Фінансово-правове регулювання обов’язкового соціального медичного страхування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 351.72; 349 : 336.5

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Фінансово-правове регулювання обов'язкового соціального медичного страхування в Україні

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Журавльова Зоря Владленівна

Дніпропетровськ - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Будько Захар Миколайович, Інститут права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету, доцент кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Олефір Віктор Іванович, ВНЗ «Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», проректор з наукової роботи;

кандидат юридичних наук Голобородько Денис Віталійович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, доцент кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності ОВС.

Захист відбудеться 2 червня 2015 р. о 12-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49000, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

Автореферат розісланий 27 квітня 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В. С. Березняк.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Життя і здоров'я людини є її найвищою особистою цінністю, а у статті 2 Основного Закону України вони проголошені найвищою соціальною цінністю та як складові конституційні права на охорону здоров'я виступають одними з об'єктів національної безпеки.

Водночас соціально-економічна ситуація, що склалася у фінансуванні галузі охорони здоров'я, вимагає докорінних змін. Більшість розвинутих країн світу вже давно вирішили ці питання за рахунок запровадження багатоканальних систем фінансування охорони здоров'я та переходу до системи обов'язкового медичного страхування. Сьогодні Україна стоїть перед цим вибором, й від вирішення питань, пов'язаних з організацією фінансування такої важливої та стратегічної галузі, як охорона здоров'я, залежить здоров'я нації, подальший розвиток усієї держави.

Суспільна значущість життя і здоров'я людини, її прав і свобод у галузі охорони здоров'я, їх фінансового забезпечення формують цілу низку питань, які мають публічну природу та потребують регулювання правовими нормами, що належать до галузі фінансового права. Зазначене обумовлює необхідність проведення подальших наукових досліджень, пов'язаних з удосконаленням адміністрування галузі охорони здоров'я, статусом та діяльністю публічних фондів соціального призначення, їхніми доходами та видатками, фінансовою діяльністю інститутів публічної влади, публічними видатками в галузі охорони здоров'я населення. Саме тому розробка питань фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування є одним із перспективних напрямів подальшого комплексного дослідження публічних доходів, видатків та публічних соціальних фондів.

Становлення засад бюджетно-страхового фінансування галузі охорони здоров'я вимагає оновлення наукових поглядів на місце, зміст та важливість фінансово-правового регулювання відносин у цій галузі, практичних поглядів та підходів до вирішення питань, пов'язаних з дією фінансово-правових норм.

У зв'язку з викладеним у контексті актуальності теми дослідження варто зазначити, що на сьогодні у вітчизняній правовій науці відсутні комплексні дослідження питань впливу фінансово-правових норм у галузі охорони здоров'я в бюджетно-страховій моделі її організації. Тому дане дисертаційне дослідження є першим у зазначеній сфері.

За таких умов наукові дослідження питань, пов'язаних з фінансово-правовим регулюванням суспільних відносин у галузі охорони здоров'я, забезпеченням прав та законних інтересів громадян (на охорону здоров'я та медичну допомогу) нормами публічного права дозволять вивести ці суспільні відносини на якісно новий рівень розвитку, сприяти становленню нових з використанням досягнень та рівня обов'язкового медичного страхування розвинутих країн світу.

Загальнотеоретичні проблеми соціальних прав громадян як складової їх конституційно-правового статусу знайшли своє вирішення у наукових працях вітчизняних та зарубіжних представників науки загальної теорії права та конституційного права, зокрема С.С. Алексєєва, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, С.А. Комарова та ін.

Обґрунтовані в дисертаційному дослідженні теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на працях вітчизняних та зарубіжних учених науки фінансового права, зокрема: Л.Я. Абрамчик, Д.А. Бекерської, Я.М. Буздугана, Л.К. Воронової, Є.Ю. Грачової, А.С. Ємельянова, М.В. Карасьової, А.М. Козиріна, М.П. Кучерявенка, А.О. Монаєнка, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, О.А. Ногіної, О.П. Орлюк, Н.Ю. Пришви, О.В. Солдатенко; вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, З.С. Гладуна, І.П. Голосніченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, Є.Б. Кубка, В.П. Пєткова, Я.М. Шатковського, В.М. Юраха; вчених науки соціального страхування: В.С. Андрєєва, Н.Б. Болотіної, Н.А. Вигдорчика, М.С. Жилкіної, М.А. Ковалевського, Є.Є. Мачульської, В.М. Рудого, Н.М. Стаховської, В.А. Тарасової; вчених науки медичного права: І.Я. Сенюти, О.М. Сидорчука, В.Ю. Стеценко, С.Г. Стеценка; вчених-економістів та вчених науки управління: Петера Бермана, Рейнхарда Буссе, О.Є. Губаря, Окамото Етсуі, Ендрю Кассельса, А. Малагардіса, Ю.С. Мацулевича, О.В. Савкіної, Р.Б. Солтмана, Т.І. Стецюк, Козо Татари, Ю.Д. Юрченка та багатьох інших.

Однак, незважаючи на безсумнівне теоретичне і практичне значення праць цих авторів, на сьогодні відсутні комплексні дослідження питань фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування в Україні, не сформовано цілісної наукової концепції публічних фондів соціального (медичного) призначення. Зазначені обставини обумовили вибір теми, комплексний характер та основні напрями дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 рр., затверджених постановою Загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 14-10, та у межах теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету «Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні» (номер державної реєстрації 0108U008955) на 2009-2014 рр.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Класичного приватного університету 25 березня 2009 р. (протокол № 7).

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є з'ясування правової природи та змісту фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування в Україні, механізму формування, розподілу й використання публічних фондів коштів соціального (медичного) призначення, розробка науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій з удосконалення законодавства, що регулює відносини у зазначеній сфері.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких задач:

- проаналізувати сучасні наукові концепції та законодавство, якими визначаються правова природа та сутність обов'язкового соціального медичного страхування;

- здійснити науковий аналіз правової природи публічних фінансів обов'язкового соціального медичного страхування (його фінансової основи);

- сформулювати авторське визначення обов'язкового соціального медичного страхування та розкрити його характерні риси;

- визначити зміст та сутність фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, визначити його предмет та особливості;

- охарактеризувати систему суб'єктів обов'язкового соціального медичного страхування, їх фінансово-правовий статус, предметну взаємодію фондів соціального страхування з фінансових питань, пов'язаних з видатками на охорону здоров'я та обов'язкове соціальне медичне страхування (щодо застрахованих осіб);

- проаналізувати фінансово-правовий статус Фонду соціального страхування України як обов'язкового суб'єкта забезпечення акумуляції соціальних страхових внесків, контролю за використанням коштів та фінансування виплат на медичну допомогу й з'ясувати його особливості;

- розкрити зміст фінансово-правового механізму регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, визначити його особливі риси;

- дослідити питання формування фінансового механізму та перспективи розвитку фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування;

- сформулювати науково обґрунтовані пропозиції з удосконалення фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі регулювання обов'язкового соціального медичного страхування.

Предметом дослідження є фінансово-правове регулювання обов'язкового соціального медичного страхування.

Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використано загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, застосування яких надало змогу всебічно дослідити предмет дослідження.

Методологічною основою дослідження став діалектичний метод, використання якого дозволило скласти цілісну систему уявлень про становлення та перспективи розвитку фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування в Україні (підрозділи 1.1, 1.2). За допомогою логіко-семантичного методу визначено такі поняття, як «обов'язкове соціальне медичне страхування», «фінансово-правове регулювання обов'язкового соціального медичного страхування», «страховий медичний стаж» та запропоновано інші дефініції, сформульовані у дослідженні (підрозділи 1.2 та розділ 2). Порівняльно-правовий та компаративний метод застосовано при дослідженні та порівнянні вітчизняного законодавства у сфері обов'язкового соціального медичного страхування з відповідними міжнародними правовими актами та законодавством Російської Федерації, країн Європейського Союзу (розділ 2, 3). Методи класифікації та групування використано при аналізі наукових підходів до класифікації складових елементів механізму фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування (підрозділи 2.1-2.3). Формально-юридичний метод дозволив усебічно вивчити нормативно-правову основу фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, а також окреслити напрями вдосконалення законодавства в цій сфері (підрозділ 1.2, розділ 3). Методи моделювання і прогнозування надали можливість сформулювати пропозиції до Бюджетного кодексу України, запропонувати окремі положення проекту Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні» (розділ 3).

Нормативною основою роботи є міжнародні конвенції та договори, ратифіковані Верховною Радою України, Конституція та закони України, Бюджетний кодекс України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств, інших органів виконавчої влади та законопроекти.

Емпіричну базу дослідження складають різноманітні джерела: наукові публікації (монографії, підручники, коментарі); автореферати дисертацій; результати узагальнення публікацій у ЗМІ, аналітичні та статистичні матеріали, які викладено у річних звітах МОЗ України, секретаріату Всесвітньої організації охорони здоров'я, матеріалах парламентських слухань, коментарях експертів, політико-правова публіцистика, інші довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в українській правовій науці комплексним науковим монографічним дослідженням фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, в результаті якого сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення. Зокрема:

уперше:

- визначено механізм фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, під яким запропоновано розуміти систему фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується акумулювання, розподіл та використання коштів публічних фондів, призначених для забезпечення надання медичної допомоги (медичних послуг) при настанні страхового випадку, а також реалізація контрольних повноважень у цій сфері;

- розкрито зміст та особливі риси фінансово-правового статусу Фонду соціального страхування України як обов'язкового публічного суб'єкта (державного закладу, некомерційної самоврядної організації), створюваного для забезпечення акумуляції соціальних страхових внесків, їх розподілу та використання за призначенням, а також здійснення контролю у цій сфері;

- визначено особливі риси публічних фінансів обов'язкового соціального медичного страхування: формування фінансових ресурсів відбувається здебільшого за рахунок страхових внесків роботодавців та працівників; кошти фондів використовуються при настанні соціальних ризиків (зокрема хвороби); спрямовані на забезпечення охорони здоров'я громадян; не включаються до складу держаного бюджету України; мають казначейську форму обслуговування; не можуть бути спрямовані на інші цілі;

- розроблено авторські пропозиції до проекту Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні», що повинен сприяти врегулюванню фінансово-правових відносин у зазначеній сфері;

- сформульовано пропозиції щодо змін статті 5 Бюджетного кодексу України «Структура бюджетної системи України»;

удосконалено:

- розуміння сутності та змісту обов'язкового соціального медичного страхування, що є складовою частиною системи загальнообов'язкового державного соціального страхування та формою соціального захисту населення в галузі охороні здоров'я шляхом забезпечення отримання належного рівня медичної допомоги (медичних послуг) при настанні страхового випадку;

- фінансово-правові основи реалізації права на медичну допомогу на відповідних етапах її надання;

- теоретичні положення щодо взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з Фондом соціального страхування України у сфері забезпечення обов'язкового соціального медичного страхування;

дістало подальшого розвитку:

- характеристика елементів механізму фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування: фінансово-правові норми, юридичні факти, що тягнуть за собою правові наслідки; фінансово-правові відносини; акти реалізації фінансово-правових норм; індивідуальні акти застосування фінансово-правових норм;

- визначення та аналіз характерних рис обов'язкового соціального медичного страхування, а саме: є видом обов'язкового державного соціального страхування; є формою соціального захисту населення; здійснюється за солідарним принципом; виступає як організаційно-фінансова основа побудови взаємовідносин між закладами охорони здоров'я, установами, що їх фінансують, та громадянами; за своїм призначенням спрямоване на забезпечення надання належного рівня безоплатної медичної допомоги (медичних послуг) громадянам у разі настання страхового випадку.

- систематизація суб'єктів фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування: 1) страховик; 2) страхувальники; 3) постачальники медичної допомоги; 4) застраховані особи;

- обґрунтування доцільності прийняття Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні», що визначатиме основні засади реалізації обов'язкового соціального медичного страхування, правовий статус суб'єктів системи обов'язкового соціального медичного страхування, порядок формування, розподілу та використання коштів фондів, визначення страхових та нестрахових випадків, визначення обсягів витрат на медичну допомогу (вартість медичних послуг), положення стосовно нагляду в цій сфері.

Практичне значення одержаних результатів визначається можливістю їх використання у:

– правотворчості - для розробки і вдосконалення законодавства, що регулює обов'язкове соціальне медичне страхування. У результаті проведеного дослідження сформульовано пропозиції, які можуть використовуватися у законотворчому процесі, зокрема стосовно внесення змін до Бюджетного кодексу України, прийняття Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні» (запропоновано окремі положення зазначеного нормативного акта);

– сфері правозастосування - для вдосконалення реалізації положень загальнообов'язкового державного соціального страхування (довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження Міністерства юстиції України від 20.02.2014 р.);

– навчальному процесі - висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при викладанні навчальних дисциплін «Фінансове право», «Право соціального забезпечення», «Трудове право», «Медичне право» тощо (акт впровадження Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» від 06.01.2015 р.);

– науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретичних положень фінансового права, а також проведення науково-теоретичних досліджень з проблем обов'язкового соціального медичного страхування (акт впровадження Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» від 05.01.2015 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях та круглих столах: «Актуальні питання публічного та приватного права» (Запоріжжя, 2012), «Правове забезпечення соціальної сфери» (Одеса, 2013), «Наука і вища освіта» (Запоріжжя, 2013), «Актуальні проблеми сучасного адміністративного права» (Запоріжжя, 2013).

Публікації. Основні положення дисертації викладено в дев'яти наукових працях, з яких п'ять статей у фахових виданнях України та іноземних держав, та чотири тези доповідей на науково-практичних конференціях і круглих столах.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які включають шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 243 сторінки, з яких 176 сторінок основного тексту. Список використаних джерел включає 310 найменувань і займає 35 сторінок, додатки викладено на 32 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; викладено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено об'єкт і предмет дослідження; сформульовано мету й задачі дослідження; розкрито наукову новизну одержаних результатів, теоретичне і практичне значення роботи; подано відомості про апробацію результатів роботи та публікації за темою дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика обов'язкового соціального медичного страхування в системі охорони здоров'я» складається з двох підрозділів і стосується дослідження медичного забезпечення як складової соціального захисту держави, аналізу правової природи та змісту обов'язкового соціального медичного страхування як об'єкта фінансово-правового регулювання.

У підрозділі 1.1 «Медичне забезпечення як невід'ємна складова соціального захисту» проаналізовано існуючі в юридичній науці та науці соціального забезпечення погляди відносно медичного забезпечення в організаційно-правовій формі обов'язкового медичного страхування (страхова форма) як невід'ємної складової соціального захисту населення.

Акцентується увага на тому, що виконання державою соціальної функції є підґрунтям формування її соціальної політики, яка акумулює у собі: принципові засади окремо взятої сфери політичної діяльності (соціальне медичне страхування); економічне обґрунтування обраної моделі відносин та її правового регулювання; інструментальну (практичну) частину блоків цієї моделі, форми й методи регулювання сукупності відносин та інтересів у межах обраної моделі; суб'єктний склад відносин, які охоплюються цією моделлю; джерела формування грошових фондів (ресурсне забезпечення), їх правовий статус; форми здійснення надходження й витрачання коштів з цих фондів.

Медичне забезпечення за своїм соціальним спрямуванням належить до соціальної функції держави та ідей соціальної справедливості, в основу яких покладено позиції несення державою тягаря турботи про матеріальний добробут своїх громадян, які потребують соціального захисту, від наслідків настання соціальних ризиків (хвороб).

Враховуючи сучасні погляди економістів, дисертант наголошує, що категорія здоров'я посідає одну з найвищих сходинок в ієрархії цінностей та пріоритетів людини, що обґрунтовує її потреби в інвестуванні у своє здоров'я, лікування, оскільки такі затрати необхідні для її життя та економічної діяльності. Водночас здійснення захисту здоров'я нації є важливою соціальною функцією держави, напрямом її соціальної політики (Україна є соціальною державою за ст. 1 Основного Закону).

Дисертантом підкреслюється, що в соціальній державі реалізуються принципи соціальної справедливості та соціальної солідарності, відповідальність за соціальне забезпечення перерозподіляється між державою, роботодавцями та працівниками, де держава має відігравати роль гаранта мінімального рівня соціального захисту та єдиного органу управління у сфері захисту здоров'я населення. Головним у цій діяльності є доступність для населення охорони здоров'я та медичної допомоги, обсяги фінансової діяльності держави в галузі охорони здоров'я в межах соціальної політики (дотації, субсидії, соціальна допомога, прямі виплати з державного бюджету та пільги).

За результатами аналізу положень шістнадцяти міжнародних правових актів дисертантом зроблено висновок про те, що хвороба належить до категорії традиційних соціальних ризиків, є однією з підстав для набуття громадянами (захищеними особами) права на соціальне забезпечення у разі захворювання (матеріальну підтримку від держави на рівні гарантованого обсягу медичної допомоги).

Фінансова модель охорони здоров'я визначається специфікою соціальної моделі держави. Підкреслено, що важливими аспектами моделі є: доступність медичної допомоги для всіх категорій населення, затвердження єдиного порядку обов'язкового страхування, механізму поповнення фінансових ресурсів та їх розподілу, встановлення рівня фінансування на потреби медицини (у відсотковому значенні від ВВП).

У підрозділі 1.2 «Правова природа та зміст обов'язкового соціального медичного страхування як об'єкта фінансово-правового регулювання» дисертантом досліджено та проаналізовано правову природу обов'язкового соціального медичного страхування та його зміст як об'єкта фінансово-правового регулювання відносин у цій сфері.

Автор обґрунтовує позицію, що за критерієм соціального ризику обов'язкове соціальне медичне страхування належить до одного з видів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Дисертантом виокремлено його істотні ознаки: по-перше, це вид соціального страхування; по-друге, воно спрямоване на забезпечення конституційних прав громадян на охорону здоров'я та реалізацію державних гарантій на одержання безоплатної медичної допомоги та наголошується на коректності використання терміна "обов'язкове соціальне медичне страхування".

Зроблено висновок, що правова природа обов'язкового соціального медичного страхування включає публічні засади та механізми, охоплює такі базисні категорії, як «життя» та «здоров'я», стосується реалізації суверенітету, соціальної функції держави, тому воно за своїм спрямуванням є публічним, відповідно його регулювання має здійснюватися переважно нормами фінансового права. При цьому охоплення всіх питань регулювання обов'язкового соціального медичного страхування як явища та сукупності відносин виключно однією галуззю права (фінансове право) дисертант вважає передчасним. фінансовий правовий медичний страхування

Наголошено на недоцільності використання в правовій конструкції соціального страхування ознаки «державне», оскільки страхувальником у цьому виді має виступати держава, що не підтверджується положеннями чинного законодавства з обов'язкового соціального страхування. На сьогодні при настанні страхового випадку держава виступає лише гарантом виплати страхового відшкодування, але не є власником відповідних фондів коштів, з яких здійснюються виплати.

Обов'язкове соціальне медичне страхування є безперервним страхуванням здоров'я, тобто охоплює за сферою дії увесь віковий проміжок біологічного життя людини. Воно переслідує одну мету - надання громадянам гарантії одержання медичної допомоги за рахунок страхових внесків до Фонду соціального страхування України та передбачає собою механізм компенсації громадянам витрат і втрат, пов'язаних з настанням хвороби та необхідності лікування.

Доведено, що обов'язкове соціальне медичне страхування охоплює соціальне забезпечення застрахованих осіб у разі настання визначеного соціального ризику (хвороби) та їх лікування протягом визначеного періоду; за видами соціального ризику цей вид соціального страхування відрізняється від інших його видів (на випадок безробіття, тимчасової втрати працездатності, нещасних випадків на виробництві, пенсійного), слугує для розмежування видів соціального страхування та виплат за ними.

У ході дослідження змісту поняття та явища обов'язкового соціального медичного страхування дисертант наголошує, що соціальний ризик (хвороба) має об'єктивний, масовий характер, а відтак - і соціальний. Тому форми захисту від цього ризику повинні мати механізми з масово-суспільними характеристиками: обов'язкове (по закону) для охоплення всіх працівників, а тягар фінансового навантаження повинні солідарно нести основні соціальні суб'єкти - держава, роботодавці та працівники.

Розділ 2 «Система фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування» складається з чотирьох підрозділів, у якому здійснено науковий аналіз формування фінансового механізму та визначення форм фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, дослідження фінансово-правового статусу суб'єктів обов'язкового соціального медичного страхування. Окрему увагу приділено положенню Фонду соціального страхування України та визначення його місця в системі фінансування охорони здоров'я. Досліджено питання фінансування соціальних нормативів гарантованої медичної допомоги в системі обов'язкового соціального медичного страхування.

У підрозділі 2.1 «Формування фінансового механізму та форм фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування» дисертантом, виходячи з попереднього аналізу, запропоновано шляхи становлення фінансового механізму та форм фінансово-правового регулювання обов'язкового медичного страхування.

Дисертантом сформульовано авторське визначення механізму фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування. Під ним запропоновано слід розуміти систему фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується акумулювання, розподіл та використання коштів публічних фондів, призначених для забезпечення надання медичної допомоги (медичних послуг) при настанні страхового випадку, а також реалізація контрольних повноважень у цій сфері.

Визначено, що механізм фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування спрямований на накопичення та розподіл фондів коштів обов'язкового соціального медичного страхування за рахунок переважно страхових внесків та їх подальше використання в діяльності лікувальних закладів при настанні страхового випадку.

Надання державними та комунальними закладами охорони здоров'я медичної допомоги (медичних послуг) повинно бути чітко економічно обґрунтованим, що є необхідним для контролю за цільовим використанням коштів системи обов'язкового медичного страхування. Тому встановлення чіткого правового режиму законності отримання державними та комунальними закладами охорони здоров'я (які на сьогодні мають статус комунальних неприбуткових установ, що не мають на меті одержання прибутку) грошових коштів від прямої часткової оплати громадянами (пацієнтами) медичних послуг є важливим для їх нормальної господарської діяльності.

Дисертант виокремлює такі форми фінансово-правового регулювання обов'язкового медичного страхування, як формування цін (організації ціноутворення) на медичні послуги, які можуть надаватися державними та комунальними закладами охорони здоров'я, матеріально-технічне забезпечення закладів охорони здоров'я державної та комунальної форм власності за рахунок відповідних асигнувань та кошторисів на рівні Табелів оснащення (для здійснення медичної практики за відповідними напрямками).

Дисертант відстоює позицію, що за допомогою фінансово-правового регулювання формуються передумови для створення цілісного механізму державного регулювання суспільних відносин у галузі охорони здоров'я, що виникають з приводу особливого об'єкта - здоров'я, його відновлення, підтримання, збереження та його інституційного оформлення у прийнятну правову форму, з наданням цьому регулюванню державно-владного характеру.

Зроблено висновок, що фінансово-правові засоби в механізмі правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування складають цілісну систему - сукупність правових та фінансових інструментів, регулятивний потенціал яких ґрунтується на нормах чинного законодавства.

Державне регулювання обов'язкового медичного страхування включає елементи фінансово-правового впливу на суспільні відносини, пов'язані з організацією фінансових основ цієї галузі. У процесі цілеспрямованого впливу держави на організацію та функціонування медичної галузі на засадах обов'язкового соціального медичного страхування виникають різні суспільні зв'язки, які мають ознаки публічності. Ці суспільні зв'язки вимагають відповідного правового регулювання, яке здійснюється нормами кількох галузей права (проте у переважній більшості - нормами фінансового права). Однорідність відносин, які виникають у цій сфері, вказує на необхідність правової форми, оскільки вони виникають у публічній сфері, що охоплюється владно-організаційною діяльністю держави, мають сформовану структуру (об'єкт, суб'єкт, зміст) та притаманні їм специфічні ознаки й властивості.

У підрозділі 2.2 «Суб'єкти фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування» досліджуються важливі теоретичні положення фінансово-правового статусу суб'єктів регулювання обов'язкового соціального медичного страхування, їх класифікація та особливості взаємодії.

Встановлено, що існування правовідносин обов'язкового соціального медичного страхування пов'язане з реалізацією їх суб'єктами (учасниками) визначених обсягів прав та обов'язків у галузі формування, розподілу та використання коштів фондів обов'язкового соціального медичного страхування, а також здійснення контрольних повноважень у цій сфері.

До системи суб'єктів обов'язкового соціального медичного страхування включаються: страховик - уповноважений державою спеціальний суб'єкт акумулювання, розподілу та використання соціальних страхових внесків (Фонд соціального страхування України); страхувальники - платники страхових внесків (роботодавці та самозайняті громадяни); постачальники медичної допомоги - юридична або приватна особа (суб'єкт господарської діяльності), що отримала відповідну ліцензію на провадження медичної практики; застраховані особи (громадяни, члени їхніх сімей, інші особи).

Здійснений дисертантом аналіз чинного законодавства України дозволив запропонувати власні підходи до визначення переліку застрахованих осіб, узявши за основу положення норм статті 1 та 2 Закону України «Про зайнятість населення», якими закріплюються категорії зайнятих (працюючих) та безробітних. Дисертант вважає, що за обсягами суб'єктного складу обов'язкового соціального медичного страхування цей вид соціального страхування має поширюватися на всіх фізичних осіб (громадян України, іноземців та осіб без громадянства) незалежно від їх віку, статті, громадянства тощо.

У ході дослідження видів обов'язкового державного соціального страхування за категоріями соціальних ризиків та прав застрахованих осіб, що реалізуються в існуючих видах цього страхування, здійснено теоретичне відмежування права застрахованих осіб на медичну допомогу (медичні послуги) в межах обов'язкового соціального медичного страхування від соціальних прав, які реалізуються в інших видах обов'язкового соціального страхування (страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, пенсійного страхування, страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності).

Під суб'єктом фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування слід розуміти учасника фінансових правовідносин, що реалізує свою компетенцію в процесі акумулювання, розподілу, використання фінансових фондів обов'язкового соціального медичного страхування та здійснення контролю в цій сфері.

Участь у фінансових відносинах вимагає створення правової основи для взаємовідносин Фонду соціального страхування України з іншими цільовими позабюджетними страховими соціальними фондами та органами виконавчої влади й місцевого самоврядування з фінансових питань. Ці положення стосуються формування фінансово-правового механізму регулювання обов'язкового соціального медичного страхування та повинні регулюватися спеціальними нормами законодавства.

У підрозділі 2.3 «Фонд соціального страхування України в системі фінансування охорони здоров'я» розглянуто питання фінансової правосуб'єктності Фонду соціального страхування України, здійснено аналіз його повноважень у сфері акумулювання, розподілу та використання фондів коштів обов'язкового соціального медичного страхування.

Визначено, що Фонд соціального страхування України виступає основним суб'єктом забезпечення медичного страхування та за своїм фінансово-правовим статусом належить до цільових позабюджетних страхових фондів.

Основним завданням Фонду у сфері медичного страхування є управління обов'язковим державним соціальним медичним страхуванням, забезпечення акумуляції страхових внесків від страхувальників, розподіл та проведення фінансування витрат на медичну допомогу, здійснення контрольних повноважень за використанням фондів коштів.

Досліджуючи елементи правового статусу Фонду соціального страхування України, дисертант відмічає таку особливість його фінансово-правового статусу, як дуалістичний характер, що знаходить свій прояв у такому: 1) він є уповноваженим органом державного управління фінансовими засобами та 2) самостійною юридичною особою, яка є публічним страховиком з медичного страхування.

Доведено, що грошові кошти (бюджет) Фонду соціального страхування України повинні мати особливий правовий режим, що полягає у самостійності розпорядження ними Фондом, гарантування невтручання щодо їх розпорядження органами державної влади, але одночасно вони повинні включатись до загальної бюджетної системи держави. З цією метою дисертантом підготовлено відповідні пропозиції щодо змін до Бюджетного кодексу України.

Автор обґрунтовує позицію, за якою грошові кошти Фонду соціального страхування за своїм змістом є публічними, цільовими, за конституційним призначенням - спрямованими на забезпечення права громадян на соціальний захист. Держава має здійснювати керівний вплив (імперативними методами) на формування бюджету Фонду, тому регулювання бюджетного процесу в системі обов'язкового медичного страхування має здійснюватися нормами бюджетного права як складової фінансового права.

Фонд соціального страхування України як нова державна інституція, створена для здійснення державних програм соціального страхування, може бути віднесений до підсектору S.1313 КІСЕ «Фонди соціального страхування», а основною організаційною формою здійснення ним некомерційної господарської діяльності слід визнати право оперативного управління (з поширенням його сфери дії на будь-яке майно Фонду - основні фонди, оборотні засоби, кошти та інші цінності, у тому числі передані йому уповноваженим органом, бюджетні асигнування, вартість яких відображається у самостійному балансі).

У підрозділі 2.4 «Фінансування соціальних нормативів гарантованої медичної допомоги в системі обов'язкового соціального медичного страхування» обґрунтовано положення, пов'язані із забезпеченням права громадян на безоплатну медичну допомогу на гарантованому рівні за рахунок бюджетного фінансування.

Дисертантом відстоюється позиція, за якою надання соціальних (медичних) послуг та обсяги надання медичної допомоги мають визначатися на рівні Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні» та підзаконного акта - Програми державних гарантій надання безоплатної медичної допомоги. У зв'язку з цим усі питання вирівнювання фінансових умов реалізації прав громадян України, застрахованих та незастрахованих осіб, іноземців та пов'язаних з ними категорій (біженці, нелегальні мігранти тощо) у галузі охорони здоров'я, рівні фінансового забезпечення та джерел покриття видатків в системі обов'язкового соціального медичного страхування в Україні також охоплюються режимом публічного регулювання, який за своїм змістом охоплюються предметом фінансового права.

Підкреслюється, що основи забезпечення законності та реалізації визначених Конституцією України основних соціальних гарантій, пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах, послугах, фінансових ресурсів для їх реалізації визначено сьогодні в спеціальному Законі України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»; показники необхідного споживання послуг, забезпечення медичними послугами охоплюються поняттям «соціальні норми і нормативи», а соціальні нормативи забезпечення медичними послугами (охоплення певної території мережею закладів охорони здоров'я) охоплюються поняттям «нормативи забезпечення».

З метою забезпечення надання державних соціальних гарантій державою здійснюється фінансова підтримка місцевого самоврядування на основі нормативів витрат (фінансування). Цільова державна підтримка здійснюється з метою вирівнювання фінансових можливостей окремих територіальних громад щодо забезпечення надання державних соціальних гарантій: йдеться про фінансові гарантії соціальних основ місцевого самоврядування у вигляді забезпечення гідного життя (охорони здоров'я) кожного члена територіальної громади. Це здійснюється шляхом державної підтримки місцевого самоврядування в галузі охорони здоров'я через перерозподіл фінансових ресурсів (міжбюджетні трансферти), враховуючи гарантії матеріально-фінансової автономії місцевого самоврядування (наявність муніципальної власності та місцевого бюджету).

Соціальне медичне страхування передбачає, що хвора особа (пацієнт) отримує медичну допомогу у визначеному обсязі у випадку обмеженого у часі погіршення здоров'я; у разі ж втрати здоров'я виникає питання про інвалідність особи, що охоплюється іншим видом соціального страхування (охоплюється іншим видом соціального ризику за Європейським кодексом соціального забезпечення).

Автором наголошується, що для встановлення режиму фінансової дисципліни важливим є встановлення не лише переліків (видів) безоплатної медичної допомоги, але й випадків та станів застрахованої особи, за яких вона надається, а тому ці переліки обов'язково повинні встановлюватися законом.

У розділі 3 «Удосконалення системи фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування» дисертантом проаналізовано шляхи вдосконалення та подальшого розвитку фінансово-правових основ регулювання обов'язкового соціального медичного страхування.

В механізмі організаційно-правового оформлення публічних фінансів державних позабюджетних фондів важливе місце посідає визнання за ними офіційного статусу рівноправних елементів (учасників) бюджетної системи та питання організаційно-правового оформлення цих публічних фінансів в межах фінансової (зокрема, бюджетної) системи. Для реалізації цих змін варто доповнити діючу частину 1 статті 5 БК України «Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів» такими положеннями: «До складу бюджетної системи України входять цільові позабюджетні фонди, які створюються на підставі законодавства для реалізації державної політики, прав громадян та визначених соціальних функцій».

Дисертант відстоює позицію, за якою створення нових фінансово-правових засад для такої галузі, як медичне страхування, пов'язане з виникненням нового виду публічних фінансів - фінансів обов'язкового медичного страхування, їх структурою, формами утворення, розподілу та використання, а їх цільовим спрямуванням є реалізація соціальної функції держави. Фактично на сьогодні зі створенням медичного страхування здійснюється формування нових економічних процесів, на які держава повинна мати відповідні механізми впливу; за предметним охопленням ці питання тісно пов'язані з дією правових норм, які за своїм змістом є фінансово-правовими.

Дисертант робить висновок, що для створення цілісного механізму фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування необхідним є прийняття низки важливих законів, зокрема спеціального Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні». У цьому законі (окрім інших питань, які охоплюються предметом правового регулювання інших галузей права) доцільно було б запровадити кілька норм (статей) щодо регулювання важливих питань, які охоплюються предметом фінансового права. Автором розроблено проект Закону України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні».

Важливість подальшого розвитку фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування за рахунок формування його нормативної основи обґрунтовано автором шляхом аналізу 11 блоків відносин, які мають фінансово-правову природу, зокрема: 1) питання статусу позабюджетного Фонду соціального страхування в Україні в структурі бюджетної системи; 2) встановлення режиму фінансово-правового регулювання майна та коштів Фонду соціального страхування України; 3) здійснення Фондом соціального страхування України функцій внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту відповідно до стандартів, затверджених Міністерством фінансів України; 4) організація і здійснення державного нагляду та фінансового контролю у сфері обов'язкового соціального медичного страхування; 5) питання міжбюджетних відносин в системі обов'язкового соціального медичного страхування та їх фінансово-правового регулювання; 6) фінансові взаємовідносини Фонду соціального страхування України з іншими цільовими фондами та органами виконавчої влади; 7) фінансування обов'язкового соціального медичного страхування (система фінансування та джерела надходження коштів); 8) фінансово-правове регулювання коштів системи обов'язкового соціального медичного страхування; 9) сплата страхових внесків та здійснення страхових виплат застрахованим особам (усіх категорій) в системі обов'язкового соціального медичного страхування; 10) здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за кошти обов'язкового соціального медичного страхування; 11) регулювання питань фінансово-правової відповідальності за порушення законодавства у сфері обов'язкового соціального медичного страхування.

У цьому контексті автором підкреслюється, що компетенційна взаємодія Фонду соціального страхування України (та його територіальних підрозділів) з Кабінетом Міністрів України, Міністерством охорони здоров'я України, місцевими державними адміністраціями та управліннями (відділами) охорони здоров'я з фінансових питань (використання акумульованих фондів коштів на реалізацію функції охорони здоров'я) також мають регулюватися у Законі України «Про обов'язкове соціальне медичне страхування в Україні».

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає в аналізі змісту та правової природи фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування в Україні, визначення його системи, механізму формування, розподілу та використання публічних фондів коштів соціального (медичного) призначення, розроблення науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення законодавства (у зазначеній сфері), що регулює ці відносини.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, а саме:

1. Автором зроблено висновок, що за своєю правовою природою обов'язкове соціальне медичне страхування належить до особливого виду соціального страхування, що спрямоване на забезпечення необхідного рівня медичної допомоги (медичних послуг) при настанні відповідного страхового випадку.

Правова природа обов'язкового соціального медичного страхування включає публічні засади, механізми регулювання, базисні категорії - «життя», «здоров'я», стосується реалізації суверенітету та соціальної функції держави, воно є публічним, тому правове регулювання усіх питань його фінансової основи має здійснюватися переважно нормами фінансового права.

2. Науковий аналіз правової природи публічних фінансів обов'язкового соціального медичного страхування дозволяє стверджувати, що вона знаходить свій прояв в їх особливих рисах: формування фінансових ресурсів відбувається за рахунок роботодавців та працівників; фонди коштів використовуються при настанні соціальних ризиків (зокрема хвороби); спрямовані на забезпечення охорони здоров'я громадян; не включаються до складу Держаного бюджету України; мають казначейську форму обслуговування; не можуть бути спрямовані на інші цілі.

3. Обов'язкове соціальне медичне страхування потрібно розглядати як складову частину системи загальнообов'язкового державного соціального страхування та форму соціального захисту населення в галузі охороні здоров'я шляхом забезпечення отримання медичної допомоги (медичних послуг) при настанні страхового випадку.

Проведений аналіз засвідчив, що характерними рисами обов'язкового соціального медичного страхування слід вважати таке: воно є видом обов'язкового державного соціального страхування; є формою соціального захисту населення; здійснюється за солідарним принципом; виступає як організаційно-фінансова основа побудови взаємовідносин між закладами охорони здоров'я, установами, що їх фінансують, та громадянами; за своїм призначенням спрямоване на забезпечення надання належного рівня безоплатної медичної допомоги (медичних послуг) громадянам у разі настання страхового випадку.

4. Доведено, що обов'язкове соціальне медичне страхування за своїм змістом не буде безоплатною формою одержання медичної допомоги (медичних послуг). За її отримання платить або роботодавець з працівником, або держава за окремі категорії громадян, які потребують соціального захисту, або самі громадяни при добровільній формі медичного страхування.

Наголошено, що сутність фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування складає правовий механізм упорядкування організації й діяльності суб'єктів та об'єктів управління, забезпечення їх стабільного функціонування, за допомогою імперативних методів правового регулювання, з метою досягнення публічних інтересів держави та приватних інтересів застрахованих осіб.

Визначено, що предметом фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування виступають однорідні суспільні відносини, що складаються під час створення, акумулювання, розподілу та використання коштів фондів обов'язкового медичного страхування, а також здійснення контрольних повноважень у цій сфері.

5. Автор робить висновок, що систему суб'єктів обов'язкового соціального медичного страхування складають: страховик - уповноважений державою спеціальний суб'єкт акумулювання, розподілу та використання соціальних страхових внесків (Фонд соціального страхування України); страхувальники - платники страхових внесків (роботодавці та самозайняті громадяни); постачальники медичної допомоги - юридична або приватна особа (суб'єкт господарської діяльності), що отримала відповідну ліцензію на провадження медичної практики; застраховані особи (громадяни, члени їхніх сімей, інші особи).

Підкреслено, що участь у фінансових відносинах вимагає створення правової основи для взаємовідносин Фонду соціального страхування України з іншими цільовими позабюджетними страховими соціальними фондами та органами виконавчої влади й місцевого самоврядування з фінансових питань. Ці положення стосуються формування фінансово-правового механізму регулювання обов'язкового соціального медичного страхування та повинні регулюватися спеціальними нормами законодавства.

6. Під суб'єктом фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування слід розуміти учасника фінансових правовідносин, що реалізує свою компетенцію в процесі акумулювання, розподілу, використання фінансових фондів обов'язкового соціального медичного страхування та здійснює контроль у цій сфері.

7. Фонд соціального страхування України виступає основним суб'єктом забезпечення медичного страхування і за своїм фінансово-правовим статусом належить до цільових позабюджетних страхових фондів.

Основним завданням Фонду у сфері медичного страхування є управління обов'язковим державним соціальним медичним страхуванням, забезпечення акумуляції страхових внесків від страхувальників, розподіл та здійснення фінансування витрат на медичну допомогу, здійснення контрольних повноважень за використанням фондів коштів.

8. Фінансово-правовий механізм регулювання обов'язкового соціального медичного страхування - це система фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується акумулювання, розподіл та використання коштів публічних фондів, призначених для забезпечення надання медичної допомоги (медичних послуг) при настанні страхового випадку, а також реалізація контрольних повноважень у цій сфері.

Зміст механізму фінансово-правового регулювання обов'язкового соціального медичного страхування включає такі складові елементи: фінансово-правові норми, що містяться в нормативних джерелах права (закони, підзаконні акти); юридичні факти, що тягнуть за собою правові наслідки; фінансово-правові відносини - результат регулюючого впливу фінансово-правових норм на суспільні відносини у сфері обов'язкового соціального медичного страхування; акти реалізації фінансово-правових норм; індивідуальні акти застосування фінансово-правових норм.

...