Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення в адміністративному процесі

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ПІДВІДОМЧІСТЬ СПРАВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ

Живицька Лілія Ігорівна

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Міжрегіональній Академії управління персоналом.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

ЗАРОСИЛО Володимир Олексійович,

Інституту права ім. князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом, завідувач кафедри управління безпекою та правоохоронної діяльності.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

БОРОДІН Іван Лук'янович,

Інститут повітряного та космічного права Національного авіаційного університету, завідувач кафедри теорії та історії держави і права;

кандидат юридичних наук

БЕЗЗУБОВ Дмитро Олександрович,

Київський професійно-педагогічний коледж ім. Антона Макаренка, завідувач кафедри правознавства.

Захист відбудеться «30» січня 2015 року о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.142.02 Міжрегіональної Академії управління персоналом за адресою: 03039, м. Київ-39, вул. Фрометівська, 2.

З дисертацією можна ознайомитися у Міжнародному бібліотечно-інформаційному центрі ім. Ярослава Мудрого Міжрегіональної Академії управління персоналом (03039, м. Київ-39, вул. Фрометівська, 2).

Автореферат розіслано «23 » грудня 2014 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н. П. Христинченко

Анотація

Живицька Л.І. Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення в адміністративному процесі. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом, Київ, 2014.

У межах науки адміністративного права України на основі системного підходу здійснено комплексне дослідження особливостей та закономірностей адміністративної підвідомчості як необхідного інституту у процесі адміністративної та політико-правової реальності сучасного державотворення в Україні та зумовлених ними актуальних теоретичних і практичних питань.

Здійснено класифікацію адміністративних правопорушень та визначено зв'язок між типами правопорушень та підвідомчістю, виокремлено загальну та галузеву підвідомчість.

Дана класифікація дала змогу сформулювати низку пропозицій щодо усунення проблем, які виникають під час визначення адміністративної підвідомчості та дублювання діяльності державних органів у зазначеній сфері.

Досліджено досвід зарубіжних країн у сфері розгляду справ про адміністративні правопорушення, та запропоновано створення системи судів, які б розглядали справи про адміністративні правопорушення, а обсяг повноважень і компетенції інших державних органів запропоновано обмежити.

Ключові слова: адміністративне право, адміністративне провадження, стадія адміністративного провадження, адміністративна юрисдикція, адміністративна підвідомчість, адміністративно-деліктна діяльність.

Аннотация

Живицкая Л.И. Подведомственность дел об административных правонарушениях в административном процессе. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Межрегиональная Академия управления персоналом, Киев, 2014.

В рамках науки административного права Украины на основе системного подхода осуществлено комплексное исследование особенностей и закономерностей административной подведомственности как необходимого института в процессе административной и политико-правовой реальности современного государства в Украине и обусловленных ими актуальных теоретических и практических вопросов. В результате исследования решено важное научное задание развития целостной концепции административной подведомственности на основании синтеза всех аспектов теоретического видения данной проблемы в административно-правовом измерении. Достигнутые результаты позволяют расширять исследования в области административного права как системы норм, что в основном раскрывает статусы субъектов административного взаимодействия в осуществлении ими административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, как регулятора административно-правовых отношений конфронтационного характера.

Проведенная классификация административной подведомственности в административном процессе дала возможность проанализировать административные правонарушения, влияющие на определение субъекта административной подчиненности, и сформулировать ряд проблем возникающих при определении административной подведомственности и в дальнейшем дублирования деятельности этих органов.

В ходе анализа нормативной базы, которая регулирует деятельность органов, осуществляющих производство по административным правонарушениям, сделан вывод, что существенные недостатки, которые существуют в большинстве органов административной юрисдикции, способствовали появлению недоверия к некоторым из них и негативного отношения к их деятельности со стороны общества. Избыточное количество нормативных актов показывает, что их нормы носят преимущественно декларативный характер, содержат устаревший подход к решению проблем, а потому неэффективны. Поэтому актуальным является уменьшение количества органов, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, и передача этих дел в другие инстанции.

Уточнено понятие стадии административно-юрисдикционного производства как сравнительно самостоятельной части последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами производства имеет присущие только ей задачи и особенности, определяющие ее содержание и процессуальное назначение.

Ключевые слова: административное право, административное производство, стадия административного производства, административная юрисдикция, административная подведомственность, административно-деликтная деятельность.

Summary

Zhyvytska L.I. Jurisdiction of administrative violations in the administrative process. - Manuscript.

Dissertation for the degree of candidate of juridical sciences, specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv, 2014.

Within the science of administrative law in Ukraine based on a systematic approach complex research features and patterns of administrative jurisdiction as a necessary institution in the administrative and political and legal realities of the modern nation-building in Ukraine and actual theoretical and practical issues caused them were delivered.

The classification of administrative transgressions was done and the connection between the types of the transgressions and their jurisdiction was determined, the general and spherical jurisdiction was determined too. This classification allowed to form the row of proposals to eliminate the problems that arise when the administrative jurisdiction is outlined and dubbing of the activity of state institutions in the determined sphere.

The experience of the activity of state institutions in the sphere of settling the administrative cases were researched and the formation of the system of the courts that would deal with the administrative transgressions was proposed, and the jurisdiction of other state institutions was proposed to cut off.

Keywords: administrative law, administrative procedures, stage of the administrative proceedings, administrative jurisdiction, within administrative jurisdiction, administrative and tort activity.

2. Основний зміст роботи

Актуальність теми. Одним із найважливіших аспектів існування України як правової демократичної держави та здійснення в ній адміністративно-правової реформи є створення умов, які забезпечують можливість реалізації прав і свобод громадян для захисту їхніх законних інтересів. Ключове місце у вирішенні зазначених проблем належить підвідомчості державних органів, що здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення.

У науковій роботі здійснено спробу комплексного загальнотеоретичного аналізу адміністративної підвідомчості як складного, багатоаспектного і водночас цілісного явища правової дійсності, що має зміст, структуру, форму і власне місце у правовій системі. Всебічне вивчення цієї проблеми потребує значних зусиль не лише спеціалістів із дослідження адміністративного права, а й фахівців галузевих наук, тому дисертаційне дослідження не претендує на вичерпне висвітлення теми.

Охорона, захист, гарантування, дотримання і повага прав і свобод при здійсненні органами влади своїх юрисдикційних повноважень складають предмет великої кількості науково-теоретичних досліджень. Однак вважається за необхідне розглянути зазначені питання з принципово нової точки зору, а саме існування і функціонування інституту адміністративної підвідомчості, як єдиної і цілісної системи забезпечення чіткої діяльності державних органів, а також охорони прав і свобод особи. Проблематика дисертаційного дослідження вимагала звернення до наукових праць з питань реалізації та захисту прав і свобод людини, системи їх гарантування, механізмів правового регулювання та правореалізації при здійсненні адміністративної юрисдикції, які загалом досить детально вивчені.

Історія сучасного адміністративного права налічує чимало прикладів дослідження окремих аспектів конфліктних проваджень, проте питання щодо юрисдикції державних органів у розгляді справ про адміністративні правопорушення в цілому не розглядалося.

Науково-теоретичним підґрунтям наукової роботи є наукові праці вітчизняних фахівців у галузі теорії держави і права, міжнародного права, адміністративного права і процесу, теорії управління, інших галузевих правових наук, зокрема, В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, М. І. Ануфрієва, А. І. Берлача, В. Т. Білоуса, Ю. П. Битяка, І. Л. Бородіна, М. Г. Вербенського, В. В. Галунька, І. П. Голосніченка, С. Т. Гончарука, С. Д. Гусарєва, Є. В. Додіна, М. М. Дорогих, В. Ф. Захарова, Р. А. Калюжного, А. П. Клюшниченка, Т. О. Коломоєць, В. В. Конопльова, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, С. Ф. Константінова, Я. Ю. Кондратьєва, О. В. Кузьменко, О. Г. Мурашина, Н. Р. Нижник, В. І. Олефіра, О. І. Остапенка, С. В. Пєткова, Т. О. Проценка, Ю. І. Римаренка, О. П. Рябченко, С. Г. Стеценка, Ю. С. Шемшученка, Х. П. Ярмакі. Серед зарубіжних науковців слід назвати М. Бахраха, В. Власова, С. Зівса, Ю. Козлова, М. Марченка, М. Панової, С. Студенікіної та ін.

Окремі питання підвідомчості справ про адміністративні правопорушення досліджували О. О. Бандурка, В. О. Басс, В. О. Заросило, В. В. Ковальська, М. В. Корнієнко, М. Н. Курко, В. І. Курило, Д. М. Лук'янець, Б. А. Кормич, Н. П. Тиндик, О. І. Остапенко, В. Г. Перепелюк, М. А. Солодаренко, А. М. Подоляка, В. О. Тімашов, С. В. Форостяна, І. М. Шопіна та ін.

Отже, науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять праці вітчизняних та зарубіжних вчених у сфері адміністративного права і процесу, загальної теорії держави і права, конституційного права, цивільного та кримінального процесів тощо, а також Конституція України, адміністративне, адміністративно-процесуальне та чинне законодавство України, яке регулює взаємодію між суб'єктами адміністративно-процесуальних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації обрана згідно з Концепцією адміністративно-правової реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1999 р. № 810/98 (зі змінами), Стратегією державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012, Планом роботи Інституту права ім. князя Володимира Великого «Правові засади управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України на 2009-2014 роки», та відповідає Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавств Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21 листопада 2002 р. № 228-IV.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є науковий аналіз адміністративної підвідомчості в адміністративних провадженнях як підсистеми адміністративного права України, а також науково-теоретичному обґрунтуванні на цій основі сутності адміністративної підвідомчості в адміністративному провадженні й розробці пропозицій щодо приведення її до європейських стандартів, пов'язаних із забезпеченням прав людини.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

– визначити адміністративно-правову характеристику та проаналізувати ґенезу поняття адміністративної підвідомчості в питаннях розгляду справ про адміністративні правопорушення;

– розкрити зміст окремих положень адміністративного процесу та адміністративних проваджень, їх сутність та з'ясувати їх місце в системі адміністративного права в межах дослідження поняття адміністративної підвідомчості, визначити місце адміністративної юрисдикції, її понятійну сутність і характеристики;

– дослідити детермінанти виникнення дублювання функцій органами, що мають повноваження та компетенцію у розгляді справ про адміністративні правопорушення;

– з'ясувати особливості інституту і механізму адміністративної підвідомчості в адміністративному процесі;

– встановити закономірності динаміки ліквідації та створення нових суб'єктів адміністративної юрисдикції і внести пропозиції щодо оптимізації юрисдикційних повноважень окремих органів державної влади;

– розкрити поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності та проблеми її змін з метою захисту прав людини в адміністративному процесі;

– схарактеризувати окремі аспекти щодо класифікації правопорушень та визначення їх підвідомчості;

– розглянути зарубіжний досвід розгляду справ про адміністративні правопорушення, підвідомчості такого розгляду та можливість його застосування в Україні;

– запропонувати класифікацію адміністративної підвідомчості, яка відповідала б сучасним поглядам науки адміністративного права в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі визначення підвідомчості та подальшого провадження в адміністративному процесі.

Предметом дослідження є підвідомчість справ про адміністративні правопорушення в адміністративному процесі.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям дисертації є комплекс загальнонаукових, філософських, соціолого-правових, формально-логічних, теоретико-правових підходів і методів, дослідницькі принципи системності, об'єктивності, логічності, наступності, історизму тощо, а також система методик збирання, аналізу й обробки фактичної інформації. Серед них - загальнонауковий, порівняльний та конкретно-історичний аналіз вітчизняних і зарубіжних джерел; аналізу, порівняння і синтезу інформації щодо органів державної влади (підрозділи 1.2, 3.2); спостереження та зіставлення - для класифікації адміністративної підвідомчості (підрозділи 2.1, 2.2, 1.3). На основі діалектичного методу визначено роль соціальної активності суб'єктів, наділених адміністративною підвідомчістю та їх сутність в адміністративно-процесуальних правовідносинах при здійсненні своїх повноважень, прямий вплив соціальних протиріч, нормативних колізій, прогалин, в діяльності цих органів (підрозділи 2.1-2.3, 3.1). Історичний метод використано для дослідження становлення і розвитку наукової думки щодо поняття адміністративної підвідомчості, з одного боку, і розвитку адміністративно-деліктного процесу в Україні - з другого (підрозділи 1.1, 1.2). Системний підхід було застосовано для дослідження інституту адміністративної юрисдикції в усіх сферах і напрямах адміністративних проваджень (підрозділи 2.1-2.3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є новим дослідженням особливостей та закономірностей конфліктних проваджень в адміністративному процесі як явища сучасного державотворення та зумовлених ними актуальних теоретичних і практичних проблем. Під час роботи над дослідженням одержано результати та сформульовано низку нових положень і висновків, які в сукупності розв'язують конкретні наукові задачі та мають значення для розвитку теорії адміністративного права:

вперше:

- обґрунтовано власну позицію щодо підвідомчості справ та адміністративної юрисдикції на основі комплексного дослідження її теоретичної основи, яка дає можливість порушувати питання про зменшення юрисдикційного навантаження на органи, які здійснюють контроль у різних галузях, та передавання таких повноважень органам судової юрисдикції;

- доведено, що в нормативній основі, яка регулює діяльність суб'єктів адміністративної юрисдикції є випадки, коли вони дублюють свої повноваження, що негативно впливає на саму систему адміністративних проваджень;

- запропоновано класифікацію суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції, яка дає змогу з'ясувати її основні сутнісні характеристики, що сприятиме ефективнішій діяльності органів, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення;

удосконалено:

- особливості та закономірності інституту адміністративної підвідомчості як необхідної складової здійснення процесу адміністративної та політико-правової реальності сучасного державотворення в Україні та зумовлених ними актуальних теоретичних і практичних питань. У такий спосіб вирішено важливе наукове завдання щодо розвитку цілісної концепції інституту адміністративної підлеглості на підставі синтезу всіх аспектів теоретичного бачення цієї проблеми в адміністративно-правовому вимірі;

- систему розгляду поняття «адміністративного процесу» в межах дослідження адміністративної юрисдикції, яка дає можливість говорити про те, що частина адміністративного процесу є правовою категорією, яка має місце винятково у межах діяльності спеціалізованого (адміністративного) суду, оскільки нерозривно пов'язана із захистом прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб тільки в судовому порядку через розгляд і вирішення адміністративними судами спорів публічно-правового характеру;

- поняття стадії адміністративно-деліктного провадження як порівняно самостійної частини послідовно здійснюваних процесуальних дій, яка поряд із загальними завданнями провадження має властиві лише їй завдання й особливості, що визначають її зміст і процесуальне призначення;

- питання вивчення та запровадження в Україні зарубіжного досвіду країн у галузі адміністративної підвідомчості справ і винесення рішень у справах про адміністративні порушення;

дістали подальшого розвитку:

- дослідження особливостей адміністративно-юрисдикційної діяльності, що відображено у таких висновках: адміністративно-юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади, на відміну від юрисдикційної діяльності судової влади, не поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, до того ж вона підконтрольна судовій владі. Якщо для судів вона є їх основним функціональним призначенням (полем), то для органів виконавчої влади юрисдикційна діяльність є лише одним із видів їх діяльності, адже не існує органів виконавчої влади, які мали б лише адміністративно-юрисдикційні повноваження;

- питання історичного розвитку інституту підвідомчості справ про адміністративні правопорушення, що дає змогу встановити виникнення та формування органів адміністративної юрисдикції, правонаступником яких є нині діючі органи адміністративної юрисдикції;

- дослідження справ про адміністративні правопорушення, з чого зроблено низку висновків щодо існування істотного недоліку в судовій практиці, який випливає з низького рівня здійснення загальними судами підготовки до розгляду справ про адміністративне правопорушення. Окремі судові рішення належно не вмотивовані, дублюються обставини скоєного діяння, яке поверхово викладене в протоколі про адміністративне правопорушення, не наводяться пояснення порушника, свідків, не обґрунтовується доведеність вини правопорушника або обмежується переліком непроаналізованих документів, не надається правова оцінка цим діям.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації висновки використовуються у:

- науково-дослідній сфері - для подальшого теоретичного осмислення інституту адміністративної підлеглості у сфері адміністративного права, наукової розробки проблематики дублювання повноважень органів адміністративної юрисдикції в Україні (акт впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 4 червня 2014 р.);

- правотворчості - для приведення відповідно до Конституції України положень нормативних актів у частині, присвяченій регулюванню взаємин суб'єктів адміністративного процесу; вдосконалення адміністративно-деліктних проваджень (акт впровадження Олександрівської сільської ради від 30 квітня 2014 р.);

- правозастосуванні - для забезпечення коректного з правової та політичної точок зору застосування норм адміністративного права при прийнятті рішень органами державної влади та місцевого самоврядування, іншими суб'єктами адміністративних правовідносин; загального підвищення правової культури та юридичної правосвідомості суб'єктів адміністративно-процесуальних відносин при їх взаємодії (акт впровадження Дарницького районного суду м. Києва від 12 травня 2014 р.);

- навчальному процесі - при викладанні курсів «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність», підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників (акт впровадження Інституту права ім. князя Володимира Великого від 2 квітня 2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювалися на наукових семінарах і засіданнях кафедри адміністративного права Міжрегіональної Академії управління персоналом, а також були оприлюднені на міжнародних, міжвузівських науково-практичних і науково-методичних конференціях: «Права людини: історія та сучасність» (УДУФМТ, Київ, 6 грудня 2012 р.), ІІІ Міжнародній конференції «Актуальні проблеми сучасного розвитку цивільного, міжнародного морського і транспортного права» (КДАВТ, Київ, 11-12 квітня 2013 р.), IV Міжнародній конференції «Актуальні проблеми сучасного розвитку цивільного, міжнародного морського і транспортного права» (КДАВТ, Київ, 10-11 квітня 2014 р.), ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Захист прав і свобод людини та громадянина в умовах формування правової держави» (Університет «Львівська політехніка», Львів, 12 червня 2013 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Роль юриспруденції у формуванні сучасного суспільства» (МАУП, Київ, 8 жовтня 2013 р.).

Публікації. Основні наукові результати дисертації викладено у 15 наукових працях, з яких дев'ять - наукові статті, опубліковані в юридичних фахових виданнях України, одна з яких в закордонному науковому виданні, а також у шести тезах доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Наукова робота складається із вступу, трьох розділів, що охоплюють вісім підрозділів, висновків до кожного розділу, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 246 сторінок, з них основного тексту - 213 сторінок, списку використаних джерел на 33 сторінках - 319 найменувань.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються предмет та об'єкт, мета і задачі, характеризується його методологічна, теоретична та джерельна бази, формулюються основні положення, визначаються елементи наукової новизни одержаних результатів, науково-практичне значення дослідження, вказується на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень Міжрегіональної Академії управління персоналом, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження і публікацій за темою.

Розділ 1 «Теоретичні положення щодо підвідомчості справ про адміністративні правопорушення» складається із трьох підрозділів в яких розкривається поняття адміністративної юрисдикції та проблеми її дефініції, історичний аспект формування інституту адміністративної підвідомчості, його дихотомічна природа, становлення та розвиток органів, які наділені адміністративною юрисдикцією в Україні, розглядаються види адміністративних правопорушень як основного елемента для визначення адміністративної підлеглості в адміністративному праві.

Підрозділ 1.1 «Поняття адміністративного процесу, адміністративної діяльності адміністративної юрисдикції та підвідомчості: проблеми дефініції» присвячений визначенню таких понять: юрисдикція; адміністративна юрисдикція; юрисдикційна діяльність; адміністративно-юрисдикційний процес; адміністративно-юрисдикційна діяльність; підвідомчість; адміністративна підвідомчість; провадження; конфліктні та неконфліктні провадження; стадії; етапи та дії як складові адміністративних проваджень.

Особлива увага приділена поняттям «юрисдикція», «адміністративна юрисдикція» та «підвідомчість». Визначено, що поняття підвідомчості та юрисдикції можуть вважатися тотожними в більшості випадків, проте в науковій літературі існує думка, що поняття юрисдикції є більш широким, а підвідомчість є складовою юрисдикції.

Доведено також що поняття «юрисдикційна діяльність» та «адміністративно-юрисдикційна діяльність» співвідносяться як ціле та частина, адже юрисдикційна діяльність охоплює значно більший обсяг правовідносин, ніж адміністративно-юрисдикційна діяльність.

У підрозділі розглянуто поняття адміністративного провадження, етапів та дій. Доведено, що всі юрисдикційні адміністративні провадження є конфліктними, водночас більша частина загальних адміністративних проваджень - неконфліктні. Запропоновано замінити визначення «юрисдикційні провадження» на «конфліктні провадження», адже в основі кожного юрисдикційного провадження лежить конфлікт.

Розглянуто поняття «адміністративний процес», який також запропоновано поділити на процес з розгляду адміністративних правопорушень (конфліктний) та процедурний процес, який визначає діяльність державних органів у сфері обслуговування населення.

У підрозділі 1.2 «Історичний розвиток поняття підвідомчості справ про адміністративні правопорушення» встановлено, що підвідомчість справ про адміністративні правопорушення визначена главою 17 КУпАП України відповідно до компетенції органів та посадових осіб, уповноважених розглядати такі справи. Відповідно до ст. 217 КУпАП посадові особи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, можуть накладати адміністративні стягнення в межах наданих їм повноважень і лише під час виконання ними службових обов'язків.

Сукупність суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції становить єдину систему, за допомогою якої будь-які справи про адміністративні правопорушення вирішуються за загальними правилами, встановленими державою.

Аналіз історичного розвитку та зародження підвідомчості справ в адміністративному праві показав, що початок поняття підвідомчості в Україні було визначено ще на початку ХХ століття після першої російської революції з розвитком конституціоналізму, проголошенням верховенства права і підпорядкування управління закону. Водночас дореволюційна правова наука не знала інституту підвідомчості. Поняття «підвідомчість» часом вживалося при віднесенні конкретної справи до відання відповідного органу.

Уперше за часів СРСР термін «підвідомчість» з'явився в 1923 р. в Правилах про провадження справ у Вищій Арбітражній Комісії при Раді Праці і Оборони і місцевих арбітражних комісіях. У процесі дослідження було виокремлено три етапи становлення органів, уповноважених вирішувати справи про адміністративні правопорушення. Перший етап: - з 1923 до 1984 р.; другий етап - з 1984 до 1991 р.; третій етап - з 1991 р. і донині. Простежено прийняття кодифіковано акта про адміністративні правопорушення, який на сьогодні має своє відображення в Кодексі України про адміністративні правопорушення. Досліджено перебіг змін та доповнень статей КУпАП. З'ясовано, що тенденція до збільшення кількості органів, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення, почалася у 1984 р. й триває до наших днів.

У підрозділі 1.3 «Розгляд справ про адміністративні правопорушення та врахування специфіки при здійсненні такого розгляду» проаналізовано засоби державного примусу та адміністративної відповідальності за законодавством України. Це зумовлено, передусім, значною кількістю правопорушень, які тягнуть за собою накладення адміністративних стягнень. Так, за останні 23 роки з моменту прийняття Кодексу про адміністративні правопорушення в Україні він збільшився із 330 статей до 523, тобто на 193 статті.

Акцентовано, що змінилися й кількість та види органів, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення. У зв'язку з різноманіттям органів що уповноважені розглядати справи пояснюється і величезна кількість адміністративних проступків, які посягають на різні сфери суспільних відносин. Врахування специфіки кожного адміністративного правопорушення необхідне для всебічного розгляду справи, прийняття виваженого та правильного рішення.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення має визначений перелік суб'єктів, уповноважених на розгляд справ про адміністративні правопорушення, функції та компетенція яких чітко визначені нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення та іншими правовими актами України.

Згідно із статтею 213 КУпАП справи про адміністративні правопорушення запропоновано провести поділ суб'єктів, які мають повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення на колегіальні (адміністративні комісії та виконкоми сільських і селищних рад) та одноособові, до яких належать усі адміністративні органи і рішення про притягнення до відповідальності в зазначених органах приймається одноособово. Обґрунтовано положення про те, що колегіальний розгляд справ про адміністративні правопорушення сприяє зменшенню кількості порушень прав людини та зменшенню корупційної складової при розгляді справ про адміністративні правопорушення.

Розділ 2 «Сучасний стан розподілення справ про адміністративні правопорушення, їх класифікація, визначення підвідомчості» містить три підрозділи, де досліджуються загальні справи про адміністративні правопорушення та їх підвідомчість, аналізується діяльність органів, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення, розглядаються спеціальні аспекти щодо правопорушення та визначення їх підвідомчості.

У підрозділі 2.1 «Загальні положення щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та їх підвідомчість». Важливу роль для визначення поняття підвідомчості у справах про адміністративні правопорушення відіграє класифікація її видів залежно від того чи іншого критерію. В юридичній науці було висловлено різні точки зору з цього приводу. Деякі із запропонованих класифікацій на сьогодні втратили актуальність у зв'язку зі змінами, які відбулися у кримінальному, кримінально-процесуальному законодавстві та законодавстві про адміністративну відповідальність.

Виокремлюють три види підвідомчості справ про адміністративні правопорушення: видову, територіальну і посадову. Видова підвідомчість адміністративних проступків закріплюється юридичними нормами, де визначено, який вид державних органів займається такими справами. Видова підвідомчість закріплюється здебільшого однозначно, але інколи альтернативно. Для визначення територіальної підвідомчості з'ясовується, який конкретно орган виконавчої влади певного виду, який суд (суддя) повинен займатися справою. Відповідно до загального правила справа розглядається за місцем скоєння правопорушення.

Посадова підвідомчість розглядається з позиції визначення, хто в державному органі має займатися розглядом справи. При цьому посадову підвідомчість поділяють на групи, залежно від уповноважених органів: а) особи, наділені розпорядчими повноваженнями внутрішньовідомчого характеру (керівники органів, які мають повноваження і компетенцію, - начальники органів внутрішніх справ та їхні заступників); б) особи, які таких повноважень не мають, але володіють державно-владними повноваженнями (позавідомчої спрямованості) - державні інспектори контрольно-наглядових органів, представники виконавчої влади.

Проаналізовано підвідомчість адміністративних комісій, які діють при виконавчих органах місцевого самоврядування; Встановлено, що в окремих випадках вони мають подвійний статус: якщо утворюються в містах, селах і селищах виконкомами місцевих рад, то не мають статусу державних органів, якщо в районах областей, районах міст Києва та Севастополя місцевими державними адміністраціями, то мають статус державних органів.

Визначено, що судовий розгляд справ про адміністративні правопорушення є самостійним дослідженням судом усіх необхідних обставин справи про адміністративний проступок відповідно до визначених обставин предмета доказування, в дослідженні яких суд не зв'язаний висновками адміністративного розслідування і не обмежений в діях щодо встановлення дійсних обставин справи.

Аналіз адміністративної підвідомчості органів внутрішніх справ України показав, що в КУпАП із 300 складів правопорушень 46 - підвідомчі працівникам органів внутрішніх справ України, тобто майже шоста частина. Крім того, працівники органів внутрішніх справ України уповноважені складати протоколи щодо 11 адміністративних правопорушень. Зазначене свідчить що органи внутрішніх справ на сьогодні в Україні є одним із головних суб'єктів адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 2.2 «Визначення типів правопорушень та їх підвідомчості» розглядаються типи правопорушень і суб'єкти, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення.

На підставі аналізу виявлено, що правопорушення за типами поділяються на ті, що становлять загальну суспільну небезпеку і посягають на громадський порядок, громадську безпеку та інші невизначені чітко права і свободи громадян, і ті, що мають галузеву належність, тобто порушення у сфері торгівлі, зберігання ядерних матеріалів, незаконне копіювання інформації, яка зберігається в електронній формі тощо.

Здебільшого правопорушення, які посягають на загальновстановлені правила і стосуються більшості громадян розглядаються спеціальними державними органами: органами внутрішніх справ України, судами або адміністративними комісіями. Такі органи мають доволі широкі компетенції і стягнення, які вони накладають є більш різноманітними.

Органи галузевої компетенції, тобто ті, яким підвідомчі справи про галузеві порушення мають обмежене коло компетенції і їм підвідомчі лише справи, що стосуються порушень в окремих галузях. До таких державних органів, уповноважених на розгляд спеціальних справ про адміністративні правопорушення, належать державні інспекції, органи транспорту, охорони рибних запасів, мисливського господарства, цивільної авіації та ін.

Водночас у законодавстві існують справи з так званою подвійною підвідомчістю, тобто коли їх можуть розглядати органи галузевої компетенції та органи загальної компетенції.

У дослідженні виокремлено такі справи і проаналізовано позитивні й негативні сторони подвійної підвідомчості. Доведено, що, з одного боку, в окремих випадках така підвідомчість є необхідною, з іншого - вона може бути приводом для вчинення корупційних правопорушень.

Проведений аналіз КУпАП України, що визначає підвідомчість справ про адміністративні правопорушення зазначеним органам різного рівня свідчить про те, що необхідно враховувати типи правопорушень та повноваження і компетенцію органу, який має розглядати справу про адміністративне правопорушення.

У підрозділі 2.3 «Структура адміністративної підвідомчості та врахування її специфіки при розгляді справ про адміністративні правопорушення» схарактеризовано структуру адміністративної підвідомчості і врахування специфіки при розгляді справ про адміністративні правопорушення.

Проаналізовано практику правозастосовчої діяльності, в ході якої встановлено, що велике значення для забезпечення законності під час притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності має дотримання компетентними органами визначеної в законі процедури провадження та підвідомчості у розгляді справ про адміністративні правопорушення.

Доведено, що провадження у справах про адміністративні правопорушення є самостійним видом адміністративно-юрисдикційних проваджень. На нього поширюються всі загальні ознаки, властиві юрисдикційним адміністративним провадженням. Водночас основні відмінності провадження у справах про адміністративні правопорушення стосуються характеристики суб'єктів, уповноважених розглядати подібні справи, та змісту окремих стадій, з яких складається зазначене провадження.

Встановлено, що адміністративні провадження цього типу досить добре регламентовані законодавством України. Загальний аналіз законодавства України дає змогу виділити два види провадження у справах про адміністративні правопорушення звичайне та спрощене. З огляду на структуру адміністративної підвідомчості доведено, що за спрощеним варіантом розглядати справи можуть тільки окремі державні органи. Крім того спрощений порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення може призвести до порушень прав громадян при такому розгляді.

Досліджено принципи адміністративного провадження та їх додержання на законодавчому та практичному рівнях здійснення. Висвітлено також особливості адміністративно-юрисдикційних проваджень у сфері дослідження інституту адміністративної юрисдикції, а також кожну зі стадій адміністративно-деліктного провадження.

Розділ 3 «Напрями вдосконалення вирішення справ про адміністративні правопорушення та змін щодо підвідомчості органів, які їх вирішують» складається з двох підрозділів, присвячених аналізу нормативного забезпечення підвідомчості справ про адміністративні правопорушення та його вдосконалення, а також вивченню зарубіжного досвіду розгляду справ про адміністративні правопорушення та можливості його застосування в Україні.

Підрозділ 3.1 «Нормативно-правове регулювання підвідомчості справ про адміністративні правопорушення та його вдосконалення» присвячено дослідженню нормативної бази, яка регулює діяльність державних органів, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення.

Зроблено висновок, що підґрунтям для визначення підвідомчості справ про адміністративні правопорушення є документи нормативно-правового характеру, де закріплено відповідні норми права суб'єктів управління та господарювання.

Встановлено, що нормативно-правові акти, які регулюють адміністративно-процесуальну діяльність органів, яким підвідомчі справи про адміністративні правопорушення, є досить численними, а окремі з них суперечать одне одному.

Головним кодифікованим джерелом в якому визначено підвідомчість та основні принципи і процедури, яких мають дотримуватися державні органи при розгляді справ про адміністративні правопорушення є Кодекс України про адміністративні правопорушення, який було прийнято 7 грудня 1984 р. Крім того, питання підвідомчості справ про адміністративні правопорушення регулюються низкою додаткових нормативно-правових актів, бланкетні норми яких містить КУпАП. На сьогодні налічується близько 1 500 документів, до норм яких відсилає КУпАП. Це створює своєрідний колапс, адже єдиним правильним рішенням щодо збалансованості норм права є внесення змін до КУпАП для створення якісно впорядкованого і дієвого кодифікованого акта.

Доведено, що логічною є необхідність внести зміни до чинного законодавства, створити і перенести розгляд більшості справ про адміністративні правопорушення у спеціалізованих судах, якомога максимальної неупередженості при вирішенні справ. Пропонується впорядкувати питання про визначення обов'язкового залучення спеціалістів для надання додаткової інформації чи використання спеціальних знань при розгляді справ про адміністративні правопорушення.

З аналізу випливає, що з усіх справ, що розглядаються загальними судами, справи про адміністративні правопорушення складають найбільшу частину серед них, і суди постійно завантажені розглядом таких справ.

У підрозділі 3.2 «Зарубіжний досвід щодо підвідомчості у розгляді справ про адміністративні правопорушення, та можливість його застосування в Україні» проаналізовано законодавство зарубіжних країн у сфері інституту адміністративної підвідомчості та здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

В окремих зарубіжних країнах законодавством передбачена спеціальна система судів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення. У Великобританії це суди магістрату, а у Франції поліцейські трибунали. Інші органи державної влади не мають компетенції і повноважень вирішувати справи про адміністративні правопорушення.

При цьому слід зауважити, що в окремих країнах колишнього Радянського Союзу вже також зроблено перші кроки для відділення розгляду справ про адміністративні правопорушення від судів загальної юрисдикції. Наприклад, у Грузії для розгляду адміністративних спорів були створені спеціалізовані колегії при звичайних судах.

У Німеччині для розгляду справ про адміністративні правопорушення, які ми в Україні визначаємо як галузеві, створені спеціальні суди. Наприклад, справи про порушення у сфері будівництва розглядаються спеціальними судами будівельної галузі, справи про порушення в патентній сфері розглядаються патентними судами та ін.

У Республіці Білорусь для більш чіткого вирішення справ про адміністративні правопорушення поряд з Кодексом про адміністративні правопорушення Республіки Білорусь введено в дію Адміністративно-процесуальний кодекс.

Характерною рисою правових систем більшості зарубіжних країн є відмежування адміністративних правопорушень від кримінальних, але при цьому водночас відсутні кодекси про адміністративні правопорушення. Найбільш характерним у цьому плані є Кримінальний кодекс Франції, який визначає злочини, делікти та порушення. Крім того, порушення у Франції поділяються на п'ять ступенів, що дає можливість застосовувати різні види санкцій та диференціювати стягнення.

Слід наголосити також на тенденції щодо виокремлення гілки судів, які розглядають справи про дрібні правопорушення в деяких нових державах Європи. Наприклад, у Хорватії та Сербії створено окрему систему судів для розгляду справ про проступки, так звані проступочні суди.

У результаті проведеного дослідження і на підставі чинного законодавства й практики його реалізації, а також теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції здійснено цілісний аналіз адміністративної підвідомчості як невід'ємної складової адміністративного законодавства України. Вирішено наукове завдання щодо визначення адміністративної підвідомчості в теоретичному осмисленні й практичному розгляді діяльності органів, причетних до питань підвідомчості, а також сформульовано низку важливих для адміністративної науки й діяльності правоохоронних органів висновків і пропозицій.

1. Проаналізовано різні підходи до визначення поняття «адміністративна підвідомчість», які включають такі риси:

1) встановлено, що адміністративна підвідомчість розглядається як можливість розгляду і вирішення справ про адміністративні правопорушення державними органами, які мають відповідні повноваження і компетенцію;

2) адміністративна підвідомчість також містить систему заходів адміністративного припинення та забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та іншу діяльність компетентних органів, яка пов'язана з накладенням адміністративного стягнення;

3) адміністративна підвідомчість встановлюється законодавством України і передбачає визначення переліку державних органів, які мають повноваження і компетенцію щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення;

4) аналіз ґенези розвитку адміністративної підвідомчості показує, що вона постійно змінюється і залежить від змін у сфері промислового виробництва, розвитку суспільних відносин та інших факторів;

5) історичний розвиток інституту підвідомчості справ про адміністративні правопорушення дав змогу встановити виникнення та формування органів адміністративної юрисдикції, правонаступником яких є нині діючі органи адміністративної юрисдикції. Досліджено історичні передумови виникнення розгалуженої та значної кількості державних органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення в Україні, та причини ліквідації органів, які мали повноваження адміністративної юрисдикції. Визначено три етапи становлення інституту адміністративної юрисдикції.

2. У дослідженні розкрито окремі положення адміністративного процесу та адміністративних проваджень, з'ясовано сутність поняття адміністративної підвідомчості та її зв'язку з поняттями адміністративного процесу. Встановлено, що поняття «адміністративна підвідомчість» та «адміністративна юрисдикція» є близькими за змістом та окремими характеристиками, Водночас адміністративна підвідомчість та адміністративна юрисдикція в окремих випадках взаємовідносяться як ціле і частина, при цьому юрисдикція є ширшим поняттям ніж підвідомчість, проте здебільшого вони є тотожними.

3. Встановлено, що суб'єкти адміністративної юрисдикції у певних випадках дублюють свої повноваження. Прикладом цього можна назвати порядок діяльності адміністративних комісій, що встановлюється нормами статей 213-216 КУпАП, законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», Положенням про адміністративні комісії, які були затвердженими ще в 1988 р. Проте, незважаючи на ніби широке нормативне підґрунтя, на сьогодні більшість адміністративних комісій змушені працювати в умовах правової невизначеності, адже нормативна база, що регулює такі правовідносини, є застарілою. Проблемою в діяльності адміністративних комісій при розгляді справ про адміністративні правопорушення є дублювання їх повноважень з повноваженнями виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад згідно зі статтями 218, 219 КУпАП. На основі дослідження визнано доцільним проведення чіткого розподілу повноважень адміністративних комісій, їх компетенції з метою усунення дублювання функцій.

4. Встановлено, що інститут адміністративної підвідомчості має свої особливості, які визначаються чинним законодавством. До таких особливостей належать питання розмежування між компетентними органами у питаннях розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також встановлення можливості розглядати справи кільком державним органам, що відрізняє цей процес від інших видів юридичного процесу. Механізм адміністративної підвідомчості встановлюється на основі розвитку суспільних відносин, політичних рішень та розвитку економіки. З появою нових видів суспільних відносин з'являються органи, які мають повноваження і компетенцію у питаннях регулювання таких відносин. Водночас механізм здійснення регулювання згаданих правовідносин здебільшого є однотипним.

5. На підставі дослідження встановлено певні закономірності динаміки ліквідації та створення нових суб'єктів адміністративної юрисдикції. Статистика показує, що за роки незалежності кількість нових суб'єктів адміністративної юрисдикції (в різних галузях) збільшилася вдвічі. На часі стоїть питання про об'єднання контрольних і наглядових органів окремих галузевих служб з метою контролю за діяльністю юридичних та фізичних осіб у цих галузях. Пропонується об'єднати такі органи контролю з метою зменшення їх кількості:

1) центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр та центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику по здійсненню державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;

2) до органів Міністерства аграрної політики України пропонується віднести такі: центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері карантину рослин, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері захисту рослин;

3) органи рибоохорони, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері лісового господарства та центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері мисливського господарства, також пропонується об'єднати та віднести їх до Міністерства аграрної політики;

4) органи Пенсійного фонду України з органами державної статистики, органами Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, органами Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, органами Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності віднести до Міністерства праці та соціального захисту населення;

5) органи державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки разом з органами центрального органу виконавчої влади з державного енергетичного нагляду об'єднати з Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики;

6) Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг об'єднати з Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, органами ринкового нагляду.

6. Вивчено та вдосконалено визначення поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності і захисту прав людини під час проведення такої діяльності. Для цього запропоновано:

- внести зміни у законодавство щодо вирішення питання про допуск до процесу розгляду справ адвоката та прокурора в разі необхідності, для цього розроблено стандартну процедуру коли разом з повідомленням про розгляд справи особі, яка порушила вимоги певних правил, повідомляється, що вона має право запросити адвоката;

- повідомлення про розгляд справи особі, стосовно якої здійснюється адміністративне провадження, повинно надсилатися не раніше ніж за 15 днів до самого розгляду, адже особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, повинна підготуватися до процесу, дати можливість підготувати свідків та інші обставини з метою детального розгляду справи, обговорити тактику поведінки під час розгляду справи з адвокатом;

- розширити можливість розгляду справ адміністративним комісіям та судам, а для більш повного та всебічного розгляду справи залучати відповідних спеціалістів. Таким чином буде дотримуватися принцип об'єктивності, адже розгляд справи тим самим органом, що склав протокол про адміністративні правопорушення не виключає суб'єктивізму та упередженого ставлення до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення.

...