Правове регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами

Размещено на http: //www. allbest. ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Правове регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами

Семенченко Світлана Анатоліївна

Ірпінь 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Россіхіна Галина Володимирівна, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України,

заслужений юрист України Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри фінансового права;

доктор юридичних наук, доцент Музика-Стефанчук Оксана Анатоліївна, Тернопільський національний економічний університет, професор кафедри правового регулювання економіки та правознавства.

Захист відбудеться „____” ___________ 2014 року о ____ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

Автореферат розісланий „__” ___________ 2014 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Т. О. Мацелик

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

правовий місцевий бюджет дохід

Актуальність теми дослідження. Сучасний етап соціально-економічного розвитку нашої країни потребує поглибленого розуміння ролі місцевих бюджетів як визначальної ланки місцевих фінансів. Для цього їх слід розглядати не тільки як балансові розрахунки доходів і витрат, що мобілізуються і витрачаються на відповідній території, а й як важливу правову та економічну категорію.

Місцеві бюджети є одним із джерел задоволення життєвих потреб громади, оскільки більшість бюджетних видатків фінансуються з них. Це, передусім, виплати із соціального захисту та соціального забезпечення населення, утримання закладів соціально-культурної сфери, видатки на розвиток місцевого господарства. Водночас у цій ланці бюджетної системи існує чи не найбільше проблем, пов`язаних із формуванням та виконанням її дохідної частини, що потребують свого негайного вирішення. Від ефективності нормативної регламентації виконання місцевих бюджетів за доходами безпосередньо залежить характер співвідношення доходів, запланованих у місцевих бюджетах на відповідний бюджетний період, та фактично отриманих грошових коштів.

Стан місцевих бюджетів в Україні характеризується недостатністю дохідних джерел, високою залежністю від державного бюджету (централізацією), відсутністю у місцевих органів влади стимулів у додатковому одержанні доходів, що свідчить про необхідність удосконалення правового регулювання виконання таких бюджетів. Зазначені чинники не сприяють ефективному виконанню покладених на місцеві органи влади завдань, що, у свою чергу, негативно впливає на динаміку соціально-економічного розвитку як України в цілому, так і її регіонів. У зв'язку з цим тема вдосконалення правового регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами останнім часом стала об'єктом широких наукових досліджень, предметом пильної уваги органів влади, які безпосередньо розробляють і здійснюють державну фінансову політику на всіх її рівнях. Разом з тим це питання не є новим для науковців. У юридичній літературі проблеми правового регулювання бюджету, бюджетної системи, бюджетного процесу та окремих його стадій розглядалися багатьма науковцями. На межі ХІХ-ХХ ст. дослідженнями зазначених питань займалися такі відомі вчені, як В. П. Безобразов, П. П. Гензель, В. О. Лебедєв, І. Х. Озеров, Л. В. Ходський, І. І. Янжул та ін. Подальший розвиток їхніх ідей та уявлень було здійснено в працях В. В. Бесчеревних, С. А. Котляревського, М. І. Піскотіна, Ю. А. Ровинського, С. Д. Ципкіна.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали роботи таких українських дослідників, як: Є. О. Алісов, В. Т. Білоус, Л. К. Воронова, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, І. Є. Криницький, М. П. Кучерявенко, О. А. Музика-Стефанчук, А. А. Нечай, О. М. Нікітін, П. С. Пацурківський, Н. Ю. Пришва. Значний внесок у розвиток науки про місцеві фінанси зроблено такими відомими російськими дослідниками, як О. М. Горбунова, О. Ю. Грачова, М. В. Карасьова, Т. В. Конюхова, А. Ю. Крохіна, О. Г. Пауль, С. Г. Пепеляєв, Н. І. Хімічева, О. А. Ялбулганов та іншими вченими.

Вплив на формування тенденцій і напрямів дисертаційної роботи також мали праці А. І. Берлача , В. Г. Ігнатова, Л. М. Касьяненко, О. М. Козиріна, О. М. Кокотова, О. М. Костюкова, А. М. Новицького, О. П. Орлюк, В. М. Опаріна, О. П. Рябченко, Л. А. Савченко, В. Д. Чернадчука та інших учених. Певні аспекти економічної складової природи місцевих бюджетів досліджували О. Д. Василик, О. С. Даневич, В. Г. Дем`янішин, Л. О. Дробозіна,О. П. Кириленко, В. І. Кравченко, І. О. Луніна та ін.

Проте після суттєвих змін податкового та бюджетного законодавства України правові питання виконання місцевих бюджетів за доходами комплексно ще не вивчалися. Недосконалість нормативно-правових актів у цій сфері та недостатня розробка даного питання в юридичній літературі обумовлюють актуальність обраної теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи обрана з урахуванням тих заходів правового, економічного, соціального, політичного та адміністративного характеру, що проводяться в Україні з метою зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів та реформування місцевого самоврядування. Напрям наукового дослідження відповідає Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» та Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р. Дисертація виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України.

Тему дисертаційного дослідження затверджено Вченою радою Національного університету державної податкової служби України від 18 грудня 2009 року (протокол № 3), розглянуто координаційним бюро відповідного відділення Національної академії правових наук України і вона має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання та доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексна розробка основних заходів щодо вдосконалення виконання дохідної частини місцевих бюджетів в Україні.

Відповідно до зазначеної мети в дисертаційному дослідженні поставлено такі завдання:

- з'ясувати правову природу місцевого бюджету та визначити його поняття;

- виділити принципи формування місцевих бюджетів України;

- охарактеризувати склад доходів місцевих бюджетів;

- розкрити сутність міжбюджетних трансфертів, визначити їх види та функції;

- визначити співвідношення стадійності фінансово-правового регулювання та бюджетного регулювання (в сенсі бюджетного процесу);

- розглянути функції Державної казначейської служби України крізь призму стадій бюджетного процесу та здійснити відповідне групування;

- запропонувати напрями вдосконалення правового регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами.

Об'єктом дослідження є врегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають між учасниками бюджетного процесу при виконанні місцевих бюджетів за доходами.

Предметом дослідження є правове регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами.

Методи дослідження. Досягнення мети і вирішення завдань дисертаційного дослідження зумовило необхідність використання широкого набору методів наукового пізнання. Домінуючим є загальнонауковий діалектичний метод, що полягає в дослідженні єдності та взаємодії суспільних явищ. Його використання дозволило розкрити сутність бюджету, природу місцевих бюджетів, їх доходів, а також сприяло поглибленому вивченню співвідношення місцевих бюджетів з іншими правовими категоріями, зокрема державним бюджетом, бюджетною системою України (п.п. 1.1, 1.2, 2.1). За допомогою системно-структурного методу проведено виокремлення принципів формування місцевих бюджетів України, а також здійснено систематизацію повноважень Державної казначейської служби України (п.п. 1.1, 3.1). Порівняльно-правовий метод застосовано для характеристики доходів місцевих бюджетів, закріплених нормами бюджетного та податкового права (власні, закріплені та регулюючі доходи, податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, міжбюджетні трансферти), а також для аналізу зарубіжного досвіду щодо використання різних джерел формування доходів місцевих бюджетів, зокрема в Російській Федерації, унітарних державах (п.п. 1.2, 2.1, 2.2). Змістовний аналіз сучасного стану законодавчих положень зумовив звернення до спеціально-юридичного методу, завдяки чому розроблено пропозиції щодо подолання наявних теоретико-правових суперечностей, а також колізій у законодавчих актах (п.п. 2.2, 3.1, 3.2). Процес еволюції понять «доходи місцевих бюджетів», «податок» та «збір» розкрито за допомогою історико-правового методу (п.п. 1.2, 2.1). Позитивне значення для проведення дослідження мало звернення до теоретичних положень інших юридичних наук, аналізу практики судового розгляду спорів між учасниками бюджетного процесу під час виконання ними покладених відповідно до Конституції та чинного законодавства функцій та завдань тощо.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані, розміщені на офіційному сайті Державної статистичної служби України, статистичні матеріали щодо результатів діяльності органів місцевого самоврядування та уповноважених органів виконавчої влади у сфері бюджету. Використано особистий професійний досвід правової роботи у місцевому фінансовому органі.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших комплексних досліджень проблем формування та виконання місцевих бюджетів за доходами після прийняття Податкового кодексу України та нової редакції Бюджетного кодексу України.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових положень, запропонованих та обґрунтованих дисертантом особисто.

Уперше:

- виділено систему принципів формування місцевих бюджетів, яку утворено з двох груп: 1) загальні принципи формування місцевих бюджетів (принципи бюджетної системи, які наразі застосовуються при формуванні місцевого бюджету як структурної складової бюджетної системи України); 2) спеціальні принципи формування місцевих бюджетів: пріоритету прав і свобод громадян; заінтересованості органів місцевої влади; реальності; середньострокового планування; еквівалентності; стабільності законодавства; стовідсоткового фінансування державою делегованих нею повноважень; неприпустимості вилучення вільних залишків коштів місцевих бюджетів; відповідальності учасників бюджетного процесу за рішення, дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу;

- аргументовано пропозицію щодо визначення учасників бюджетного процесу, уповноважених на затвердження порядків використання коштів місцевих бюджетів при застосування програмно-цільового методу на місцевому рівні;

- запропоновано визначити на законодавчому рівні черговість дії з прийняття рішення місцевою радою про передачу міжбюджетного трансферту з одного місцевого бюджету до іншого та укладання між надавачем та отримувачем трансферту відповідного договору, примірну форму якого запропоновано затвердити у нормативно-правовому акті.

Удосконалено:

- процес розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках в частині запровадження нових вимог до банків та врегулювання питання розміщення трансфертів як тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів;

- механізм формульного розподілу субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах. Запропоновано розподіляти обсяг зазначеної субвенції за формульним розрахунком лише до рівня району з унормуванням права подальшого їх розподілу між бюджетами місцевого самоврядування виходячи із реальної потреби в коштах;

- класифікацію функцій одного з основних учасників бюджетного процесу - Державної казначейської служби України. Здійснено групування функцій органів Державної казначейської служби України залежно від стадій бюджетного процесу.

Дістали подальшого розвитку:

- визначення таких понять, як «фінансова автономія органів місцевого самоврядування», «бюджет», «місцеві бюджети». Останній термін запропоновано визначити як зумовлену адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм сукупність правових та економічних відносин, які сприяють перерозподілу частини національного доходу країни, створенню фінансової бази для забезпечення потреб населення певної території у соціальних послугах та є основним фінансовим планом, що затверджується рішенням відповідної місцевої ради;

- критерії класифікації доходів місцевих бюджетів щодо їх доцільності, актуальності, практичної користі та наукової новизни. Класифікацію доходів місцевих бюджетів запропоновано проводити залежно від зарахування їх до відповідної складової частини бюджету; наголошено на доцільності використання фінансовими органами такої класифікації під час планування та виконання, аналізу й звітування про виконання відповідного місцевого бюджету;

- визначення термінів «міжбюджетні трансферти», «офіційні трансферти», «трансферти». Зроблено акцент на необхідності розрізняти трансферт як родову категорію або поняття і трансферт виключно в бюджетно-правовому сенсі. У першому випадку трансфертне регулювання може здійснюватись у міжнародно-правовому сенсі, у фінансово-правовому тощо. У другому - міжбюджетний трансферт має виключно бюджетну природу та засоби регулювання;

- дослідження співвідношення стадійності фінансово-правового регулювання та бюджетного регулювання (в сенсі бюджетного процесу). Констатовано, що стадії бюджетного регулювання переважно співпадають зі стадіями фінансового регулювання, тоді як стадії бюджетного процесу характеризують сукупність динамічних етапів, що пов'язуються з появою, виконанням та звітністю акта про бюджет;

- пропозиції щодо внесення змін до ст. 287 Податкового кодексу України та запровадження нарахування плати за землю з дня отримання майбутнім власником рішення уповноваженого органу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Обґрунтовано, що внесення таких змін сприятиме збільшенню доходів місцевих бюджетів від надходжень плати за землю.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що положення та пропозиції, розроблені дисертанткою, сприятимуть покращенню правового регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами і можуть бути використані:

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення положень чинних Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України, а також рішень органів місцевого самоврядування, якими здійснюється передача міжбюджетних трансфертів до іншого місцевого бюджету;

- у науково-дослідній роботі - як підґрунтя для подальших наукових досліджень правової природи місцевих бюджетів, кола учасників бюджетного процесу на місцевому рівні (акт впровадження від 31.03.2014 № 67/01-26);

- у навчальному процесі - у викладанні дисциплін «Податкове право», «Фінансове право» у вищих навчальних закладах, підготовці навчальних і навчально-методичних посібників з курсів зазначених дисциплін; для підвищення кваліфікації працівників місцевих фінансових органів, органів місцевого самоврядування (акт впровадження від 09.04.2014);

- у правозастосовній сфері - для вдосконалення правозастосовної діяльності працівників місцевих фінансових органів, а також як правова допомога учасникам бюджетного процесу в питаннях реалізації своїх прав і обов'язків при виконанні місцевого бюджету за доходами (акт впровадження від 05.03.2014 № 04-03-11/21).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства обговорювалися на засіданнях кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України, а також були оприлюднені в доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та семінарах: Проблеми реформування місцевого самоврядування в Україні в контексті наближення до європейських стандартів (м. Харків, 28 жовтня 2009 р.); Системообразующие категории в финансовом праве : состояние и перспективы трансформации (м. Харків, 15-16 квітня 2010 р.); Фінансове право у ХХІ сторіччі : здобутки та перспективи (м. Ірпінь, 4-7 жовтня 2011 р.); Принципы финансового права (м. Харків, 19-20 квітня 2012 р.); Актуальні проблеми публічного та приватного права (м. Харків, 25 жовтня 2013 року).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертації відображено у 12 публікаціях (п'яти статтях у фахових наукових виданнях та тезах семи доповідей, надрукованих за матеріалами науково-практичних конференцій).

Структура дисертації обумовлена метою і задачами дослідження та складається зі вступу, трьох розділів, що містять шість підрозділів, висновків і списку використаних джерел, що складає 226 найменувань. Загальний обсяг дисертації становить 193 сторінки, з яких загального тексту 172 сторінки.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його мету і завдання, об'єкт і предмет, методологічну основу; сформульовано положення наукової новизни, що відображають особистий вклад дисертантки та виносяться на публічний захист; наведено апробацію результатів роботи та відомості про публікацію наукових здобутків; визначено теоретичне та практичне значення результатів дисертації.

Розділ перший «Теоретико-правові засади місцевих бюджетів в Україні» складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню змісту поняття місцевих бюджетів, з'ясуванню сутності доходів місцевих бюджетів та узагальненню підходів до класифікації доходів місцевих бюджетів.

У підрозділі 1.1 «Правова природа місцевих бюджетів та їх місце в бюджетній системі України» досліджено погляди вчених на категорії «бюджет» та «місцеві бюджети», відмічено відсутність єдиної думки науковців щодо їх визначення. Зазначено, що балансовий підхід безумовно притаманний бюджетній діяльності, оскільки бюджети - це відповідні балансові розрахунки, які узгоджують дохідну та видаткову частини. Акцентовано увагу на тому, що ідеальне регулювання бюджетної діяльності має призводити не до перевищення доходів над видатками, а до чіткого виконання запланованих бюджетних показників. Зроблено висновок, що ідеальний бюджет - це бюджет, розроблений та виконаний в нуль, без жодного відхилення додаткової та видаткової частин. Це свідчить про виваженість та раціональність проекту бюджету, дотримання його положень, належне виконання протягом бюджетного періоду.

Вказано, що в науці категорія «бюджет» традиційно розглядається у двох аспектах - економічному і правовому (юридичному). Наголошено, що місцеві бюджети не можна віднести лише до однієї категорії, а необхідно розглядати як сукупність правового та економічного регулювання. Місцеві бюджети - це зумовлена адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм сукупність правових та економічних відносин, які сприяють перерозподілу частини національного доходу країни, створенню фінансової бази для забезпечення потреб населення певної території у соціальних послугах та є основним фінансовим планом, що затверджується рішенням відповідної місцевої ради.

Зауважено, що принципи формування місцевих бюджетів України на законодавчому рівні не визначені. Запропоновано систему принципів формування місцевих бюджетів, яка складається з двох груп: 1) загальних принципів формування місцевих бюджетів (принципів бюджетної системи, які наразі застосовуються при формуванні місцевого бюджету як структурної складової бюджетної системи України); 2) спеціальних принципів формування місцевих бюджетів: пріоритету прав і свобод громадян; заінтересованості органів місцевої влади; реальності; середньострокового планування; еквівалентності; стабільності законодавства; стовідсоткового фінансування державою делегованих нею повноважень; неприпустимості вилучення вільних залишків коштів місцевих бюджетів; відповідальності учасників бюджетного процесу за рішення, дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Термін «фінансова автономія органів місцевого самоврядування» визначено як результат спільної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, в основі якої лежить реальна фінансова незалежність, самостійність та оптимально збалансоване фінансове забезпечення органів місцевого самоврядування. Фінансову автономію слід вважати невід'ємним атрибутом місцевого самоврядування та обов'язковою умовою підвищення його ефективності, активізації економічного розвитку територіального утворення та фінансової децентралізації.

У підрозділі 1.2 «Правові підстави класифікації доходів місцевих бюджетів» здійснено аналіз доходів місцевих бюджетів, розглянуто еволюцію поняття «доходи місцевих бюджетів». Відмічено, що правове регулювання доходів місцевих бюджетів досліджується переважно крізь призму доходів державного бюджету.

Запропоноване власне визначення доходів місцевих бюджетів, під якими слід розуміти частину публічних грошових коштів, яка відповідно до рішень місцевих рад зараховується до місцевих бюджетів різних рівнів і використовується органами місцевої влади на фінансування власних і делегованих повноважень. При цьому зазначено, що доходи місцевих бюджетів включають два типи надходжень: кошти, які заробляються на місцевому рівні (саме вони сприяють виникненню заінтересованості та стимулів у місцевої влади), та кошти, які надходять від держави для забезпечення фінансування делегованих повноважень (їх призначення - гарантування всім громадянам України рівного доступу до задоволення першочергових потреб у сфері освіти, правоохорони, медицини тощо).

Досліджено бюджетну класифікацію, яка використовується, зокрема, для складання і виконання місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, розпорядників та отримувачів бюджетних коштів. Розглянуто вичерпний перелік доходів бюджету, до якого законодавець відніс податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом і трансферти. Зауважено, що Бюджетний кодекс України, у ст. 9 якого передбачено зазначений розподіл доходів, не визначає критеріїв такого розподілу.

Зазначено, що у кодифікованому акті бюджетного законодавства відсутнє визначення термінів «власні доходи» й «закріплені доходи», що не сприяє однозначності їх розуміння і трактування. Підтримано позицію науковців, відповідно до якої доходи місцевих бюджетів поділяються на власні, закріплені та регулюючі. Аргументовано, що власні й закріплені доходи місцевих бюджетів не можна ототожнювати. Власні доходи місцевих бюджетів визначено як доходи, що належать місцевим бюджетам та формуються на певній території внаслідок рішень відповідного органу місцевого самоврядування в розмірах, визначених бюджетним законодавством, та витрачаються на фінансування власних повноважень. До закріплених доходів місцевих бюджетів віднесено доходи, які повністю або за встановленою єдиною для всіх бюджетів одного рівня часткою (%) закріплюються за певним бюджетом для фінансування видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів з метою забезпечення виконання делегованих державою повноважень.

Запропоновано три критерії класифікації доходів місцевих бюджетів: 1) найменування доходів; 2) територіальний рівень надходження доходів; 3) зарахування до відповідної складової частини місцевого бюджету.

Зроблено висновок, що науково обґрунтована класифікація має важливе значення для отримання всебічної характеристики доходів місцевих бюджетів, оскільки дозволяє глибше зрозуміти їх сутність, розкрити певні механізми їх справляння, виявити деякі специфічні особливості.

Розділ другий «Правове регулювання доходів місцевих бюджетів» складається з двох підрозділів, які присвячені аналізу доходів місцевих бюджетів, дослідженню їх особливостей.

У підрозділі 2.1 «Податкові надходження в структурі доходів місцевих бюджетів: фінансово-правовий аспект» увагу зосереджено на особливостях схожих правових категорій - податку та збору, що перебувають у певному співвідношенні. Розглянуто підстави для виділення податку із цілісної податкової системи, характерні особливості, притаманні податку і збору та відмінності між ними. Відмічено важливість новели українського податкового законодавства щодо закріплення визначення податку і збору в Податковому кодексі України.

Податкові надходження місцевих бюджетів розглянуто у двох аспектах. Стверджується, що як економічна категорія податкові надходження місцевих бюджетів являють собою обов'язкові, нецільові, безумовні, безоплатні і безповоротні платежі у грошовій формі до бюджету, що справляються з платника податків відповідно до законодавства; як правова - це врегульовані нормами права форми імперативного відчуження результатів діяльності юридичних та фізичних осіб, що зараховуються до бюджету відповідного рівня для задоволення потреб відповідної територіальної громади.

Досліджено вичерпний перелік платежів, які включено до податкової системи України. Виділено загальнодержавні податки і збори, які відповідно до затверджених статтями 2, 64-69 Бюджетного кодексу України нормативів, включаються до складу доходів місцевих бюджетів. Зазначені податки і збори, виходячи із бюджетної спрямованості, розділено на три групи: 1) ті, що зараховуються до державного бюджету; 2) ті, що розподіляються між державним та місцевими бюджетами; 3) ті, що зараховуються та розподіляються між місцевими бюджетами. Встановлено, що надходження від загальнодержавних податків та зборів у доходах місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) становлять понад 80%, водночас місцеві податки і збори, які повинні відігравати значну роль у забезпеченні місцевого самоврядування власними фінансовими ресурсами, в доходах місцевих бюджетів України складають мізерну частку - близько 0,1%. Надано визначення місцевих зборів, як окремої правової категорії - це встановлені органами місцевого самоврядування обов`язкові платежі, що справляються з платників даної адміністративно-територіальної одиниці в певних розмірах та у встановлені строки як оплата, що залежить від вартості наданих послуг, і повністю зараховується до місцевих бюджетів.

Констатовано, що реформування системи податкового забезпечення фінансової спроможності місцевих бюджетів має здійснюватися через внесення змін до бюджетного й податкового законодавства в частині розширення складу власних і закріплених доходів місцевих бюджетів; збільшення нормативів відрахувань бюджетоутворюючих загальнодержавних податків і зборів, що зараховуються до складу доходів відповідних місцевих бюджетів; розширення повноважень органів місцевого самоврядування у питаннях оподаткування; введення податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, а також шляхом удосконалення процесу подальшої детінізації фонду оплати праці.

У підрозділі 2.2 „Інші надходження в структурі доходів місцевих бюджетів” проведено дослідження неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом та міжбюджетних трансфертів. Розглянуто основні ознаки неподаткових доходів. Визначено, що неподаткові надходження не становлять великої питомої ваги в доходах місцевих бюджетів. На основі аналізу неподаткових доходів зведеного бюджету Харківської області з'ясовано, що найбільш бюджетоутворюючими серед неподаткових доходів є власні надходження бюджетних установ. Зауважено, що органи місцевого самоврядування в Україні не наділені відповідними бюджетними повноваженнями і не здатні своїми рішеннями впливати на обсяг доходів місцевих бюджетів від власних надходжень бюджетних установ. Як такі, що є вагомими складовими структури неподаткових доходів місцевих бюджетів відзначено також плату за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих, бюджетів, а також надходження від оренди об'єктів, що знаходяться у комунальній власності. До характерних рис останніх віднесено зарахування у повній мірі до ІІ кошику місцевих бюджетів і спрямування здебільшого на фінансування заходів, що передбачені місцевими програмами розвитку.

Встановлено, що доходи від операцій з капіталом представлені в місцевих бюджетах надходженнями від продажу основного капіталу та надходженнями від продажу землі й нематеріальних активів. Зауважено, що тенденція наповнення бюджету за рахунок продажу земельних ділянок та відчуження майна територіальних громад є негативною у зв'язку з обмеженістю таких ресурсів. Обґрунтовано, що пріоритетним джерелом збільшення надходжень місцевих бюджетів є операції з використання земельних ресурсів та передачі комунального майна в оренду.

Наголошено на великому практичному значенні окремих питань бюджетних трансфертів, оскільки в Україні понад 92% усіх місцевих бюджетів є дотаційними. Зазначено, що як правова категорія трансферти являють собою врегульовані нормами права фінансові відносини між бюджетами відповідних рівнів з приводу публічних грошових коштів, що характеризуються безоплатним і безповоротним характером. При цьому для однієї сторони такі ресурси є видатками, а для другої - доходами. В економічному сенсі трансферти визначено як передачу грошових коштів з одного бюджету до іншого, яка не потребує будь-яких відплатних послуг економічного характеру.

Стверджується, що міжбюджетним трансфертам притаманний особливий суб'єктний склад. Учасниками цих відносин фактично є бюджети, а точніше, - органи держави та місцевого самоврядування, наділені бюджетними повноваженнями. Фізичні особи не можуть брати участь у відносинах щодо міжбюджетного регулювання, отже й їх суб'єктами бути не можуть. Доведено, що найбільш принциповою різницею між дотацією та субвенцією є ознака безповоротності. Для дотації підставою такої безповоротності є те, що кошти передаються до дохідної частини бюджету - отримувача без якої-небудь умови - для вирівнювання його дохідної та видаткової частин. Для субвенції обов'язку поворотності таких коштів немає лише у разі її своєчасного та цільового використання.

Обґрунтовано, що через відсутність законодавчого закріплення критеріїв наданням додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів ця дотація використовується в основному як інструмент «ручного» регулювання балансу місцевих бюджетів. Виділено чотири основні функції міжбюджетних трансфертів: функцію вирівнювання, соціальну, інвестиційну та стимулюючу функції. Констатовано, що в Україні при передачі міжбюджетних трансфертів переважає функція вирівнювання, а стимулююча майже відсутня. Зроблено висновок, що характерне для України зростання ролі трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів свідчить про неналежне правове регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами, вказує на низький рівень фінансової автономії місцевих бюджетів та є пасивним інструментом впливу держави на формування місцевих бюджетів.

Розділ третій «Процедурно-правове регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами» складається з двох підрозділів, які присвячені аналізу складової третьої стадії бюджетного процесу - виконання місцевих бюджетів за доходами, визначенню особливостей казначейського виконання бюджетів та характеристиці напрямів удосконалення правового регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами.

У підрозділі 3.1. «Фінансово-правові процедури казначейського виконання місцевих бюджетів за доходами» зосереджено увагу на аналізі основної стадії бюджетного процесу на місцевому рівні - виконання місцевих бюджетів, визначенні та уточненні кола учасників бюджетного процесу, що залучені до процесу виконання місцевих бюджетів за доходами.

Стверджується, що фінансово-правова стадійність притаманна як бюджетному, так і фінансово-правовому регулюванню. Такий висновок обґрунтовано тим, що фінансово-правове регулювання передбачає послідовну зміну стадій формування, розподілу та використання публічних фондів. Цей динамічний процес якраз і виражає предмет фінансово-правової галузі. Бюджетне регулювання характеризує вплив бюджетно-правових норм на відповідний тип суспільних відносин у межах дії підгалузі фінансового права - бюджетного права. Стадії бюджетного процесу принципово стосуються та охоплюють динаміку акта, який закріплює та виражає обіг бюджетних коштів. Перша стадія - підготовка акта про бюджет; друга - його затвердження; третя - виконання; четверта - звітність про виконання показників акта про бюджет. Констатовано, що стадії бюджетного регулювання переважно співпадають зі стадіями фінансового регулювання, тоді як стадії бюджетного процесу характеризують сукупність динамічних етапів, що пов'язуються з появою, виконанням та звітністю акта про бюджет.

Виконання місцевих бюджетів визначено як процедурно обґрунтовану та забезпечену діяльність учасників бюджетного процесу з виконання місцевих бюджетів по доходах та видатках, що полягає в організації повного виконання планових показників, доведених Міністерством фінансів України, та затверджених рішенням про місцевий бюджет, а також у своєчасному фінансуванні протягом бюджетного року заходів, передбачених рішенням відповідної ради. Вказано на комплексність реалізації бюджетних повноважень як держави, так і територіальних громад, оскільки місцеві бюджети формуються з метою реалізації делегованих повноважень, забезпечення виконання яких здійснюється Міністерством фінансів України.

Розглянуто чотири основні групи учасників, що задіяні у процесі виконання місцевого бюджету за доходами. Обґрунтовано, що включення до їх складу платників податків, зборів та інших обов'язкових платежів є помилковим, оскільки в цьому випадку принципово не збігається суб'єктний склад бюджетних правовідносин і податкових. Податково-правове регулювання передбачає участь платників податків-фізичних осіб та регулюється це в межах податкового права. Водночас серед учасників бюджетних відносин фізичних осіб немає і не може бути.

Досліджено нововведення, що були впроваджені після створення при Міністерстві фінансів України Державного казначейства України. Функції учасника бюджетного процесу, основним завданням якого є реалізація державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів - Державної казначейської служби України, досліджено крізь призму стадій бюджетного процесу та відповідним чином згруповано. Відзначено переваги казначейської системи виконання місцевих бюджетів за доходами; вказано на проблеми, вирішення яких дасть змогу оптимізувати процес виконання місцевих бюджетів та підвищити ефективність дій усіх учасників бюджетного процесу. Зроблено висновок про необхідність посилення взаємодії між органами Державної казначейської служби України та місцевими фінансовими органами (на прикладі наявних судових справ).

У підрозділі 3.2. «Напрями вдосконалення процедур виконання місцевих бюджетів за доходами» присвячено удосконаленню норм бюджетного та податкового законодавства України, що регулюють виконання місцевих бюджетів за доходами.

Обґрунтовано недоцільність введення в Україні самооподаткування населення. Зроблено висновок, що процес удосконалення виконання місцевих бюджетів за доходами має здійснюватися за трьома основними напрямками. Перший полягає в активізації роботи по залученню додаткових надходжень фінансових ресурсів, які досі не задіяні в бюджетному процесі та передбачає здійснення заходів щодо своєчасного перегляду ставок за договорами оренди земель, упорядкування системи надання пільг зі сплати податку на землю, погашення податкового боргу, легалізацію ринку праці в Україні. Другий - у проведенні ефективної адміністративної реформи, спрямованої на укрупнення територіальних громад базового рівня. Третій -в удосконаленні чинного законодавства шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (зокрема, до статей 2, 20, частини першої статті 69, частини другої статті 101, статей 103-1, 116), до пункту 287.1 статті 287 та земельного законодавства України. Доведено необхідність внесення змін до Порядку розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках, Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, а також затвердження форми договору про передачу міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами. Для удосконалення казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано визначити конкретний строк виконання органами Державної казначейської служби України платіжних доручень розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, визначити відповідальність органів Державної казначейської служби України за неякісне розрахунково-касове обслуговування клієнтів та доповнити договір про здійснення розрахунково-касового обслуговування розділом «Відповідальність Сторін».

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено комплексне теоретичне узагальнення та надано вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні правових основ місцевих бюджетів, принципів формування місцевих бюджетів, з'ясуванні складу їх доходів, а також особливостей виконання місцевих бюджетів за доходами. Запропоновано власні погляди та підходи до найбільш актуальних питань правового регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку таких висновків.

1. Як категорію місцеві бюджети слід розглядати в сукупності правового та економічного регулювання. Правова природа місцевого бюджету зумовлена юридичною формою регулювання бюджетного процесу на місцевому рівні. У правовому розумінні місцевий бюджет є фінансовим планом формування та використання коштів, що затверджується у встановленому порядку рішенням відповідної місцевої ради і є обов'язковим для виконання на певній території. Лише з моменту прийняття законодавчого акта (рішення) виникають відповідні бюджетні права та обов'язки учасників відносин, засоби, які забезпечують їх дотримання, можливість застосування примусу в разі порушення відповідної норми.

Місцеві бюджети - це зумовлена адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм сукупність правових та економічних відносин, які сприяють перерозподілу частини національного доходу країни, створенню фінансової бази для забезпечення потреб населення певної території у соціальних послугах та є основним фінансовим планом, що затверджується рішенням відповідної місцевої ради.

2. Система принципів формування місцевих бюджетів України складається з двох груп:

І - загальні принципи формування місцевих бюджетів (принципи бюджетної системи, які наразі застосовуються при формуванні місцевого бюджету як структурної складової бюджетної системи України);

ІІ - спеціальні принципи формування місцевих бюджетів, яка складається з: принципу пріоритету прав і свобод громадян; принципу заінтересованості органів місцевої влади; принципу реальності; принципу середньострокового планування; принципу еквівалентності; принципу стабільності законодавства; принципу стовідсоткового фінансування державою делегованих нею повноважень; принципу неприпустимості вилучення вільних залишків коштів місцевого бюджету; принципу відповідальності учасників бюджетного процесу за рішення, дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

3. Під доходами місцевих бюджетів слід розуміти частину публічних грошових коштів, яка відповідно до рішень місцевих рад зараховується до місцевих бюджетів різних рівнів і використовується органами місцевої влади на фінансування власних і делегованих повноважень. Акцентовано увагу на ознаці безповоротності, якою законодавець наділив бюджетні доходи і яка має важливе значення для вирішенні питання про віднесення запозичень до доходів бюджетів. Наголошено, що підстава поворотності бюджетних коштів у режимі бюджетно-правового регулювання інституту міжбюджетних трансфертів пов'язується з певним різновидом правопорушення, коли йдеться про недодержання цільового використання коштів.

Податки посідають центральне місце серед доходів місцевих бюджету, саме за їх рахунок формуються доходи місцевих бюджетів і здійснюються заплановані видатки. Як правова категорія податкові надходження місцевих бюджетів - це врегульована нормами права форма імперативного відчуження результатів діяльності юридичних та фізичних осіб, що зараховуються до бюджету відповідного рівня для задоволення потреб суспільства.

Неподаткові надходження та доходи від операцій з капіталом не становлять великої питомої ваги в доходах місцевих бюджетів, порівняно з податковими надходженнями. Наповнення бюджету за рахунок продажу земельних ділянок та відчуження майна територіальних громад є неефективним. Пріоритетним джерелом збільшення надходжень місцевих бюджетів мають бути операції по використанню земельних ресурсів та передачі комунального майна в оренду.

4. Перерозподіл у структурі доходів місцевих бюджетів в Україні характеризується тенденцією до зменшення частки податкових надходжень за рахунок збільшення частки міжбюджетних трансфертів. Як економічна категорія трансферти означають передачу грошових коштів з одного бюджету до іншого, яка не потребує будь-яких відплатних послуг економічного характеру. Як правова категорія трансферти - це врегульовані нормами права фінансові відносини між бюджетами відповідних рівнів з приводу публічних грошових коштів фінансових ресурсів, що характеризуються безоплатним і безповоротним характером. При цьому для одного учасника цих відносин такі ресурси є видатками, а для іншого - доходами.

Міжбюджетним трансфертам притаманний особливий суб'єктний склад. Учасниками цих відносин є бюджети, а точніше, - органи держави та місцевого самоврядування, на які покладено бюджетні повноваження. Фізичні особи суб'єктами відносин щодо міжбюджетного регулювання бути не можуть.

Основними функціями міжбюджетних трансфертів є: вирівнювання, соціальна, інвестиційна та стимулююча функції. За теперішньої системи міжбюджетних трансфертів в Україні переважаючою є функція вирівнювання, а стимулююча майже відсутня.

5. Фінансово-правова стадійність притаманна як бюджетному регулюванню, так і фінансово-правовому. Фінансово-правове регулювання передбачає послідовну зміну стадій формування, розподілу та використання публічних фондів. Бюджетне регулювання характеризує вплив бюджетно-правових норм на відповідний тип суспільних відносин у межах дії підгалузі фінансового права - бюджетного права.

Стадії бюджетного процесу принципово стосуються та охоплюють динаміку акта, який закріплює та виражає обіг бюджетних коштів. Перша стадія - підготовка акта про бюджет; друга - його затвердження; третя - виконання; четверта - звітність про виконання показників акта про бюджет. Таким чином, стадії бюджетного регулювання в основному подібні до стадій фінансового регулювання, тоді як стадії бюджетного процесу характеризують сукупність динамічних етапів, що пов'язуються з появою, виконанням та звітністю акта про бюджет.

6. Найважливішою є стадія виконання бюджету, яка являє собою практичну реалізацію бюджету за всіма передбаченими показниками його дохідної та видаткової частин. Державна казначейська служба України - основний учасник бюджетного процесу, що має забезпечити реалізацію державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. Запропоновано диференціювати функції Державної казначейської служби України залежно від стадій бюджетного процесу. Виокремлено функції, які здійснюються:

1) на всіх стадіях бюджетного процесу (наприклад, контроль за дотриманням бюджетного законодавства);

2) на стадії виконання відповідних бюджетів (здійснення через систему електронних платежів Національного банку України розрахунково-касового обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів);

3) на стадії звітування про виконання бюджетів (зведення та складання звітності про виконання державного, місцевих і зведеного бюджетів та подання звітності органам законодавчої і виконавчої влади в обсязі та строки, визначені бюджетним законодавством);

4) на стадіях виконання і звітування про виконання (здійснення реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і відображення їх у звітності про виконання бюджету);

5) «загальні» функції, які хоча й прямо не пов'язані з бюджетним процесом, але спрямовані на організацію діяльності Державної казначейської служби України як учасника бюджетного процесу.

7. Ефективному виконанню місцевих бюджетів за доходами мають сприяти: 1) активізація роботи по залученню додаткових надходжень фінансових ресурсів, які досі не задіяні в бюджетному процесі; 2) проведення адміністративної реформи; 3) удосконалення чинного законодавства України.

Визначено, що першочерговими заходами щодо удосконалення чинного законодавства України є: усунення неузгодженостей між нормами Бюджетного кодексу України; оптимізація нормативного регулювання застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні, а також механізму надання міжбюджетних трансфертів; зміна підстав для стягнення плати за землю; раціональний підхід до розподілу бюджетних повноважень між учасниками бюджетного процесу; підвищення ефективності використання бюджетних коштів; удосконалення казначейського виконання місцевих бюджетів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Семенченко С. А. Передача субвенцій між місцевими бюджетами: проблеми правового регулювання в Україні / С. А. Семенченко // Актуальні проблеми права : теорія і практика. - 2013. - № 28. - С. 482-491.

2. Семенченко С. А. Правові проблеми казначейської форми обслуговування виконання місцевих бюджетів / С. А Семенченко // Право та державне управління. - 2013. - № 3. - С. 57-62.

3. Семенченко С. А. К вопросу о природе местных бюджетов / С. А. Семенченко // Экономика и право Казахстана. - 2013. - № 20. - С. 36-43.

4. Семенченко С. А. Міжбюджетні трансферти в структурі доходів місцевих бюджетів / С. А. Семенченко // Право та державне управління. - 2011. - № 4. - С. 90-95.

5. Семенченко С. А. Місцеві бюджети як правова та економічна категорія / С. А. Семенченко // Право та державне управління. - 2012. - № 2. - С. 106-110.

6. Cеменченко С. А. Фінансово-правові аспекти казначейської форми виконання місцевих бюджетів за доходами в Україні / С. А. Семенченко // Актуальні проблеми публічного та приватного права : тези доп. ІV Міжнар. наук.-практ. конф. 25 жовт. 2013 р. / за ред. В. М. Огаренка, А. О. Монаєнко та ін. - Запоріжжя: КПУ, 2013. - С. 295-298.

7. Семенченко С. А. Доходы местных бюджетов: понятие и классификация / С. А. Семенченко // Принципы финансового права : материалы междунар. науч.-практ. конф., Харьков, 19-20 апр. 2012 г. / редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. - Харьков : Право, 2012. - С.227-230.

8. Cеменченко С. А. Методологічні підстави формування місцевих бюджетів за доходами : правові проблеми фінансово-правового регулювання / С. А. Семенченко // Фінансове право у ХХ сторіччі : здобутки та перспективи : [зб. наук. пр. за матеріалами Міжнар. наук.-практ. конф., 4-7 жовт. 2011 р. - Ч. ІІ. - НДІ фінансового права]. - К. : Алерта, 2011. - С. 266-269.

9. Cеменченко С. А. Роль міжбюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів / С. А. Семенченко // Зб. тез доп. та наук. повідомл. учасн. всеукр. наук.-практ. конф. молодих учених та здобувачів, 9 листоп. 2011 р. / за заг. ред. А. П. Гетьмана. - Х. : Нац. ун-т «Юрид. акад. України ім. Я. Мудрого», 2011. - С. 176-179.

10. Cеменченко С. А. Виконання місцевих бюджетів за доходами: деякі аспекти правового регулювання / С. А. Семенченко // Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации : материалы междунар. науч.-практ. конф., г. Харьков, 15-16 апр. 2010 г. / Редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. - Xарьков, 2010. - С. 153-154.

11. Cеменченко С. А. Правові засади виконання місцевих бюджетів за доходами / С. А. Семенченко // Юридична осінь 2009 року : тези доп. та наук. повідомл. міжнар. наук.-практ. конф. молодих учених та здобувачів / за заг. ред. А. П. Гетьмана. - Х. : Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, 2009. - С. 459-462.

12. Семенченко С. А. Виконання бюджеті місцевого самоврядування за доходами : європейський досвід та проблеми правового регулювання в Україні / С. А. Семенченко // Проблеми реформування місцевого самоврядування в Україні в контексті наближення до європейських стандартів : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., м. Харків, 28 жовт. 2009 р. / редкол.: Ю. П. Битяк, І. В. Яковюк, Г. В. Чапала. - Х. : НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування, 2009. - С. 209-211.

АНОТАЦІЯ

Семенченко С.А. Правове регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України, Ірпінь, 2014.

Дисертацію присвячено дослідженню правового регулювання виконання місцевих бюджетів за доходами. З'ясовано правову природу бюджету та надано визначення поняття місцевого бюджету. Виділено принципи формування місцевих бюджетів України. Розкрито та охарактеризовано склад доходів місцевих бюджетів. Узагальнено різні підходи до класифікації доходів місцевих бюджетів та запропоновано власні критерії групування таких доходів. Розкрито сутність міжбюджетних трансфертів, досліджено їх види та функції. Проаналізовано співвідношення стадійності фінансово-правового регулювання та бюджетного регулювання в аспекті бюджетного процесу. Здійснено групування функцій Державної казначейської служби України. Сформульовано пропозиції до чинного законодавства України з метою удосконалення нормативно-правового регулювання виконання місцевих бюджетів.

Ключові слова: бюджет, місцевий бюджет, бюджетна система України, доходи місцевого бюджету, класифікація доходів, стадії бюджетного процесу, казначейське виконання місцевих бюджетів.