Актуальність теми дослідження. Надра відповідно до ст.13 Конституції України належать до об'єктів права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На території України, яка становить 0,7% світової території, виявлено до 5% усіх мінерально-сировинних ресурсів земної кулі. В економіці держави гірничодобувна галузь забезпечує близько чверті валового національного продукту. Понад 60% експортного виторгу Україна отримує від реалізації товарної продукції гірничодобувної промисловості. З видобуванням, переробкою та використанням корисних копалин пов'язана майже половина промислового потенціалу держави і кожен п'ятий працюючий українець. Отож, без сумніву, один із вагомих чинників подолання кризового становища в економіці України - належне забезпечення державних потреб в енергетичних і мінерально-сировинних ресурсах та раціональне, ефективне й безпечне їх використання.

Основними засобами забезпечення ефективного публічного адміністрування надрокористуванням є право, законність і правопорядок у цій сфері. Адже потреби правової держави передбачають не тільки виконання законів як актів, що виходять безпосередньо від вищих органів державної влади, а й дотримання законності взагалі. Тому самостійне місце посідає контрольна діяльність держави, яка у відносинах надрокористування реалізується, зокрема, у формі державного гірничого нагляду.

Водночас тривале реформування органів, що здійснюють державний контроль у галузі геологічного вивчення, використання та охорони надр, призвело до зниження рівня ефективності публічного адміністрування вказаної сфери та погіршення стану використання надр у державі в цілому. Крім того, відсутність чіткого розподілу компетенції органів управління цією сферою ускладнює здійснення ефективного контролю, створення раціональних і безпечних умов гірничодобувного виробництва, додержання вимог щодо охорони надр і довкілля тощо.

Предметна сфера державного гірничого нагляду - законодавство, що регулює відносини надрокористування, через недостатність, недосконалість і суперечливість не відповідає потребам сьогодення, стримує розвиток галузі, створює передумови для нераціонального використання надр та поширення корупції. Ці дефекти мають не тільки міжрівневий (закон - підзаконний акт), а й міжгалузевий характер, оскільки є іманентною властивістю як адміністративного, так і податкового, екологічного законодавства тощо, окремими нормами та інститутами якого комплексно регулюються відносини з використання та охорони надр. У сукупності вони створюють умови для правової невизначеності, корупційно-небезпечну дискрецію у дозвільних і ліцензійних процедурах.

В Україні проблемам контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористування до останнього часу не приділялося достатньої уваги. Теоретичні питання або сфери реалізації державного контролю досліджували у своїх роботах В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, М.І. Ануфрієв, Г.В. Атаманчук, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородін, А.С. Васильєв, С.К. Гречанюк, І.П. Голосніченко, І.С. Гриценко, П.В. Діхтієвський, Е.С. Дмитренко, Ю.М. Дьомін, Р.В. Ігонін, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, М.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Копєйчиков, О.В. Кузьменко, Л.Т. Кривенко, Є.Б. Кубко, Д.І. Лук'янець, В.М. Марчук, О.А. Музика-Стефанчук, Н.Р. Нижник, І.М. Пахомов, Н.О. Рибалка, А.О. Селіванов, М.Ф. Селівон, Ю.С. Шемшученко, Н.Я. Якимчук, М.К. Якимчук, О.Н. Ярмиш та інші вчені.

З обраної проблематики захищено кандидатські дисертації А.Р. Мухамедовим на тему "Державний гірничий нагляд за використанням надр" (1978), в Україні - О.А. Грицан "Правові засади екологічного контролю за використанням та охороною надр" (2009). Лише окремі аспекти правового регулювання державного контролю у сфері надрокористування дотично розглядалися в дисертаціях О.П. Шем'якова (2003), Р.С. Кірина (2007), В.К. Філатової (2008) та О.М. Олійника (2010). Проте всі вказані дисертаційні дослідження виконано у межах паспорта наукової спеціальності 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право, тому не відображають аспектів адміністративно-правового регулювання організації та здійснення державного гірничого нагляду.

За спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право з обраною темою пов'язані лише кандидатські дисертації Ю.Я. Кінаш "Засоби адміністративного примусу у сфері забезпечення безпеки у вугільних шахтах" (2003), О.В. Леонової "Адміністративно-правові відносини в сфері надрокористування" (2010), Є.В. Шульги "Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері надрокористування" (2012) та докторська дисертація О.Ю. Макаренка "Адміністративно-правова охорона надр України" (2013), в яких окремі питання державного гірничого нагляду розглядаються лише фрагментарно, без виділення у самостійний напрям роботи чи її окрему задачу.

Відтак, комплексного дослідження проблем адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду на дисертаційному рівні ані в минулому, ані в сучасних реаліях Української держави не проводилось.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обрана для дисертаційного дослідження тема спрямована на реалізацію відповідних положень рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у галузі геологічного вивчення і використання надр", введеного в дію Указом Президента України від 03.02.2010 № 90/2010. Дослідження проведено в межах державної бюджетної науково-дослідної роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка за темою "Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу" (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631) і відповідає проблематиці наукових досліджень кафедри адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Тему дисертації затверджено на засіданні Вченої ради юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка (протокол № 2 від 29.10.2012).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у комплексній розробці сучасних адміністративно-правових підходів до вирішення існуючих проблем організації та діяльності державного гірничого нагляду в Україні, внесенні науково обґрунтованих рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства та практики його застосування.

Для досягнення зазначеної мети ставляться такі задачі:

окреслити основні етапи розвитку наукової думки щодо організації та функціонування гірничого нагляду;

дослідити становлення адміністративно-правового регулювання організації та діяльності органів державного гірничого нагляду;

розглянути структуру і класифікувати повноваження органів державного гірничого нагляду, виокремити та дослідити особливості їхньої адміністративно-деліктної юрисдикції;

проаналізувати зарубіжний досвід реалізації контрольної функції держави у сфері видобування мінеральних ресурсів в окремих державах ЄС і країнах СНД;

визначити тенденції та умови модернізації державного контролю в сфері використання та охорони надр в Україні;

визначити шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду, сформувати пропозиції щодо удосконалення законодавства в цій сфері.

Об'єктом дослідження є правовідносини, що виникають під час здійснення державного гірничого нагляду за додержанням підприємствами, установами, організаціями та громадянами актів законодавства, правил і норм щодо ведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, а також видобуванням і переробкою мінеральної сировини.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання державного гірничого нагляду.

Методи дослідження. Достовірність наукового дослідження забезпечується використанням системи загальнонаукових, конкретно-наукових, спеціально-правових методів. Основою дисертаційного дослідження є: діалектичний метод, за допомогою якого проаналізовано закономірності та сучасні тенденції розвитку адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду (підрозділи 1.1, 1.2 та 2.1); історико-правовий метод, на основі якого досліджено становлення і розвиток державного гірничого нагляду України (підрозділи 1.2, 2.2); системно-структурний метод дав змогу змістовно розкрити місце державного гірничого нагляду в системі органів державної влади, класифікувати та систематизувати новітні наукові досягнення у діяльності цього органу виконавчої влади (підрозділи 2.1, 2.3); формально-логічний метод, за допомогою якого проаналізовано і визначено поняття "державний гірничий нагляд", "компетенція державного гірничого нагляду" тощо (підрозділи 2.1, 2.3); логіко-юридичний метод використаний із метою тлумачення правових норм і категорій, пов'язаних із регламентацією правил організації діяльності державного гірничого нагляду України (підрозділи 2.2, 3.2); порівняльно-правовий метод застосовано для вивчення іноземної адміністративно-правової доктрини правової регламентації державного нагляду за безпекою гірничих робіт та особливостей його діяльності (підрозділ 3.1); метод прогнозування використано при дослідженні питань можливості вдосконалення адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду в Україні (підрозділи 3.2, 3.3). У процесі дослідження було застосовано й інші загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання.

У роботі використано національне законодавство України, міжнародно-правові акти, узагальнення судової і статистичної практики та історичні пам'ятки права.

Емпіричною базою дослідження є вивчені упродовж 2010-2014 рр. офіційні дані, що містяться у матеріалах державних форм статистичних спостережень, офіційних звітних документах, а також матеріали правозастосовної і судової практики з питань діяльності органів державного гірничого нагляду в Україні, серед яких ті, у яких наявні дані окремих територіальних управлінь, а також дані анкетування й опитування працівників органів державного гірничого нагляду.

Наукова новизна одержаних результатів дисертації визначається тим, що робота є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням питань адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду України. У праці обґрунтовано низку концептуальних положень і висновків, які відповідають критеріям наукової новизни, зокрема:

вперше:

розроблено класифікацію етапів становлення правового регулювання нагляду в гірництві, якою констатується, що на українських землях виникнення функцій, характерних для сучасного гірничого нагляду, простежується від появи першого центрального органу управління гірничою справою, відокремленого в державному апараті на початку XVIII століття;

визначено, що адміністративно-правовими відносинами державного гірничого нагляду є правові зв'язки між центральним органом виконавчої влади (його територіальними органами), який реалізує державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, та спеціальним суб'єктом цих відносин (користувачем надр.), який реалізуються у формах: а) надання адміністративної послуги; б) контрольно-наглядової діяльності, що вказує на місце вказаного органу в системі адміністративно-правового регулювання;

обґрунтовано, що при здійсненні наглядової діяльності об'єктом адміністративно-правового регулювання є поведінка (дія, бездіяльність) надрокористувача, який проводить: а) геологічну розвідку корисних копалин; б) проектування, будівництво (реконструкцію, технічне переоснащення), експлуатацію, ліквідацію або консервацію гірничих підприємств; в) організацію протиаварійного захисту гірничих підприємств; г) охорону праці, забезпечення безпеки та здоров'я людей в особливо небезпечних умовах;

здійснено кореляцію міжгалузевих зв'язків норм законодавства про надра та адміністративно-деліктного законодавства, якими встановлюється відповідальність у сфері надрокористування, виявлено прогалини, пов'язані з: відсутністю адекватних правових засобів реагування; невідповідністю диспозицій окремих норм напрямам юридичної відповідальності у гірничому законодавстві; недоліками юридичної техніки, зокрема некоректним застосуванням гірничо-правової термінології у законодавстві про адміністративну відповідальність;

розкрито умови модернізації служби державного гірничого нагляду в Україні, яка має ґрунтуватися на: принципах доброчесного врядування - прозорості діяльності органу влади, підзвітності, відповідальності, ефективності та результативності; законах України, адаптованих до законодавства ЄС acquis communautaire шляхом імплементації європейських стандартів у сфері безпеки, охорони праці та здоров'я; технічному регулюванні об'єкта гірничого нагляду відповідно до міжнародних стандартів ISO; підвищенні рівня інституційної компетентності органу; належній професійній компетентності службовців державного гірничого нагляду тощо;

доведено доцільність зосередження повноважень щодо нагляду за раціональним використанням та охороною надр і безпекою гірничого виробництва в межах єдиного центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного гірничого нагляду, такими об'єктивно існуючими фактами: а) у процесі надрокористування гірниче підприємство утворює складний інтегрований об'єкт, де фактично збігаються виробничі приміщення (гірничі виробки), предмет діяльності (корисна копалина) та навколишнє природне середовище (надра, що її містять), б) характерною для адміністративно-правового регулювання в цій галузі інтегральною специфікою предметної сфери наглядової діяльності - гірничого законодавства;

удосконалено:

визначення у контексті контрольно-наглядової функції поняття державного гірничого нагляду як закріплену в законі та регламентовану на підзаконному рівні систему організаційно-правових і спеціальних технічних (гірничотехнічних інженерно-геологічних, геолого-екологічних гідрогеологічних тощо) заходів, яка полягає в перевірочній діяльності спеціально уповноваженого державного органу виконавчої влади шляхом періодичних комплексних обстежень чи оперативних вибіркових перевірок з реалізацією погоджувальних, дозвільних і експертно-оцінювальних, контрольно-наглядових та адміністративно-деліктних юрисдикційних повноважень і спрямована на забезпечення точного й однакового додержання та виконання користувачами надр вимог законодавства, правил і норм щодо проведення робіт, пов'язаних із геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини й інших видів діяльності, пов'язаних із надрокористуванням;

наукові положення щодо впровадження приватноправових альтернатив державному гірничому нагляду: авторського нагляду за виконанням проектів будівництва шахт, кар'єрів та інших гірничих об'єктів, планів розвитку гірничих робіт, проектів ліквідації (консервації) гірничодобувних підприємств; гірничого аудиту, страхування ризиків третіх осіб, пов'язаних із проведенням видобувних та інших робіт у сфері використання надр тощо;

набули подальшого розвитку:

погляди щодо виділення загального, родового та видового об'єктів адміністративно-правових відносин, суб'єктом яких є орган державного гірничого нагляду;

обґрунтування потреби приведення у відповідність до acquis communautaire системи нормативно-правових актів із безпеки гірничих робіт та охорони праці;

підходи до класифікації повноважень органу державного гірничого нагляду з метою усунення дублювань і конфлікту інтересів з повноваженнями інших органів контролю в цій сфері.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки дисертаційного дослідження та сформульовані на їх основі пропозиції можуть бути використані: в нормотворчій діяльності - при розробці проектів законів і підзаконних актів; у правозастосуванні - при організації та проведенні перевірок додержання законодавства про надра (довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження науково-методичної ради при Генеральній прокуратурі України від 22.01.2015); у науковій сфері - для подальшого теоретичного осмислення проблем правового регулювання державного гірничого нагляду (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в наукову діяльність НДІ Національної академії прокуратури України від 25.12.2014); у навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін "Адміністративне право", "Адміністративний процес", "Адміністративна відповідальність", "Правовий режим державного управління, нагляду і контролю в гірничій промисловості", а також для підготовки підручників і навчальних посібників (акти впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний процес Державного ВНЗ "Національний гірничий університет" від 05.12.2014 та Національної академії прокуратури України від 24.02.2015).

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки та пропозиції, що містяться у дисертації, доповідалися автором і були обговорені на міжнародних науково-практичних конференціях: "Юридична наука: нові ідеї та концепції" (м. Запоріжжя, 26-27 жовтня 2012 р.), "Законодавство України: недоліки, проблеми систематизації та перспективи розвитку" (м. Херсон, 1-2 березня 2013 р.); "Адміністративне право та процес України: пріоритетні напрями розвитку в умовах демократизації" (м. Запоріжжя, 27-28 лютого 2014 р.); "Право, суспільство і держава: форми взаємодії" (м. Київ, 14-15 березня 2014 р.); "Гармонізація правових засад підприємництва" (м. Луганськ, 24 березня 2014 р.); "Реформування законодавства України та розвиток суспільних відносин в Україні: питання взаємодії" (м. Ужгород, 28-29 березня 2014 р.); Правовые реформы в постсоветских странах: достижения и проблемы" (м. Кишинів, Республіка Молдова, 28-29 березня 2014 р.); II. Иesko-Slovenskй stretnutie doktorandov a postdoktorandov v obore prбvnych dejнn a rнmskeho prбva) (м. Братислава, Словаччина, 11 червня 2014 р.); "L'udskй a obиianskй prбva a slobody: mechanizmus ich implementбcie a ochrany v rфznych odvetviach prбva" (м. Братислава, Словаччина, 19-20 вересня 2014 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження викладено у 17 публікаціях, із яких: 6 надруковано у фахових виданнях, з них 1 - у науковому періодичному виданні іншої держави; 1 розміщена в електронному науковому фаховому виданні; 10 опубліковано у збірниках тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації обумовлена метою та задачами дослідження, складається із вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (306 найменувань) та одинадцяти додатків. Повний обсяг дисертації становить 252 сторінки, із них основний текст - 186 сторінок, список використаних джерел - 36 сторінок, додатки - 24 сторінки.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, розкрито стан її наукової розробленості та зв'язок із науковими програмами, планами, темами, визначено мету, задачі, об'єкт і предмет дослідження, сформульовано положення, що становлять наукову новизну роботи, висвітлено її емпіричну й методологічну основи, вказано на практичне значення отриманих результатів, наведено відомості щодо їх апробації.

Розділ 1 "Історіографічні та історико-правові основи дослідження адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду" присвячений розгляду основних етапів розвитку наукових досліджень правового регулювання гірничого нагляду, висвітленню становлення адміністративно-правового регулювання організації та діяльності органів державного гірничого нагляду і характеристиці правового регулювання організації та діяльності органів державного гірничого нагляду в Україні.

У підрозділі 1.1 "Основні етапи розвитку наукових досліджень правового регулювання гірничого нагляду" проведено огляд розвитку наукових досліджень, присвячених проблемам організації гірничої справи на українських землях, зокрема й організації державного гірничого нагляду в далекій історичній ретроспективі, починаючи з середини ХІХ ст. і до сьогодні.

Констатовано, що досліджуваний сегмент наукових юридичних знань охоплює значну кількість опублікованих праць з питань діяльності гірничої адміністрації: монографій, наукових статей, коментарів законодавства, підручників тощо. У дореволюційну добу авторами цих праць були, зокрема, А. Антонович, І. Герман, В. Грамматчиков, А. Лоранський, В. Струкгов, В. Удінцев, О. Штоф, А. Яновський. Питання державного управління користуванням надрами, контрольно-наглядової діяльності у цій сфері одержали розвиток у працях учених радянської доби: М. Коган, В. Плахути, Л. Навроцької, Н. Мухітдінова, Б. Лисковця, А. Мухамедова, М. Сиродоєва та ін. На сучасному етапі розвитку юридичної науки окремі питання організації та діяльності державного гірничого нагляду досліджувались лише в дисертаціях О.П. Шем'якова, Р.С. Кірина, О.А. Грицан, О.М. Олійника, О.В. Леонової, Є.В. Шульги і О.Ю. Макаренка.

Аналіз наукових публікацій за темою дисертації дав підстави аргументовано стверджувати про відсутність комплексного дослідження проблем адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду. Окремі наукові праці, що стосуються цього питання, не мають системного характеру. На базі використаних науково-інформаційних ресурсів, шляхом стислого та критичного висвітлення праць попередників, здобувачем вирізнено ті питання, що залишились невирішеними.

Зазначене зумовило необхідність проведення дисертаційного дослідження вказаних проблем за такими напрямами: розкриття передумов і закономірностей становлення адміністративно-правових та організаційно-управлінських основ державного гірничого нагляду; визначення якісних характеристик і функціональних особливостей державного гірничого нагляду; з'ясування сучасного стану правового регулювання організації діяльності органів державного гірничого нагляду, виокремлення проблем і розроблення пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання в Україні реалізації вказаної функції та покращення ефективності діяльності органів державного гірничого нагляду на цьому напрямі; вивчення позитивного досвіду правового регулювання державного гірничого нагляду з метою виявлення позитивного досвіду у цій сфері державної діяльності та формування теоретичного підґрунтя для наукових рекомендацій щодо удосконалення організації і діяльності державного гірничого нагляду. Відповідно до визначених напрямів сформульовано задачі дисертаційного дослідження за обраною темою.

Становлення адміністративно-правового регулювання організації та діяльності органів державного гірничого нагляду розглядається автором дисертації в підрозділі 1.2 Установлено, що державний гірничий нагляд формувався протягом тривалого історичного періоду та увібрав у себе певні характерні ознаки й специфічні риси. Проведений аналіз правового регулювання у цій сфері дав підстави для визначення основних етапів становлення організації та діяльності органів державного гірничого нагляду. На основі виділення інституціональних і функціональних ознак розроблено їхню класифікацію, якою констатується, що на українських землях виникнення функцій, характерних для сучасного гірничого нагляду, простежується від появи першого центрального органу управління гірничою справою, відокремленого в державному апараті на початку XVIII століття. Притаманний для тих часів порядок законодавчої регламентації гірничої справи мав яскраво виражений адміністративно-правовий характер, із закріпленням значних повноважень держави з нагляду і контролю в сфері користування надрами.

У 20-30 роках ХХ століття, коли в УСРР закладалися основи правового регулювання нагляду у сфері надрокористування, сформувалися основні функції державного гірничого нагляду: а) нагляд за безпекою робіт у гірничодобувній промисловості; б) нагляд за правильністю проведення гірничих робіт; в) охорона надр; г) організація боротьби зі стихійними лихами на гірничих підприємствах; д) організація гірничорятувальної справи. Адміністративний нагляд за додержанням гірничого законодавства, починаючи з 1922 року, здійснювало управління гірничого нагляду при Головному управлінні гірничої промисловості - структурному підрозділі Української Ради Народного Господарства. Повноваження гірничого нагляду визначалися спеціальним законодавчим актом - постановою Ради Народних Комісарів УСРР. Саме з цим здобувачем пов'язуються ознаки самостійного центрального органу державного управління, хоча за статусом він розташовувався нижче центральних органів державних органів, які здійснювали адміністративне управління гірничою промисловістю. Указаний правовий статус у подальшому зберігався за органом державного гірничого нагляду. Однак у цілому вдосконалювання системи управління зводилося здебільшого до численних реорганізацій діючих у цій сфері виробничих і особливо управлінських структур, без суттєвої зміни сформованого в радянські часи співвідношення економічних і адміністративних методів.

У підрозділі 1.3 "Правове регулювання організації та діяльності органів державного гірничого нагляду в Україні" розглядається сучасний етап розвитку адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду, початок якого дисертантом пов'язується із закріпленням державного суверенітету та проголошенням України незалежною демократичною державою. Створеному в 1991 р. Державному комітету України по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду (Держгіртехнагляду України) надавався статус центрального органу державного управління, підвідомчого Кабінету Міністрів України. Метою діяльності цього органу визначалось керівництво (використовуючи економічні методи управління охороною праці) з організації та виконання державного нагляду за дотриманням правил безпечного ведення робіт в народному господарстві на підконтрольних йому об'єктах і при користуванні надрами. 27 липня 1994 р. у Кодексі України про надра (ст. ст.61, 63) на законодавчому рівні закріплено, що державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини здійснюється Державним комітетом України по нагляду за охороною праці та його органами на місцях, а також визначено їхні повноваження щодо здійснення нагляду за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною.

Починаючи з 1991 р. система органів державного гірничого нагляду в Україні десять разів піддавалася реформуванню. Зміни стосувались не лише найменування, місця органу виконавчої влади спеціальної компетенції в системі державного управління, на який в різні періоди покладалось здійснення цієї функції, а і його структури та повноважень. Характерним є багаторазовий перерозподіл повноваження щодо здійснення державного гірничого нагляду між різними ланками публічного адміністрування в державі. На тлі безперервних реформацій змінювалось (інколи не на краще) кадрове, матеріально-технічне, фінансове й інше забезпечення відповідної управлінської діяльності. Ситуація так ускладнилась, що Рада національної безпеки і оборони України визначила її як системну проблему, яка становить реальну загрозу економічній безпеці держави.

У результаті проведеної в 2014 році оптимізації шляхом консолідації функцій контролюючих органів було створено Державну службу України з питань праці внаслідок реорганізації шляхом злиття Державної інспекції з питань праці і Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки й покладено на цей орган функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються (крім функцій з реалізації державної політики у сфері охорони надр.). Таким чином, в Україні було сформовано сучасні адміністративно-правові та організаційно-управлінські основи державного гірничого нагляду за додержанням законів у сфері гірничих відносин. Одержані результати дослідження створили підґрунтя для наукової періодизації їх становлення.

Розділ 2 "Адміністративно-правові основи організації та функціонування органів державного гірничого нагляду" містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 "Поняття та функціональне призначення державного гірничого нагляду" здобувачем здійснено спробу висвітлення якісних ознак гірничого нагляду, зокрема сформульованих у правових актах, порівняння їх з правовим і соціальним буттям і формування науково-правової категорії, що адекватно відображає правову реальність. Сутність категорії "державний гірничий нагляд" визначається автором дисертації шляхом виокремлення мети, завдань, об'єкта (родового, видового, безпосереднього), правових засобів і результатів цієї діяльності. Розроблено авторську дефініцію державного гірничого нагляду - це визначена законом та регламентована на підзаконному рівні система організаційно-правових і спеціальних технічних (гірничотехнічних інженерно-геологічних, геолого-екологічних гідрогеологічних тощо) заходів, яка полягає в перевірочній діяльності спеціально уповноваженого державного органу виконавчої влади шляхом періодичних комплексних обстежень чи оперативних вибіркових перевірок з виконанням контрольно-наглядових, погоджувальних, дозвільних і експертно-оцінювальних функцій та спрямована на забезпечення точного й однакового додержання та виконання користувачами надр законодавства, правил і норм щодо проведення робіт, пов'язаних із геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини та інших видів діяльності, пов'язаних із надрокористуванням.

У підрозділі 2.2 "Структура та компетенція органів державного гірничого нагляду України" органи державного гірничого нагляду здобувачем розглядаються у взаємному розташуванні та певному взаємозв'язку складових частин (структури) державного органу, їхньої внутрішньої будови, взаємодії та специфічного порядку, необхідного для реалізації функції державного гірничого нагляду. Системоутворюючим базисом адміністративно-правових засад організації та функціонування органів державного гірничого нагляду вважається інституційний елемент, за допомогою якого обґрунтовано систему суб'єктів відповідних правовідносин, серед яких визначено основні та факультативні, показано якісні ознаки їх адміністративно-правового статусу, розкрито особливості координації та взаємодії тощо. Доведено, що сьогодні Держпраці України як окремий центральний орган виконавчої влади створений з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності (зокрема, функції державного гірничого нагляду); виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною публічно-адміністративною спрямованістю, цілями, завданнями, певним обсягом компетенції (прав та обов'язків); реалізовує свою діяльність за допомогою визначених державою методів і форм; має певну організаційно-правову форму та внутрішню структуру. Водночас цей орган сам є системою і складається з власних елементів: центрального апарату, територіальних управлінь, інспекцій тощо.

У дисертації обґрунтовується положення, що з метою ефективної реалізації покладених завдань органи державного гірничого нагляду наділяються повноваженнями, які класифіковано за предметною ознакою на:

1) регуляторні;

2) організаційно-розпорядчі;

3) координаційні;

4) дорадчі та консультативні;

5) експертно-оцінювальні;

6) легалізаційні;

7) ліцензійні та погоджувальні;

8) інформаційно-реєстраційні;

9) контрольно-наглядові;

10) деліктно-юрисдикційні.

За функціональною ознакою організаційно-розпорядчі та координаційні повноваження об'єднані в класифікаційну групу повноважень, що забезпечують реалізацію функції державної та галузевої політики у сфері гірничого нагляду. Дорадчі, консультативні, експертно-оцінювальні, легалізаційні, погоджувальні, ліцензійні, інформаційно-реєстраційні - групу повноважень, пов'язаних із наданням органами державного гірничого нагляду адміністративних послуг. Виходячи з функціонального призначення державного гірничого нагляду, обґрунтовується виділення самостійної групи контрольно-наглядових і деліктно-юрисдикційних повноважень.

Підрозділ 2.3 "Адміністративно-деліктна юрисдикція органів державного гірничого нагляду" присвячений дослідженню діяльності органів державного гірничого нагляду, пов'язаної зі складанням протоколів і розглядом справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. ст.47, 57, 58, 93, 94 та 188-4 КУпАП, уповноваженими на те особами. Зміст вказаних правопорушень становлять порушення права державної власності на надра, порушення вимог щодо охорони надр і порушення правил і вимог проведення робіт з геологічного вивчення надр; порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у промисловості; порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів про зберігання, використання та облік вибухових матеріалів у галузях промисловості; невиконання законних вимог органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці.

Аналіз адміністративно-правового регулювання гірничих відносин, а також вивчення юрисдикційної практики свідчать про міжгалузеве значення інституту адміністративної відповідальності. Водночас у законодавстві, яким урегульовано питання відповідальності за адміністративні правопорушення при використанні надр, існує низка проблем, що потребують вирішення у правовому й організаційному аспектах. Передусім спостерігається ситуація правової невизначеності, яка пов'язана з утворенням Держпраці шляхом злиття Державної інспекції з питань праці та Держгірпромнагляду, оскільки до адміністративно-деліктної юрисдикції новоствореного органу ввійшли повноваження попередників щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності, які не є тотожними.

За вказаних обставин, базуючись на принципі верховенства права, дисертант обґрунтовує необхідність зміни правової процедури, пов'язаної із розглядом справ про адміністративні правопорушення у сфері надрокористування органами державного гірничого нагляду. Зокрема, запропоновано доповнити перелік ст.221 КУпАП адміністративними правопорушеннями, передбаченими ст. ст.47, 57, 58, 93, 93, 188-4; у ч.1 ст.255 в окремому абзаці вказати центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, а ст.231 - вилучити.

Розділ 3 "Шляхи удосконалення адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду в Україні" присвячений питанням оптимізації адміністративно-правового регулювання в Україні державного гірничого нагляду за додержанням законів у сфері гірничих відносин, в якому автор, використовуючи позитивний досвід правового регулювання за кордоном, демонструє як напрями посилення ефективності самого нагляду, так і причини, так само як і різні обставини, що негативно впливають на результативність наглядово-інспекційної діяльності.

У підрозділі 3.1 "Зарубіжний досвід правового регулювання нагляду та контролю за безпекою робіт, пов'язаних із використанням надр" здобувачем розглянуто підходи до формування європейських стандартів у сфері безпеки, охорони праці і здоров'я у видобувній галузі. На прикладі Франції, ФРН, США, Азербайджану, Казахстану, Молдови та деяких інших зарубіжних країн показано позитивні практики правового регулювання нагляду у сфері надрокористування, виділено положення, які можуть бути застосовані в Україні.

На думку дисертанта, позитивним досвідом країн Європейського Союзу для оптимізації державного гірничого нагляду в Україні є передусім дія на наднаціональному рівні acquis communautaire щодо видобувної промисловості та закріплення на рівні національного законодавства широкого переліку вимог і умов, які кореспондуються з відповідними обов'язками та відповідальністю користувачів надр щодо безпеки гірничих робіт, охорони здоров'я працівників.

У підрозділі 3.2 здобувачем визначено умови та тенденції модернізації в Україні державного контролю у сфері надрокористування, який має ґрунтуватися на:

принципах good governance ("доброчесного врядування"): прозорості діяльності органу влади, підзвітності, відповідальності, ефективності та результативності;

законах України, адаптованих до законодавства ЄС acquis communautaire шляхом імплементації європейських стандартів у сфері безпеки, охорони праці і здоров'я;

підзаконному технічному регулюванні сфери промислової безпеки, гігієни та охорони праці шляхом приведення системи стандартизації і нормування сфери діяльності органів державного гірничого нагляду у відповідність до міжнародних стандартів ISO;

підвищенні рівня інституційної компетентності державного гірничого нагляду, що передбачає здійснення її діяльності на засадах наукової обґрунтованості, довгостроковості, стабільності, оптимального розподілу функцій, яке усувало б конфлікт інтересів;

закріпленні завдань органу державного гірничого нагляду способом неконфліктної кореляції типів функцій: надання адміністративних послуг і здійснення контрольно-наглядових заходів;

формуванні відповідних професійних компетентностей службовців державного гірничого нагляду, яке має забезпечуватись застосуванням єдиних стандартів до їх професійних і ділових якостей, конкурсних основ заміщення посад з додержанням принципів рівного доступу кожного громадянина до державної служби та відбору найбільш кваліфікованих осіб;

прозорості та передбачуваності оплати праці, що досягається законодавчим врегулюванням її системи, чіткою прив'язкою до класифікації посад, матеріальним стимулюванням результатів, яке визначається рівнем аварійності на гірничому підприємстві, що обслуговується службовцем.

Модернізація державного контролю у сфері надрокористування здобувачем також пов'язується з реалізацією принципів протидії корупції: виявлення та мінімізації корупційних впливів, запровадження системи електронного врядування і деперсоніфікація контактів громадян з органами державного гірничого нагляду та їх службовцями.

У підрозділі 3.3 розглядаються основні напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання державного гірничого нагляду в Україні. Доведено доцільність зосередження повноважень щодо раціонального, ефективного, безпечного використання та охорони надр в межах єдиного центрального органу виконавчої влади - служби державного гірничого нагляду. Об'єднання компетенції має передбачати охоплення надроохоронної сфери та сфери охорони праці, здоров'я і безпеки осіб, які зайняті на роботах, пов'язаних із використанням надр.

Здобувачем обстоюється положення, що в умовах розвитку правової тенденції переходу від адміністративного до цивільно-правового регулювання відносин надрокористування альтернативою державному гірничому нагляду повинні стати приватноправові інститути, передусім контрольна діяльність на підставі угоди про:

1) авторський нагляд (за виконанням проектів будівництва шахт, кар'єрів та інших гірничих об'єктів, планів розвитку гірничих робіт, проектів ліквідації (консервації) гірничодобувних підприємств), що полягає у моніторингу та контролі автора проекту (проектної організації) протягом усього періоду будівництва та приймання в експлуатацію гірничого підприємства (дільниці, виробки) з метою забезпечити відповідність інженерно-технічних рішень і техніко-економічних показників уведеного в експлуатацію об'єкта показникам і рішенням, які передбачені погодженим органами державного гірничого нагляду проектом;

2) гірничий аудит як договірний інструмент контролю та сприяння найефективнішому використанню потенційних можливостей ділянки надр і застосованих технологій: здійснення контролю за виконанням умов спеціального дозволу на користування надрами, меж гірничого відводу, щодо недопущення незаконної їхньої переуступки, самовільного користування надрами, своєчасного та правильного внесення гірничої ренти, дотримання екологічних вимог тощо;

3) страхування ризиків третіх осіб, пов'язаних із проведенням гірничих та інших робіт у сфері надрокористування, метою якого є фінансове забезпечення майнових інтересів фізичних, юридичних осіб і держави на випадок настання шкоди, завданої гірничими й іншими роботами користувача надр інтересам юридичних і фізичних осіб внаслідок здійснення ним в неповному обсязі чи нездійснення захисних заходів через неправильно виданий прогноз можливого шкідливого впливу таких робіт або виникнення неприпустимого ризику, пов'язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди життю, здоров'ю, майну громадян, об'єктам господарювання та довкіллю тощо.