Публічне адміністрування у сфері комунального господарства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ україни

Національна академія внутрішніх справ

УДК 342.951:64

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА УКРАЇНИ

Лисюк Сергій Анатолійович

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Корж-Ікаєва Таїсія Григорівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник навчально-методичного центру

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Ковальчук Андрій Трохимович,

Державна служба фінансового моніторингу України, перший заступник Голови

кандидат юридичних наук, доцент Когут Ярослав Михайлович,

Львівський державний університет внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністративного права та адміністративного процесу

Захист відбудеться «28» липня 2015 р. о 1000 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «26» червня 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради С.Г. Братель

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Комунальне господарство є однією з важливих галузей національної економіки й відіграє ключову роль у забезпеченні гідного рівня життя громадян, які проживають в країні.

Перехід міст, сіл і селищ усіх регіонів України до сучасних умов господарювання з урахуванням стратегії розвитку держави вимагає докорінного реформування комунального господарства як соціальної складової господарського комплексу, що задовольняє першочергові життєві потреби населення, забезпечує підприємства й організації необхідними комунальними послугами та впливає на розвиток економічних взаємовідносин між суб'єктами господарювання.

Про актуальність обраної теми дослідження свідчить також характер трансформаційних процесів, які супроводжують сучасний розвиток адміністративно-правової доктрини. Передусім, мова йде про визнання пріоритетності утвердження та забезпечення прав людини в адміністративно-правовій науці. З огляду на це, цілком обґрунтовано здобула поширення позиція щодо запровадження сервісної концепції, відповідно до якої суб'єкти публічного управління зобов'язані максимально повно забезпечувати права, свободи і законні інтереси фізичних та юридичних осіб, і, в першу чергу, в сфері надання комунальних послуг. При цьому важливо, щоб погляди влади та громадянина щодо характерних рис такої діяльності, як важливої складової успіху трансформації відносин всього господарського комплексу, співпадали.

Саме крізь таку призму оновленого розуміння ролі адміністративного права необхідно сьогодні досліджувати питання публічного адміністрування в сфері комунального господарства. Водночас, вимушені констатувати, що більшість ґрунтовних теоретичних досліджень житлово-комунальної галузі проводились ще за довго до формування нової концепції адміністративного права, тобто при суспільних відносинах, які істотно відрізняються від сучасних. Так, у більшості робіт учених комунальне господарство досліджується не окремо, а в складі тих галузей, що надають платні послуги, або ж у сукупності з житловим господарством. І хоча такий підхід, що заснований на загальних ознаках, притаманних як житловому, так і комунальному господарству, вважається традиційним, однак він уже не спроможний повністю задовольнити вимоги сьогодення. Річ у тім, що в комунальному господарства існують особливості, які дозволяють відділити його від житлової та інших галузей господарства і розглядати у вигляді окремо взятої галузі територіально-господарського комплексу.

Викладене вище свідчить про актуальність й необхідність проведення глибоких теоретичних досліджень, наукового узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, оцінки напрямів і тенденцій, що проявляються у сучасних соціально-економічних умовах з метою отримання цілісного уявлення про специфіку публічного адміністрування у сфері комунального господарства.

Проблеми публічного адміністрування загалом, та в сфері житлово-комунального господарства зокрема, досить детально висвітлювали у своїх працях такі провідні вчені-юристи, як: В.Б. Авер'янов, С.С. Алексєєв, О.М. Бандурка, А.В. Басов, А.І. Берлач, Д.М. Бахрах, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк, Ю.В. Ващенко, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, І.С. Гриценко, В.Л. Грохольський, П.В. Діхтієвский, Є.В. Додін, Ю.В. Дубко, Д.П. Калаянов, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, А.Т. Ковальчук, Я.М. Когут, Т.О. Коломоєць, В.К Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Конопльов, С.Ф. Константінов, Т.Г. Корж-Ікаєва, О.Є. Користін, О.В. Кузьменко, С.О. Кузніченко, Д.М. Лук'янець, Р.С. Мельник, В.І. Олефір, Д.В. Приймаченко, О.П. Рябченко, О.Ф. Скакун, А.О. Селіванов, С.Г. Стеценко, Х.П. Ярмакі та інші. Не заперечуючи досягнення цих науковців, а також не применшуючи їх роль у розвитку нової доктрини адміністративного права, відзначимо, що сьогодні не достатньо розробленими залишаються більшість практичних питань, які стосуються нормативно-правового, організаційного, ресурсного, матеріально-технічного та іншого забезпечення комунального господарства. Нерозробленість зазначених проблем у теорії, негативно позначається на правотворчій діяльності, обумовлює прийняття невиважених, недосконалих і суперечливих правових актів, а також суттєво гальмує реформаційні процеси в аналізованій сфері.

Таким чином, недосконалість нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері надання комунальних послуг, незадоволеність населення якістю таких послуг, низька ефективність діяльності в зазначеній сфері, а також недостатня розробка цієї теми в науковій літературі, обумовлюють актуальність та необхідність наукового дослідження питань публічного адміністрування у сфері комунального господарства з урахуванням сучасних суспільно-політичних умов, національних правових традицій та позитивного зарубіжного досвіду.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження належить до числа пріоритетних у галузі удосконалення адміністративного права, а також реформування житлово-комунального господарства. Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні (затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98), Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» (затвердженої Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015) та Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» у 2015 році (затверджених Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 213-р.).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Національної академії внутрішніх справ 30 жовтня 2014 р., протокол № 20 та виконана відповідно до Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Національній академії внутрішніх справ на 2015 рік (п. 30).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу та вивчення теоретичних положень, чинного законодавства та практики його застосування визначити сутність, зміст й особливості публічного адміністрування у сфері комунального господарства і на цій основі розробити рекомендації та пропозиції щодо можливих шляхів його удосконалення і підвищення ефективності.

Досягнення поставленої мети передбачає розв'язання таких задач:

- проаналізувати комунальне господарство як об'єкт публічного адміністрування, сформулювати його поняття та визначити структуру;

- з'ясувати сутність публічного адміністрування у сфері комунального господарства України, охарактеризувати його зміст та ознаки;

- класифікувати нормативно-правові акти у сфері комунального господарства;

- здійснити аналіз системи суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства;

- визначити зміст ресурсного забезпечення комунального господарства, сформулювати його поняття, а також проаналізувати основні нормативно-правові акти в цій сфері;

- вивчити міжнародний досвід і традиції регулювання відносин у сфері комунального господарства;

- з'ясувати завдання, особливості та недоліки адміністративно-деліктної політики у сфері комунального господарства, а також визначити пріоритетні напрями її розвитку;

- визначити й обґрунтувати основні напрями модернізації та підвищення ефективності комунального господарства України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері комунального господарства.

Предметом дослідження є публічне адміністрування у сфері комунального господарства України.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети та завдань, в роботі використано сукупність як загальних, так і спеціальних методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких дозволило всебічно проаналізувати об'єкт дослідження. За допомогою діалектичного методу визначено сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми, проаналізовано сутність і зміст публічного адміністрування у сфері комунального господарства (розділ 1, 2, 3). Порівняльно-правовий та логіко-семантичний методи використовувались для аналізу поняття та характерних ознак комунального господарства (підрозділ 1.1). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3). Порівняльно-правовий метод, методи аналізу та синтезу застосовано під час дослідження правових засад публічного адміністрування у сфері комунального господарства України, а також зарубіжного досвіду організації комунального господарства (підрозділи 2.1, 3.1, 3.2). Використовуючи структурно-функціональний метод, методи класифікації та групування проаналізовано компетенцію органів публічного адміністрування у сфері комунального господарства (підрозділ 1.1, 2.1, 2.2). За допомогою методу правового моделювання, компаративного та формально-догматичного методів, досліджено мету, завдання та функції суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства України та обґрунтовано рекомендації з удосконалення їх діяльності (підрозділи 2.2, 3.3). Статистичні та соціологічні методи були використані з метою аналізу ефективності діяльності суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства, з'ясуванні наявних у досліджуваній сфері проблем на основі проведення анкетувань (розділ 2, 3).

Емпіричну основу дослідження становлять: статистичні дані, аналітичні довідки, узагальнення практичної діяльності Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України та Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства; матеріали офіційної статистичної звітності Державного комітету статистики України за 2010-2014 роки; результати анкетування 395 працівників квартирно-експлуатаційних органів Міністерства оборони України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за своїм характером і змістом дисертація є одним із перших в українській адміністративно-правовій науці монографічним дослідженням, яке спеціально присвячене комплексному та системному аналізу правових основ публічного адміністрування у сфері комунального господарства України. В дисертації сформульовано низку концептуальних наукових положень і висновків, обґрунтовано конкретні пропозиції та рекомендації, що характеризуються науковою новизною та мають важливе значення не лише для теорії адміністративного права, але й для правозастосовчої діяльності, а саме:

вперше:

- сформульовано дефініцію «публічне адміністрування у сфері комунального господарства», що визначається як зумовлена публічними інтересами та регламентована правовими нормами діяльність системи державних і недержавних суб'єктів публічної влади, спрямована на здійснення владно-організуючого впливу публічного змісту та створення сприятливих умов забезпечення комунальних потреб населення в сфері водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території та відповідного комунального обслуговування;

- запропоновано авторську класифікацію нормативно-правових актів у сфері комунального господарства, в основу якої покладено такі критерії, як місце суб'єктів правотворчості в системі державного управління та сфера дії актів;

- обґрунтовано власний погляд на систему суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства України, які, залежно від характеру їх компетенції, поділяються на загальні та спеціальні;

- сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення з метою підвищення ефективності правового регулювання публічного адміністрування у сфері комунального господарства;

удосконалено:

- поняття «комунального господарства», під яким пропонується розуміти сукупність підприємств і установ, що здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення;

- характеристику основних елементів, які пропонується включити до системи комунального господарства України, зокрема: водопровідно-каналізаційне господарство; паливно-енергетичні ресурси; благоустрій території та комунального обслуговування;

- поняття «ресурсного забезпечення комунального господарства», під яким пропонується розуміти сукупність певних видів ресурсів (матеріальних, технологічних, трудових, фінансових, інформаційних, інтелектуальних) і джерел їх формування, що безпосередньо беруть участь у процесах розвитку комунального господарства та спрямовані на здійснення ефективної цілеспрямованої діяльності з метою задоволення потреби фізичної або юридичної особи в здійсненні якісного функціонування водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичної сфери, благоустрою території та комунального обслуговування шляхом забезпечення широкомасштабного використання його потенційних можливостей та переходу до якісно нового стану;

дістало подальшого розвитку:

- положення про необхідність теоретичного та практичного розмежування житлового та комунального господарства та розгляд останнього як окремо взятої галузі територіально-господарського комплексу;

- дослідження генезису адміністративно-правового регулювання діяльності у сфері комунального господарства;

- систематизація та узагальнення зарубіжного досвіду організації діяльності органів публічної адміністрації у сфері комунального господарства, і, на цій основі, визначення найбільш оптимальних шляхів його імплементації в національну правову систему;

- дослідження основних напрямів модернізації, розвитку та підвищення ефективності публічного адміністрування у сфері комунального господарства України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані та викладені в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції використовуються:

- у науково-дослідній діяльності - для поглиблення теоретичних розробок питань, пов'язаних із підвищенням ефективності публічного адміністрування у сфері комунального господарства України, визначення його сутності, змісту, мети, завдань, а також з'ясування його місця в системі адміністративного права (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в науково-дослідну діяльність Національної академії внутрішніх справ від 11 лютого 2015 р.);

- у правотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів з метою удосконалення правового регулювання у сфері комунального господарства України (лист Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності від 29 травня 2015 р. № 04-18/12-1318);

- у правозастосовчій діяльності - для вдосконалення діяльності суб'єктів, на яких покладено виконання функцій публічного адміністрування у сфері комунального господарства (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України від 19 лютого 2015 р.);

- у навчальному процесі - під час викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право» та спеціальних курсів: «Адміністративний процес», «Адміністративна реформа в Україні», «Адміністративно-деліктне право», а також при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій та розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Національної академії внутрішніх справ від 18 березня 2015 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації, теоретичні та практичні висновки обговорювалися й отримали схвалення на засіданнях кафедри адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ. Підсумки розробки проблеми у цілому та окремі її положення були оприлюднені на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: «Публічне адміністрування в сфері органів внутрішніх справ» (м. Київ, 14 травня 2014 р.); «Адміністративно-правові засади протидії корупції в Україні» (м. Київ,
19 лютого 2015 р.); «Prбvna veda a prax v treќom tisнcroин» (м. Кошице, Словацька Республіка, 27-28 лютого 2015 р.).

Публікації. Результати дослідження відображено у восьми наукових статтях, чотири з яких опубліковано у фахових виданнях з юридичних наук, перелік яких затверджено МОН України, одна - у науковому періодичному виданні (Словацька Республіка), та трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність і логіку викладення матеріалу. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, 9 додатків і списку використаних джерел (265 найменувань). Загальний обсяг роботи становить 213 сторінок, з яких обсяг основного тексту складає 185 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначається ступінь наукового опрацювання досліджуваної проблеми та її науково-теоретичне підґрунтя; розкривається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета і задачі, об'єкт, предмет і методологія дослідження; висвітлюється наукова новизна, практичне і теоретичне значення одержаних результатів; наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Науково-теоретичні засади публічного адміністрування у сфері комунального господарства України» складається з двох підрозділів, у яких викладається методологія та основні результати дослідження теоретичних засад комунального господарства та публічного адміністрування в цій галузі.

У підрозділі 1.1. «Комунальне господарство як об'єкт публічного адміністрування: поняття та структура» визначається місце комунального господарства в структурі господарського комплексу, проводиться його відмежування від суміжних галузей і, на цій основі, робиться висновок про необхідність теоретичного та практичного розмежування житлового та комунального господарства та розгляд останнього як окремо взятої галузі територіально-господарського комплексу.

З метою з'ясування сутності комунального господарства як об'єкта публічного адміністрування, аналізується його структура, досліджуються складові елементи, а також проводиться класифікація зв'язків, що між ними виникають. На основі проведеного аналізу робиться висновок, що комунальне господарство акумулює в собі відразу кілька підгалузей, які надають послуги та забезпечують життєдіяльність населення, підприємств і організацій, розташованих на певній території. Основними з них є водопровідно-каналізаційне господарство, підгалузі паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території та комунального обслуговування.

На основі аналізу літературних джерел, обґрунтовується висновок про існування двох найбільш поширених підходів до визначення терміна «комунальне господарство», що обумовлено подвійністю природи місцевого самоврядування, яке має одночасно і ознаки публічної влади, і ознаки господарюючого суб'єкта. Саме тому, комунальне господарство слід розглядати і як галузь сфери надання сервісних послуг, і як найважливішу частину територіальної інфраструктури, що визначає умови життєдіяльності людини, від яких залежить стан здоров'я, якість життя й соціальний клімат у населених пунктах. Виходячи з такого трактування, дисертант пропонує визначати комунальне господарство як важливу соціально орієнтовану ланку економіки країни, багатогалузевий господарський комплекс, призначення якого полягає у наданні комунальних послуг населенню, бюджетним установам та комерційним підприємствам, що забезпечують реалізацію відповідних прав і захист здоров'я громадян, сприяє соціально-економічному розвитку та зміцненню безпеки держави.

Проводячи відмежування комунального господарства від інших сфер економіки, виділяються такі його характерні риси: 1) подвійне підпорядкування (відсутність єдності управління): в адміністративному відношенні - виконавчим органам державної влади (міським, селищним радам), що дозволяє повністю враховувати потреби міста, села; у виробничо-технічному відношенні - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України; 2) залежність комунального господарства від ритму життя міста, села; 3) неприпустимість на комунальних підприємствах недовиконання виробничої програми; 4) надання послуг підприємствами комунального господарства безпосередньо споживачам; 5) визначення чисельності працівників на підприємствах комунального господарства в залежності від режиму роботи, кількості обладнання та робочих місць.

На завершення розгляду наукових підходів до визначення поняття, ознак, мети та структури комунального господарства, формулюється його авторська дефініція. Зокрема, під комунальним господарством, як об'єктом публічного адміністрування, автор розуміє здійснюваний за допомогою адміністративно-правових засобів цілеспрямований вплив на суспільні відносини в сферах водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території з метою забезпечення надання необхідного обсягу санітарно-технічних, санітарно-гігієнічних, енергетичних і транспортних послуг жителям населених пунктів, а також здійснення відповідного комунального обслуговування.

У підрозділі 1.2. «Сутність публічного адміністрування у сфері комунального господарства України», на основі аналізу сутності та основних засад публічного адміністрування визначається його роль і значення в забезпеченні ефективності управління сферою надання комунальних послуг.

Аналіз наукової літератури та практики діяльності господарюючих суб'єктів дозволив автору об'єднати всі адміністративно-правові засоби публічного адміністрування в сфері комунального господарства у дві групи: 1) засоби дозвільної природи, до яких віднесено дозволи в сфері комунального господарства, ліцензування в сфері комунального господарства, реєстрацію в сфері комунального господарства та експертизу в сфері комунального господарства; 2) засоби управлінської природи, до яких віднесено контроль за діяльністю в сфері комунального господарства, нагляд за діяльністю в сфері комунального господарства та адміністративну відповідальність за правопорушення в сфері комунального господарства. За результатами аналізу зазначених засобів робиться висновок, що адміністрування у сфері комунального господарства має складний механізм, який проявляється у вигляді публічно-управлінської та публічно-регулюючої діяльності, а також надання адміністративних послуг.

Проаналізувавши правову природу, основні ознаки, зміст та структурні елементи публічного адміністрування загалом, та в сфері комунального господарства зокрема, автор формулює власне визначення поняття «публічне адміністрування сферою комунального господарства» під яким пропонує розуміти зумовлену публічними інтересами та регламентовану правовими нормами діяльність системи державних і недержавних суб'єктів публічної влади, спрямовану на здійснення владно-організуючого впливу публічного змісту та створення сприятливих умов забезпечення комунальних потреб населення в сфері водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території та відповідного комунального обслуговування.

Розділ 2 «Правові засади публічного адміністрування у сфері комунального господарства України» складається з трьох підрозділів, присвячених характеристиці нормативно-правових актів, у яких закріплені повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері комунального господарства.

У підрозділі 2.1. «Класифікація нормативно-правових актів у сфері комунального господарства України» здійснено загальний аналіз законодавчих масивів, на яких базується комунальне господарство України, проведено їх узагальнення та систематизацію.

Проаналізувавши різноманітні наукові підходи до розуміння адміністративно-правового регулювання, а також врахувавши специфіку, сутність і характерні риси господарської діяльності в сфері надання комунальних послуг, автор формулює власну дефініцію «адміністративно-правового регулювання у сфері комунального господарства», під яким пропонує розуміти цілеспрямований вплив норм адміністративного права на суспільні відносини у водопровідно-каналізаційному господарстві, під час розподілу паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території, комунального обслуговування з метою забезпечення умов їх ефективного функціонування та сталого прогресивного розвитку за допомогою адміністративно-правових засобів.

Для зручності аналізу, дисертант класифікував увесь нормативний матеріал і провів дослідження в межах визначених класифікаційних груп, що дозволило йому охопити увагою значну кількість правових актів, і, водночас, надало можливість виявити прогалини в правовому регулюванні того чи іншого сектору комунального господарства. При цьому всі нормативно-правові акти в аналізованій сфері запропоновано поділяти відразу за двома критеріями.

По-перше, залежно від місця суб'єктів правотворчості в системі державного управління, нормативно-правові акти у сфері комунального господарства поділяються на три групи: 1) акти, що приймаються на вищому рівні управління; 2) акти, що приймаються на центральному рівні управління; 3) акти, що приймаються на місцевому рівні управління.

По-друге, залежно від сфери дії, нормативно-правові акти у сфері комунального господарства поділяються на дві групи: 1) нормативно-правові акти загальної дії; 2) спеціальні нормативно-правові акти. Останні, в свою чергу, диференціюються ще на три підгрупи: нормативно-правові акти, що регулюють діяльність водопровідно-каналізаційного господарства; нормативно-правові акти, що регулюють діяльність у сфері паливно-енергетичних ресурсів; нормативно-правові акти, що регулюють діяльність з благоустрою території та комунального обслуговування.

Підрозділ 2.2. «Система суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства України» присвячений аналізу адміністративно-правового статусу суб'єктів, які здійснюють управлінські функції в галузі комунального господарства, характеристиці їх прав та обов'язків, а також розмежуванню їх компетенції.

На основі дослідження обґрунтованих в науковій літературі підходів, а також аналізу практики діяльності суб'єктів господарювання в сфері комунального господарства, автор робить висновок, що залежно від характеру компетенції всі органи публічної адміністрації в аналізованій сфері доцільно поділяти на дві великі групи: 1) загальні, до яких віднесено Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; 2) спеціальні, до яких віднесено Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство оборони України, Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг тощо.

Зважаючи на значну кількість та неоднорідний характер компетенції суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства, автор доходить висновку про необхідність їх поглибленого вивчення. З цією метою ним обґрунтовано авторський погляд на систему спеціальних суб'єктів, в рамках якої виділяються: 1) суб'єкти публічного адміністрування, що надають послуги централізованого водопостачання та водовідведення, каналізації; 2) суб'єкти публічного адміністрування у сфері паливно-енергетичних ресурсів (теплопостачання, електроенергетики, газопостачання, енергозбереження); 3) суб'єкти публічного адміністрування у сфері благоустрою території та комунального обслуговування (в сфері поводження з побутовими відходами, в сфері зовнішнього освітлення, в сфері зеленого господарства, суб'єкти, що надають ритуальні послуги, суб'єкти, що надають послуги з транспортування тіла померлого до місця поховання).

Підрозділ 2.3. «Поняття та правове регулювання ресурсного забезпечення комунального господарства України» присвячено характеристиці найважливішої складової комунального господарства, якість забезпечення якої визначає тенденції та напрями його розвитку.

У дисертації доводиться, що ефективність функціонування та розвитку комунального господарства досягається через оптимізацію складу й обсягів ресурсів. У свою чергу, сукупність ресурсів комунального господарства утворює базу для формування його ресурсного забезпечення. Узагальнивши практику діяльності різноманітних суб'єктів господарювання, дисертант робить висновок, що до ресурсного забезпечення комунального господарства необхідно відносити сукупність ресурсів, за допомогою яких забезпечується ефективне функціонування та якісне обслуговування водопровідно-каналізаційного господарства (водопровідна мережа, каналізація), паливно-енергетичної сфери (теплопостачання, електроенергетика, газопостачання, енергозбереження), сфери благоустрою території та комунального обслуговування (благоустрій, дорожньо-мостове господарство, поводження з побутовими відходами, зовнішнє освітлення, зелене господарство, поховання та похоронна справа).

На завершення дослідження питання ресурсного забезпечення комунального господарства обґрунтовується його авторська дефініція, що ґрунтується на аналізі різноманітних наукових підходів до визначення поняття «ресурс», «ресурсне забезпечення», а також враховує практику діяльності різноманітних суб'єктів господарювання в комунальній сфері. Зокрема, ресурсне забезпечення комунального господарства автор визначає як сукупність певних видів ресурсів (матеріальних, технологічних, трудових, фінансових, інформаційних, інтелектуальних) і джерел їх формування, що безпосередньо беруть участь у процесах розвитку комунального господарства та спрямовані на здійснення ефективної цілеспрямованої діяльності з метою задоволення потреби фізичної або юридичної особи в здійсненні якісного функціонування водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичної сфери, благоустрою території та комунального обслуговування шляхом забезпечення широкомасштабного використання його потенційних можливостей та переходу до якісно нового стану.

Розділ 3 «Засоби публічного адміністрування у сфері комунального господарства в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Міжнародний досвід регулювання відносин у сфері комунального господарства» аналізуються особливості публічного адміністрування у сфері комунального господарства в таких розвинених країнах, як Великобританія, Естонія, Казахстан, Латвія, Німеччина, Польща, США, Франція, Чехія. При цьому основна увага зосереджується на характеристиці тих нововведень у комунальній сфері, які засновані на раціональному поєднанні централізації та децентралізації, здатні забезпечити досягнення високих позитивних результатів, спроможні активізувати ринок комунальних послуг, а також сприяти поліпшенню умов існування споживачів.

На основі аналізу зарубіжного досвіду публічного адміністрування у сфері комунального господарства, робиться висновок, що на сьогодні в Європі склалося три основні моделі реформування та розвитку житлово-комунального господарства (англійська, німецька, французька).

Визначивши переваги та недоліки основних моделей управління комунальним господарством, які склалися в зарубіжних країнах, автор обґрунтовує власний погляд на реформування житлово-комунального сектору в Україні. Зокрема, пропонує запровадити у вітчизняному комунальному господарстві змішану модель публічного адміністрування, яка б врахувала таку основну перевагу німецької моделі, як важливе значення муніципалітетів, та таку основну перевагу французької моделі, як широке залучення приватного сектору в сферу комунального господарства. Окрім цього, дисертант звертає увагу на необхідність: 1) удосконалення нормативно-правового забезпечення комунального сектору; 2) реалізації програм енергозабезпечення; 3) широкого використання сучасних інформаційних та виробничих технологій на підприємствах комунального господарства; 4) більш активного залучення приватних інвесторів, створення конкурентного середовища з одночасним зниженням впливу державних органів. правовий комунальний господарство адміністративний

Підрозділ 3.2. «Адміністративна відповідальність за порушення законодавства у сфері комунального господарства України» присвячений аналізу загальних та специфічних ознак адміністративної відповідальності в сфері комунального господарства. Аналізуючи юридичний склад адміністративних правопорушень у сфері комунального господарства, автор робить такі висновки: об'єктом даної групи правопорушень є суспільні відносини, що виникають у галузі публічного адміністрування комунального господарства; об'єктивна сторона таких правопорушень може виражатись як у формі активних дій, так і у формі бездіяльності; суб'єкт таких правопорушень, в одних випадках, може мати ознаки загального суб'єкта (осудна фізична особа), а в інших випадках - лише спеціального; суб'єктивна сторона аналізованих правопорушень може виражатись у формі умислу чи необережності.

Проаналізувавши КУпАП, автор визначає перелік протиправних діянь, які вчиняються у сфері комунального господарства, а також проводить їх класифікацію. Так, залежно від безпосереднього об'єкта посягання, виокремлюються: 1) адміністративні правопорушення у галузі водопровідно-каналізаційного господарства (ст.ст. 42, 48, 60, 61 КУпАП); 2) адміністративні правопорушення у сфері паливно-енергетичних ресурсів (теплопостачання, електроенергетика, газопостачання, енергозбереження), а також у сфері зовнішнього освітлення (ст.ст. 82, 95-1, 96, 97, 98, 99, 101, 101-1, 102, 103, 103-1, 103-2 КУпАП); 3) адміністративні правопорушення у сфері благоустрою території та комунального обслуговування, зеленого господарства (ст.ст. 42, 77-1, 150, 152, 153, 154 КУпАП); 4) адміністративні правопорушення у сфері дорожньо-мостового господарства (ст.ст. 96, 96-1, 138, 139, 140, 141 КУпАП); 4) адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок поводження з побутовими відходами (ст.ст. 82-1, 82-2, 82-3, 82-4, 82-5, 82-6, 82-7, 83 КУпАП); 5) адміністративні правопорушення у сфері поховання та похоронної справи. Розглядаючи останню групу адміністративних правопорушень, акцентується увага на такому недоліку КУпАП, як відсутність норми прямої дії, яка б чітко окреслювала коло протиправних діянь у сфері поховання та похоронної справи, а також встановлювала санкції за їх вчинення. Наразі, Кодекс передбачає лише відповідальність за порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм (ст. 42).

Завершуючи аналіз адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері комунального господарства України, робиться висновок про необхідність внесення низки змін і доповнень до КУпАП. По-перше, Кодекс пропонується доповнити ст. 150-1 - «Порушення законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил у сфері комунальних послуг», а також ст. 151-1 - «Порушення законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил у сфері поховання та похоронної справи». По-друге, обґрунтовується необхідність внесення змін і уточнень до ст.ст. 150, 153, 188-36 та 244-18 КУпАП. По-третє, пропонується згрупувати усі правопорушення у галузі комунального господарства в єдиній главі КУпАП, зокрема, в главі 11.

У підрозділі 3.3. «Напрями модернізації та розвитку сфери комунального господарства України» доведено, що головну роль у публічному адмініструванні сфери комунального господарства відіграють механізми трансформації, модернізації, реформування, нормативно-правового, інформаційного та фінансового забезпечення реалізації політики у сфері комунального господарства, що свідчить про їх актуальність.

Комплексна й глибока модернізація системи комунального господарства визначається як найактуальніша проблема сучасного соціально-економічного розвитку України; як орієнтир ефективного публічного адміністрування сферою комунального господарства в Україні та її головний стратегічний напрям. Основу модернізації комунального господарства, на думку дисертанта, має складати формування нового організаційно-економічного механізму, що полягає у відмові від режиму повного бюджетного утримання системи комунального господарства та перехід до механізму багатоканального інвестування на основі порівняння прибутків і витрат з боку споживачів її продукту.

На основі аналізу показників ефективності діяльності різноманітних суб'єктів господарювання, а також результатів проведеного анкетування дисертант робить висновок, що модернізація комунального господарства обов'язково повинна здійснюватись комплексно, з урахуванням взаємозв'язку між всіма його структурними елементами: водопровідно-каналізаційним господарством, паливно-енергетичним комплексом, суб'єктами благоустрою території та комунального обслуговування. При цьому серед основних напрямів розвитку сфери комунального господарства названо та охарактеризовано наступні: техніко-інноваційні, соціально-економічні, організаційно-управлінські, фінансово-інвестиційні.

Висновки

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукового завдання щодо комплексного дослідження питань публічного адміністрування у сфері комунального господарства України та формування на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій з удосконалення низки положень нормативно-правових актів та практики їх реалізації. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Проаналізовано комунальне господарство як об'єкт публічного адміністрування, сформульовано його поняття та визначено структуру. Зокрема, обґрунтовано необхідність використання в науці адміністративного права поняття комунального господарства як багатогалузевого комплексу, який включає взаємопов'язані, але водночас автономні комунальні підприємства соціальної та виробничої сфери, що забезпечують упорядкування населеного пункту й надання комплексу послуг споживачам, які перебувають на території обслуговуваного населеного пункту. Відповідно, комунальне господарство, як об'єкт публічного адміністрування, - це здійснюваний за допомогою адміністративно-правових засобів цілеспрямований вплив на суспільні відносини в сферах водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території з метою забезпечення надання необхідного обсягу санітарно-технічних, санітарно-гігієнічних, енергетичних і транспортних послуг жителям населених пунктів, а також здійснення відповідного комунального обслуговування.

До основних структурних компонентів комунального господарства входить: водопровідно-каналізаційне господарство; паливно-енергетичні ресурси; благоустрій території та комунального обслуговування.

2. Визначено сутність публічного адміністрування у сфері комунального господарства України, охарактеризовано його зміст та ознаки. Публічне адміністрування сферою комунального господарства визначено як зумовлену публічними інтересами та регламентовану правовими нормами діяльність системи державних і недержавних суб'єктів публічної влади, спрямовану на здійснення владно-організуючого впливу публічного змісту та створення сприятливих умов забезпечення комунальних потреб населення в сфері водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичних ресурсів, благоустрою території та відповідного комунального обслуговування.

Усі адміністративно-правові засоби публічного адміністрування в сфері комунального господарства класифіковано на дві групи: 1) засоби дозвільної природи (дозволи в сфері комунального господарства, ліцензування в сфері комунального господарства, реєстрація в сфері комунального господарства та експертиза в сфері комунального господарства); 2) засоби управлінської природи (контроль і нагляд за діяльністю в сфері комунального господарства та адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері комунального господарства).

3. Проаналізовано та класифіковано нормативно-правові акти у сфері комунального господарства. Зокрема, доведено необхідність їх поділу за двома основними критеріями: 1) залежно від місця суб'єктів правотворчості в системі державного управління; 2) залежно від сфери дії.

4. Охарактеризовано систему суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства яких, залежно від характеру їх компетенції, класифіковано на загальні і спеціальні.

5. Визначено сутність і зміст ресурсного забезпечення комунального господарства. Доведено, що стабільність ресурсного забезпечення та ефективне їх використання є необхідною умовою функціонування та розвитку комунального господарства, що підтвердили 95,5 % респондентів. В рамках ресурсного забезпечення комунального господарства виокремлено дві групи ресурсів: матеріальні та нематеріальні ресурси.

Ресурсне забезпечення комунального господарства визначено як сукупність матеріальних і нематеріальних ресурсів і джерел їх формування, що безпосередньо беруть участь у процесах розвитку комунального господарства та спрямовані на здійснення ефективної цілеспрямованої діяльності з метою задоволення потреби фізичної або юридичної особи в здійсненні якісного функціонування водопровідно-каналізаційного господарства, паливно-енергетичної сфери, благоустрою території та комунального обслуговування шляхом забезпечення широкомасштабного використання його потенційних можливостей та переходу до якісно нового стану.

6. Вивчено міжнародний досвід і традиції регулювання відносин у сфері комунального господарства і на цій основі доведено, що у вітчизняному комунальному господарстві найбільш доцільно використовувати змішану модель, яка б врахувала положення німецької моделі із важливим значенням муніципалітетів, та французької моделі, де широке використання отримало залучення приватного сектору в сферу комунального господарства.

7. З'ясовано особливості та недоліки адміністративно-деліктної політики у сфері комунального господарства, а також визначено пріоритетні напрями її розвитку. Доведено необхідність внесення низки змін і доповнень до КУпАП: 1) Кодекс запропоновано доповнити ст. 150-1 - «Порушення законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил у сфері комунальних послуг», а також ст. 151-1 - «Порушення законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил у сфері поховання та похоронної справи»; 2) обґрунтовано необхідність внесення змін і уточнень до ст.ст. 150, 153, 188-36 та 244-18 КУпАП; 3) запропоновано згрупувати усі правопорушення у галузі комунального господарства в єдиній главі КУпАП, зокрема, в главі 11 (Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства).

8. Визначено й обґрунтовано основні напрями модернізації та підвищення ефективності комунального господарства України. В першу чергу, в цій галузі виявлено низку негативних тенденцій: велика зношеність комунальної інфраструктури, низький рівень модернізації об'єктів комунальної сфери, відсутність стимулів для залучення інвесторів. Все це свідчить про необхідність реалізації системи заходів, спрямованих на забезпечення ефективного функціонування комунального комплексу.

До основних цілей реформування комунального господарства України віднесено: підвищення ефективності, стійкості й надійності функціонування комунальних систем життєзабезпечення населення, залучення інвестицій у комунальний комплекс, покращання якості послуг з одночасним зниженням нераціональних витрат. Для досягнення вказаних цілей запропоновано вирішити такі завдання: фінансове оздоровлення комунальних підприємств шляхом реструктуризації їх заборгованості або введення процедури банкрутства; забезпечення державної й муніципальної підтримки процесу модернізації комплексу на основі сучасних технологій і матеріалів; зниження витрат і підвищення якості послуг; формування інвестиційної привабливості галузі шляхом розвитку конкуренції у сфері надання послуг населенню й залучення приватного бізнесу.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Лисюк С. А. Адміністративна відповідальність за порушення законодавства у сфері комунального господарства України / С. А. Лисюк // Митна справа. - 2014. - № 2 (98). - Ч. 2. - Кн. 1. - С. 91-95.

2. Лисюк С. А. Ресурсне забезпечення комунального господарства України / С. А. Лисюк // Науковий вісник Академії муніципального управління. - Серія “Право”. - 2014. - Вип. 2. - С. 103-108.

3. Лысюк С. А. Система субъектов публичного администрирования в сфере коммунального хозяйства Украины / С. А. Лысюк // Visegrad journal on human rights. - 2014. - № 2/2. - С. 146-150.

4. Лисюк С. А. Норми адміністративного права, які діють у сфері комунального господарства України / С. А. Лисюк // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. - 2014. - Серія: Юриспруденція. - Вип. 12. - Т. 1. - С. 170-173.

5. Лисюк С. А. Міжнародний досвід регулювання відносин у сфері комунального господарства України / С. А. Лисюк // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2015. - Серія: Юридичні науки. - Вип. 1. - Т. 3. - С. 28-32.

6. Лисюк С. А. Класифікація нормативно-правових актів у сфері комунального господарства України / С. А. Лисюк // Публічне адміністрування в сфері органів внутрішніх справ : матеріали круг. столу (м. Київ, 14 травня 2014 р.). - К. : Нац. акад. внутр. справ, 2014. - С. 220-223.

7. Лисюк С. А. Модернізація сфери комунального господарства України як інструмент зниження корупційних факторів / С. А. Лисюк // Адміністративно-правові засади протидії корупції в Україні : матеріали наук.-практ. семінару (м. Київ, 19 лютого 2015 р.). - К. : Нац. акад. внутр. справ, 2015. - С. 82-84.

8. Лисюк С. А. Поняття та структура комунального господарства України / С. А. Лисюк // Prбvna veda a prax v treќom tisнcroин : матеріали міжн. наук. конф. (м. Кошице, Словацька Республіка, 27-28 лютого 2015 р.). - Koљice : Univerzita Pavla Jozefa Љafбrika v Koљiciach, 2015. - С. 123-125.

Анотація

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2015.

Дисертацію присвячено теоретичному узагальненню та новому вирішенню наукового завдання щодо комплексного дослідження питань публічного адміністрування у сфері комунального господарства України та формуванню на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій з удосконалення низки положень нормативно-правових актів та практики їх реалізації.

Комунальне господарство проаналізовано як об'єкт публічного адміністрування, сформульовано його поняття та визначено структуру. До основних структурних компонентів комунального господарства віднесено водопровідно-каналізаційне господарство; паливно-енергетичні ресурси; благоустрій території та комунального обслуговування. З'ясовано сутність публічного адміністрування у сфері комунального господарства України, охарактеризовано його зміст та ознаки.

Проаналізовано та класифіковано нормативно-правові акти у сфері комунального господарства. Зокрема, доведено необхідність їх поділу за двома основними критеріями: залежно від місця суб'єктів правотворчості в системі державного управління; залежно від сфери дії. Охарактеризовано систему суб'єктів публічного адміністрування у сфері комунального господарства яких, залежно від характеру їх компетенції, класифіковано на загальні і спеціальні.

Визначено сутність і зміст ресурсного забезпечення комунального господарства. Доведено, що стабільність ресурсного забезпечення та ефективне його використання є необхідною умовою функціонування та розвитку комунального господарства. В рамках ресурсного забезпечення комунального господарства виокремлено дві групи ресурсів: матеріальні та нематеріальні ресурси. Вивчено міжнародний досвід і традиції регулювання відносин у сфері комунального господарства і на цій основі доведено, що у вітчизняному комунальному господарстві найбільш доцільно використовувати змішану модель, яка б врахувала положення німецької та французької моделі.

З'ясовано особливості та недоліки адміністративно-деліктної політики у сфері комунального господарства, а також визначено пріоритетні напрями її розвитку. Доведено необхідність внесення низки змін і доповнень до КУпАП, а також до інших нормативно-правових актів в аналізованій сфері. Визначено й обґрунтовано основні напрями модернізації та підвищення ефективності комунального господарства України.