Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Адміністративно-правові засади контролю за діяльністю органів прокуратури України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Синчук Василь Людвигович

Харків - 2014

АНОТАЦІЯ

Синчук В.Л. Адміністративно-правові засади контролю за діяльністю органів прокуратури України. -- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 -- адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. -- Харківський національний університет внутрішніх справ. -- Харків, 2014.

Дисертацію присвячено визначенню адміністративно-правових засад контролю за діяльністю органів прокуратури в умовах їх реформування. Обґрунтовується місце органів прокуратури в системі органів державної влади України з урахуванням світових моделей організації даного правоохоронного інституту. Визначаються сутність, завдання та принципи контролю як засобу забезпечення законності діяльності органів прокуратури. Аналізуються проблеми правового регулювання контролю за діяльністю органів прокуратури, з'ясовується місце в ньому адміністративного законодавства, пропонуються шляхи його вдосконалення з урахуванням курсу на імплементацію норм та стандартів Європейського Союзу до національного законодавства. Встановлюється система суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури з акцентом на необхідність їх оптимізації. Уточнюються об'єкт і предмет контролю за органами прокуратури, характеризуються форми, методи та процедури його практичної реалізації. Аналізуються сучасні види контролю за діяльністю органів прокуратури, визначаються особливості їх реалізації та шляхи підвищення ефективності використання. Надаються пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правових засад контролю за діяльністю органів прокуратури та можливостей запозичення позитивного зарубіжного досвіду.

Ключові слова: прокуратура, контроль, адміністративно-правові засади, форми та методи контролю, принципи контролю, адміністративні процедури, види контролю, удосконалення.

АННОТАЦИЯ

Синчук В.Л. Административно-правовые основы контроля за деятельностью органов прокуратуры Украины. -- Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 -- административное право и процесс; финансовое право; информационное право. -- Харьковский национальный университет внутренних дел. -- Харьков, 2014.

Диссертационное исследование является одним из первых в отечественной юридической науке комплексных исследований административно-правовых основ контроля за деятельностью органов прокуратуры Украины. В результате проведенной работы автором был сформулирован ряд научных положений и выводов по совершенствованию организационного механизма реализации контроля и регламентирующей его национальной правовой базы с учетом требований и стандартов европейского сообщества, повышения эффективности деятельности органов прокуратуры и качества выполнения возложенных законом обязанностей и полномочий непосредственно сотрудниками органов прокуратуры, оптимизации субъектов контроля за деятельностью органов прокуратуры, модернизации форм и методов контроля, активного использования позитивного зарубежного опыта в исследуемом вопросе.

В работе сформулировано определение понятия контроля за деятельностью органов прокуратуры в широком и узком понимании. Осуществлен комплексный анализ субъектов контроля за деятельностью органов прокуратуры, определены основные их группы и виды в зависимости от различных классификационных критериев, обоснована необходимость оптимизации их структуры, предложены соответствующие мероприятия. Сформулированы перечни приоритетных задач, предметов и объектов контроля за деятельностью органов прокуратуры Украины, которые, наряду с субъектами контроля за институтом прокуратуры, предлагается закрепить на законодательном уровне в отдельном Законе «О контроле за деятельностью органов прокуратуры Украины» или дополнительном разделе Закона Украины «О прокуратуре».

Выделены и охарактеризованы основные признаки и особенности, уточнена система принципов контроля за деятельностью органов прокуратуры. Исследована сущность административной процедуры осуществления контроля за деятельностью органов прокуратуры, выяснены современные проблемы реализации административных контрольных процедур и пути их решения.

Усовершенствован теоретико-методологический подход к выделению стадий процесса организации контроля за деятельностью органов прокуратуры.

Получили дальнейшее развитие предложения по совершенствованию национального административного законодательства, регламентирующего контроль за деятельностью органов прокуратуры Украины, и относительно поиска реальных возможностей внедрения положительного международного опыта в исследуемом вопросе с учетом современного политико-правового и социально-экономического состояния государства, исторических аспектов организации системы органов прокуратуры, степени согласованности отечественного и международного законодательства и т.д.

Ключевые слова: прокуратура, контроль, административно-правовые основы, формы и методы контроля, принципы контроля, административные процедуры, виды контроля, совершенствование.

SUMMARY

Synchuk V.L. Administrative and Legal Grounds of Control over the Activities of the Prosecutor's Office of Ukraine. -- Manuscript.

Thesis for a doctoral degree by specialty 12.00.07 -- administrative law and procedure; financial law; informational law. -- Kharkiv National University of Internal Affairs. -- Kharkiv, 2014.

This thesis is devoted to the research of peculiarities of administrative and legal regulation of control over the activities of the prosecutor's office in terms of its reform. The place of prosecutor's office in the system of the state power bodies of Ukraine is grounded on the basis of world models organization of this law enforcement institution. The essence, tasks and principles of control as a mean of guaranteeing legality of the activities of the prosecutor's office are determined. The problems of legal regulation of control over the activities of the prosecutor's office are analyzed; the place of administrative law is elucidated; the ways of its improvement based on the implementation of the national legislation to EU standards. The system of control's subjects over the activities of the prosecutor's office with an emphasis on the need of its optimization is established. An object and matter of control over the prosecutor's office are specified; forms, methods and procedures of its practical implementation are characterized. The modern kinds of control over the activities of the prosecutor's office are analyzed; the peculiarities of their implementation and ways to improve efficiency of usage are determined. Some propositions and recommendations for improving the administrative and legal grounds of control over the activities of the prosecutor's office and possibilities of borrowing the positive foreign experience are provided.

Key words: prosecutor's office, control, administrative and legal grounds, forms and methods of control, principles of control, administrative procedures, kinds of control, improvement.

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України ГУСАРОВ Сергій Миколайович, ректор Харківського національного університету внутрішніх справ.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України АЛФЬОРОВ Сергій Миколайович;

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України ДЕНИСЮК Станіслав Федорович,

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, професор кафедри криміналістики;

доктор юридичних наук, професор ПРОНЕВИЧ Олексій Станіславович,

Національна академія прокуратури України, головний науковий співробітник відділу наукового забезпечення організації роботи та управління в органах прокуратури.

Захист відбудеться 28 листопада 2014 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 27 жовтня 2014 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

прокуратура законність державний контроль

Актуальність теми. Сучасний розвиток України, спрямований на демократизацію та гуманізацію суспільних відносин, інтеграцію в європейське співтовариство та відповідну адаптацію національного законодавства до європейських норм і стандартів, вимагає здійснення радикальних реформ у сфері управління державою в цілому та органами державної влади різного функціонального призначення. Проте, розпочаті адміністративна реформа, реформа системи правоохоронних органів та інші зміни в процесі практичної реалізації стикаються з низкою внутрішніх і зовнішніх факторів, які знижують їх ефективність та унеможливлюють досягнення поставлених цілей.

Соціально-економічна та політико-правова нестабільність у державі, відсутність єдиного бачення й послідовності у здійсненні реформ, політичний тиск і низький рівень довіри громадян до більшості владних структур, недостатні професійно-кваліфікаційні якості управлінців та виконавців, прояви бюрократії та корупції в системі органів державної влади є причинами того, що взяті Україною зобов'язання щодо вдосконалення системи органів прокуратури в 1995 р. під час вступу до Ради Європи й аналогічні вимоги Європейського Союзу у так званому «списку Фюле» залишаються не виконаними у повному обсязі. Водночас прийняття нової редакції Закону України «Про прокуратуру» і загалом реформа органів прокуратури України є важливими передумовами забезпечення надійного захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, піднесення на якісно новий рівень принципу верховенства права й законності в країні.

Ефективність запланованих заходів передбачає безумовне дотримання законності безпосередньо в діяльності органів прокуратури, що обумовлює необхідність створення та розвитку дієвої системи контролю за їх діяльністю як основного засобу забезпечення законності. Потреба в здійсненні контролю за діяльністю органів прокуратури пояснюється тим, що, виконуючи контрольно-наглядові функції в державі та суспільстві й будучи гарантом законності, працівники прокуратури інколи використовують такий статус для зловживань службовим становищем, незаконного збагачення тощо. Ефективний контроль є важливим засобом, що запобігає проявам халатності та непрофесіоналізму прокурорів та слідчих прокуратури. Саме тому правозахисні організації постійно підкреслюють необхідність існування дієвого механізму контролю за діяльністю органів прокуратури та їх посадових осіб з орієнтацією на суворе дотримання законності, чітке й прозоре виконання службових обов'язків у межах законодавчо встановлених повноважень.

Загальні питання контролю за діяльністю правоохоронних органів розглядали у своїх працях такі вітчизняні та зарубіжні вчені як: В. Б. Авер'янов, С. М. Алфьоров, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, В. Т. Білоус, В. М. Гаращук, О. П. Гетманець, С. М. Гусаров, С. Ф. Денисюк, В. Г. Драганова, І. Б. Коліушко, А. Т. Комзюк, М. В. Косюта, Р. О. Куйбіда, К. Б. Левченко, І. Є. Марочкін, О. І. Миколенко, М. І. Мичко, О. М. Музичук, О. С. Проневич, О. Ю. Синявська, В. В. Тароєва, В. С. Шестак та ін. Організаційно-правові засади діяльності органів прокуратури досліджували В. С. Бабкова, О. М. Банчук, В. С. Басков, М. М. Бурбика, Ю. М. Грошевий, В. В. Долежан, І. В. Європіна, Р. А. Жоган, В. С. Зеленецький, М. Ю. Івчук, Є. Б. Кубко, С. А. Кулинич, В. Т. Маляренко, Т. Є. Мироненко, І. В. Озерський, Є. М. Попович, Г. П. Середа, В. В. Сухонос, В. Я. Тацій, Н. Ч. Цакадзе, Ю. С. Шемшученко, М. К. Якимчук, О. О. Яковенко та ін. Проте, незважаючи на достатньо велику кількість наукових праць з проблем державного контролю та управління органами прокуратури, багато питань, які стосуються контролю за діяльністю органів прокуратури України в умовах їх реформування, досі не розроблено.

Таким чином, необхідність підвищення ефективності та забезпечення законності діяльності органів прокуратури, недостатність наукових розробок із цієї проблематики, недосконалість правового регулювання в зазначеній сфері обумовлюють актуальність комплексного дослідження адміністративно-правових засад контролю за діяльністю органів прокуратури України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних тематичних напрямів наукових досліджень і науково-технічних розробок на період до 2015 року, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 07.09.2011 р. № 942, Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 pp., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 14-10, пп. 13.7, 13.27, 14.1, 17.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., затверджених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 27 грудня 2010 р. (протокол № 10).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу існуючих наукових підходів, а також чинного законодавства України і практики його реалізації визначити сутність та особливості адміністративно-правових засад контролю за діяльністю органів прокуратури України, а також шляхи їх вдосконалення.

Для досягнення зазначеної мети в дисертації були поставлені такі основні задачі:

– з'ясувати місце прокуратури в системі державних органів України й обґрунтувати значення законності в її діяльності;

– визначити сутність, ознаки, особливості та завдання контролю як способу забезпечення законності в діяльності органів прокуратури;

– встановити систему принципів контролю за діяльністю органів прокуратури;

– охарактеризувати сучасний стан правового регулювання контролю за діяльністю органів прокуратури та визначити місце у ньому адміністративного законодавства;

– визначити поняття та види суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури;

– уточнити об'єкт та предмет контролю за діяльністю органів прокуратури;

– узагальнити та вдосконалити форми та методи контролю за діяльністю органів прокуратури;

– розкрити особливості адміністративних процедур здійснення контролю за діяльністю органів прокуратури;

– визначити сутність та особливості реалізації окремих видів контролю за діяльністю органів прокуратури;

– виробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правових засад здійснення контролю за діяльністю органів прокуратури з урахуванням зарубіжного досвіду та можливостей його використання в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час здійснення контролю за діяльністю органів прокуратури України.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади контролю за діяльністю органів прокуратури України.

Методи дослідження. Методологічне підґрунтя дослідження становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання. В основі методологічної конструкції дисертаційної роботи лежить метод системного аналізу, який і визначив стратегію дослідження адміністративно-правових засад контролю за діяльністю органів прокуратури України в процесі їх реформування. У роботі використано порівняльно-правовий метод, за допомогою якого було досліджено сучасний стан правового регулювання контролю за діяльністю органів прокуратури, напрямки вдосконалення національного адміністративного законодавства, перспективи імплементації європейських норм і стандартів (підрозділи 1.5, 2.5, 4.1, 4.4). Методи документального та статистичного аналізу використовувалися при вивченні показників ефективності державно-службової діяльності працівників органів прокуратури, з'ясуванні особливостей практичного застосування громадського, самоврядного та інших видів контролю, аналізі форм і методів здійснення контролю (підрозділи 1.1, 2.1, 2.4, 3.2, 3.3). Метод факторного аналізу надав змогу виокремити основні проблеми в організаційно-правовому механізмі реалізації контролю за діяльністю органів прокуратури і, відповідно, напрямки їх вирішення (підрозділи 4.1-4.3). За допомогою структурно-функціонального аналізу були з'ясовані суб'єкти контролю за діяльністю органів прокуратури України, виявлена необхідність оптимізації їх структури (підрозділи 2.2, 4.2). Системно-структурний метод дозволив уточнити класифікацію видів та принципів контролю за діяльністю органів прокуратури України (підрозділ 1.4, розділ 3). Застосування аналітичного методу обумовило обґрунтування необхідності та формулювання відповідних шляхів удосконалення адміністративно-правових засад здійснення контролю в досліджуваній сфері (розділ 4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, теорії управління, загальної теорії держави і права, адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників. Нормативною основою дослідження є Конституція України, чинні законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, що визначають правові засади діяльності органів прокуратури України в умовах їх реформування. У ході дисертаційного дослідження було використано також проекти нормативних актів та законодавство низки зарубіжних країн, досвід яких щодо правового регулювання та організації діяльності органів прокуратури може бути впроваджено в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дисертації становлять узагальнення практики діяльності органів прокуратури, довідкові видання, статистичні матеріали. Використано також особистий багаторічний досвід роботи в органах прокуратури України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що робота є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права визначити сутність та особливості адміністративно-правових засад контролю за діяльністю органів прокуратури України в умовах їх реформування та сформулювати авторське бачення шляхів їх вдосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових концептуальних наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

– визначено поняття контролю за діяльністю органів прокуратури в широкому та у вузькому розумінні, відповідно як способу забезпечення законності, який виявляється в реалізації управлінської функції уповноваженими суб'єктами та їх відповідній діяльності з метою забезпечення безумовного дотримання законів та інших нормативно-правових актів у процесі функціонування органів прокуратури; і як низки практичних заходів, що здійснюються контролюючими суб'єктами з перевірки дотримання органами прокуратури встановлених правовими актами вимог (норм, стандартів, правил), профілактики, виявлення та припинення дій чи бездіяльності контрольованих суб'єктів, що суперечать даним вимогам, притягнення до відповідальності;

– окреслено систему та встановлено особливості правового статусу суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури, запропоновано критерії їх класифікації, а саме: 1) за характером взаємозв'язків між контролюючим і підконтрольним суб'єктами в системі органів прокуратури; 2) за видом здійснюваного контролю; 3) за обсягом та характером наданих контрольних повноважень; 4) за періодом повноважень; 5) за організаційно-правовим рівнем або ієрархією побудови системи органів прокуратури; 6) залежно від організаційно-правової форми контролюючого суб'єкта; 7) залежно від кількості осіб, що здійснюють контрольні заходи;

– сформульовано пріоритетні завдання, предмет та об'єкт контролю за діяльністю органів прокуратури України, які пропонується, як і суб'єктів контролю, закріпити в окремому розділі Закону України «Про прокуратуру»;

– запропоновано узгодити межі парламентського та президентського контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні, визначивши один головний контролюючий орган, який координуватиме здійснення різних видів державного контролю за діяльністю органів прокуратури і буде наділений найбільшим обсягом повноважень у даній сфері;

вдосконалено:

– розуміння співвідношення видів контролю за діяльністю органів прокуратури за суб'єктним критерієм, до яких віднесено: 1) державний контроль (здійснюють Верховна Рада України, Президент України, органи виконавчої та судової влади); 2) внутрішньовідомчий контроль (здійснюють органи прокуратури самостійно); 3) самоврядний контроль (здійснюють органи місцевого самоврядування) 4) громадський контроль (здійснюють громадяни України та їх об'єднання); 5) міжнародний контроль (здійснюють міжнародні організації та їх органи);

– узагальнення характерних ознак контролю за діяльністю органів прокуратури, до яких віднесено: 1) об'єктивна обумовленість і правова природа; 2) постійність, динамічність, систематичність, своєчасність, цілеспрямованість здійснення контролю; 3) є різновидом соціального контролю, функцією управління; 4) має активний, комплексний і системний характер здійснення; 5) наслідком може бути застосування заходів відповідальності, примусу; 6) має процедурно-процесуальну форму реалізації; 7) здійснює регулятивний, оціночний та інформаційний вплив; 8) має тісний взаємозв'язок з іншими функціями в управлінській системі; 9) забезпечує баланс інтересів у державі;

– систему принципів контролю за діяльністю органів прокуратури, які запропоновано класифікувати: 1) за ступенем узагальнення: а) загальні принципи управління та контролю; б) адміністративно-процесуальні принципи контролю; в) спеціальні принципи контролю за діяльністю органів прокуратури; 2) за джерелом права: а) конституційні принципи управління та контролю; б) принципи контролю, закріплені у міжгалузевих нормативно-правових актах; в) принципи контролю за діяльністю органів прокуратури, закріплені у відомчих нормативно-правових актах;

– основні ознаки оптимізації суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури, які включають: 1) динамічність; 2) процесуальність і стадійність; 3) альтернативність; 4) наявність суб'єктного та об'єктного складу відповідно до норм чинного законодавства про прокуратуру; 5) наукову обґрунтованість, закономірність, об'єктивність; 6) доцільність, раціональність та ефективність; 7) стратегічний та превентивний характер; 9) наявність законодавчого, інформаційного, організаційно-методичного, техніко-технологічного, фінансового та кадрового забезпечення оптимізації тощо;

– визначення адміністративної процедури здійснення контролю за діяльністю органів прокуратури, під якою пропонується розуміти установлений чинним законодавством порядок втручання у внутрішньо-організаційну діяльність органів прокуратури, який виражається у здійсненні різноманітних, передбачених нормами права, контрольних заходів з метою перевірки законності і відповідності діяльності органів прокуратури та їх працівників установленим вимогам, отримання інформації про реальний стан справ на підконтрольному об'єкті, виявлення недоліків у роботі й прийняття у зв'язку з цим відповідних управлінських рішень, включаючи заходи дисциплінарного впливу та надання практичної допомоги щодо вирішення наявних проблем;

– теоретико-методологічний підхід до виділення стадій організації контролю за діяльністю органів прокуратури, до яких віднесено: 1) підготовчу; 2) основну; 3) заключну;

дістали подальшого розвитку:

– формулювання нових напрямків удосконалення адміністративно-правових засад здійснення контролю за діяльністю органів прокуратури України, серед яких: реформування національного адміністративного законодавства, що регламентує контроль за діяльністю органів прокуратури, з урахуванням європейських та міжнародних вимог; оптимізація системи суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури; вдосконалення організаційних засад, форм і методів контролю;

– обґрунтування пропозицій щодо удосконалення національного адміністративного законодавства, що регламентує контроль за діяльністю органів прокуратури України, в тому числі: прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України; розроблення та прийняття єдиного нормативного акта, який визначав би процедуру прийняття адміністративних актів органами прокуратури; систематизація за сферами підзаконних нормативно-правових актів, прийнятих органами прокуратури; доповнення додатковим розділом «Контроль за діяльністю органів прокуратури» Закону України «Про прокуратуру»; затвердження Дисциплінарного статуту прокуратури у формі закону;

– узагальнення перспектив використання позитивного зарубіжного досвіду контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні на основі врахування сучасних політико-правових та соціально-економічних умов у державі, історичних аспектів організації системи органів прокуратури, ступеня узгодженості вітчизняного та міжнародного законодавства, національного менталітету, в результаті чого виокремлено та охарактеризовано основні аспекти запозичення зарубіжного досвіду реалізації контролю за діяльністю органів прокуратури України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що одержані в результаті дослідження висновки і пропозиції можуть бути використані

- у науково-дослідній сфері -- як основа для подальшого дослідження проблем контролю за діяльністю органів прокуратури та інших державних (насамперед правоохоронних) органів;

- у правотворчості -- в ході уточнення та доповнення чинних законодавчих та підзаконних актів, що буде сприяти поліпшенню правового регулювання діяльності органів прокуратури, а також контролю за їх діяльністю (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в діяльність Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України від 4.09.2014 р.);

- у правозастосовній діяльності -- з метою покращення практичної діяльності суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність прокуратури м. Харкова від 12.09.2014 р.);

- у навчальному процесі -- під час підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право», «Судові та правоохоронні органи»; вони вже використовуються в ході проведення занять із зазначених дисциплін у Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 10.09.2014 р.).

Апробація результатів дослідження. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема: «Публічне адміністрування в сфері внутрішніх справ» (Київ, 2013); «Актуальні проблеми правового забезпечення економічної безпеки» (Київ, 2013); «Право: історія, теорія, практика» (Львів, 2014); «Кримінально-правові та кримінологічні засади протидії корупції» (Харків, 2014); «Правоохоронна функція держави: теоретико-методологічні та історико-правові проблеми» (Харків, 2014); «Актуальні сучасні проблеми кримінального права та кримінології у світлі реформування кримінальної юстиції» (Харків, 2014); «Еволюція уявлень про злочин та покарання у суспільно-правовій думці» (Харків, 2014); «Харківський національний університет внутрішніх справ в системі підготовки кадрів України» (Харків, 2014).

Публікації. Основні результати дослідження викладено в одноособовій монографії, 22 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях України та наукових періодичних виданнях інших держав, тезах наукових повідомлень на восьми науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, поділених на підрозділи, висновків до кожного розділу, загальних висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 407 сторінок. Список використаних джерел містить 406 найменувань і займає 46 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначається її зв'язок з науковими програмами, планами та темами‚ окреслюються мета і задачі‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ вказується на наукову новизну та практичне значення одержаних результатів‚ наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади контролю за діяльністю органів прокуратури України» присвячений з'ясуванню місця та ролі прокуратури України в системі державних органів, значення законності в її діяльності, уточненню поняття контролю як одного зі способів забезпечення законності в діяльності органів прокуратури, визначенню його особливостей, завдань, ознак, системи принципів та характеристиці сучасного стану правового регулювання.

У підрозділі 1.1 «Органи прокуратури України в системі державних органів та значення законності в їх діяльності» узагальнено теоретико-правові підходи до визначення місця прокуратури в системі державних органів. Обґрунтовано, що оптимальною моделлю є позиціювання органів прокуратури як самостійної централізованої інституції в системі органів державної влади, що функціонує у правоохоронній сфері у межах визначених законодавством повноважень і виступає ефективним інструментом взаємодії, стримувань і противаг між гілками влади -- законодавчою, виконавчою та судовою. Встановлено, що очевидною є необхідність подальшого реформування органів прокуратури в контексті євроінтеграції з урахуванням основних рекомендацій членів Венеціанської комісії.

З'ясовано, що законність у діяльності прокуратури є основним, фундаментальним комплексним принципом, який розкривається в двох взаємопов'язаних і взаємодоповнюючих аспектах: 1) законність як мета створення та функціонування органів прокуратури; 2) підзаконний характер діяльності органів прокуратури і її урегульованість законом.

У підрозділі 1.2 «Поняття та особливості контролю як способу забезпечення законності в діяльності органів прокуратури» визначено поняття контролю за діяльністю органів прокуратури в широкому розумінні як способу забезпечення законності, який виявляється в реалізації управлінської функції уповноваженими суб'єктами та їх відповідній діяльності з метою забезпечення безумовного дотримання законів та інших нормативно-правових актів у процесі функціонування органів прокуратури.

З'ясовано основні особливості контролю за діяльністю органів прокуратури як способу забезпечення її законності: 1) владний характер; 2) контролюючими суб'єктами можуть бути державні (наприклад, Верховна Рада України) й недержавні інститути (суб'єкти громадського контролю), їх посадові особи, керівники; спеціально утворені органи та служби тощо; 3) передбачає втручання у професійну діяльність підконтрольного суб'єкта, що реалізується під час припинення його протиправних дій, притягнення винних осіб до відповідальності, відсторонення від виконання службових обов'язків, причому включає не лише застосування примусових заходів, а й надання допомоги підконтрольному суб'єкту; 4) регламентується законами і підзаконними нормативно-правовими актами, є правовою формою державного управління; 5) здійснюється у різних формах на всіх стадіях управлінського процесу, реалізується повсякденно й безперервно; 6) виконує інформаційну, профілактичну, методичну, стимулюючу, виховну функції; 7) дозволяє не лише оцінювати якість виконання управлінських рішень, а й планувати та коригувати діяльність підконтрольного суб'єкта, виявляти позитивні й негативні аспекти; 8) ефективність контролю обумовлена виконанням низки вимог: надійності, дієвості, систематичності, своєчасності, гнучкості, динамічності, всебічного обліку, охоплення всіх (чи окремих, конкретних) напрямків діяльності та усього апарату прокуратури (без дублювання й заміни одного працівника іншим при виконанні рішень), особистого контролю керівника до тих пір, доки рішення не буде виконаним, та ін.; 9) передбачає відповідальність керівника за організацію контролю й особисту участь у ньому тощо.

У підрозділі 1.3 «Завдання та ознаки контролю за діяльністю органів прокуратури» на підставі узагальнення та аналізу нормативно-правових актів та юридичної літератури сформульовані завдання контролю за діяльністю органів прокуратури України: 1) перевірка відповідності діяльності органів прокуратури нормам Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, повноти їх дотримання й виконання; 2) аналіз стану державно-службової дисципліни серед працівників органів прокуратури, кадрової політики тощо; 3) перевірка ефективності та своєчасності виконання покладених на прокурорів, слідчих та інших працівників органів прокуратури обов'язків, завдань і функцій; визначення та оцінювання ефективності стилю і методів роботи керівників усіх рівнів; 4) спостереження за цільовим використанням наданих законодавством повноважень, матеріально-технічної бази тощо; 5) допомога у виправленні виявлених недоліків і невідповідностей, здійсненні заходів підвищення ефективності функціонування органів прокуратури та службової діяльності окремих посадовців; 6) сприяння у реалізації наданих законом прав, свобод, законних інтересів і гарантій; аналіз їх дотримання, рівня матеріально-соціального забезпечення тощо; 7) профілактика, виявлення та припинення правопорушень серед працівників органів прокуратури, притягнення правопорушників до відповідальності; відновлення порушених прав учасників правовідносин; 8) факторний аналіз передумов здійснення правопорушень, перевищення повноважень, невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків, недотримання прав і свобод людини та громадянина; розроблення шляхів нейтралізації їх впливу та усунення; виявлення невикористаних резервів у вдосконаленні діяльності прокуратури; 9) публічне, прозоре, своєчасне й повне інформування громадськості про діяльність органів прокуратури; розгляд звернень громадян і дослідження рівня довіри та ставлення громадян і їх об'єднань до органів прокуратури та якості їх функціонування; 10) дослідження та впровадження позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду в діяльність органів прокуратури.

Виділено та охарактеризовано такі ознаки контролю за діяльністю органів прокуратури: 1) об'єктивна обумовленість і правова природа; 2) постійність, динамічність, систематичність, своєчасність, цілеспрямованість здійснення контролю; 3) є різновидом соціального контролю; функцією управління; 4) має активний, комплексний і системний характер здійснення; 5) наслідком може бути застосування заходів відповідальності, примусу; 6) має процедурно-процесуальну форму реалізації; 7) здійснює регулятивний, оціночний та інформаційний вплив; 8) має тісний взаємозв'язок з іншими функціями в управлінській системі; 9) забезпечує баланс інтересів у державі.

У підрозділі 1.4 «Система принципів контролю за діяльністю органів прокуратури» уточнено розуміння принципів контролю за діяльністю органів прокуратури як одного з елементів механізму управління органами прокуратури, який відображає науково обґрунтовані й практично впроваджені позитивні закономірності, фундаментальні засади та управлінські орієнтири здійснення контролю уповноваженими на те суб'єктами з боку держави та громадськості, які розробляються та використовуються з метою забезпечення ефективності контролю за діяльністю органів прокуратури. Підкреслено, що систему принципів контролю за діяльністю органів прокуратури доцільно розглядати як сукупність взаємопов'язаних і взаємодоповнюючих керівних засад, якими повинні керуватися контролюючі суб'єкти в процесі здійснення такої діяльності.

Систему принципів контролю за діяльністю органів прокуратури запропоновано класифікувати таким чином: 1) за ступенем узагальнення: а) загальні принципи управління та контролю (верховенства права, законності, системності, систематичності, відповідальності, ефективності, об'єктивності, наукової обґрунтованості, гласності (відкритості), публічності (офіційності)); б) адміністративно-процесуальні принципи контролю (рівності перед законом, компетенції, єдності та диференціації, оптимальності, оперативності, змагальності сторін, презумпції невинуватості, об'єктивної істини); в) спеціальні принципи контролю за діяльністю органів прокуратури (незалежності, неупередженості, централізації, повноти, взаємодії, раціональності, зонально-предметного розподілу обов'язків); 2) за джерелом права: а) конституційні принципи контролю (верховенства права, законності, відповідальності, гласності, рівності та ін.); б) принципи контролю, закріплені у міжгалузевих нормативно-правових актах (компетенції, єдності та диференціації, взаємодії та ін.); в) принципи контролю за діяльністю органів прокуратури, закріплені у відомчих нормативно-правових актах (незалежності, неупередженості, зонально-предметного розподілу обов'язків та ін.).

У підрозділі 1.5 «Правове регулювання контролю за діяльністю органів прокуратури та місце у ньому адміністративного законодавства» обґрунтовано, що в умовах реформування системи органів прокуратури згідно з вимогами, висунутими в контексті інтеграції України до Європейського Союзу, одним із актуальних напрямків є удосконалення правового регулювання даної сфери як важливої передумови й фундаментальної складової ефективного функціонування прокуратури.

Зроблено висновок, що сфера правового регулювання контролю за діяльністю органів прокуратури представлена низкою нормативних актів різної юридичної сили, важливе місце серед яких займає адміністративне законодавство, у тому числі адміністративно-правові акти безпосередньо органів прокуратури. Адміністративне законодавство визначає: 1) організаційні аспекти діяльності органів прокуратури та управління ними; 2) адміністративні процедури здійснення різних видів контролю за діяльністю органів прокуратури; 3) підстави та процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури внаслідок виявлених порушень у результаті проведених контрольних заходів та ін.

Наголошено на недоліках правового регулювання контролю у даній сфері, до яких віднесено значну кількість підзаконних актів, положення окремих з яких дублюють одне одного, часто не узгоджуючись із конституційними нормами, що зумовлює необхідність систематизації, оптимізації та гармонізації чинної законодавчої бази. У зв'язку з цим рекомендовано низку заходів щодо підвищення ефективності правового регулювання контролю за діяльністю органів прокуратури України.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм організації контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні» присвячено визначенню сутності, особливостей та стадій організації контролю за діяльністю органів прокуратури в сучасних умовах, уточненню поняття та системи суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури, з'ясуванню об'єкта, предмета, форм і методів контролю, визначенню особливостей адміністративних процедур здійснення контролю в даній сфері.

У підрозділі 2.1 «Організація контролю за діяльністю органів прокуратури в сучасних умовах» уточнено розуміння понять «організація діяльності органів прокуратури» та «організація контролю за діяльністю органів прокуратури». Організацію контролю за діяльністю органів прокуратури визначено як обумовлений організаційною структурою управління процес розробки та реалізації комплексу заходів, спрямованих на підвищення ефективності службової діяльності працівників органів прокуратури та забезпечення законності їх діяльності, дотримання меж наданих повноважень і виконання покладених обов'язків.

Узагальнено та вдосконалено теоретико-правові підходи до виділення стадій контролю, в результаті чого виокремлено основні стадії організації контролю за діяльністю органів прокуратури.

Встановлено основні особливості організації контролю за діяльністю органів прокуратури: 1) здійснення за принципами ієрархії та централізації; 2) правова регламентація; 3) визначений законодавством правовий статус суб'єктів контролю; 4) процесуальність і детермінованість у часі; 5) високі вимоги до документального оформлення результатів контрольних заходів; 6) можливість колегіальних заходів контролю тощо.

Запропоновано шляхи вдосконалення механізмів організації контролю за діяльністю органів прокуратури, до яких віднесено: оптимізацію структури й штатної чисельності її працівників; перерозподіл обов'язків між керівництвом і підлеглими; забезпечення балансу повноважень, обов'язків і рівня відповідальності працівників; підвищення матеріально-технічного й інформаційного забезпечення; наукове обґрунтування форм і методів контролю; розвиток взаємодії органів прокуратури та інститутів громадянського суспільства, а також інших суб'єктів правовідносин контролю за діяльністю органів прокуратури тощо.

У підрозділі 2.2 «Поняття та види суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури» сформульовано визначення поняття суб'єкта контролю за діяльністю органів прокуратури як уповноваженого органу чи посадової особи, які реалізують функцію контролю передбаченими законодавством методами та засобами з метою забезпечення законності та службової дисципліни в процесі функціонування інституту прокуратури.

Окреслено та охарактеризовано основних суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури: 1) Верховна Рада України, Президент України, органи виконавчої та судової влади (суб'єкти зовнішнього державного контролю); 2) органи прокуратури (суб'єкти внутрішньовідомчого контролю); 3) територіальна громада, сільська, селищна, міська рада, їх виконавчі органи, сільський, селищний, міський голова, постійні комісії відповідної ради з правових питань, регуляторної політики, законності, громадського порядку, боротьби з корупцією та злочинністю; органи самоорганізації населення; асоціації місцевого самоврядування та ін. (суб'єкти самоврядного контролю); 4) громадяни України та їх об'єднання (суб'єкти громадського контролю); 5) міжнародні організації та органи (суб'єкти міжнародного контролю).

Запропоновано класифікацію суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури за такими критеріями: 1) за характером взаємозв'язків між контролюючим і підконтрольним суб'єктами в системі органів прокуратури: суб'єкти внутрішнього та зовнішнього контролю; 2) відповідно до виду здійснюваного контролю: суб'єкти державного, недержавного та міжнародного контролю; 3) за обсягом та характером наданих контрольних повноважень: суб'єкти загального та спеціального контролю; 4) за періодом повноважень: постійні та тимчасові суб'єкти контролю за діяльністю органів прокуратури; 5) за організаційно-правовим рівнем або ієрархією побудови системи органів прокуратури: центральні, регіональні та місцеві суб'єкти контролю за діяльністю органів прокуратури; 6) залежно від організаційно-правової форми: головне управління, управління, відділ, служба, рада, колегія, посадова особа тощо; 7) залежно від кількості осіб, що виконують контрольні заходи: одноособові та колективні суб'єкти контролю.

У підрозділі 2.3 «Об'єкт та предмет контролю за діяльністю органів прокуратури» уточнено розуміння понять об'єкта та предмета контролю за діяльністю органів прокуратури й обґрунтовано доцільність їх законодавчого закріплення.

Визначено та охарактеризовано об'єкти контролю за діяльністю органів прокуратури: 1) органи прокуратури різних рівнів, а також військові прокуратури, міські, районні, міжрайонні прокуратури; 2) посадові особи різних рівнів: а) керівники: Генеральний прокурор України, керівники головних управлінь, управлінь, відділів; керівники обласних, міських, військових та інших прокуратур; керівники інших підрозділів системи органів прокуратури; б) фахівці (прокурори, слідчі); в) резервні кадри; г) патронатні працівники: працівники прес-служб, радники; д) службовці (співробітники та обслуговуючий персонал).

Виокремлено та систематизовано предмет контролю за діяльністю органів прокуратури та їх посадових осіб: 1) дотримання принципів верховенства права та законності; 2) виконання вимог правового статусу прокурора та інших працівників органів прокуратури; 3) дотримання державно-службової та виконавчої дисципліни, цільове використання службового майна; своєчасність, сумлінність і повнота виконання покладених обов'язків, компетентність, професійна честь і гідність; 4) обґрунтованість прийняття рішень; дотримання встановленого законом порядку при розгляді посадовими особами звернень і скарг громадян; обґрунтованість і законність застосування дисциплінарних стягнень стосовно працівників органів прокуратури; 5) управління та організація роботи на різних рівнях системи органів прокуратури; 6) виконання запропонованих заходів, спрямованих на запобігання злочинам, корупційним правопорушенням та іншим протиправним вчинкам працівників прокуратури, вивчення причин і умов їх вчинення та ін.