Адміністративні процедури в умовах формування правової держави

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Адміністративні процедури в умовах формування правової держави

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Овчарук Сергій Станіславович

Дніпропетровськ - 2015

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України.

Науковий консультант:

доктор юридичних наук, доцент, Мінка Тетяна Павлівна, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності ОВС.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Стеценко Семен Григорович, Інститут кримінально-виконавчої служби; перший заступник начальника з навчально-методичної роботи;

доктор юридичних наук, професор; Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету;

доктор юридичних наук, доцент Печуляк Віталій Петрович, Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана, професор кафедри міжнародного та європейського права.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова правової держави в Україні об'єктивно зумовлює необхідність трансформації форм організації та діяльності органів публічної адміністрації з метою забезпечення належної реалізації прав і законних інтересів громадян. Організаційно-правовим механізмом гарантії їх реалізації є адміністративна процедура. Інститут адміністративних процедур, як складова системи адміністративного права, спрямований на врегулювання суспільних відносин, що виникають у процесі адміністративно-процедурної діяльності органів публічної адміністрації.

Норми інституту адміністративної процедури визначають особливості адміністративно-процедурної діяльності органів публічної адміністрації як суб'єктів адміністративно-правових відносин, встановлюють правовий статус посадових осіб органів публічної адміністрації як суб'єктів адміністративних процедур, регулюють відносини між органами публічної адміністрації та відносини між органами публічної адміністрації та громадянами. Водночас діюче правове регулювання адміністративно-процедурної діяльності органів публічної адміністрації потребує подальшого вдосконалення, адже рівень врегулювання адміністративно-процедурних відносин у сфері діяльності органів публічної адміністрації в умовах формування правової держави є недостатнім, а певні теоретичні проблеми інституту адміністративних процедур залишаються невирішеними.

За таких умов особливого значення набуває виявлення проблем та перешкод на шляху розвитку одного з важливих інститутів адміністративного права - інституту адміністративних процедур, аналіз на предмет оцінки сучасного стану та подальшого розвитку вітчизняної джерельної бази адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб в умовах формування правової держави, дослідження теоретичних проблем доктринального розуміння інституту адміністративних процедур, тенденцій та напрямків його подальшого реформування.

Розвиток уявлень про адміністративні процедури висвітлено в наукових працях В.Н. Гаращука, Е.Ф. Демського, І.Б. Коліушка, О.В. Кузьменко, О.І. Миколенка, В.П. Тимощука та ін. Проте їхні роботи торкалися лише окремих аспектів адміністративних процедур в умовах формування правової держави. Наведені в їхніх працях узагальнення, визначення, дефініції надали можливість відповісти на питання щодо місця адміністративної процедури в умовах формування правової держави, а також ролі та значення адміністративної процедури в інституціональному механізмі адміністративно-правового регулювання форм і напрямків діяльності органів публічної адміністрації.

Підґрунтя стосовно об'єкта дослідження склали сучасні наукові праці відомих вітчизняних та зарубіжних учених-правознавців різних галузей правової гносеології, а також представників філософії права, науки державного управління, зокрема: С.С. Алексєєва, В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького, С.В. Ващенка, В.В. Галунька, І.С. Гриценка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, О.В. Дьяченка, А.М. Колодія, В.В. Копейчикова, В.О. Котюка,С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, Є.В. Курінного, В.І. Курила, Д.М. Лук'янця, Т.П. Мінки, В.Я. Малиновського, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, В.П. Пєткова, В.П. Печуляка, О.Ф. Скакун,О.П. Світличного, C.Г. Стеценка, В.К. Шкарупи.

Обґрунтуванню теоретичних висновків та практичних рекомендацій стосовно покращення процедурної діяльності публічної адміністрації слугували праці А.П. Альохіна, Г.Н. Андрєєвої, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельського, А.І. Елістратова, А.А. Кармолицького, С.Ф. Кечек'яна, А.Н. Козиріна, А.П. Коренева, О.Е. Лейста, Г.І. Нікерова, Г.І. Петрова, Б.В. Росинського, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокіна, М.С. Студенікіна, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфіної, А.П. Шергіна.

Формуванню нових поглядів на природу адміністративних процедур в адміністративному праві було здійснено завдяки здобуткам Г.В. Атаманчука, В. Бергмана, У. Бернама, Г. Бребана, Ю. Борхардта, І.А. Василенко, Ж. Веделя, С.П. Головатого, А.П. Гетьмана, Р. Давіда, Р. Драго, Ю.Л. Панейко, Е. Рабеля, Г. Райта, Е.К.С. Уейда, А. Файоля, Л. Фрідмена, Е. Шмідт-Ассманна, О.Х. Юлдашева, які створили передумови для висвітлення характеру, змісту та особливостей інституту адміністративної процедури

Роботи названих вітчизняних і зарубіжних фахівців створили теоретичне підґрунтя для формування нових поглядів на правову природу, сутність та призначення адміністративних процедур в умовах формування правової держави.

Наведені обставини обумовлюють актуальність теми дисертації, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку інституту адміністративних процедур, оновлення законодавства в зазначеній сфері відповідно до сучасних суспільно-політичних умов у вітчизняному суспільстві та стану державотворення в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано згідно з планом науково-дослідної діяльності кафедри адміністративного та фінансового права юридичного факультету Національного університету біоресурсів і природокористування України, відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень у межах ініціативної наукової теми «Публічна нормотворчість в Україні» (номер державної реєстрації 0110U001898). Робота безпосередньо спрямована на пошук шляхів реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98, Програми інтеграції України до Європейського Союзу (затвердженої Указом Президента України від 14 вересня 2000 р. № 1072), Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (схваленої Законом України від 18.03.2004 р., а також Указу Президента України від 24.12.2011 р. №1199/2010 «Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» щодо необхідності удосконалення адміністративних процедур та діяльності органів публічної адміністрації у відносинах із громадянами.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Національного університету біоресурсів і природокористування України 26 січня 2011 р. (протокол № 6).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад адміністративних процедур та практики їх реалізації розробити правову концепцію адміністративних процедур в умовах формування правової держави, напрацювати пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення відповідного законодавства та визначити напрямки модернізації діяльності публічної адміністрації у зазначеній сфері.

Для досягнення поставленої у дисертаційному дослідженні мети визначено такі основні задачі:

- з'ясувати історико-правові аспекти становлення та розвитку інституту адміністративних процедур на теренах України;

- визначити колізії норм Конституції України, які перешкоджають належному функціонуванню організаційно-правового механізму гарантій реалізації прав і законних інтересів громадян в умовах формування правової держави;

- встановити співвідношення процедурних норм з процесуальними нормами у контексті організаційно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації в умовах формування правової держави;

- з'ясувати юридичну природу адміністративної процедури як складової механізму організаційно-правової регламентації діяльності органів публічної адміністрації;

- висвітлити теоретичні проблеми стосовно категоріального апарату, який застосовується в межах адміністративно-процедурної регламентації виконання завдань і функцій органами публічної адміністрації в умовах формування правової держави;

- встановити основні складові адміністративної процедури як засобу забезпечення реалізації прав і законних інтересів громадян в умовах формування правової держави;

- здійснити класифікацію правил виконання завдань і функцій органів публічної адміністрації (їхніх службовців) за напрямками діяльності в умовах формування правової держави;

- охарактеризувати функції органів публічної адміністрації в умовах формування правової держави;

- сформулювати авторське визначення поняття «адміністративна процедура»;

- проаналізувати юридичні джерела організаційно-правового забезпечення діяльності органів публічної адміністрації;

- здійснити науковий аналіз правового регулювання інституту адміністративних процедур в інших країнах та з'ясувати шляхи можливої імплементації відповідних правових норм у вітчизняне законодавство;

- запропонувати сучасну концептуальну модель реалізації адміністративних процедур публічною адміністрацією в умовах формування правової держави;

- розробити конкретні пропозиції та рекомендації для вдосконалення законодавства, що регулює адміністративні процедури в сучасних умовах формування правової держави.

Об'єктом дослідження є процесуальні відносини публічного права.

Предметом дослідження є адміністративні процедури в умовах формування правової держави.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених задач щодо визначення змісту й сутності адміністративних процедур в умовах формування правової держави використовувались, зокрема: діалектичний, історичний, компаративний, логіко-семантичний, системно-структурний, системно-функціональний та інші методи пізнання досліджуваних правових явищ. Застосування діалектичного методу надало змогу дослідити правову природу адміністративних процедур, дозволило розкрити їх у взаємозв'язку окремих елементів, виявити усталені напрями й закономірності в цілому (розділи 1-4). За допомогою історичного методу досліджено шляхи становлення та запровадження інституту адміністративних процедур в публічному праві (розділи 1, 4). Статистичний використовувався при аналізі статистичних даних діяльності публічної адміністрації щодо надання адміністративних процедур (розділ 2); компаративний метод використовувався при порівняльному аналізі вітчизняного та міжнародного законодавства у сфері надання адміністративних процедур публічною адміністрацією, вивчення можливостей імплементації відповідних норм у вітчизняне законодавство (розділ 2). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність, загальні й особливі риси інституту адміністративних процедур (розділ 3).). Метод абстрагування дозволив у загальному масиві наукової інформації виявити типові, найбільш характерні та істотні якості адміністративних процедур в умовах формування правової держави (розділи 1-4). Системно-структурний та системно-функціональний методи використовувалися при досліджені системи та структури адміністративних процедур в публічному праві, визначенні їх місця та ролі складових у функціонування об'єкта як цілого, а також у взаємодії із зовнішнім середовищем (розділи 1-4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали наукові праці вітчизняних учених-правознавців у галузі адміністративного права та процесу, теорії держави та права, інших галузевих правових наук, теорії державного управління, а також роботи зарубіжних дослідників.

Нормативною базою роботи є Конституція України, закони України, інші нормативно-правові акти, законодавство інших країн що регулюють адміністративні процедури.

Емпіричну та інформаційну основу дослідження становлять чинне законодавство України з питань регулювання адміністративно-правових відносин у сфері реалізації адміністративних процедур, а також статистичні матеріали, узагальнення практики діяльності органів публічної адміністрації, матеріали судової практики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням, у якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням останніх досягнень юридичної науки запропоновано концепцію адміністративних процедур в умовах формування правової держави та отримано нові знання, які дозволили сформулювати нові наукові підходи щодо сутності та призначення адміністративних процедур в сучасних умовах державотворення в Україні.

На підставі проведеного дослідження сформульовано нові концептуальні положення й висновки, запропоновані здобувачем особисто, зокрема:

уперше:

- запропоновано концептуальну модель адміністративно-процедурної регламентації діяльності органів публічної адміністрації в умовах формування правової держави, в основу якої покладено такі основні найбільш значущі складові адміністративної процедури: виконання органами публічною адміністрацією (їх посадовцями) покладених на них завдань і функцій із забезпечення організаційних умов щодо створення гідних умов життя людини; - захист фізичних та юридичних осіб в їх правах від дій органів публічної адміністрації (їхніх службовців); регламентація діяльності публічної адміністрації (їхніх службовців) таким чином, щоб вона могла ефективно виконувати свої завдання та функції в умовах формування правової держави;

- в межах такої моделі: автором виявлено теоретичні проблеми, що стосуються категоріального апарату, який застосовується в межах адміністративно-процедурної регламентації виконання завдань і функцій органами публічної адміністрації в умовах формування правової держави; обґрунтовано введення у науковий обіг теорії адміністративного права категорії «адміністративна процедура»; зазначено, що під інститутом адміністративної процедури, як складової адміністративного права, слід розуміти сукупність матеріальних норм, які детально регламентують правовий статус, форми й методи діяльності органів публічної адміністрації, включаючи обов'язки та відповідальність їхніх службовців за неналежне виконання (невиконання) функцій і обов'язків; сформульовано авторське поняття адміністративної процедури як організаційно-правової форми діяльності органів публічної адміністрації, що сприяє ефективному виконанню ними їхніх завдань, функцій та обов'язків в умовах формування правової держави;

- запропоновано класифікацію адміністративних процедур у контексті вдосконалення форм і методів діяльності органів публічної адміністрації (їхніх службовців) за напрямками діяльності в умовах формування правової держави: виконання організаційних заходів зі створення гідних умов життя людини шляхом розробки і впровадження програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку, здійснення контролю за їх виконанням тощо; забезпечення конституційних вимог фізичних та юридичних осіб, захист їхніх прав і законних інтересів в умовах формування правової держави;

- обґрунтовано висновок про те, що ототожнення головної функції органів публічної адміністрації, яка полягає у здійсненні організаційних дій щодо створення гідних умов життя людини та захисту її прав, з платними «адміністративними послугами» грубо порушує права людини, принципи правової держави і верховенства права в умовах формування правової держави;

- доведено, що колізії конституційних норм у контексті адміністративно-процедурної регламентації діяльності органів публічної адміністрації в умовах формування правової держави ускладнюють можливість забезпечення гарантій прав і законних інтересів громадян, передбачених правовою державою; обґрунтовано, що усунення конституційних колізій сприятиме вирішенню проблем розвитку інституту адміністративних процедур в умовах формування правової держави;

удосконалено:

- теоретичні засади правового статусу посадових осіб органів публічної адміністрації як суб'єктів адміністративних процедур та окреслено їхні завдання, функції та обов'язки в умовах формування правової держави;

- періодизацію еволюції інституту адміністративних процедур на всіх етапах розвитку адміністративного права України, виокремлено шість його етапів, кожен з яких характеризує відповідну історичну епоху розвитку соціально-економічних відносин та відрізняється своєю специфікою;

дістало подальшого розвитку:

- теоретичне положення про те, що ототожнення інституту «адміністративної процедури» з поняттям «адміністративна послуга» суперечить принципам правової держави, верховенства права, цілям, завданням та обов'язкам органів публічної адміністрації зі створення організаційних умов для реалізації гідних умов життя людини й захисту її прав в умовах формування правової держави;

- теоретичне положення про те, що характерною об'єднуючою рисою адміністративного права США, ФРН та Франції є те, що ця галузь публічного права детально регламентує діяльність адміністративних органів, їхні завдання і функції, обов'язки та відповідальність, процедури відшкодування майнової шкоди, правила поведінки їхніх службовців, процедурні питання реалізації покладених на них завдань і функцій, в яких важливе місце посідають процедури правотворчої діяльності та питання юрисдикційного (судового) контролю за діяльністю адміністративних органів та їхніх службовців.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в роботі висновки і пропозиції можуть бути використані у:

- науково-дослідній роботі - для подальшого дослідження проблем теорії адміністративного права, зокрема у сфері державного управління;

- правотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства, а також при розробці проектів нормативно-правових актів у сфері адміністративної діяльності органів виконавчої влади (довідка про впровадження Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України від 21.04.2015 р. № 16/6-37);

- правозастосуванні - для забезпечення ефективної реалізації інституту адміністративних процедур органами виконавчої влади (акт впровадження Департаменту правової та законопроектної роботи Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.06.2014 р. № 31-5/301);

- навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження доцільно використовувати при підготовці навчальних посібників та підручників з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна процедура як механізм належного державного управління», «Державне управління» у вищих навчальних закладах (акти впровадження Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України від 08.10.2013 р. № 203/1 та Макіївського економіко-гуманітарного інституту від 26.06.2014 р. № 01/326).

Особистий внесок здобувача. Дисертацію виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень теорії права та науки адміністративного права і процесу; усі сформульовані в ній положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

У співавторстві з В.І. Курилом опубліковано статтю «Поняття влади та функції держави від зародження державності до середньовіччя» (у якій дисертант дослідив функції держави та надав висновки за предметом дослідження). Ідеї та розробки, які належать співавтору наукової статті, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Підсумки дисертаційного дослідження в цілому, окремі його аспекти, основні положення, узагальнення та висновки були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях, зокрема: «Факторы и условия модернизации современной юридической науки» (м. Одеса, 2013); «Юридичні наукові дискусії як фактор сталого розвитку правової доктрини та законодавства» (м. Київ, 2013); «Сутність та значення впливу законодавства на розвиток суспільних відносин» (м. Одеса, 2013); «Вітчизняна юридична наука в умовах сучасності» (м. Харків, 2013); «Політико-правові реформи та становлення громадянського суспільства в Україні» (м. Харків, 2013); «Міжнародні читання з міжнародного права пам'яті професора П.Є. Казанського» (м. Одеса, 2013); «Теорія і практика сучасної юриспруденції» (м. Харків, 2013); «Кримські юридичні читання» (м. Сімферополь, 2014); «Наукові читання, присвячені пам'яті Володимира Михайловича Корецького» (м. Київ, 2014).

Публікації. Основні положення та висновки, що сформульовані в дисертації, відображено в тридцяти наукових працях автора, серед яких монографія, двадцять наукових статей, п'ятнадцять з яких опубліковані у фахових виданнях України з юридичних наук та п'ять - в іноземних наукових виданнях, і дев'яти тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, які об'єднують чотирнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатку. Загальний обсяг роботи становить 440 сторінок, з яких 382 сторінки основного тексту. Список використаних джерел складається із 486 найменувань і займає 54 сторінки, додаток викладено на 4 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами та планами, визначаються мета і задачі дослідження, його об'єкт і предмет, характеризуються методологічна, теоретична та емпірична основа дослідження, формулюється наукова новизна роботи, розкривається практичне значення отриманих результатів, вказуються ступінь апробації результатів дослідження, наявність публікацій за темою дисертації.

Розділ 1 «Історичні й теоретичні засади виникнення та становлення адміністративної процедури як інституту адміністративного права» містить чотири підрозділи, які стосуються історичних аспектів державної влади та функцій держави у контексті передумов виникнення інституту адміністративної процедури, періодизації процесу виникнення й розвитку адміністративної процедури на теренах України та інших країн, визначення місця інституту адміністративної процедури в системі адміністративного права.

Підрозділ 1.1 «Характеристика поняття влади та змісту функцій держави у контексті передумов виникнення і розвитку адміністративної процедури» присвячено аналізу праць мислителів стародавнього світу, зокрема давньогрецького філософа Аристотеля, знаменитого римського оратора, юриста, державного діяча Марка Тулія Цицерона, італійського мислителя Марсилія Падуанського.

Найбільш значущими положеннями їхніх філософських вчень, слушних з точки зору сьогодення, можна визначити, зокрема, такі:

a) держава створюється для того, щоб її громадянам було жити щасливо, а тому обов'язком представників влади є запобігання тяжкому майновому становищу громадян;

б) свобода існує тільки там, де влада народу велика, але якщо вона неоднакова для всіх - то вона не заслуговує свого імені;

в) право є основою держави, правопорядку та узгодження інтересів громадян і держави;

г) правопорядок у державі залежить від чіткої правової регламентації діяльності представників її інституцій; при цьому виконання ними їх функцій та обов'язків не може бути поєднане з реалізацією їхніх власних інтересів;

д) головними обов'язками службовців як представників держави є охорона публічного порядку; турбота про створення гідних умов життя людини; належне адміністрування податків, контроль за доходами і видатками, розподіл отриманих коштів на потреби галузей господарства; забезпечення якісного судочинства тощо;

е) влада - це обов'язки і відповідальність (особи, які зганьбили себе через невиконання або неналежне їх виконання, не мають права займати посади);

є) управління повинно ґрунтуватись на правильних, корисних і закономірних розпорядженнях;

ж) державний устрій ґрунтується на трьох важливих елементах, які передбачають поділ функцій представницьких інституцій («законодавчі», «розпорядчі» та судові органи) і визначення правового статусу представників гілок влади (яким він має бути, обсяг їхніх обов'язків, способи їх заміни тощо);

з) справедливість досягається за рахунок неупередженого правосуддя;

і) безпека і благополуччя народу, його приватні інтереси залежать від справедливості положень публічного права, а тому має функціонувати демократична установа, яка здійснюватиме попередній розгляд проектів, що надходять на розгляд народних зборів;

ї) організація державної влади може бути дієздатною лише за умов верховенства закону - там, де немає верховенства закону, там не може бути справжньої держави;

й) дії законодавця і виконавчих органів не повинні суперечити інтересам народу;

к) безпека і благополуччя народу, його приватні інтереси залежать від справедливості положень публічного права;

л) під дію закону повинні підпадати всі;

м) сумлінна діяльність представників влади може бути такою, якщо дію закону поширюється не лише на пересічених громадян;

н) правопорядок залежить від правової регламентації діяльності представників держави (у сучасному вимірі - це «процедуралізація» їхньої діяльності).

Вищевикладене свідчить, що у стародавньому світі спостерігалася особлива увага до питань, пов'язаних зі змістом діяльності представницьких інституцій держави (їхніх службовців), змістом і сутністю процедур, які мають ними здійснюватись для забезпечення демократії, законних прав та інтересів людини. Важливим є те, що вже тоді реалізація влади та здійснення адміністративних процедур державними інституціями розглядалися саме у сукупності з обов'язками та відповідальністю службовців.

Підрозділ 1.2 «Виникнення і розвиток адміністративної процедури на території України» присвячено аналізу відповідних положень договорів Русі з Візантією, “Руської Правди”, Литовських Статутів, Конституції Пилипа Орлика, Судебника 1550 р., адміністративно-правових норм Статуту цивільного судочинства та Статуту кримінального судочинства, у зв'язку із становленням та розвитком науки адміністративної процедури на території України та Росії.

Доведено, що одним із позитивних надбань судової реформи 1864 р. слід вважати те, що на законодавчому рівні було закріплено не тільки встановлення єдиного порядку судочинства для всіх категорій справ та усунення адміністративної влади від здійснення «правосуддя» (реалізація принципу поділу влади), але й встановлення функцій та обов'язків адміністративних і поліцейських органів, визначення змісту їх процедурної діяльності і відповідно меж їх адміністративно-процедурної діяльності. Переведення незначущих діянь у категорію кримінальних проступків створило засади правового захисту прав фізичних та юридичних осіб від свавілля адміністрації; обумовило реальний розподіл влад шляхом усунення адміністративної влади від здійснення «правосуддя», обумовило необхідність деталізації адміністративно-процедурної діяльності органів державної влади; сприяло систематизації злочинів, проступків тощо.

Зроблено висновок, що положення судових Статутів стосовно діяльності адміністративних органів містять положення, спрямовані на регламентацію первинних форм адміністративних процедур.

Наголошено, що значущим правовим явищем того періоду було становлення адміністративного судочинства. Законодавчо було закріплено функції Першого департаменту (мовою оригіналу) «Правительствующего Сената» щодо нагляду за законністю управління. Зокрема, Сенат здійснював функцію органу адміністративної юстиції, приймаючи і розглядаючи скарги приватних осіб та органів самоврядування на незаконність розпоряджень представницьких інституцій держави.

Обґрунтовано, що розвиток інституту адміністративної процедури на території України та Росії гальмувався внаслідок таких чинників:

- адміністративно-правова наука не скористалася надбанням судової реформи 1864 р., на підставі якої було встановлено розмежування функцій суду та адміністрації (усунення адміністративної влади від здійснення «правосуддя»);

- аналіз праць російських учених-поліцеїстів періодів абсолютизму і переходу до буржуазної монархії свідчить, що в силу об'єктивних та суб'єктивних причин реальний досвід становлення адміністративного права у Франції та Німеччині, зокрема стосовно його принципів, формування змісту його предмета, визначення правового статусу представницьких інституцій держави та її службовців тощо, не знайшов відповідного відображення у теорії та практиці адміністративного права; всупереч досвіду зарубіжних країн в адміністративно-правовій науці домінувала точка зору, що адміністративне право - це сукупність норм, які «регулюють обов'язкову і примусову діяльність органів державної влади»;

- якщо розробка судових Статутів здійснювалась з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду, теоретичних і практичних досягнень, то адміністративно-правова наука у XIX ст. зосередилась на питаннях діяльності поліції, ідеології примусу тощо, нехтуючи такими важливими питаннями, як конституційно-правова юридизація (узаконення) правового статусу адміністрації, що у свою чергу фактично унеможливило розвиток інституту адміністративної процедури на відміну від Франції та Німеччини;

- незавершеність впровадження в Україні судової реформи 1864 р. в частині усунення адміністративної влади від «правосуддя», в тому числі й стійке ігнорування позитивного зарубіжного досвіду, негативним чином позначилось на подальшому розвитку інституту адміністративної процедури.

Підрозділ 1.3 «Інститут адміністративної процедури в системі радянського адміністративного права та адміністративного права незалежної України» присвячено питанням становлення й розвитку інституту адміністративної процедури в період існування Радянського Союзу та формуванню інституту адміністративної процедури в умовах незалежної України.

Обґрунтовано, що перебування українських земель у складі Радянського Союзу характеризується встановленням тоталітарного режиму, що призвело до панування влади більшовиків з концепцією «влада без обов'язків і відповідальності». Доведено, що «більшовицьке право», побудоване на автократичному правлінні передбачало здійснення судочинства службовцями органів виконавчої влади на підставі «інституту адміністративної відповідальності», що був покладений в основу радянського адміністративного права. Наголошується, що формування науки адміністративного права та інституту адміністративної процедури здійснювалося під впливом тоталітарного режиму радянської влади, що призвело до застосування абстрактних суспільних відносин у сфері державного управління. Як наслідок репресивної практики «нової» влади першим внеском у розвиток науки і практики адміністративного права стало створення Адміністративного кодексу УРСР 1927 р.

Доведено, що чинний КУпАП базується на цінностях старої і вже віджилої тоталітарної системи, що суттєвим чином суперечить принципам правової держави, верховенства права та приписам ст.ст. 1, 8, 6, 124 Конституції України, якими встановлено принцип поділу влади та засади здійснення правосуддя в Україні. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються.

Підставою цього є підтримка дисертантом позиції Л.В. Головка, який зазначає, що для класичної європейської правової доктрини адміністративна відповідальність є нічим іншим як відповідальністю публічної адміністрації перед приватними особами, яка належним чином відображається у матеріальних та процедурних нормах (підстави відшкодування державою шкоди, заподіяної приватним особам; адміністративна юстиція; адміністративні процедури і т.д.).

Обґрунтовано, що застосування у сучасній адміністративно-правовій науці поняття предмета адміністративного права в редакції Всесоюзної наради суперечить принципам демократичної, соціальної та правової держави, - це по-перше; збереження ідеологічної конструкції радянської правової науки не може сприяти становленню реального правового статусу представницьких інституцій держави (їхніх службовців) - це по-друге. Зроблено висновок, що: призначенням сучасного адміністративного права має бути унормовування публічної адміністрації таким чином, щоб вона могла ефективно виконувати свої соціальні функції; регулювання абстрактних відносин не є регламентацією організації і діяльності публічної влади, її функцій, обов'язків і відповідальності відносно людини та суспільства.

Доведено, що призначенням сучасного інституту адміністративної процедури має бути організаційно-правова регламентація діяльності органів публічної адміністрації з метою забезпечення реалізації прав та законних інтересів громадян.

У підрозділі 1.4 «Передумови формування і становлення інституту адміністративної процедури в європейських країнах (Франція, Німеччина)» аналізуються передумови формування і становлення інституту адміністративної процедури у Франції та Німеччині. Для цього обґрунтовується висновок щодо соціальних, політичних та наукових факторів, які сприяли формуванню і становленню інституту адміністративної процедури в цих країнах.

Велика французька революція XVІІІ ст. обумовила прийняття Декларації прав людини і громадянина 1789 р. та Конституції Франції 1791 р., що в сукупності сприяло скасуванню феодалізму та його основних державно-правових інститутів, забезпеченню правових, політичних та соціально-психологічних умов для перетворення капіталістичного економічного укладу у домінуючий. Починаючи з XIII ст. селянин у Франції не просто перестав бути кріпаком, він став власником землі, а прийняття у 1804 р. Цивільного кодексу Франції сприяло закріпленню права власності. Були закладені основи демократичного устрою держави і належної діяльності її адміністративних органів, обумовлені наукові та ідеологічні основи становлення й розвитку адміністративно-процедурної діяльності виконавчих органів.

Аргументовано, що Конституція Франції 1791 р., ґрунтуючись на положеннях Декларації прав людини і громадянина, визначила принципи ефективного публічного управління, в основу якого було покладено принцип поділу влади. Положення Конституції Франції були спрямовані на регламентацію структури адміністративних органів, їх підпорядкованості, закріплювали процедурні правила діяльності публічних органів та їхніх службовців, їх обов'язки та відповідальність перед людиною і суспільством. Основою французької системи управління став принцип відповідальності влади за свої дії; було запроваджено механізм «нагляду» за діями адміністрації та її службовців. Змістом діяльності адміністративної юстиції було визначено розгляд «суперечок і позовів, що виникають зі справ управління». Сфера «адміністративно-судових справ» визначалась як «особливо спеціальна, що не збігається із загальними судовими справами», тому що вона «складається із усіх скарг на порушення обов'язків», покладених на адміністрацію законами і розпорядженнями вищих урядових влад. Іншими словами, підґрунтям належного державного управління можна визнати конституційно-правову юридизацію (узаконення) правового статусу адміністрації.

Підкреслено, що в 1807-1810 рр. у Пруссії здійснювались заходи зі скасування кріпосного права, з одночасним проведенням реформи державного управління. В 1871 р. здійснюється корегування союзної конституції 1867 р. Нею було встановлено поділ влади на законодавчу, адміністративну і судову. Кожна з гілок влади була наділена конкретними функціями, з яких «безпосереднім чином випливають зобов'язання різного виду і широкого обсягу». Конституцією і законодавством було встановлено, що: адміністративна влада повинна пояснювати свої дії щодо управління (виконання функцій) та обґрунтовувати їхню закономірність і доцільність; міністри мають нести «особливу відповідальність» за невиконання покладених на них обов'язків; для всіх чиновників як представників держави встановлюється загальна відповідальність стосовно «закономірності» їх діяльності. Отже, було вироблений дієвий механізм адміністративно-процедурного впливу на поведінку чиновництва.

Практика діяльності адміністративної юстиції Франції знайшла застосування у Німеччині як у практичному створенні адміністративних судів, так і в тлумаченнях німецьких вчених. З 13 грудня 1872 р. у Німеччині спочатку виокремлюються позови з фінансових та адміністративних справ. 3 липня 1875 р. прийнято закон про адміністративні суди, який у 1883 р. викладено в іншій редакції. Прогресивна за своєю сутністю політика «освіченого абсолютизму» супроводжується упорядкуванням державних фінансів, судочинства, ослабленням бюрократичних обмежень, поліпшенням становища розкріпачених тощо. У XVIII ст. Пруссія стає однією з передових країн в галузі розвитку адміністративного права: за допомогою ефективного управління цій країні вдалося оптимально використати свої ресурси щоб затвердити себе у конкуренції з багатонаселеними державами.

Доказом цього є підтримка автором позиції німецького компаративіста К. Шенбергера, який зазначає, що сучасна історія адміністративного права починається тільки після Французької революції, точніше з конституційно-правової юридизації (узаконення) правового статусу адміністрації; теорія адміністративного права в європейських державах формувалася насамперед під впливом полеміки навколо французького адміністративного права.

Доведено, що адміністративне право Франції та Німеччини в першу чергу сформулювало принцип поведінки представників держави стосовно індивідів.

Висвітлено вплив Великої французької революції XVІІІ ст. на розвиток науки та предмета адміністративного права, формування державно-правових інститутів, у тому числі інституту адміністративної процедури. Проаналізовано положення Конституції Франції 1791 р., що базуються на принципах ефективного публічного управління та поділу влади. Доведено, що Конституція Франції 1791 р. містить положення щодо системи органів управління та контролю за їх діяльністю, в основу якої покладено принцип відповідальності влади за свої дії. Акцентується увага на формуванні інституту адміністративної юстиції.

Звертається увага на особливості розвитку управлінських відносин та становлення інституту адміністративної процедури в Пруссії. Проаналізовано формування правового регулювання управлінських відносин Пруссії, її гілок влади. Доведено, що Конституцією і законодавством Пруссії було встановлено, що: адміністративна влада повинна пояснювати свої дії щодо управління (виконанню функцій) та обґрунтовувати їх закономірність і доцільність; міністри мали нести «особливу відповідальність» за невиконання покладених на них обов'язків; для всіх чиновників як представників держави встановлювалась загальна відповідальність стосовно «закономірності» їх діяльності.

З метою всебічного дослідження інституту адміністративної юстиції Франції та Німеччини аналізується досвід діяльності відповідних органів, зокрема практика виокремлення позовів у фінансових та адміністративних справах.

Розділ 2 «Теоретичні проблеми інституту адміністративної процедури як об'єкта дослідження» складається з чотирьох підрозділів стосовно діяльності органів публічної адміністрації, теоретичних аспектів визначення понять «адміністративна процедура» та «адміністративний процес».

У підрозділі 2.1 «Конституційні положення щодо розподілу завдань, функцій та обов'язків державних органів як основа усунення колізій у науці адміністративного права» обґрунтовано, що правова держава починається, зокрема, з реального, а не декларативного розподілу влад; правова держава характеризується тим, що на конституційному й законодавчому рівнях чітко обумовлюється правовий статус представницьких інституцій та їх службовців, що полягає у чіткому визначенні завдань, функцій, обов'язків та відповідальності за дії та акти, внаслідок яких людині і суспільству спричинено шкоду; уніфікації їх адміністративно-процедурної діяльності, як наприклад, запроваджено у США, Франції, ФРН.

Доведено, що наділення службовців представницьких інституцій держави як безпосередніх виконавців її завдань і функцій лише владою і повноваженнями, замість обов'язків і відповідальності, грубо порушує принципи правової держави та верховенства права, а відтак, законні права та інтереси людини і суспільства. Така правова конструкція ставить під сумнів реалізацію принципів правової держави й верховенства права. Забезпечення виконання завдань, функцій та обов'язків можна досягти тільки єдиним шляхом - встановленням такої межі юридичної персональної відповідальності службовців (незалежно від рангу посади), яка б була адекватною ступеню спричиненої шкоди будь-якій особі або суспільству. На сьогодні названі проблеми залишаються актуальними, оскільки відсутність в Україні цих інститутів унеможливлює саму конституційну гарантію стосовно забезпечення прав і свобод людини, гідних умов її життя.

Обґрунтовано, що вітчизняні соціально-економічні проблеми пов'язані з проблемами адміністративно-правової науки та державного управління і в своїй сукупності мають причинний зв'язок із наявністю колізій конституційних норм, які умовно можна класифікувати на дві групи, які свідчать про:

- декларативність і колізійність норм Конституції щодо поділу влади та здійснення правосуддя тільки судом (ст. 6, 124, п. 22 ст. 92: легалізація інституту адміністративної відповідальності, чинність КУпАП та право службовців органів виконавчої влади здійснювати правосуддя або використовувати владу);

- легалізацію неправової конструкції «влада без обов'язків і відповідальності» (ст. 3, 6, 56): обов'язки і відповідальність покладені на абстрактно-філософську категорію «держава», а представницькі інституції та їхні службовці як безпосередні виконавці завдань і функцій держави наділені лише владою і повноваженнями. Колізії конституційних норм ставлять під сумнів можливість: реалізації гарантій, передбачених демократичною, соціальною та правовою державою; приведення адміністративно-правової науки у стан, що характеризує адміністративне право розвинених зарубіжних країн. Усунення конституційних колізій сприятиме вирішенню проблем у вітчизняній адміністративно-правовій науці.

У підрозділ 2.2 «Теоретичні аспекти визначення поняття й змісту інституту адміністративних процедур в адміністративно-правовій науці України» досліджено теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративних процедур в адміністративно-правовій науці України. Акцентовано увагу, що теоретичні дослідження інституту адміністративної процедури обумовлюються насамперед тим, що цей інститут як невід'ємна складова адміністративного права є дійовим інструментом регламентації поведінки посадовців органів публічної адміністрації, а отже, належного державного управління.

Порівняльний аналіз здобутків вітчизняної адміністративно-правової науки, в тому числі й інших держав, свідчить, що розуміння поняття «адміністративна процедура» та його сутності зведено до розуміння «розгляду індивідуальних адміністративних справ» на платній основі, незважаючи на той фактор, що платник податків вже сплатив цю діяльність.

Проблема теоретичних міркувань полягає в такому: всупереч приписам Конституції стверджується, що «розгляд» здійснюється на підставі процесуальних норм, а це суттєво суперечить приписам ст. 1, 6, 8, 124 Конституції. Більше того, ігнорується той факт, що відповідно до Конституції обов'язок створення гідних умов життя людини, захисту її прав та законних інтересів передбачає надзвичайно широке коло завдань і функцій, які обумовлюють обов'язок здійснення організаційних заходів зі створення гідних умов життя людини, захисту і задоволення її конституційних прав тощо.

Обґрунтовано, що наявність певних процедурних норм у кожній галузі права не надає жодних підстав для виділення спеціального юридичного процесу або для ототожнення процедурних норм з процесуальними нормами; відсутні будь-які підстави, щоб погодитись із прагненням деяких науковців будь-яку процедуру прийняття правового рішення виконавчими органами (їх службовцями) розглядати як процесуальну форму; теоретичні дослідження в адміністративно-правовій науці мають узгоджуватись з Конституцією України, а не ґрунтуватись на лінгвістичних вишукуваннях. Прерогатива застосування норм процесуального права обумовлена КПК, ЦПК, ГПК та КАС України. Зміст положень ст. 6 та п. 14 ст. 92 Конституції надає підстави зробити однозначний висновок: право застосування процесуальних норм не поширюється на службовців органів виконавчої влади.

Підрозділ 2.3 «Місце адміністративних процедур у системі процесуального права» стосується з'ясування місця адміністративних процедур у системі процесуального права, певних особливих відмінностей, які й розмежовують ці поняття та їх призначення.

Обґрунтовано, що процесуальне право є сукупністю правових норм, що регулюють юрисдикційну діяльність спеціально уповноважених державою органів. Такими органами, покликаними винятково вирішувати спори про право, встановлення й захист права, є суд. Відповідно до Конституції України він є єдиним органом, на який держава зазвичай покладає це завдання, незалежно від того, стосовно якого права виник спір. Від інших правоохоронних органів він відрізняється своєю правовою природою, місцем у системі органів держави й механізмі правового регулювання, завданнями, що покладені на нього, принципами, формами та методами діяльності. Значення має й виділення такого елемента процесуального методу регулювання, як особлива компетенція органів правосуддя. Цими ж причинами пояснюється особлива сила юрисдикційного акта - його законна сила. Перенесення терміна «процес», з його традиційно сталим змістом, у сферу процедурних правил може призвести до втрати його суттєвих специфічних особливостей. Правовий статус судових органів не підлягає ототожненню зі статусом інших державних органів.

Аналіз статей 1, 3, 5, 6, 8, 124, 125, 127 Конституції України надає підстави зробити висновок, що діяльність органів публічної адміністрації та органів місцевого самоврядування (їхніх службовців) ґрунтується саме на нормах матеріального права, які й обумовлюють матеріальну природу правил виконання ними їхніх конституційних завдань, функцій та обов'язків в інтересах людини та суспільства. Дослідження свідчить, що відсутні жодні підстави, аби погодитись із прагненням деяких науковців будь-яку процедуру прийняття правового рішення органами виконавчої влади (їхніми службовцями) розглядати як процесуальну форму.

У підрозділі 2.4 «Співвідношення понять «адміністративна процедура» та «адміністративний процес» здійснено порівняльний аналіз співвідношення понять «адміністративна процедура» та «адміністративний процес».

У відповідності зі встановленою ст. 125 Конституції України спеціалізацією системи судів та нормами КАСУ адміністративне судочинство здійснюється лише адміністративними судами. Адміністративний процес - це врегульований адміністративно-процесуальними нормами порядок здійснення адміністративного судочинства, або сукупність процесуальних норм, що обумовлюють стадії адміністративного процесу щодо встановлення істини у справі, права й обов'язки суду та сторін, що беруть участь у розгляді адміністративної справи тощо. Довільне тлумачення чинного законодавства, в тому числі й правничої термінології, на нашу думку, не може сприяти становленню цивілізованого адміністративного права, зокрема адміністративно-процедурній регламентації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування (їхніх службовців).

Обґрунтовано, що сенс інституту адміністративної процедури, на відміну від законодавчого визначення адміністративного процесу, полягає у визначенні сукупності норм матеріального права, які встановлюють єдиний для всіх органів виконавчої влади правила діяльності в усіх сферах її діяльності. Інститут адміністративної процедури є єдиним багатофункціональним правовим інструментом у складі адміністративного права, який сприяє виконанню численних завдань і функцій.

Доведено, що ототожнення інституту «адміністративної процедури» з поняттям «адміністративна послуга» суперечить принципам правової держави, верховенства права, цілям, завданням та обов'язкам органів виконавчої влади зі створення організаційних умов для реалізації гідних умов життя людини і захисту її прав.

Обґрунтовано, що забезпечення вимог фізичних та юридичних осіб - це не послуга, а прямий конституційний (трудовий) обов'язок службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування (публічної адміністрації), виконання якого не пов'язане із застосуванням процесуальних норм. Оскільки безперечним є той факт, що реалізація завдань і функцій органів виконавчої влади (їхніх службовців) здійснюється лише на підставі норм матеріального права, які обумовлюють правила реалізації завдань, функцій та обов'язків зі створення організаційних умов для реалізації гідних умов життя людини, захисту її прав і задоволення її конституційних вимог, то можна зробити висновок, що інститут адміністративної процедури є інструментом належного державного управління на відміну від адміністративного процесу, який застосовується судом для досягнення істини в адміністративні справі.

Розділ 3 «Загальна характеристика адміністративно-процедурної діяльності органів публічної адміністрації» складається з трьох підрозділів, у яких надано загальну характеристику адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади.

Підрозділ 3.1 «Нормативно-правове регулювання здійснення адміністративних процедур органами публічної адміністрації» стосується розгляду питань правового регулювання здійснення адміністративних процедур органами виконавчої влади. Розглянуто теоретичні ознаки соціального змісту завдань і функцій адміністративної процедури у правовій державі. Виділено три основні складові адміністративної процедури: виконання публічною адміністрацією (її посадовцями) покладених на них завдань і функцій із забезпечення організаційних умов щодо створення гідних умов життя людини; захист фізичних та юридичних осіб в їх правах від дій публічної адміністрації (їхніх службовців); унормування діяльності публічної адміністрації (їхніх службовців) таким чином, щоб вона могла ефективно виконувати свої завдання та функції.

...