Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.98

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОМБУДСМАНА В УКРАЇНІ

Пузирна Наталія Станіславівна

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському міжнародному університеті.

Науковий керівник

доктор юридичних наук, доцент Гречанюк Сергій Костянтинович

Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри організації оперативно-розшукової діяльності

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Калаянов Дмитро Петрович

Одеський національний морський університет, завідувач кафедри кримінального та адміністративного права кандидат юридичних наук, доцент Галай Андрій Олександрович

Навчально-науковий інститут підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби Національної академії внутрішніх справ, начальник кафедри громадської безпеки

Захист відбудеться “____” травня 2013 р. о ____ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий “____” квітня 2013 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради І. М. Сопілко

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Забезпечення дотримання прав людини є важливим елементом розбудови демократичної держави. У міжнародній практиці провідну роль у національній системі захисту прав людини, впровадженні верховенства права та в забезпеченні належної поведінки органів влади відіграє інститут омбудсмана. Основним Законом запроваджено інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (надалі _ Уповноважений). У світовій практиці його називають інститутом омбудсмана.

Досвід більшості країн, де існує така посада, свідчить, що інститут омбудсмана здатний дієво впливати на стан забезпечення прав людини в державі. Однак це може відбуватися лише за наявності належної організації його функціонування. В Україні діяльність Уповноваженого перебуває ще на етапі становлення, який характеризується значними труднощами правового та організаційного характеру. Саме їх подолання за допомогою вдосконалення правового статусу омбудсмана, форм і методів його діяльності, організації взаємодії з іншими органами є шляхом створення тих умов, які забезпечать ефективність функціонування нового інституту системи забезпечення прав людини в Україні.

Діяльність омбудсмана з позицій адміністративного права в сучасній правовій науці комплексно не досліджувалась. Ми констатуємо однобічність наукових досліджень функціонування цього інституту. Найчастіше наукові розробки проводяться в галузі конституційного права. Однак питання організації апарату омбудсмана, його управлінської діяльності, державної служби, пов'язаної з організацією функціонування цього правозахисного інституту, інші аспекти функціонування, які мають адміністративно-правову природу, наразі залишені поза увагою вчених-правників.

У дисертації застосовувалися наукові розробки вчених, пов'язані зі здійсненням публічного адміністрування у сфері забезпечення прав і свобод людини, захисту інтересів держави і суспільства. Серед них праці таких науковців, як В.Д. Бабкін, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, С.К. Гречанюк, М.М. Гуренко, С.Д. Гусарєв, Р.А. Калюжний, В.А. Карташкін, А.М. Колодій, В.К. Колпаков, В.В. Копєйчиков, Г.С. Котляревський, О.В. Кузьменко, С.Л. Лисенков, О.А. Лукашева, М.С. Малеїн, О.Г. Мурашин, В.І. Олефір, А.Ю. Олійник, В.Ф. Погорілко, П.М. Рабінович, І.С. Самощенко, О.Ф. Скакун, Ю.М. Тодика, О.Д. Тихомиров, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, О.В. Шмоткін та інші.

Під час дослідження діяльності Уповноваженого використовувалися роботи: В.Б. Барчука, Л.В. Бойцової, О.В. Бурлак, К.О. Закоморної, Н.І. Карпачової, Л. Коваль, Н.І. Крестовської, О.О. Майданника, О.В. Марцеляка, Ю.П. Павленка, С.Г. Приходько, Н.Ю. Хаманьової, М.Чорнокондратенко, Ю.С. Шемшученка та інших. Важливим у вивченні діяльності омбудсмана у країнах близького і далекого зарубіжжя було проведення аналізу спеціалізованих праць іноземних дослідників С. Андерсона, Д. Баліци, П. Больме, Дж. Ганнетт, Н.С. Гуери, І. Дарлінга, Д.С. Драгонс, В.В. Еміха, А.В. Ємеліна, Р.Р. Йхи, С.Т. Карлотти, О. Кондратьєвої, Ю. Т. Корабельникової, С. Льюїса, П. Медведєва, Б. Німту, А. Петерс, Н. Флінчбаух, С. Хісона, П. Яроша та інших.

Разом з тим, проведене дослідження показало нестачу в Україні комплексних монографічних праць щодо організаційно-правового забезпечення діяльності інституту омбудсмана із захисту прав і свобод людини, що робить це дослідження актуальним в умовах сьогодення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження відповідає спрямуванню ряду державних програм: Комплексної програми профілактики правопорушень (постанова Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 р. № 1767); Концепції Загальнодержавної програми «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на 2006-2016 роки» (розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2006 р. № 229-р); Концепції державної цільової програми формування системи безоплатної правової допомоги на 2013-2017 роки (розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 липня 2012 р. № 435-р).

Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Київського міжнародного університету «Україна в умовах європейської інтеграції і глобалізації світу» (державний реєстраційний номер 0108U008609), де автор є однією із співвиконавців. Обрана тема дослідження безпосередньо пов'язана з реалізацію Закону України від 23 грудня 1997 року №776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810.

Тема дисертації затверджена вченою радою Київського міжнародного університету від 31 жовтня 2011 року (протокол № 3). Вона розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання та доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07 _ адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації полягає у науковій розробці адміністративно-правових засад забезпечення діяльності омбудсмана в Україні та вироблення пропозицій щодо вдосконалення його функціонування як суб'єкта публічно-правових відносин із забезпечення прав і свобод людини.

Відповідно до вказаної мети передбачено розв'язати такі задачі:

- визначити ступінь наукової розробки досліджуваної теми за допомогою узагальнення теоретичних та нормативних джерел, які визначають різні аспекти функціонування інституту омбудсмана;

- узагальнити зарубіжний досвід організації інституту омбудсмана з метою пошуку шляхів удосконалення функціонування національного омбудсмана;

- проаналізувати сучасний стан здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини і громадянина та захисту їх прав омбудсманом в Україні;

- визначити місце інституту омбудсмана в системі органів публічної адміністрації в Україні;

- охарактеризувати інститут омбудсмана як суб'єкта адміністративного права та визначити адміністративно-правову природу діяльності зазначеного правозахисного інституту;

- користуючись науковим інструментарієм адміністративного права, теорії управління та менеджменту, розглянути організаційно-управлінські основи діяльності Уповноваженого;

- дослідити організаційно-правові засади проходження державної служби, пов'язаної з діяльністю омбудсмана;

- визначити пріоритетні напрями та розробити організаційно-правові основи впровадження в Україні інститутів спеціалізованих омбудсманів;

- окреслити перспективи розвитку інституту омбудсмана в Україні, визначити та теоретично обґрунтувати конкретні пропозиції і рекомендації з удосконалення його правового статусу.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час внутрішньоорганізаційної побудови інституту омбудсмана в Україні, а також його діяльності у сфері забезпечення та захисту прав і свобод людини й громадянина.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади забезпечення діяльності омбудсмана в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність загальнонаукових і спеціальних методів та прийомів наукового пізнання.

Діалектичний метод надав можливість дослідити та обґрунтувати основні поняття, що використовуються у дисертації (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Порівняльно-правовий метод дозволив узагальнити міжнародний досвід існування інститут омбудсмана в зарубіжних країнах (підрозділ 1.3). За допомогою формально-юридичного методу були проаналізовані норми положень нормативно-правових актів, що визначають адміністративно-правові засади організації діяльності омбудсмана в Україні, а також засади діяльності у сфері забезпечення та захисту прав і свобод людини й громадянина (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2).

Використання системно-функціонального методу дозволило проаналізувати засади побудови апарату омбудсмана в Україні як організаційної системи (підрозділи 2.2, 2.3).

Статистичний метод дозволив систематизувати й обробити кількісні характеристики діяльності омбудсмана у сфері забезпечення та захисту прав і свобод людини й громадянина (підрозділи 1.3, 3.1, 3.2).

Під час дослідження були застосовані й інші методи наукового пізнання.

Нормативно-правова основа дослідження складається з міжнародно-правових стандартів з прав людини, Конституції України, чинного національного і зарубіжного законодавства, що регулює організаційні засади побудови інституту омбудсманів, а також їх участь та участь інших публічних органів влади, громадських інституцій у сфері забезпечення та захисту прав і свобод людини й громадянина.

Емпіричною основою дослідження слугували дані про стан забезпечення прав і свобод людини в Україні, отримані зі статистичних матеріалів Уповноваженого та інших органів публічної влади, оприлюднені матеріали соціологічних та правових досліджень вітчизняних і зарубіжних учених у названій сфері.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних адміністративно-правових досліджень забезпечення діяльності омбудсмана в Україні, його статусу, функціонування його апарату, допоміжних органів та посадових осіб, відносин з органами публічної адміністрації з метою гарантування та захисту прав і свобод людини й громадянина. У результаті проведеного дослідження зроблено ряд концептуальних висновків, висунуто та обґрунтовано низку нових наукових важливих для юридичної практики положень. Основні з них такі:

уперше:

- омбудсман України досліджений як суб'єкт адміністративного права, а також визначена адміністративно-правова природа його діяльності;

- розкрито застосування основних функцій управління в діяльності Уповноваженого та його апарату, а також визначено шляхи підвищення якості його діяльності;

- вивчено адміністративно-правові основи діяльності омбудсмана як системи заходів у складі юрисдикції омбудсмана, співпраці з органами публічної адміністрації, повноважень омбудсмана у сфері розслідування випадків порушень прав людини (провадження омбудсмана), владних повноважень омбудсмана у частині виконання його рекомендацій органами влади;

- здійснено комплексний ретроспективний аналіз стану ефективності діяльності омбудсмана в реалізації та захисті прав людини через дослідження таких критеріїв: за категоріями осіб, які охоплюються під час надання правової допомоги; за категоріями справ, допомога у вирішенні яких надавалась; за способами захисту прав, які застосувались для правової допомоги особам, права яких були порушені; за видами державних органів та недержавних організацій, з якими була організована взаємодія під час захисту прав людини;

удосконалено:

- зміст елементів адміністративно-правового статусу омбудсмана України як системи прав та обов'язків, обумовлених його адміністративною правосуб'єктністю; адміністративно-правових функцій та повноважень; адміністративно-правової деліктоздатності та гарантій діяльності;

- науковий аналіз правового зв'язку служби в апараті Уповноваженого із державною службою;

- наукове обґрунтування запровадження в Україні ювенального та пенітенціарного омбудсманів як форм розширення спеціалізації Уповноваженого;

дістали подальшого розвитку:

- розкриття системи нормативно-правових основ діяльності Уповноваженого;

- наукові положення про роль та місце омбудсмана в системі гілок влади. Визначено його таким, що не належить до конкретної гілки влади, а є інститутом у системі стримувань і противаг, який створюється для дотримання прав і свобод людини та громадянина й має повноваження, які не обмежуються законодавчою, виконавчою чи судовою владою;

- напрями удосконалення законодавства і практики діяльності Уповноваженого на підставі вивчення міжнародного досвіду діяльності омбудсманів.

Практичне значення одержаних результатів. Розроблені теоретичні напрацювання і сформульовані висновки й пропозиції мають значення для науки адміністративного права та є важливими для нормативного урегулювання організаційно-правових засад забезпечення діяльності омбудсмана в Україні.

Основні положення дисертації можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - сформульовані висновки, узагальнення й рекомендації можуть бути використані під час проведення подальших наукових досліджень питань правового забезпечення діяльності інституту омбудсмана (акт впровадження Київського міжнародного університету № 524/09-12 від 11.09.12 р.);

- у правотворчій сфері - результати дослідження використовуються для підготовки нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Уповноваженого;

- у навчальному процесі - результати дисертаційного дослідження використовуються в Київському міжнародному університеті під час викладання курсу «Адміністративне право України», а також у навчально-методичних розробках, посібниках, підготовлених за участю дисертанта (акт впровадження Київського міжнародного університету № 023 від 12.09.12 р.).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в роботі положення і висновки ґрунтуються на особистих дослідженнях дисертанта, а також аналізі та критичному осмисленні наукових праць, положень чинного законодавства України та іноземних держав. У дослідженні не використовувались ідеї співавторів опублікованих колективних праць, а особистий внесок у цих працях пропорційний кількості співавторів.

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження обговорювалися на засіданні міжкафедрального семінару Київського міжнародного університету.

Теоретичні положення та висновки дисертації були оприлюднені на науково-практичних конференціях, найбільш значущими з яких є такі міжвузівські науково-практичні конференції та семінари: «Историко-правовые и социально-экономические аспекты развития общества» (Чернигов, 2009); «Проблеми сучасного права» (Чернігів, 2010); «Криміналістична наука: витоки, сучасність та перспективи» (Ірпінь, 2011); «Україна між минулим і майбутнім: історико-правові та соціально-економічні аспекти розвитку країни» (Чернігів, 2011); «Нові напрями діяльності юридичних клінік» (Київ, 2011), «Історико-правові аспекти розвитку суспільства та держави» (Чернігів, 2011, 2012); «Державне управління: стратегія і тактика формування сучасного фахівця» (Київ, 2012); «Діалог суспільства і влади: правові форми, виклики, перспективи» (Київ, 2012).

Публікації. За матеріалами дисертації опубліковано 15 наукових робіт, з яких 5 статей у наукових фахових виданнях, одна з яких у співавторстві (особистий внесок - 50 %), одна стаття опублікована у закордонному періодичному науковому виданні, а також 9 матеріалів і тез науково-практичних конференцій.

Структура роботи. Робота складається зі вступу, трьох розділів, 9 підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 213 сторінок, з яких основний текст дисертації - 190 сторінок, список використаних джерел - 22 сторінки (198 найменування), 2 додатки на 2 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об'єкт, предмет дослідження, його методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, наведено дані про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру й обсяг роботи.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади діяльності омбудсмана в Україні» складається з трьох підрозділів, присвячених визначенню стану теоретичної розробленості досліджуваної теми, сучасного стану здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини й громадянина та захисту їх прав омбудсманом як в Україні, так і за кордоном.

У підрозділі 1.1. «Стан правового забезпечення та наукової розробки адміністративно-правових засад діяльності омбудсмана в Україні» автор здійснює аналіз нормативних правових актів, які визначають різні напрямки діяльності інституту омбудсмана, а також характеристику наукових джерел, які торкаються наукової розробки проблем його функціонування.

Автором відзначено, що «базовий» закон (Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»), що визначає сферу відносин, які пов'язані із захистом прав людини через функціонування інституту омбудсмана, має адміністративно-правову природу. Такий висновок робиться на підставі того, що його головним призначенням, виходячи зі змісту, є не визначення засад парламентського контролю, а формування організаційних передумов діяльності омбудсмана в Україні. Дослідження правових актів, які визначають різні аспекти його діяльності, було проведено за допомогою розподілення та аналізу в залежності від юридичної сили. Зокрема, зазначається, що закони (крім Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини») мають характер пасивного правового впливу й опосередковано торкаються діяльності омбудсмана. Підзаконне правове регулювання функціонування цього інституту є небагаточисельним і стосується його матеріального та фінансового забезпечення. Власна нормативно-розпорядча діяльність омбудсмана України спрямовується на упорядкування внутрішньоорганізаціної діяльності. Міжнародні документи даної сфери розподіляються на ті, які регулюють питання захисту прав людини, і ті, які стосуються міжнародної співпраці омбудсмана.

Аналіз спеціальних наукових досліджень, присвячених діяльності омбудсмана, переважно засвідчує, їх конституційно-правове спрямування, при цьому значна кількість проблемних питань залишені поза увагою вчених. Це, зокрема питання визначення адміністративно-правової природи його діяльності, управління та менеджменту у діяльності омбудсмана, процесу прийняття управлінських рішень, організаційної побудови його апарату, які в сучасних наукових роботах досліджені недостатньо. Узагальнення наукових та нормативних джерел також засвідчує відсутність однозначного розуміння правової природи діяльності омбудсмана.

У підрозділі 1.2. «Сучасний стан здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини й громадянина та захисту їх прав омбудсманом в Україні» проаналізовано основні показники організації та діяльності Уповноваженого.

Вивчення сучасного стану дотримання прав та свобод людини і громадянина в Україні за допомогою інституту омбудсмана було проведено за допомогою таких авторських критеріїв:

1) за правовим статусом осіб, які одержували правову допомогу омбудсмана;

2) за категоріями справ (за предметом розгляду правового спору), які допомагав вирішувати омбудсман особам, права яких були порушені;

3) за способами захисту прав, які застосував омбудсман для правової допомоги особам, права яких були порушені;

4) за видами державних органів та недержавних організацій, з якими взаємодіяв омбудсман під час захисту прав людини.

За результатами проведеного дослідження названих критеріїв було з'ясовано, що: 1) перші роки існування інституту омбудсмана (приблизний період 1998-2002 рр.) розпочалися доволі продуктивно через активний розгляд звернень громадян, детальний моніторинг порушень прав людини, встановлення відносин з міжнародними правозахисними організаціями тощо; 2) показником до втрати створеної довіри до омбудсмана (період 2003-2009 рр.) стала низка помилок у його діяльності: застосування подвійних стандартів, порушення законів, надання недостовірної інформації, заняття двох посад одночасно, політизація інституту омбудсмана; недосконала інформаційна політика тощо; 3) останні роки (2010-2012 рр.) ознаменовані активізацією інституту омбудсмана через такі фактори: збільшення звернень нього як фізичних, так і юридичних осіб; активізація роботи у таких напрямах, як експертиза законопроектів та застосування телефонної «гарячої лінії»; реформа шляхом затвердження нової структури Секретаріату, створення Консультативної ради, обласних представництв омбудсмана на всій території України; акцент на співробітництво з недержавними організаціями.

Підрозділ 1.3. «Міжнародний досвід організаційної побудови інституту омбудсмана» присвячено дослідженню зарубіжного досвіду організаційної побудови та діяльності омбудсманів.

Шляхом вивчення історико-правових джерел було досліджено започаткування 1809 року у Швеції інституції омбудсмана з метою надання допомоги громадянам оскаржувати рішення державних органів, що має незалежність від виконавчої гілки влади, достатні правові та організаційні важелі для збору даних у конкретних юрисдикційних справах. Визначено, що, починаючи з ХХ століття, цей інститут здобув загальносвітове поширення, починаючи з інших скандинавських країн та країн Британської Співдружності.

Пошук національних особливостей сучасної діяльності омбудсманів дисертант здійснює шляхом вивчення законодавства та практики його реалізації країн класичної моделі (Швеція, інші скандинавські та прибалтійські країни Норвегія, Естонія, Латвія, Данія); омбудсманів континентального типу, поширеного в Центральній Європі (Франція, Австрія); омбудсманів країн англосаксонської системи права (Великобританія, Ірландія). Функціонування омбудсманів країн перехідного типу було здійснено на основі аналізу досвіду країн із Центральної й Східної Європи (Румунії, Польщі, Російської Федерації). Висвітлюючи американський досвід діяльності омбудсманів, головної уваги було приділено Канаді та США. Вивчаючи країни Азії, було розглянуто організаційні засади діяльності омбудсманів у Гонконгу, Малайзії, Пакистані, Індії, Таїланді, Південній Кореї, Індонезії, Китайській Народній Республіці, Філіппінах, Японії.

Також було опрацьовано іноземний досвід функціонування спеціальних омбудсманів (проти етнічної та релігійної дискримінації, дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації, уповноважених з рівних можливостей, з прав інвалідів, прес-омбудсманів, дитячих омбудсманів та інших).

Розділ 2. «Адміністративно-правове забезпечення функціонування інституту омбудсмана в Україні» складається із чотирьох підрозділів і присвячений визначенню місця інституту омбудсмана в системі органів публічної адміністрації в Україні, характеристиці його як суб'єкта адміністративного права, дослідженню управлінської діяльності, організації допоміжних органів, а також державної служби, пов'язаної із його діяльністю.

У підрозділі 2.1. «Місце інституту омбудсмана в системі органів публічної адміністрації в Україні» дисертант шляхом вивчення праць науковців та практиків детально характеризує різні бачення щодо місця і ролі інституту омбудсмана.

Зокрема, детально охарактеризовано позицію, що цей інститут не належить до конкретної гілки влади, є інститутом у системі «стримувань і противаг», який створюється для дотримання прав і свобод людини та громадянина та має повноваження, які не обмежуються законодавчою, виконавчою чи судовою владою. Ця позиція обґрунтовується такими ознаками інституту омбудсмана: обрання омбудсмана парламентом держави, що забезпечує його незалежність від усіх гілок влади; широка юрисдикція омбудсмана, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб; заборона втручання в його діяльність органів державної влади, політичних партій, громадських організацій, засобів масової інформації, у тому числі заборона вимагати пояснення по суті справ, що знаходились або знаходяться в його провадженні; заборона притягувати омбудсмана до кримінальної відповідальності та піддавати його заходам адміністративного стягнення без згоди на це Верховної Ради України; наявність достатніх фінансових ресурсів для виконання повноважень, передбачених окремою статтею Державного бюджету України; незалежність у здійсненні кадрової та організаційної політики, з огляду на персоніфікованість інституції; можливість безпосереднього звернення до омбудсмана широких верств населення; гнучкість та неформальність процедури, свобода дій щодо відкриття провадження в тій чи іншій справі та ін.

У підрозділі 2.2. «Омбудсман України як суб'єкт адміністративного права» автором констатується, що актуальність дослідження статусу омбудсмана як суб'єкта адміністративного права зумовлюється його особливим місцем у системі інституціональних гарантій прав і свобод людини та громадянина в сучасній демократичній правовій державі.

Специфіка адміністративно-правового статусу цього інституту дозволяє йому, по-перше, вступати у відносини із суб'єктами державного управління; по-друге, користуючись власними засобами реагування, впливати на окремі рішення органів публічної адміністрації; по-третє, виступати особливим елементом механізму захисту прав людини і громадянина, сприяючим не тільки відновленню порушених індивідуальних прав, але й викоріненню загальних дефектів функціонування адміністративної системи, і, по-четверте, служити додатковим засобом контролю над виконавчою владою.

Поряд із загальноконституційними обов'язками, законом передбачається, що омбудсман зобов'язаний дотримуватися певної сукупності адміністративних обов'язків: забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права, зберігати конфіденційну інформацію, нести відповідальність за її розголошення тощо.

Омбудсман України як суб'єкт адміністративного права є носієм адміністративної правосуб'єктності, яка характеризує цей інститут, з одного боку, як державно-правовий інститут, спрямований на здійснення на постійній основі парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини та громадянина й захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції, з другого - як учасника управлінських відносин, наділеного правами, обов'язками, повноваженнями, компетенцією, відповідальністю, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.

Основними елементами адміністративно-правового статусу омбудсмана України є: сукупність прав та обов'язків, обумовлених його адміністративною правосуб'єктністю; адміністративно-правові функції та повноваження; адміністративно-правова деліктоздатність; гарантії діяльності.

У підрозділі 2.3. «Управлінська діяльність омбудсмана України та організація його допоміжних органів» аналізується організаційна складова функціонування інституту омбудсмана, а також його діяльність в якості керівника.

Особа омбудсмана в самій сутності цього інституту виступає в ролі декількох постатей: державного діяча, який здійснює парламентський контроль та вступає у відносини з державними та недержавними інституціями, а також міжнародні відносини; діяча-правозахисника, який спрямовує власні зусилля на відносини, що виникають під час реалізації прав і свобод людини та громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; менеджера, керівника спеціально утвореного апарату, який спрямований на забезпечення ефективної діяльності омбудсмана.

Управлінська діяльність у межах інституту омбудсмана полягає в тому, що здійснюється цілеспрямований, упорядковуючий вплив на процеси, пов'язані з організацією діяльності спеціально утворених обслуговуючих та допоміжних підрозділів (внутрішній управлінський вплив), а також процеси, пов'язані з організацією відносин як контрольно-наглядового характеру, так і координаційного характеру з іншими державними та недержавними органами, організаціями (зовнішня управлінська діяльність).

Мета управління в діяльності інституту омбудсмана пов'язана з досягненням двох результатів: на загальнодержавному рівні у чинному законодавстві визначена мета організації здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції; зазначена мета досягається забезпеченням ефективного управління на локальному рівні - досягненням мети діяльності кожного структурного підрозділу Секретаріату.

Автор зазначає, що тріада: Уповноважений - його Секретаріат - Консультативна рада _ складає організаційну структуру інституту омбудсмана.

Серед іншого, у підрозділі аналізуються проблеми, які виникають у діяльності Секретаріату Уповноваженого, а також шляхи їх вирішення.

У підрозділі 2.4. «Характеристика державної служби, пов'язаної із діяльністю омбудсмана в Україні» аналізується правовий статус працівників Секретаріату та представників омбудсмана і пропонуються шляхи його вдосконалення.

Під поняттям «державна служба», яка пов'язана з діяльністю інституту омбудсмана, розуміється професійна діяльність посадових осіб, на яких згідно із законодавством розповсюджується правовий статус державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг у сфері здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод громадян, захисту прав кожного громадянина, іноземця, особи без громадянства на території України та у межах її юрисдикції, а також організаційного, правового, наукового, консультативного, інформаційно-аналітичного, експертного, контрольного, матеріально-технічного, фінансового та іншого забезпечення діяльності Уповноваженого.

Правовий статус працівників Секретаріату та представників омбудсмана характеризується як змішаний: з одного боку, він обумовлений специфічною сферою здійснення парламентського контролю у сфері захисту прав людини, з другого - характеризує цього посадовця як державного службовця.

• Розділ 3. «Удосконалення системи правового та організаційного забезпечення діяльності окремих спеціалізованих уповноважених в Україні» складається з двох підрозділів і присвячений формуванню напрямків удосконалення функціонування двох різновидів спеціалізованих омбудсманів: ювенального та пенітенціарного.

У підрозділі 3.1. «Проблеми функціонування в Україні інституту ювенального омбудсмана та шляхи їх вирішення» зазначається, що впровадження уповноважених з прав дитини є загальносвітовим цивілізаційним явищем.

Інститут омбудсмана з прав дитини, що знаходиться поза проблемами політики, покликаний спостерігати за становищем дітей, виявляти й вирішувати недоліки в суспільстві, що безпосередньо стосуються прав дітей. Важливо, щоб інститут захисту прав дитини був вільним від зовнішніх впливів: незалежне фінансування, самостійно зорганізована команда, можливість вільних виступів і дій за власною ініціативою.

Питання впровадження в Україні ювенального омбудсмена досліджене шляхом порівняння нормативних основ та практики діяльності Уповноваженого Президента України з прав дитини, порівняння цих засад з іншими державними і громадськими структурами захисту прав дитини, вивчення кращих практик діяльності дитячих омбудсманів у зарубіжних країнах. контроль омбудсман адміністративний правозахисний

Сучасний рівень повноважень та незалежності уповноваженого Президента України з прав дитини потребує розвитку його правових та організаційних основ діяльності, виходу його з адміністрації Президента та формування достатнього апарату з можливістю впливу на ситуацію на місцях.

У підрозділі 3.2. «Формування організаційної та правової основи діяльності пенітенціарних омбудсманів в Україні», на підставі міжнародного досвіду та вітчизняної практики захисту прав людини в системі виконання покарань, автором сформовано пропозиції, спрямовані на інституалізацію спеціалізованого уповноваженого із захисту прав засуджених - пенітенціарного омбудсмана.

Автор відстоює позицію, згідно з якою, інститут даного спеціалізованого омбудсмана повинен стати складовою механізму налагодження діалогу між інститутами громадянського суспільства та системою виконання покарань держави. Такий інститут повинен поєднувати засади контролю із засадами взаємодії.

У підрозділі також розроблено пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства в питаннях створення цього спеціалізованого інституту, а також проект структури Положення «Про пенітенціарного омбудсмана» (відображено у висновках дисертації).

ВИСНОВКИ

Дисертація є одним із перших адміністративно-правових досліджень організації діяльності омбудсмана, його статусу, функціонування допоміжних органів та посадових осіб, відносин з органами публічної адміністрації з метою гарантування та захисту прав і свобод людини та громадянина.

У результаті дослідження адміністративно-правових засад діяльності омбудсмана в Україні було розроблено комплекс теоретичних та практичних пропозицій щодо вдосконалення діяльності Уповноваженого як суб'єкта публічно-правових відносин із забезпечення прав і свобод людини. Основні з них такі:

1. Узагальнення комплексних наукових досліджень останнього десятиліття, присвячених проблемам діяльності інституту омбудсмана, засвідчує їх яскраво виражене спрямування на аналіз конституційних положень, при цьому значна кількість проблемних питань залишена поза увагою вчених. Адміністративно-правові аспекти діяльності омбудсмана в сучасній науці комплексно взагалі не досліджувались. Дослідження адміністративно-правового статусу омбудсмана та працівників, які забезпечують його діяльність, має особливий інтерес для правової науки через фактичну відсутність наукових робіт у цій сфері і необхідність щодо нових підходів до розуміння правової природи діяльності цього правового інституту.

Загальними внутрішніми та зовнішніми чинниками, які вказують на причину появи в Україні інституту омбудсмана, а відповідно і на коло тих проблем і порушень у правовій сфері, які виникають під час реалізації прав людини в Україні, можна назвати: необхідність дотримання міжнародних стандартів прав людини в діяльності органів державної влади; визнання пріоритету прав людини в Україні як у сучасній демократичній державі; необхідність створення незалежного, деполітизованого, доступного органу для захисту прав людини; потреба у зборі узагальненої інформації про стан справ у державі щодо захисту прав людини і громадянина та забезпечення діалогу між парламентом країни й громадянами.

2. Сучасний стан захисту прав людини шляхом залучення інституту омбудсмана в Україні потребує покращення шляхом:

1) розширення представництв омбудсмана як у регіонах, так і за окремими напрямками та спеціалізаціями;

2) вдосконалення процедури проваджень, які застосовуються в діяльності омбудсмана;

3) посилення публічності діяльності омбудсмана та його підзвітності перед громадянським суспільством.

3. Інститут омбудсмана не можна віднести до конкретної гілки влади в Україні. У його функціях можна побачити окремі ознаки як законодавчої, так і виконавчої гілки влади, а особливо контрольно-наглядові та правозахисні риси, що вказує на визначення його як окремого самостійного органу державної влади, що взаємодіє з усіма органами державної влади для реалізації визначених чинним законодавством повноважень.

Сфера застосування Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», вказана в ст. 2, визначена не зовсім правильно. Виходячи з буквального його тлумачення, відносини, які виникають під час реалізації прав і свобод людини та громадянина, характерні для забезпечення його правового статусу, що і так прямо передбачено Конституцією України. Пропонується статтю 2 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» викласти в такій редакції:

«Сферою застосування Закону є відносини, які виникають під час організації діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо здійснення парламентського контролю, а також відносини, що виникають під час реалізації прав і свобод людини та громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами».

У цілому, у сучасних умовах виникла потреба відходу від віднесення фактично самостійної інституції, яка здійснює контроль у сфері захисту прав людини до діяльності, пов'язаної з парламентським контролем. Через це, якщо не відбудеться кардинальне оновлення чинного законодавства (йдеться про прийняття нового законодавства про функціонування інституту омбудсмана), потрібно внести зміни до чинного Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» і викласти його назву в редакції «Про Уповноваженого України з прав людини», виключивши слова «Верховної Ради України», тим самим виокремити його у самостійний контрольно-наглядовий правозахисний інститут.

4. Адміністративно-правова природа діяльності омбудсмана полягає в наступному: регулювання окремих напрямків діяльності Уповноваженого правовими актами яскраво вираженого адміністративного характеру (законами України «Про державну службу», «Про звернення громадян» тощо); сфера застосування положень спеціалізованого закону вимагає від Уповноваженого вступати в правовідносини з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами, що може бути здійснено в тому числі через реалізацію норм адміністративного права; наявність окремих владних прав та повноважень щодо рішень посадових осіб, а також здатність брати участь і корегувати окремі заходи державних та громадських інституцій, право здійснювати власне провадження, а також призначати перевірки фактів порушень прав людини; представництво в судах (у тому числі у справах, пов'язаних із провадженням в адміністративному процесі); організація та управління спеціально утвореним Секретаріатом та допоміжними органами; уповноважені посадові особи Секретаріату Уповноваженого відповідно до норм адміністративного законодавства та в передбачених законодавством випадках мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення; окремим напрямком діяльності омбудсмана є вирішення питань дотримання прав у галузі адміністративного права; внутрішньоорганізаційна побудова діяльності Уповноваженого; гарантії діяльності Уповноваженого.

5. Функції діяльності омбудсмана можуть бути розподілені на загальні та адміністративні. До загальних функцій відносяться напрямки діяльності, які пов'язані з безпосереднім здійсненням парламентського контролю; до адміністративних - пов'язані з внутрішньою організацією інституту омбудсмана.

Виділяються наступні адміністративні функції: здійснення загального керівництва, а також організація служби Уповноваженого; забезпечення дотримання прав у галузі конституційного та адміністративного права; організація міжнародного співробітництва; здійснення інформаційної політики та аналітичної діяльності; організація документального забезпечення та прийому громадян, адміністративно-господарського забезпечення, планово-фінансової діяльності та бухгалтерського обліку; організація кадрової роботи та проходження державної служби.

6. Організаційна побудова інституту омбудсмана характеризується класичною для більшості пострадянських держав схемою одноособового омбудсмана. При цьому, омбудсман України є одночасно втіленням самого цього інституту і виконує роль керівника (менеджера) спеціальної забезпечувальної структури - Секретаріату. З метою більшої ефективності й користуючись позитивним досвідом зарубіжних країн, в Україні є потреба у запровадженні посади заступника омбудсмана - керівника Секретаріату. Тим самим, омбудсман повинен залишитись без управлінського навантаження, зосередившись на досягненні головної мети діяльності цього інституту.

Правовою основою безпосередньої діяльності Секретаріату є відповідне положення, яке затверджується самим омбудсманом. Такий стан дозволяє конкретній особі, яка призначається на цю посаду, визначати власні напрямки її діяльності. На думку автора, правова основа діяльності Секретаріату омбудсмана (відповідне Положення) повинна бути закріплена нормативно з метою встановлення єдиних організаційних та управлінських стандартів функціонування цього допоміжного органу.

7. Узагальнення правового та організаційного забезпечення діяльності представників омбудсмана дозволяє говорити про те, що дані посадовці - це своєрідний симбіоз державного службовця з елементами інституції, яка займається парламентським контролем у сфері захисту прав людини, що, на наш погляд, суперечить правовій природі державної служби і незалежній контрольно-наглядовій діяльності. Надані їм повноваження де-факто надають можливості та покладають обов'язки, які характерні для діяльності самого інституту омбудсмана. Фактично це означає, що державний службовець переймає на себе завдання незалежного від інших державних та політичних структур інституту.

Урегулювати проблеми, які на теперішній час є в правовому регулюванні діяльності представників омбудсмана, можна двома шляхами: перший шлях автор пов'язує зі зміною функціонального призначення діяльності цих посадових осіб, наголошуючи на їх допоміжній ролі. Для цього необхідно внести зміни до Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», а саме:

Статтю 11 необхідно викласти в такій редакції:

«Для ефективного забезпечення досягнення мети парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина, його функціонального забезпечення Уповноважений має право призначати своїх Представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України.

Представник є державним службовцем, який призначається і звільняється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, який виконує допоміжні функції, координує напрямки діяльності Секретаріату, узагальнює практику діяльності у сфері здійснення контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина в певній сфері і готує пропозиції для Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо заходів реагування.

Державні органи, установи та організації, а також громадяни зобов'язані співпрацювати з представниками винятково у випадках наділення їх відповідними повноваженнями Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, що підтверджується документом, спеціально затвердженого зразка - мандатом.

На представників Уповноваженого поширюється положення Закону України «Про державну службу», законодавство України про працю».

Відповідно, з метою реалізації цих положень необхідне впровадження нового Положення про представників Уповноваженого з прав людини.

Другий шлях вбачається автором в комплексному реформуванні діяльності цих посадових осіб і створенні спеціалізованих омбудсманів. З цією метою необхідно розробити Закон України «Про організаційно-правові основи діяльності спеціальних омбудсманів», в якому передбачити комплекс правових норм, які б визначали: засади правового статусу посадових осіб, які обіймають посади спеціальних омбудсманів (права, обов'язки, повноваження, принципи, функції); напрямки діяльності спеціальних омбудсманів; засади взаємодії та контрольно-наглядової діяльності в окремих сферах; гарантії діяльності та відповідальність спеціальних омбудсманів.

8. Для інституціоналізації діяльності ювенального омбудсмана необхідно системно вивчати та вдосконалювати різні складові його діяльності. Для цього необхідно: включення в апарат ювенального омбудсмана достатньої кількості юристів та соціальних працівників, які мають бути відповідальними як за ретельний збір інформації про конкретного неповнолітнього та оточуюче його середовище та обставини порушення прав дитини; підготовка таких працівників і вдосконалення механізмів їхньої роботи; розроблення програми моніторингу результатів діяльності соціальних працівників; створення стандартів роботи соціальних працівників і форм підвищення їхньої кваліфікації; забезпечення взаємодії та підвищення професійної кваліфікації практикуючих юристів, які спеціалізуються на представленні інтересів неповнолітніх та працюють як в апараті омбудсмана, так і в інших інституціях, з якими взаємодіє Уповноважений для захисту прав дитини; забезпечення супроводження інтересів неповнолітнього на всіх стадіях карного процесу; розширення практики процедур відновлювального правосуддя та вирішення конфліктів; розвиток спеціалізованих інституцій, які займаються програмами відновлювального правосуддя і вирішення конфліктів і вдосконалення механізмів їхньої роботи; забезпечення роботи групи посередництва в офісі омбудсмана; підготовка оглядів юридичної та судової практики у справах неповнолітніх; вивчення й узагальнення досвіду спільної діяльності в галузі ювенального права та юстиції різних органів і структур.

9. Існування інституту пенітенціарного омбудсмана повинно ґрунтуватись на нормах спеціалізованого законодавства, яке комплексно визначить його права, обов'язки, взаємини з іншими державними органами та недержавними організаціями. Цей правозахисний інститут повинен мати статус спеціалізованого і не відноситись до жодної з гілок влади.

Правове забезпечення його існування пов'язується із формуванням правових передумов: внесення змін до чинного законодавства (Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», Кримінально-виконавчого кодексу України) або створення принципово нового законодавства (Закону України «Про організаційно-правові основи діяльності спеціальних омбудсманів»); формування відповідного деталізуючого адміністративного правового забезпечення (Положення «Про пенітенціарного омбудсмана»). Створення такої моделі пенітенціарного омбудсмана дозволить оперативно реагувати на факти порушень прав засуджених, що в кінцевому результаті повинно сприяти підвищенню системи захисту їх прав в окремому регіоні та зменшить навантаження на діяльність Уповноваженого.

Функціонування одного управління у складі секретаріату омбудсмана, яке займається питаннями захисту прав засуджених, видається недостатнім. В Україні повинна сформуватись нова система регіонального захисту прав засуджених через формування інституту спеціалізованого пенітенціарного омбудсмана, яка б згодом розвинулась до загальнодержавного рівня. З цією метою потрібне утворення представництв пенітенціарного омбудсмана в окремих державних зонах. Для цього умовно необхідно розподілити територію держави на 5 зон - північну, південну, центральну, західну та східну. Кожна зона повинна вміщувати декілька областей. Відповідно до такого розподілу в кожній територіальній зоні формується одне представництво пенітенціарного омбудсмана.

СПИСОК ПРАЦЬ ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Пузирна Н.С. Місце омбудсмана в системі органів державної влади / Н.С. Пузирна // [«Проблеми сучасного права»]. Матеріали наук.-практ. конф., (22 жовтня 2010 р., Чернігів) - Чернігів: Інститут історії, етнології та правознавства імені О.М. Лазаревського, ЧНПУ, 2010. - С. 68.

2. Пузирна Н.С. Концептуальные аспекты взаимодействия правоохранительных органов / С.К. Гречанюк, Н.С. Пузирна, Р.В. Стецко // Probleme actuale de prevenire єi combatere a criminalitгюii / Acad. «Єtefan cel Mare» a MAI al Rep. Moldova; col. red.: Simion Carp (red.-єef), Gheorghe Costachi, Gheorghe Gladchi [et al.]. - Ch.: Acad. «Єtefan cel Mare» a MAI al Rep. Moldova, 2010. - p. 62 - 70.

3. Пузирна Н.С. Функції омбудсмана / Н.С. Пузирна // [«Історико-правові та соціально-економічні аспекти розвитку суспільства та держави. Ч. 1.»], Матеріали наук.-практ. конф., (15 квітня 2011р., Чернігів) - Чернігів: Інститут історії, етнології та правознавства імені О.М. Лазаревського, ЧНПУ. - 2011. - С. 38-40.

4. Пузирна Н.С. Упровадження іноземного досвіду діяльності пенітенціарних омбудсманів / Н.С. Пузирна // Право та управління. - 2011. _ № 3. - С. 219-223.

5. Пузирна Н.С. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як суб'єкт адміністративних публічних правовідносин / Н.С. Пузирна // Нові напрями діяльності юридичних клінік. Матеріали наук.-практ. семінару - Київ, НАВС, 2011. - С. 22-23.

6. Пузирна Н.С. Адміністративна правосуб'єктність омбудсмана в Україні / Н.С. Пузирна //«Актуальні проблеми правового регулювання та діяльності служби дільничних інспекторів міліції» (Київ, 2011) Матеріали Міжнародної науково-практичного семінару (Київ, 2-3 грудня 2011р.), НАВС, 2011. - С. 21-22.

7. Пузирна Н.С. Сучасні підходи до розуміння інституту омбудсмана / Н.С. Пузирна // Державне управління: стратегія і тактика формування сучасного фахівця: Збірник матеріалів круглого столу. - Київ: НАВС, 2012. - С.46-47.

8. Пузирна Н.С. Адміністративно-правове забезпечення прав дітей через запровадження інституту ювенального омбудсмана / Н.С. Пузирна// [«Криміналістична наука: витоки, сучасність та перспективи»] Матеріали I Міжнародної науково-практичної конференції, присвяченої 90-річчю з дня народження В.К. Лисиченка та 92-річчю з дня народження І.Я. Фрідмана. - Ірпінь: Міжрегіональна фінансово-юридична академія, 2012. _ С. 72-75.

9.Пузирна Н.С. Міжнародний досвід діяльності омбудсманів / Н.С. Пузирна // Митна справа. - 2012. - № 2 (80), частина 2, книга 2. - С. 345-348.

10. Пузирна Н.С. Сучасний стан здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини і громадянина та захисту їх прав омбудсманом в Україні / С.К. Гречанюк, Н.С. Пузирна // Наше право. - 2012. _ № 3 (ч.3). - С. 67-72.

...