Адміністративно-правове регулювання управління державною власністю в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 342.951 (477)

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ ВЛАСНІСТЮ В УКРАЇНІ

Кравчук Олексій Олегович

КИЇВ - 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі господарського та адміністративного права Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут” Міністерства освіти і науки України

Науковий консультант:

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України ГОЛОСНІЧЕНКО ІВАН ПАНТЕЛІЙОВИЧ,

Національний технічний університет України „Київський політехнічний інститут” завідувач кафедри господарського та адміністративного права Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України

НИЖНИК НІНА РОМАНІВНА, Інститут законодавства Верховної Ради України, завідувач відділу моніторингу ефективності законодавства доктор юридичних наук, професор.

Заслужений юрист України БІЛОУС ВІКТОР ТАРАСОВИЧ, Національний університет Державної податкової служби України, професор кафедри фінансового права доктор юридичних наук, професор, КУРІННИЙ ЄВГЕН ВОЛОДИМИРОВИЧ,

Науково-дослідний інститут вивчення проблем злочинності ім. академіка В.В.Сташиса

Національної академії правових наук України, провідний науковий співробітник Захист відбудеться 8 вересня 2015 р. об 11-00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4 Автореферат розісланий 7 серпня 2015 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Державна власність становить матеріальну основу реалізації державою її завдань і функцій. Управління державною власністю здійснюється відповідними суб'єктами з метою надання державою суспільних (публічних) послуг, що служить засобом для забезпечення реалізації загальних потреб та інтересів.

Управління державною власністю і в минулі двадцять років, і сьогодні здійснюється дискретно, тобто не системою власності в комплексі, а щодо окремих її об'єктів. Управління власністю розосереджено між різними органами та посадовими особами. Недостатньо та неефективно використовуючи такий важливий управлінський інструмент, як облік і звітність, держава на сьогодні функціонує в умовах відсутності належної інформації про обсяг, склад та вартість державного майна. Належний контроль за наявністю та ефективністю використання державного майна не забезпечується. Аналіз інформації, необхідної для прийняття рішень, проводиться нерідко в умовах невизначеності, а тому всі здійснювані реформи по суті зводилися і зводяться в основному до реорганізації, чи до надання бюджетних коштів, чи до простого перейменування або тієї ж приватизації відповідних об'єктів.

Конституція України закріпила основні засади правового регулювання відносин державної власності та управління нею. В Основному Законі містяться засадничі положення щодо місця державної власності в системі форм власності, які в Україні проголошуються рівноправними, щодо соціального призначення державної власності, щодо виключної власності Українського народу. Відповідно до статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону.

Досвід сучасних європейських демократій показує, що правові основи державної власності та управління нею регулює саме адміністративне законодавство, зокрема у Франції (Кодекс державної власності, Загальний кодекс власності осіб публічного права), Іспанії (Закон про державне надбання, Закон про майно публічної адміністрації. Відповідні закони встановлюють порядок придбання, використання, передачі та відчуження об'єктів державної власності, планування використання такого майна та необхідної звітності. Ними визначається правовий режим окремих видів майна (нерухомого та рухомого, акцій, майнових прав тощо), і врегульовуються основи компетенції органів управління. Значна частина цих актів у європейських країнах були прийняті в середині ХХ ст., однак активна нормотворчість у цій сфері триває і сьогодні.

В Україні правове регулювання управління державною власністю багато років засновувалося на нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України, наказах Фонду державного майна України. Було прийнято закони лише з окремих питань управління державною власністю - в основному, звичайно, це були закони з питань приватизації. Лише в 2006 році прийнято Закон України „Про управління об'єктами державної власності”, який дав визначення цього управління та передбачив систему суб'єктів та об'єктів управління. Однак ще й сьогодні в законодавстві з управління державною власністю існують недопустимі прогалини, зони недосконалого, „слабкого” регулювання. Законодавство не регулює порядку закріплення майна на праві господарського відання (оперативного управління) за державними підприємствами, організаціями, установами, недостатньо врегульовано порядок передачі об'єктів державної власності в межах одного органу управління. Взагалі не врегульовано правовий режим майна державної установи. Не визначено правового статусу адміністрації державного підприємства, організації, установи. Не передбачено обов'язків державних органів і їх посадових осіб, інших суб'єктів управлінських відносин щодо раціонального, цільового та ефективного використання майна державної власності. Застарілим є законодавство, що регулює питання укладення контрактів із керівниками юридичних осіб державної власності. Неврегульованість цілого ряду адміністративних процедур у сфері управління державною власністю призводить до хаотичної передачі майна, його безконтрольного використання, а подекуди - й до втрати.

Проблема управління державною власністю та її адміністративно-правового регулювання не є новою в науці адміністративного права. У 40 - 80-ті роки ХХ століття адміністративно-правовий аспект такого управління досліджували в спеціальних роботах О. П. Альохін, С. М. Братусь, А. В. Венедиктов, Ю. М. Козлов, В. Ф. Опришко; розгляду проблем адміністративно-правової охорони та захисту державної власності були присвячені роботи І. П. Голосніченка, В. В. Луньова, В. Л. Мусіяки, З. М. Рахліна, В. Д. Резвих, В. В. Чернікова. Незважаючи на високу наукову цінність концептуальних засад досліджень адміністративно-правового регулювання в цій сфері, розроблених зазначеними вченими, у ході глибокої перебудови правової системи після здобуття Україною незалежності, зміни суспільного ладу та політичного устрою, докорінно змінюються підходи як до правового регулювання, так і до практичного здійснення управління державною власністю, змінюється співвідношення публічно-правових та приватно-правових підходів в управлінні державною власністю.

На рівні дисертаційного дослідження організаційно-правові засади управління державною власністю в незалежній Україні досліджені В. Л. Пількевичем. Питання адміністративно-правової охорони та захисту власності розглядали в останні роки В. Т. Білоус, В. В. Галунько, Ю. В. Гридасов, І. О. Личенко, О. І. Никитенко та інші вчені. Варто відзначити також дисертаційні роботи П. О. Порошенка, О. П. Рябченко, В. В. Джарти, ряд робіт учених у галузі економіки та науки управління: Р. Ю. Бикова, О. С. Гриневецької, І. О. Жадан, В. К. Кублікова, Д. М. Мєдвєдєва, В. Т. Плакіди, В. П. Семенюк-Самсоненко, Д. О. Чебикіна, М. В. Чечетова, М. М. Шкільняка, М. Х. Корецького, що дозволяють додатково підкреслити актуальність комплексного адміністративно-правового дослідження управління державною власністю.

Важливе значення для розробки проблеми мали також праці вчених-правознавців В. Б. Авер'янова, С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, Б. В. Бабіна, М. О. Баймуратова, В. М. Бевзенка, А. І. Берлача, Ю. П. Битяка, І. Л. Бородіна, О. П. Віхрова, Л. К. Воронової, З. С. Гладуна, І. С. Гриценка, Є. В. Додіна, В. С. Журавського, Р. А. Калюжного, О. В. Карасса, Л. Є. Кисіль, С. В. Ківалова, А. А. Козловського, М. І. Козюбри, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, О. Л. Копиленка, С. М. Корнеєва, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, Є. В. Курінного, О. М. Лощихіна, В. В. Луця, А. Р. Мацюка, Н. М. Мироненко, Р. С. Мельника, В. Я. Настюка, Н. Р. Нижник, Н. М. Онищенко, О. П. Орлюк, О. І. Остапенка, Г. І. Петрова, Д. М. Притики, В. Е. Рубаника, А. О. Селіванова, В. Ф. Сіренка, В. Д. Сорокіна, І. В. Спасибо-Фатєєвої, С. Г. Стеценка, Е. В. Талапіної, Н. П. Тиндик, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, С. І. Файнгерша, О. І. Харитонової, В. В. Цвєткова, Я. М. Шевченко, Ю. С. Шемчушенка та інших учених.

В останні роки цій важливій проблематиці належної уваги вітчизняною адміністративно-правовою наукою не приділяється. В наукових розробках, присвячених розгляду предмету адміністративного права, в сучасних підручниках з адміністративного права України питання управління державною власністю залишається поза увагою або розглядається здебільшого фрагментарно, в основному в складі державного управління економікою.

Вбачається, що такий стан речей не відповідає сучасним потребам організації та здійснення державного управління та його адміністративно-правового опосередкування. На сьогодні існує потреба у зміні парадигми юридичної науки в напрямку необхідності регулювання засобами адміністративного права суспільних відносин не лише за галузями (управління економікою, управління освітою, управління в сфері охорони надр тощо), а і за функціональною ознакою (управління державною власністю), оскільки забезпечення необхідними майновими ресурсами, їх розподіл, облік, відповідний контроль - проявляються в усіх напрямах державної діяльності щодо забезпечення конституційних прав громадян користуватися об'єктами права власності українського народу та об'єктами права державної власності відповідно до закону та їх потреб щодо управління загальними справами.

Наведене обумовлює необхідність знову підняти питання дослідження адміністративно-правових засад управління державною власністю на дисертаційному рівні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою Радою Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут” 1 листопада 2010 р. (протокол № 11) та є складовою планової тематики та науково-дослідницької діяльності кафедри господарського та адміністративного права „Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації української держави та інтенсифікації застосування інноваційних технологій в економічній сфері” (номер державної реєстрації 0110U006186). Робота відповідає також вимогам Закону України „Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки” (стаття 3), Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 (розділ ІІ), Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385 (перелік цілей державної регіональної політики до 2020 року). Тема дисертаційного дослідження зареєстрована в Управлінні координації та планування наукових досліджень Академії правових наук України.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб, на основі аналізу теоретичних розробок, положень чинного законодавства, узагальнення правозастосовної практики, сучасного та історичного досвіду запропонувати концептуальний підхід до вирішення проблеми вдосконалення адміністративно-правового регулювання управління державною власністю в Україні - одного з ключових чинників зміцнення державної власності як матеріальної основи сучасної української держави.

Мета дисертаційного дослідження зумовлює необхідність розв'язання таких науково-практичних завдань:

- висвітлити гносеологічні засади адміністративно-правового регулювання управління державною власністю;

- виробити методологію дослідження адміністративно-правового регулювання управління державною власністю;

- визначити місце адміністративно-правових норм, що регулюють управління державною власністю, в системі адміністративного права;

- проаналізувати розвиток правового регулювання відносин державної власності та управління нею;

- охарактеризувати сучасний стан державної власності та управління нею;

- окреслити основні теоретичні та практичні проблеми класифікації об'єктів державної власності;

- з'ясувати особливості адміністративно-правового статусу державних часток у майні господарських організацій;

- визначити особливості адміністративно-правового статусу майна державних підприємств, організацій, установ;

- охарактеризувати особливості адміністративно-правових норм у сфері управління державною власністю;

- систематизувати принципи управління державною власністю;

- визначити та охарактеризувати склад адміністративно-правових відносин в управлінні державною власністю;

- дослідити акти реалізації прав і обов'язків у сфері управління державною власністю;

- розробити основи теорії функцій управління державною власністю, визначивши місце і роль такого управління серед функцій сучасної держави;

- визначити систему функцій управління державною власністю і їх співвідношення;

- охарактеризувати формування державної власності та передачу об'єктів права державної власності як функцію управління державною власністю;

- дослідити організацію володіння, користування, розпорядження об'єктами державної власності;

- висвітлити особливості організації обліку державного майна як функції управління державною власністю;

- охарактеризувати контроль за використанням, станом та збереженням майна державної власності;

- визначити теоретичні та практичні проблеми охорони державної власності;

- дослідити дозвільно-погоджувальні процедури при наданні державного майна в оренду та безоплатне користування;

- з'ясувати сутність, роль і значення відчуження та приватизації державного майна як функції управління державною власністю на сучасному етапі.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері управління державною власністю.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання управління державною власністю в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність загальнонаукових та загальноправових і галузевих способів і засобів пізнання явищ правової дійсності. У дисертаційній роботі використовуються такі загальнологічні методи наукового пізнання, як аналіз, синтез, абстрагування, прогнозування, узагальнення, ідеалізація, індукція, дедукція, аналогія. Використовуються також такі загальнонаукові теоретичні методи, як формалізація, метод сходження від абстрактного до конкретного, та емпіричні методи: спостереження, вимірювання, моделювання, систематизація. У необхідних випадках у роботі використовуються також математичні та статистичні методи дослідження.

Для розробки обумовлених застосуванням структурно-логічного методу зазначених вище окремих положень дисертаційної роботи використовувались різні методи наукового пізнання. Так, з допомогою методів аналізу і синтезу, методу сходження від абстрактного до конкретного та формально-логічного методу визначено об'єкт управління державною власністю та розроблено визначення поняття такого управління і його основні принципи. Порівняльний метод використовується при розгляді у відповідних розділах дисертаційної роботи зарубіжного досвіду (підрозділи 1.3, 2.1, 4.2 та інші), а застосування історичного методу дозволяє проаналізувати розвиток правового регулювання управління державною власністю (підрозділи 2.1, 3.3). Системно-функціональний метод застосовується при розгляді управління державною власністю як функції держави, а також при розробленні правового визначення основних функцій управління державною власністю (розділ 5). При розробці відповідних функцій у необхідних випадках застосовуються методи абстрагування та ідеалізації, що дозволяють виокремити найважливіші напрями діяльності в управлінні державною власністю (підрозділи 5.3 - 5.9), метод моделювання у комплексі з логіко-юридичним методом та методом формалізації дозволяє розробити висновки і пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання відповідних функцій. При розгляді емпіричної інформації щодо стану державної власності та управління нею, яка наводиться в різних розділах дисертаційного дослідження, та аналізі цієї інформації використовуються статистичні методи порівняння абсолютних та відносних величин, методи трендового та структурного аналізу (підрозділи 2.2, 4.1, 4.2, 5.4, 5.6, 5.9 та інші). Із застосуванням методу анкетування проведено соціологічне опитування щодо удосконалення управління державною власністю в Україні, результати якого, проаналізовані з допомогою статистичних методів (додаток А до дисертаційної роботи), використовуються для підтвердження теоретичних висновків також у різних розділах дисертаційної роботи (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 4.2, 5.4, 5.5, 5.6, 5.9). При виконанні роботи використовувалися й інші методи наукового пізнання.

Зазначені методи дослідження застосовувалися у взаємозв'язку та взаємозалежності, що забезпечило об'єктивність, повноту та всебічність дослідження, достовірність отриманих наукових результатів.

Теоретичною основою дисертації є праці вітчизняних та зарубіжних правознавців з проблем теорії держави і права, адміністративного права та інших юридичних наук, які стосуються теми дослідження. Нормативну базу дисертації становлять Конституція та інші чинні закони України, інші нормативно-правові акти Президента України та органів виконавчої влади, що регламентують організацію та порядок здійснення управління державною власністю в Україні.

Емпіричну базу дослідження становлять матеріали Фонду державного майна України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної фінансової інспекції України, інших органів управління та контролюючих органів, державних підприємств, організацій, установ, що містять вартісні, кількісні та якісні показники щодо характеристики управління державною власністю, статистичні дані, довідкові видання.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що дисертація є першим в Україні комплексним монографічним науковим дослідженням теоретичних та практичних засад адміністративно-правового регулювання управління державною власністю в Україні. На його підставі автором сформульовано ряд нових концептуальних і важливих для вітчизняної адміністративно-правової науки та практики державного управління положень, висновків і пропозицій.

Наукову новизну дисертації складають такі основні положення, висновки і рекомендації:

уперше:

- концептуально аргументовано гносеологічний підхід до розгляду державної власності як об'єкта управління та управління державною власністю як об'єкта адміністративно-правового регулювання, який ґрунтується на доведеному положенні про те, що з огляду на сутнісні особливості держави як власника, реалізація права державної власності (володіння, користування, розпорядження певними майновими об'єктами) завжди здійснюється не безпосередньо номінальним власником (державою), а державними органами, підприємствами, організаціями, установами, які перебувають між собою в субординаційних та координаційних взаємозв'язках, і здійснюють безпосередньо відповідні правомочності як результат особливого об'єктивно необхідного організуючого владного впливу, що являє собою публічну управлінську діяльність - управління державною власністю;

- визначено регулюючу роль адміністративно-правових відносин у сфері управління державною власністю, яка полягає в тому, що вони є підставою для виникнення, зміни і припинення правовідносин іншого виду - цивільно-правових відносин щодо державного майна: саме на підставі та з урахуванням визначених в адміністративних правовідносинах прав та обов'язків відповідні суб'єкти набувають прав та обов'язків у цивільних правовідносинах, реалізують повноваження з володіння, користування, а також розпорядження об'єктами права державної власності;

- обґрунтовано положення про те, що з метою реалізації основних засад внутрішньої і зовнішньої політики, забезпечення повномірної реалізації прав і свобод людини і громадянина, належної реалізації всіх завдань і функцій сучасної держави державна політика у сфері управління державною власністю в Україні має спрямовувати свої пріоритети не на приватизацію, а на зміцнення і розбудову цієї форми власності поряд із іншими її формами;

- вироблено авторську концепцію реформування адміністративно-правового регулювання управління державною власністю як систему адміністративно-правових заходів, належне і послідовне застосування яких є одним із найважливіших чинників, що дозволяють забезпечити зміцнення державної власності, підвищення якості публічного управління нею, а також виведення не лише управління в цій сфері, але і державного управління в усіх його сферах і галузях на сучасний самодостатній рівень: визначення на адміністративно-правовому рівні основних заходів з підвищення якості управління державною власністю та порядку їх реалізації; створення сучасного адміністративно-правового інституту управління державною власністю; впровадження та реалізація у відповідній управлінській діяльності послідовного системного підходу; належне визначення в правових нормах адміністративно-правового статусу об'єктів державної власності та суб'єктів управління, належна організація та здійснення адміністративно-правової охорони державної власності;

- доведено необхідність переведення нормативного забезпечення управління державною власністю на законодавчий рівень, тобто розміщення переважної частини норм, що встановлюють повноваження та способи дії органів виконавчої влади та інших суб'єктів у процесі управління державною власністю, в законах України;

- розроблено основи теорії функцій управління державною власністю в ринкових умовах господарювання, у межах якої визначено, що управління державною власністю є допоміжною функцією сучасної держави, яка здійснюється всіма без винятку органами держави, охоплює діяльність усієї держави в цілому; за змістом в управлінні державною власністю слід виділяти зовнішню і внутрішньоорганізаційну діяльність, що є необхідною для реалізації в усіх сферах діяльності держави таких об'єктивно необхідних спеціальних функцій державного управління як: формування державної власності та передача об'єктів права державної власності, організація їх утримання, облік та контроль за їх наявністю та використанням, охорона державної власності та, як виняток, відчуження надлишкового майна державної власності, оплатне використання такого майна для задоволення індивідуальних потреб;

- обґрунтовано необхідність виокремлення в межах сучасного адміністративного права України адміністративно-правового інституту управління державною власністю, визначено його структуру;

- визначено адміністративно-правові заходи, необхідні для впровадження та реалізації в діяльності з управління державною власністю послідовного системного підходу на основі забезпечення повноти охоплення управлінським впливом відносин державної власності, відкритості та прозорості, стандартизації обліку і контролю;

удосконалено:

- визначення поняття управління державною власністю, під яким пропонується розуміти нормотворчу й організаційно-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади та інших уповноважених суб'єктів з метою владно-організуючого впливу на суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, що належить державі (об'єктами права державної власності);

- основні принципи управління державною власністю, до яких пропонується відносити верховенство права, законність, відкритість та прозорість, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, відповідальність, ефективність та цільове використання об'єктів державної власності, при цьому наголошується на необхідності визначення переліку та змісту основних принципів управління державною власністю в законі;

- наукові підходи до організації та здійснення адміністративно-правової охорони державної власності;

- наукові підходи до розгляду правових актів управління державною власністю, до яких належать нормативні акти, а також акти індивідуальної регламентації прав та обов'язків суб'єктів управлінських відносин, якими здійснюється піднормативне казуальне правове регулювання суспільних відносин, відповідні суб'єкти наділяються правами або на них покладаються обов'язки у сфері управління державною власністю;

- визначення контролю у сфері управління державною власністю як урегульованого нормами адміністративного права напрямку діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб та інших уповноважених суб'єктів із перевірки наявності, ефективного використання об'єктів державної власності та здійсненням функцій з управління нею, що спрямована на забезпечення дотримання законів та інших правових актів у сфері управління державною власністю, виявлення правопорушень у цій сфері, запобігання вчиненню правопорушень, а також вироблення висновків і пропозицій з удосконалення здійснення такого управління;

- визначення поняття балансоутримання як функції юридичної особи з відображення переданого їй у власність, господарське відання, оперативне управління чи на інших підставах майна в бухгалтерському обліку та фінансовій звітності, що в управлінні державною власністю проявляється як важлива управлінська функція, наявність якої пов'язана з наділенням державних підприємств, організацій, установ особливими правами та обов'язками щодо майна державної власності;

отримали подальший розвиток теоретичні положення щодо:

- впливу правосвідомості державних службовців, керівників державних підприємств, організацій, установ, інших суб'єктів, що беруть участь у суспільних відносинах з управління державною власністю на професійній основі, на реалізацію їхніх прав і обов'язків у цій сфері;

- особливостей адміністративно-правового статусу державних підприємств організацій, установ, закладів, керівників цих юридичних осіб та їх заступників, адміністрації державних підприємств, установ, організацій;

- класифікації об'єктів права державної власності, поділу юридичних осіб державної власності за методом управління;

- змісту прав держави як засновника державного унітарного підприємства на управління ним та відмінностей правового режиму майна національних акціонерних компаній, державних акціонерних компаній, інших господарських товариств із державною часткою 100% від державних унітарних підприємств, державних організацій та установ, особливостей реалізації державою в особі відповідних органів своїх повноважень з управління належними їй корпоративними правами у таких компаніях безпосередньо, без скликання зборів акціонерів;

- інвентаризації державного майна як важливого врегульованого нормами адміністративного права прояву управлінської діяльності, що забезпечує безпосередню реалізацію управлінських функцій контролю за збереженням та ефективним використанням державного майна;

- застосування в управлінні державною власністю такого важливого управлінського інструменту, як облік і звітність на основі організаційного поєднання в єдиний комплекс управлінсько-інформаційних систем, що функціонують на рівні органів управління, державних підприємств, організацій, установ.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що на основі теоретичних і прикладних досліджень визначено шляхи підвищення ефективності здійснення управління державною власністю, окреслено недоліки та запропоновані практичні шляхи удосконалення адміністративно-правового регулювання такого управління. Отримані результати мають як теоретичне, так і практичне значення, зокрема:

- у науково-дослідній сфері положення і висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки шляхів вирішення проблем правового регулювання управління державною власністю в цілому, його вдосконалення в окремих сферах і галузях;

- у правотворчій діяльності - їх може бути використано для вдосконалення чинного законодавства, зокрема Конституції України, законів України „Про управління об'єктами державної власності”, „Про приватизацію державного майна”, „Про оренду державного та комунального майна”, „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”, „Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності”, „Про державно-приватне партнерство”, „Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні”, інших актів законодавства України, а також при розробленні установчих документів (положень та статутів) органів управління, державних підприємств, організацій, установ;

- у практичній діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичне здійснення уповноваженими суб'єктами управління державною власністю;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть бути застосовані для проведення лекцій, семінарських, практичних та інших видів занять та підготовки навчально-методичної літератури з дисциплін „Адміністративне право”, „Теоретичні проблеми адміністративного права”, „Адміністративне процесуальне право”, „Фінансове та банківське право”, „Публічна адміністрація”, „Місцеві державні адміністрації”, „Муніципальне право”, „Конституційне право України”, „Основи права”, а також під час підготовки та викладання спеціалізованих курсів з проблем державного управління студентам старших курсів юридичних спеціальностей та спеціальностей з державного управління, при перепідготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій.

Результати дисертаційного дослідження впроваджені у правотворчій діяльності Комітетом Верховної Ради України з питань верховенства права та правосуддя (акт впровадження від 7 жовтня 2014 р. № 04-15/13-2530), у практичній діяльності Фонду державного майна України в процесі управління корпоративними правами держави, державними підприємствами та організаціями, організації ведення Єдиного реєстру об'єктів державної власності, підготовці проектів законів, постанов Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Фонду державного майна України щодо удосконалення управління державною власністю (акт впровадження від 1 серпня 2013 р.), у практичній діяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) при підготовці проектів рішень Київської міської ради, розпоряджень Київської міської державної адміністрації, зокрема при розробці проекту Концепції управління комунальною власністю м. Києва (акт впровадження від 1 листопада 2013 р.). Результати дисертації використані в навчально-методичному та науковому процесах Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут” при розробці робочих навчальних програм, проведенні лекцій та практичних занять студентів для викладання курсів „Адміністративне право”, „Теоретичні проблеми адміністративного права”, „Адміністративне процесуальне право”, „Фінансове та банківське право”, „Муніципальне право” (акт впровадження від 30 вересня 2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені здобувачем на науково-практичних конференціях, зокрема: Всеукраїнській науково-практичній конференції „Сучасні наукові досягнення - 2008” (м. Миколаїв, 2008 р.), Всеукраїнській конференції з адміністративного права „Сучасні проблеми адміністративної реформи в Україні” (м. Запоріжжя, 2009 р.), ІХ Міжнародному науковому конгресі „Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2009 р.), V Міжнародній науково-практичній конференції „Сучасні проблеми управління” (м. Київ, 2009 р.), І Міжнародній науково-практичній конференції „Теорія і практика сучасного права” (м. Херсон, 2010 р.), Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих учених „Актуальні питання державотворення в Україні” (м. Київ, 2011 р.), Науково-практичній конференції за міжнародною участю „Завдання державного, регіонального та муніципального управління в контексті нових реалій національного розвитку” (м. Київ, 2012 р.), Загальноросійській науково-практичній конференції „Власть и право” (м. Тамбов, Російська Федерація, 2012 р.), V Всеукраїнській науково-теоретичній конференції „Правові реформи в Україні: проблеми та перспективи” (м. Київ, 2013 р.), VII Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених „Сучасні проблеми управління: виклики інформаційної епохи” (м. Київ, 2013 р.), ІV Міжнародній науково-практичній конференції „Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації Української держави” (м. Київ, 2014 р.), XVI Всеукраїнській науково-практичній конференції „Правова система в умовах розвитку сучасної державно-правової реальності: генезис та напрями вдосконалення” (м. Тернопіль, 2014 р.).

Результати дисертаційного дослідження обговорювалися також на засіданні наукового міжкафедрального семінару кафедр господарського та адміністративного права; публічного права; інформаційного права та права інтелектуальної власності факультету соціології і права Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут”.

Публікації. Результати дослідження висвітлено в монографії, 34 одноосібних статтях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, без співавторства, а також у 34 інших публікаціях, що додатково висвітлюють основний зміст дисертації, та тезах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, двадцяти одного підрозділу, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг роботи становить 460 сторінок, в т. ч. основного тексту - 376 сторінок. Список використаних джерел складається з 461 бібліографічних позицій, що викладені на 47 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, вказується на зв'язок роботи із науковими планами, програмами, темами, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, висвітлюються методологічні засади роботи, формулюється наукова новизна, її практичне значення, наводяться дані про апробацію і публікації результатів дисертації, її структуру та обсяг.

Розділ 1 „Теоретико-методологічні засади дослідження адміністративно-правового регулювання управління державною власністю” об'єднує три підрозділи, у яких розкриваються теоретичні передумови аналізу адміністративно-правових засад управління державною власністю, зокрема поняття та зміст такого управління, методологія його дослідження, а також основні положення, що визначають місце сукупності адміністративно-правових норм, присвячених регулюванню розглядуваного напряму управлінської діяльності, у правовій системі України.

У підрозділі 1.1 „Гносеологічні засади адміністративно-правового регулювання управління державною власністю” концептуально аргументовано гносеологічний підхід до розгляду державної власності як об'єкта управління та управління державною власністю як об'єкта адміністративно-правового регулювання. У процесі визначення об'єкта управління здійснюється аналіз понять і категорій, що використовуються в науці, в законодавстві та в практиці управління для позначення розглядуваного виду державної управлінської діяльності, та обґрунтовується застосування в науці терміна „управління державною власністю”.

Зазначається, що категорії управління державною власністю і реалізації права державної власності (правомочностей держави-власника на володіння, користування, розпорядження відповідним державним майном) є поняттями, що не співпадають. На відміну від володіння, користування, розпорядження майном інших форм власності, реалізація цих правомочностей щодо державного майна здійснюється в результаті врегульованої нормами адміністративного права адміністративної діяльності. Саме керівний владний вплив на таке володіння, користування, розпорядження державним майном становить сутність адміністративної діяльності з управління державною власністю. І в кінцевому підсумку для держави, що здійснює управління державною власністю, володіння, користування, розпорядження державним майном, яке реалізується уповноваженими суб'єктами і визначеним чином, - і є та бажана поведінка керованих об'єктів у суспільних відносинах, що виступає метою управління державною власністю як функціонально відокремленого напряму управлінської діяльності держави.

У підрозділі 1.2 „Методологія дослідження адміністративно-правового регулювання управління державною власністю” розкривається методологія дослідження, обґрунтовується логічна структура дисертаційного дослідження, що обумовлена необхідністю досягнення поставленої мети і зумовлених нею завдань.

Зазначається, що застосування методів наукового пізнання досліджуваного в дисертаційній роботі предмета обумовлюється потребою досягнення істинних знань щодо особливостей адміністративно-правового регулювання управління державною власністю в Україні, визначення основних проблем теоретичного та практичного характеру в цій сфері та розробки перспективних заходів щодо вирішення цих проблем, з метою удосконалення адміністративно-правового регулювання державного управління в розглядуваній сфері, та підвищення якості відповідної управлінської діяльності з позицій сучасної концепції адміністративного права - концепції служіння народові.

Розкриваються методи наукового пізнання, що застосовуються в конкретних розділах та підрозділах наукової праці.

У підрозділі 1.3 „Місце адміністративно-правових норм, що регулюють управління державною власністю, в системі адміністративного права” розглядається питання про місце сукупності адміністративно-правових норм, що регулюють управління державною власністю, в правовій системі України.

На основі аналізу відповідних правових норм автор приходить до висновку, що в Україні формується адміністративно-правовий інститут управління державною власністю, який на сьогодні потребує суттєвого вдосконалення. Автором наголошується на тому, що в процесі удосконалення правового регулювання управління державною власністю необхідно забезпечити подальший розвиток цього адміністративно-правового інституту, його структуризацію, удосконалення і подальший розвиток норм загального характеру. Наведене має забезпечити формування у межах адміністративного права потужного сучасного адміністративно-правового інституту управління державною власністю, що має забезпечити належну реалізацію не лише безпосередньо функції управління такою власністю, але і бути одним із ключових заходів забезпечення належної реалізації всіх завдань і функцій сучасної Української держави. Запропоновано структуру адміністративно-правового інституту управління державною власністю.

Розділ 2 „Розвиток та сучасний стан державної власності як об'єкта управління” містить два підрозділи, у яких висвітлено проблеми розвитку правового регулювання відносин державної власності, її сучасного стану як об'єкта управління та значення як матеріальної основи функціонування держави.

У підрозділі 2.1 „Розвиток правового регулювання державної власності та управління нею” розглядається динаміка правового регулювання відносин державної власності та управління нею за період після здобуття незалежності України і до сьогодні.

Наголошується на важливості змін аксіологічних підходів до державної власності в суспільстві за останні 20 - 25 років, та з урахуванням тісного взаємозв'язку економічних реформ, що здійснювалися і здійснюються в Україні, із державною власністю та управлінням нею зроблено відповідні висновки щодо вдосконалення відносин власності в умовах здійснюваних реформ, в т. ч. щодо класифікації форм власності, здійснення державних закупівель, оподаткування.

Автор зазначає, що у зв'язку з мобілізацією економіки на особливий період на сьогодні є необхідними збільшення бюджетних асигнувань для створення професійно підготовлених та боєздатних Збройних Сил України. Після завершення особливого періоду, пов'язаного з мобілізаційними процесами, значну увагу слід приділити організації майнового забезпечення військових формувань. Управління державною власністю в Збройних Силах та інших військових формуваннях має здійснюватися на основі тих самих принципів, що й управління державною власністю в інших сферах. Слід остаточно відмовитися від спрощених приватизаційних процесів щодо так званого „надлишкового військового майна”, а в основу побудови сучасних обороноздатних Збройних Сил покласти належну та прозору організацію майнового забезпечення з обов'язковим державним та громадським контролем.

Автор досліджує правове становище державної власності серед інших форм власності, зупиняючись, зокрема, на особливостях правового статусу юридичних осіб, утворених за участі державного майна та майна інших форм власності. З урахуванням проведеного відмежування державної власності та виключної власності народу, зроблено висновок про напрями організаційної діяльності держави щодо забезпечення громадянам права користування об'єктами виключної власності народу та об'єктами державної власності.

Підрозділ 2.2 „Сучасний стан державної власності та управління нею” присвячений розгляду сучасного стану державної власності як об'єкта державного управління.

На основі аналізу системи управління державною власністю в Україні автор зазначає, що управління такою власністю і в минулі двадцять років, і сьогодні здійснюється дискретно, тобто не системою власності в комплексі, а щодо окремих її об'єктів. Наголошується на відсутності в держави повної достовірної інформації про систему її майнового комплексу, що унеможливлює ефективне управління державною власністю. Вказується на ряд суттєвих недоліків щодо безсистемності управління власністю - як з позиції суб'єктів, так і з позиції об'єктів управління. Відзначається недосконалість постулату про те, що неефективність управління державною власністю щодо певного об'єкта і наявність порушень є підставами для його приватизації.

На основі аналізу ключових проблем у сфері державної власності та управління нею на сучасному етапі розвитку Української держави вироблено основні заходи з підвищення якості управління державною власністю, що на сьогодні потребують адміністративно-правового визначення.

Розділ 3 „Класифікація та особливості адміністративно-правового статусу об'єктів державної власності” складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду проблем класифікації об'єктів державної власності та особливостей визначення їх адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 3.1 „Проблеми класифікації об'єктів державної власності” розглядаються проблеми класифікації державного майна.

Виходячи з того, що належність державного майна до тієї чи іншої категорії впливає на особливості здійснення функцій управління державною власністю щодо таких об'єктів, розглядаються класифікації державного майна за різними критеріями. З метою конкретизації прийнятої в науці класифікації державного майна на закріплене і незакріплене (казну), пропонується з управлінської точки зору виділяти в складі майна державної власності: майно, закріплене за державними підприємствами, організаціями, установами, державні частки в майні корпоративних господарських організацій та кошти Державного бюджету, а також інше майно державної власності. Розкривається становище відповідних майнових об'єктів у наведеній класифікації та розглядаються проблемні питання управління державною власністю щодо них.

Закріплене за державними підприємствами, організаціями, установами, іншими юридичними особами державної власності майно пропонується класифікувати за органами управління юридичної особи, за видом юридичної особи, за правовим режимом, за методом управління відповідною юридичною особою а також залежно від строків використання.

У підрозділі 3.2 „Особливості адміністративно-правового статусу державних часток у майні господарських організацій” розглядаються проблеми визначення правового статусу державних часток у майні господарських організацій, управління якими здійснюється шляхом реалізації корпоративних прав держави.

Зазначається, що адміністративне право в розглядуваній сфері досить тісно межує з цивільним та господарським, відповідні адміністративно-правові норми нерідко містяться в законодавчих актах, які є системоутворюючими для інших галузей права. Водночас, на думку автора, реалізація корпоративних прав держави належним чином, так само, як і реалізація права державної власності на інше майно, здійснюється в результаті управлінського впливу на відповідні відносини з боку органів виконавчої влади та інших суб'єктів управління. Порядок здійснення такого управлінського впливу врегульовується нормами адміністративного права. При цьому реалізація корпоративних прав держави виходить (або повинна виходити) з публічно-правових інтересів, тобто у відповідному механізмі правового регулювання, зокрема, задіються правові принципи управління державною власністю. Також у реалізації прав держави щодо корпоративних суб'єктів господарювання спостерігаються й деякі спільні риси з реалізацією її прав як власника державних унітарних підприємств.

Розглядаються проблеми правового регулювання управління відносинами щодо реалізації компетенції держави як засновника або учасника господарських товариств, інших суб'єктів із державною часткою. Зокрема, досліджено особливості управління акціонерними компаніями зі 100-відсотковою державною часткою. Вносяться пропозиції щодо вдосконалення правового визначення порядку реалізації відповідних функцій.

У підрозділі 3.3 „Особливості адміністративно-правового статусу майна державних підприємств, організацій, установ” розглядаються проблеми визначення адміністративно-правового статусу державних підприємств, організацій, установ та належного їм державного майна.

Зазначається, що найважливішою особливістю державних підприємств, організацій, установ, які виступають об'єктами державної власності, є те, що водночас вони є суб'єктами управлінських відносин, які виникають під час здійснення оперативного управління, господарського відання відповідною часткою майна державної власності, закріпленою за цими суб'єктами.

Визнано недосконалою практику віднесення правового режиму майна державних підприємств, організацій, установ до питань, що регулюються на рівні їх установчих документів (статутів, положень). Також як правова прогалина відзначається відсутність урегулювання в законодавстві правового режиму майна державної установи. Вносяться пропозиції щодо визначення у відповідних правових нормах адміністративно-правового статусу об'єктів державної власності у межах формування сучасного адміністративно-правового інституту управління державної власністю.

Розділ 4 „Механізм адміністративно-правового регулювання управління державною власністю” містить чотири підрозділи і присвячений аналізу механізму адміністративно-правового регулювання управління державною власністю як сукупності взаємодіючих адміністративно-правових заходів, із допомогою яких здійснюється регулюючий правовий вплив на суспільні відносини в досліджуваній сфері.

У підрозділі 4.1 „Адміністративно-правові норми у сфері управління державною власністю” здійснено дослідження адміністративно-правових норм у сфері управління державною власністю.

На основі аналізу наукових підходів до визначення складу механізму адміністративно-правового регулювання під механізмом адміністративно-правового регулювання управління державною власністю автор пропонує розуміти систему (організовану в певній послідовності сукупність) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин у сфері управління державною власністю, актів реалізації прав і обов'язків), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на суспільні відносини, які виникають під час здійснення уповноваженими суб'єктами діяльності з управління державною власністю.

Розглядаються джерела адміністративно-правового регулювання управління державною власністю як зовнішня форма вираження відповідних адміністративно-правових норм. Здійснюється класифікація адміністративно-правових норм, присвячених регулюванню управління державною власністю.

Формулюється висновок про необхідність переведення нормативного забезпечення управління державною власністю на законодавчий рівень, що полягає в розміщенні переважної частини правил, які встановлюють повноваження та способи дії органів виконавчої влади, інших суб'єктів у процесі управління державною власністю, в законах України, що підкреслюватиме важливість, загальний характер та суспільне значення врегульованих відносин.

Підрозділ 4.2 „Принципи управління державною власністю” присвячений розробленню принципів як вихідних правових засад, що мають бути покладені в концептуальну основу правового регулювання такого управління та його практичної реалізації.

Особливий характер відповідних управлінських відносин, на думку автора, свідчить про неможливість врегулювати в законі кожну життєву ситуацію, яка виникає в досліджуваній сфері державного управління. Це підкреслює необхідність вироблення науково обґрунтованих принципів - засадничих ідей управління державною власністю. Автор вказує на те, що такі принципи повинні мати трансцендентальний характер, їх обов'язковість має поширюватися на всіх учасників правовідносин у сфері управління державною власністю.

До основних принципів управління державною власністю пропонується відносити: верховенство права, законність, відкритість та прозорість, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, відповідальність, ефективність та цільове використання об'єктів державної власності. Обґрунтовано й розкрито зміст наведених принципів, особлива увага звертається на принципи верховенства права, законності та принцип ефективності.