Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

«ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ОСОБЛИВОСТІ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ЩОДО ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ, ДІЙ ЧИ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СУДОВОМУ ПОРЯДКУ

Козій Ірина Сергіївна

Одеса - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті «Одеська юридична академія» Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор БІЛА-ТІУНОВА Любов Романівна,

Національний університет

«Одеська юридична академія»,

професор кафедри адміністративного і фінансового права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

РЯБЧЕНКО Олена Петрівна,

Національний університет

Державної податкової служби України,

начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності;

кандидат юридичних наук, доцент

КОРОПАТОВ Олег Миколайович,

Одеський державний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності ОВС

Захист відбудеться 25 червня 2013 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої ради Д 41.086.01 Національного університету «Одеська юридична академія» за адресою: 65009, м. Одеса, Фонтанська дорога, 23.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного університету «Одеська юридична академія» за адресою: м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

Автореферат розісланий 21 травня 2013 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.Р. Біла-Тіунова

Анотація

Козій І.С. Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет «Одеська юридична академія», Одеса, 2013.

Дисертацію присвячено встановленню сутності та особливостей провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб, яке розглядається як різновид позовного провадження, що здійснюється адміністративним судом. Охарактеризовано історичні етапи становлення провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Окреслено предмет оскарження у справах досліджуваної категорії, який обмежено актами, діями чи бездіяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Звертається увага на особливості оскарження такого виду актів органів та посадових осіб органів та посадових осіб місцевого самоврядування, як змішані акти.

Охарактеризовано правові засади провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які становлять систему нормативно-правих актів різної юридичної сили. Виявлено вади правового регулювання, що впливають на ефективність правозастосовчої діяльності адміністративного суду під час розгляду та вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, та визначено шляхи їх удосконалення.

Ключові слова: оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування; учасники у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування; підсудність у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування; забезпечення позову у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування; виконання рішень у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Аннотация

Козий И.С. Особенности производства по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в судебном порядке. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Национальный университет «Одесская юридическая академия», Одесса, 2013.

Диссертация посвящена определению сущности и особенностей производства по делам об обжаловании решений, действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Определено, что под предметом обжалования по исследуемой категории дел необходимо понимать акты, действия или бездеятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращается внимание на особенности обжалования такого вида актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления, как смешанные акты, в частности, предложено выделить смешанные акты как предмет обжалования.

Охарактеризованы правовые основы производства по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые составляют систему нормативно-правых актов различной юридической силы. Выявлены недостатки правового регулирования, влияющие на эффективность правоприменительной деятельности административного суда при рассмотрении и разрешении дел об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и определены пути их совершенствования.

Установлены особенности подведомственности дел об обжаловании решений, действий, бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые проявляются в существовании юрисдикционных конфликтов между судами разных судебных юрисдикций. Предложено на законодательном уровне закрепить понятие юрисдикционного конфликта и порядок его разрешения Верховным Судом Украины.

Определены особенности определения подсудности дел об обжаловании решений, действий, бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Доказывается необходимость отнесения дел об обжаловании решений, действий, бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления к подсудности окружных административных судов.

Определен субъектный состав участников производства по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Определены особенности участия органов и должностных лиц местного самоуправления по делам данной категории в качестве ответчика. В частности, выделено два уровня ответчиков: 1) должностное лицо местного самоуправления - в случае, когда соответствующие полномочия прямо закреплены законодательством по соответствующей должности; 2) орган местного самоуправления - в случае, когда соответствующие полномочия закреплены за органом, или если это прямо не указано в законе.

Уставлены особенности применения мер обеспечения иска, которые проявляются в особом порядке остановки действия решения органов или должностных лиц местного самоуправления.

Выявлена специфика реализации механизмов исполнения судебных решений по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим вносятся предложения относительно усовершенствования института судебного контроля за исполнением судебных решений и введения особого порядка исполнения решений по которым органы местного самоуправления являться должниками.

Ключевые слова: обжалование решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, участники по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; подсудность по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; обеспечение иска по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, выполнение решений по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Summary

Kozii I.S. Particularities of judicial proceedings in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance. - Manuscript.

Thesis gaining a scientific degree of a candidate of jurisprudence in special 12.00.07 -administrative law and process; financial law; informational law. - NationalUniversity “Odessa Academy of Law”, Odessa, 2013.

The thesis is devoted to the study of meaning and particularities of proceedings in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials, which is regarded as a variety of legal proceeding conducted by the administrative court. Historical phases of development of proceedings in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance were characterized. The subject of appeal in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance was outlined, being limited to acts, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance. Attention was focused on particularities of appeals against such a type of acts of bodies and officials of local self-governance as mixed acts.

The legal basis of proceedings in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance which represents a system of regulatory acts of various legal force was characterized. Loopholes in the legal regulation system which have negative bearing upon effectiveness of the application of law by administrative courts in the course of hearing and resolution of cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance were discovered and the ways of improving it were proposed.

Key words: appeal against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance; parties to the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance; judicial jurisdiction over cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance; security of legal complaint in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance; enforcement of judgments in the cases of appeals filed against decisions, actions or inactions of bodies and officials of local self-governance.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В умовах розвитку правової демократичної держави спостерігаються активна розбудова та оновлення інституту місцевого самоврядування в Україні. Конституційна реформа передбачає суттєве розширення функцій та повноважень місцевого самоврядування, що визначено одним із пріоритетів державної політики. Діяльність адміністративного суду стосовно розгляду й вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування не повною мірою враховує специфіку цього інституту, що характеризується поєднанням форм представницької та безпосередньої демократії, особливим видом діяльності - самоуправлінням, множинністю суб'єктів, особливістю форм, змісту і порядку видання актів.

Судова практика свідчить про неоднозначність вирішення проблем, які виникають під час визначення: підсудності та підвідомчості справ, кола учасників провадження, заходів забезпечення позову, порядку виконання рішень у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. З метою усунення прогалин, що виникають під час оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві, потребують більш ґрунтовного дослідження особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що загальні питання оскарження у суді рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, як суб'єктів владних повноважень досліджувалися М.В. Бевзенком Окремі аспекти провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема, стадій провадження та реалізації принципів адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування досліджувались О.С. Духневичем, П.В. Вовком. Водночас, ряд аспектів провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування залишився поза увагою цих досліджень, зокрема, питання щодо: предмета спору; підсудності та підвідомчості; суб'єктного складу учасників; застосування заходів забезпечення позову; судових рішень та їх виконання у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Таким чином, дослідження теоретичних та практичних питань адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування сприятиме подальшому удосконаленню законодавства та практики застосування окремих положень КАС України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» відповідно до плану наукових досліджень «Система адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи». Вона є частиною роботи університету в рамках загальної тематики «Традиції та новації у сучасній українській державності і правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970).

Мета та задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є встановлення сутності та особливостей провадження у справах щодо оскарження рішень дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку, визначення стану його правового регулювання та теоретичного забезпечення, а також визначення напрямків їх подальшого удосконалення.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення таких задач:

охарактеризувати основні етапи становлення провадження щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

з'ясувати правову природу рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, їх властивості як предмета оскарження у досліджуваній категорії справ;

охарактеризувати правові засади провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

визначити та охарактеризувати особливості підвідомчості та підсудності у досліджуваній категорії справ;

систематизувати коло суб'єктів провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, з'ясувати їх процесуальний статус;

встановити особливості забезпечення позову у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

встановити особливості судових рішень та їх виконання у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

розробити пропозиції щодо удосконалення правового регулювання провадження в адміністративному суді щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є адміністративне судочинство як форма судового захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб.

Предметом дослідження є особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку.

Методи дослідження. Методологічна основа дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження і становить систему філософських, загальнонаукових та спеціально-наукових методів.

Історичний метод було використано для дослідження становлення адміністративної і судової процедури розгляду адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (р. 1 п. 1.1); метод контент-аналізу було застосовано для дослідження матеріалів судової практики та виокремлення особливостей провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (р.р. 1, 2); методи аналізу і синтезу використано для дослідження прав та обов'язків суб'єктів провадження, підсудності, забезпечення позову у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (р. 2, п.п. 2.2, 2.3); нормативно-догматичний метод використано при аналізі адміністративно-процесуального законодавства, яке регулює порядок розгляду й вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (р. 1, п. 1.4). правовий самоврядування судочинство юрисдикція

Теоретичну базу дослідження становлять наукові праці таких вчених, як: В.Б. Авер'янов, М.О. Баймуратов, М.О. Батанов, А.М. Бандурка, Р.В. Барський, Л.Р. Біла-Тіунова, В.М. Бевзенко, В.І. Борденюк, В.С. Битяк, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Д.І. Голосніченко, Ю.В. Делія, О.С. Духневич, В.Г. Зуй, В.М. Кампо, С.В. Ківалов, М.І. Козюбра, А.Т. Комзюк, О.М. Коропатов, Т.А. Кравченко, Р.О. Куйбіда, В.С. Куйбіда, О.Е. Кутафин, В.К. Матвійчук, А.Ю. Осадчий, Ю.С. Педько, В.В. Перепелюк, О.П., Рябченко, М.І. Смокович, В.М. Стефанюк, Ю.А. Тихомиров, В.І. Шишкіна, М.І. Цуркан, Д.М. Чечот та ін.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, рішення Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України і Верховного Суду України, постанови пленумів Вищого адміністративного суду України, Вищого господарського суду України, чинне законодавство про органи місцевого самоврядування України та зарубіжних країн.

Емпіричну базу дослідження становлять рішення адміністративних судів України різних рівнів; узагальнення судової практики; інформаційні листи Вищого адміністративного суду України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших монографічних наукових досліджень теоретико-методологічних та правових засад розгляду й вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку. Результати наукового дослідження знайшли своє втілення у таких висновках та положеннях:

уперше:

визначено у контексті адміністративного судочинства поняття: а) «дія органів та посадових осіб місцевого самоврядування» як здійснення повноважень у відповідності до чинного законодавства, так і всупереч йому; б) «бездіяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування» як незаконне ухилення від здійснення повноважень за наявності підстав і можливостей для їх здійснення;

обґрунтовано, що у розумінні КАС України, під рішенням органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб слід розуміти і нормативно-правові акти, і правові акти індивідуальної дії, і змішані акти;

доводиться необхідність встановлення у КАС України особливого порядку оскарження змішаних актів органів місцевого самоврядування;

запропоновано класифікацію форм актів на: а) акти місцевих рад та виконавчих комітетів - постанови (замість рішення) та розпорядження; б) акти сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради - розпорядження (нормативно-правового характеру) та накази (індивідуального характеру);

аргументовано доцільність удосконалення процедури скликання Пленуму ВАС України шляхом його ініціювання зборами суддів не менше трьох окружних адміністративних судів;

запропоновано законодавчо визначити поняття «юрисдикційний конфлікт» як конфлікт між судами різних судових юрисдикцій із питань їх компетенції щодо вирішення певного спору або категорії спорів;

удосконалено:

перелік позовних вимог, які позивач може заявити у справі щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльної органів та посадових осіб місцевого самоврядування, доповнивши вимогами про: визнання протиправним рішення відповідача - повністю чи окремих його положень; визнання протиправною дію; визнання протиправною бездіяльність;

порядок виконання рішень у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування шляхом визначення письмової форми звіту про виконання судового рішення та доповнення переліку підстав скликання сесії ради необхідністю виконання рішення суду;

набули подальшого розвитку:

теза щодо розширення переліку критеріїв, за якими суд перевіряє рішення, дії чи бездіяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування критерієм дотримання принципу верховенства права;

теза щодо необхідності проведення Пленумів вищих спеціалізованих судів за участю голів Верховного Суду України та інших вищих спеціалізованих судів;

сформульовано пропозиції щодо удосконалення правового регулювання провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування шляхом внесення змін до КАС України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та до інших нормативно-правових актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки й рекомендації можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері - для подальшого удосконалення теоретичних засад адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

правотворчій діяльності - при внесенні змін та доповнень до норм КАС України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими встановлено особливості провадження у цій категорії справ, а також при узгодженні правових категорій, що використовуються в законодавстві;

навчальному процесі - при викладанні курсів «Адміністративне право України», «Адміністративне процесуальне право», «Адміністративна юстиція», «Адміністративне судочинство в окремих категоріях справ»;

правозастосовчій діяльності - для удосконалення судової практики у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо удосконалення вітчизняного законодавства, було оприлюднено та обговорено на засіданнях кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія». Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, доповідалися на: Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 21-22 травня 2010 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 20-21 травня 2011 р.); щорічних Рішельєвських академічних читаннях «Лідерство в державному управлінні» (м. Одеса, 21-23 вересня 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Реформування національного та міжнародного права: перспективи та сьогодення» ГО «Причорноморська фундація права» (м. Одеса, 29-30 вересня 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» ГО «Асоціація аспірантів-юристів» (м. Харків,

29-30 вересня 2011 р.); 2-й Всеукраїнській правовій науково-практичній конференції «Соціологічні та філософські проблеми права очима молодих науковців та практиків» (м. Київ, 29 березня 2012 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 20-21 травня 2012 р.); 5-й Міжнародній науково-практичній конференції «Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права» (м. Одеса, 30 листопада 2012 р.); 24-й Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні наукові дослідження» (м. Горлівка, 2013 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку» (м. Запоріжжя, 2013 р.), 9-й Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Соціум. Наука. Культура» (2013 р.).

Взято участь у розробці таких законопроектів: проекті Закону про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (щодо удосконалення окремих положень організації судової влади); проекті Закону про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України (щодо удосконалення порядку розгляду окремих категорій справ); проекті Закону про внесення змін до статті 189 Кодексу адміністративного судочинства України (щодо уточнення підстав відмови у відкритті апеляційного провадження).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації містяться у 10 статтях, 7 із яких опубліковано у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку.

Структура дисертації побудована відповідно до мети та завдань дослідження і складається з переліку умовних скорочень, змісту, вступу, двох розділів, що містять сім підрозділів, висновків до кожного розділу, висновків до роботи в цілому та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 230 сторінок, із них основного тексту 198 сторінок, список використаних джерел містить 297 найменувань і розташований на 32 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в суді» містить три підрозділи, в яких здійснено історичний огляд основних етапів становлення і розвитку оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку, визначено правову природу рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як предмета оскарження у цій категорії справ, досліджено сучасний стан і розвиток нормативно-правового регулювання провадження у справах досліджуваної категорії.

У підрозділі 1.1. «Історіографія оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку» проаналізовано становлення інституту оскарження актів, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та розвитку наукової думки із цього питання. Виявлено, що за радянської доби характерним було вирішення справ за участю місцевих органів влади переважно в адміністративному порядку та злиття місцевого самоврядування з державними органами управління. Таким чином, наукові дослідження не здійснювалися через відсутність предмета дослідження. Конституція СРСР 1977 р. передбачила право громадян на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів, тобто дії службових осіб, які вчинені з порушенням законодавства, з перевищенням повноважень, що обмежували права громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду. Однак, реалізація вищезазначених положень Конституції СРСР розпочалася лише в 1987 р., коли Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР «Про порядок оскарження в суд неправомірних дій посадових осіб, що ущемляють права громадян». Із часу доповнення Цивільного процесуального кодексу УРСР главою «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян» в 1988 р. до прийняття КАС України, спори по справах з адміністративно-правових відносин вирішувалися відповідно до Цивільного процесуального кодексу, положеннями якого визначалося, що в суді вирішуються спори по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Предметом судового оскарження могли бути колегіальні та одноособові рішення, дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування. У цей період наукові дослідження здійснювалися у рамках цивільного процесу.

Запровадження адміністративної юстиції в Україні зумовило наявність спеціальної форми здійснення правосуддя у спорах, що мають публічно-правовий характер, до яких належать і справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Із прийняттям КАС України, справи щодо оскарження індивідуально-правових актів, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування розглядаються на загальних засадах, визначених КАС України, а порядок оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, з урахуванням специфіки предмета оскарження, знайшов своє відображення в окремій статті КАС України. За цей період було здійснено ряд дисертаційних і монографічних досліджень, що стосувалися загальних питань цієї тематики (М.В. Бевзенко, О.С. Духневич, П.В. Вовк).

У підрозділі 1.2. «Правова природа рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як предмета оскарження в адміністративних судах» досліджується правова природа рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як предмета оскарження у порядку адміністративного судочинства України.

На підставі співвідношення понять «рішення» та «акт» встановлено, що предметом оскарження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід вважати акти (а не рішення), дії чи бездіяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Визначено, що у розумінні КАС України під актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно розуміти нормативно-правові акти, правові акти індивідуальної дії та змішані акти. Доведено, що специфічний предмет та підстави позову у справах щодо оскарження змішаних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування зумовлюють урегулювання оскарження змішаних актів в окремій статті КАС України.

Встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування приймають акти у визначених законодавством формах: рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради у межах своїх повноважень приймає рішення; сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради у межах своїх повноважень видає розпорядження. Разом із тим, така класифікація форм актів органів місцевого самоврядування ускладнює правозастосовчу діяльність адміністративних судів під час розгляду та вирішення справ досліджуваної категорії. У зв'язку із цим, запропоновано впорядкувати форми актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, систематизувавши їх так: 1) постанови: нормативні акти, що приймаються радою або виконавчим комітетом; б) розпорядження: нормативні акти, що приймаються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради; в) змішані акти: нормативні акти, що передбачають і нормативні, і індивідуальні положення; 2) індивідуально-правові акти: а) розпорядження: акт, що приймається радою або виконавчим комітетом; б) наказ: акт, що приймається сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради.

Акцентовано увагу на тому, що програми соціально-економічного та культурного розвитку, цільові програми є неоднозначними за своєю правовою природою, оскільки набувають обов'язкового характеру тільки після їхнього затвердження відповідними нормативно-правовими актами: рішенням, розпорядженням. Звернено увагу й на те, що звітування про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програми також свідчить про їх обов'язковий характер для певного кола суб'єктів. Окрім того, на підставі та на виконання положень цих програм органи та посадові особи місцевого самоврядування приймають відповідні правові акти. Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені нормативно-правові акти, що затверджують програми, або ті їхні положення, що мають обов'язковий характер.

Визначено, що під діями органу місцевого самоврядування слід розуміти здійснення дії у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами та підзаконними нормативно-правовими актами або всупереч їм. Бездіяльність органу місцевого самоврядування - це незаконне ухилення від здійснення дій, передбачених Конституцією України, законами та підзаконними нормативно-правовими актами, за наявності підстав для їх вчинення та можливостей вчинення.

Звертається увага не те, що чинним законодавством не передбачено механізму повторного розгляду радою рішення у разі, якщо під час його прийняття не набралося достатньої кількості голосів «за» або «проти», і рішення вважається неприйнятим. У зв'язку із цим, унеможливлюється реалізація права на судовий захист фізичних та юридичних осіб через відсутність предмета спору. З огляду на це, запропоновано законодавчо визначити обов'язок ради повторно розглядати рішення, за результатами розгляду яких не набралося достатньої кількості голосів для прийняття або відхилення рішення.

Доведено необхідність розширення критеріїв, за якими суд перевіряє законність актів, правомірність дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб шляхом необхідності їхньої перевірки не лише на предмет дотримання вимог законності (вимоги щодо змісту форми та процедури видання акта), але й відповідності принципу верховенства права. При цьому, відповідність принципу верховенства права проявляється у пріоритетності прав і свобод людини.

У підрозділі 1.3. «Правові засади провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» провадження у цій категорії справ розглянуто у контексті взаємозв'язку і впливу матеріально-правових і процесуальних норм. Визначено, що систему правових актів, якими забезпечується нормативно-правове регулювання провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування становлять: а) нормативно-правові акти, що регулюють склад і структуру судових органів та порядок провадження у справах досліджуваної категорії; б) нормативно-правові акти, що регулюють правовий статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування; в) галузеві нормативно-правові акти.

Увагу акцентовано на удосконаленні механізмів формування єдиної судової практики у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, у зв'язку з чим запропоновано удосконалити процедуру скликання Пленуму Вищого адміністративного суду України та закріпити в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» положення, відповідно до яких на засідання пленумів вищих спеціалізованих судів запрошуються Голова Верховного Суду України і Голови всіх вищих спеціалізованих судів. Окрім того, проекти постанов пленумів вищих спеціалізованих судів із питань узагальнення судової практики мають надсилатися до всіх вищих спеціалізованих судів для надання пропозицій.

Розділ 2 «Характеристика окремих інститутів адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» містить чотири підрозділи і присвячений дослідженню кола суб'єктів адміністративного процесу у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, їх процесуального статусу, а також особливостей провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що відбиваються на підвідомчості та підсудності, застосуванні заходів забезпечення позову, рішеннях та їх виконанні у справах цієї категорії.

У підрозділі 2.1. «Підсудність та підвідомчість справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» проаналізовано повноваження адміністративного суду вирішувати справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування та правила визначення адміністративного суду, компетентного розглядати й вирішувати справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування за предметними, територіальними та інстанційними ознаками.

Увагу акцентовано на існуванні конфліктів між судами різних юрисдикцій, що виявляється у фактичній конкурентності повноважень стосовно вирішення спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У зв'язку із цим, запропоновано запровадити в теорію адміністративного судочинства поняття «юрисдикційний конфлікт» як конфлікт між судами різних юрисдикцій із питань їх компетенції, коли вони вважають або схиляються до того, що саме в їх компетенції знаходиться вирішення певного спору (категорії спорів). Водночас, у Законі «Про судоустрій і статус суддів» запропоновано закріпити повноваження Пленуму Верховного Суду України вирішувати юрисдикційні конфлікти за зверненням Пленумів вищих спеціалізованих судів України та за участю голів усіх вищих спеціалізованих судів.

Проаналізовано положення норм КАС України, якими визначається підсудність адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, і встановлено, що на визначення предметної підсудності досліджуваної категорії справ впливає суб'єктний склад, зокрема статус позивача. Зазначено, що предметна підсудність справ у досліджуваній категорії може змінюватися при делегуванні повноважень органами місцевого самоврядування органам місцевої виконавчої влади та навпаки.

З метою підвищення ефективності судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводиться необхідність віднесення адміністративних справ, у яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, до предметної підсудності окружних адміністративних судів.

У підрозділі 2.2. «Суб'єкти адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» досліджуються особливості процесуального становища суб'єктів провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Зазначено, що право на звернення до адміністративного суду у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування реалізується приватними особами, тобто фізичними або юридичними особами, чиї права, свободи або законні інтереси порушено. Акцентовано увагу на тому, що право на звернення до адміністративного суду щодо оскарження як нормативно-правових актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування, так і їхніх дій чи бездіяльності, може бути в особи - суб'єкта відповідних правовідносин, чиї інтереси не порушено, але потенційно може бути порушено, що суттєво розширює коло осіб, наділених правом на позов у таких справах. Водночас, індивідуальні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені лише особою, щодо якої його було прийнято.

Встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування належать до групи суб'єктів владних повноважень, а у справах щодо оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності вступають в адміністративний процес тільки як відповідачі. Позовні вимоги у досліджуваній категорії справ можуть бути звернені як до органу місцевого самоврядування, так і до конкретної посадової особи місцевого самоврядування, що визначається наявністю відповідного владного повноваження. При цьому, законодавство не завжди чітко визначає: чи реалізується відповідне повноваження посадовою особою від свого імені, чи від імені органу місцевого самоврядування, що суттєво ускладнює визначення належного відповідача та створює умови для затягування судового процесу.

У зв'язку із цим, обґрунтовано доцільність виокремлення двох рівнів відповідачів: 1) посадова особа місцевого самоврядування - у разі, коли відповідне повноваження прямо закріплено законодавством за відповідною посадою; 2) орган місцевого самоврядування - у разі, коли відповідне повноваження закріплено за органом, або коли це прямо не зазначено в законі.

Акцентовано увагу на тому, що як треті особи у досліджуваній категорії справ частіше за все залучаються органи місцевого самоврядування у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, структурні підрозділи органів місцевого самоврядування, а також посадові особи місцевого самоврядування, хоча їхня зацікавленість у справі відома ще до початку судового провадження. Враховуючи це, з метою оптимізації судового провадження, аргументується доцільність їхньої участі у справі як співвідповідачів.

У підрозділі 2.3. «Особливості забезпечення позову у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування» досліджуються порядок та особливості забезпечення позову.

Зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування позов може бути забезпечений шляхом: а) зупинення дії рішення органу або посадової особи місцевого самоврядування чи окремих його положень; б) заборони вчиняти певні дії. Положення КАС України передбачають, що рішення суб'єкта владних повноважень не зупиняється автоматично з поданням адміністративного позову, але може бути зупинено ухвалою суду у поряду забезпечення позову. Водночас, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути зупинені з одночасним зверненням до суду у випадках, передбачених законами та Конституцією України, у зв'язку з чим обґрунтовується необхідність узгодження норм КАС України з нормами Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Акцентовано увагу на тому, що, у разі вжиття заходу забезпечення позову шляхом зупинення дії нормативно-правого акта органу або посадової особи місцевого самоврядування, зупинення дії його норм буде впливати на права, свободи та законні інтереси невизначеного кола фізичних та юридичних осіб. Оскільки застосування інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві має диспозитивний характер, обґрунтовується необхідність зобов'язати відповідача публікувати оголошення про вжиття, зміну або скасування заходів забезпечення позову для того, щоби всі особи, до яких акт може бути застосовано, були поінформовані про тимчасове зупинення дії його норм.

Встановлено, що чинним законодавством не передбачено часу, на який зупиняється рішення органу та посадової особи місцевого самоврядування, та не встановлено моменту поновлення дії рішення органу або посадової особи місцевого самоврядування. Таким чином, має місце правова невизначеність щодо порядку врегулювання правовідносин, що виникають під час зупинення дії рішення органу та посадової особи місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.4. «Судові рішення та їх виконання у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» досліджено особливості судових рішень та порядку їх виконання у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Обґрунтовано й запропоновано удосконалення процедури виконання рішень суду у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування шляхом доповнення переліку кола боржників, за якими держава гарантує виконання судових рішень, органами місцевого самоврядування. Встановлено, що важливим аспектом виконання судового рішення є інститут судового контролю за їх виконанням, і обґрунтовано необхідність доповнення КАС України положеннями щодо форми і змісту звіту про виконання судового рішення. Визначено за доцільне передбачити можливість додання до звіту копій документів, що підтверджують вжиття заходів, спрямованих на виконання цього судового рішення.

Звертається увага на те, що виконання судових рішень у справах досліджуваної категорії ускладнено періодичністю скликань сесій ради. З метою своєчасного виконання рішень у справах досліджуваної категорії пропонується визначити необхідність виконання рішення суду підставою для скликання сесії ради.

Увагу акцентовано на змісті резолютивної частини рішення суду у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування з огляду на те, що судова практика свідчить про суперечливість її формулювання, у зв'язку з чим ускладнюється виконання рішення адміністративних судів у досліджуваній категорії справ. Установлено, що визнання судом рішення органу місцевого самоврядування незаконним стосується його нормативно-правового акта, а визнання рішення протиправним - стосується правового акта індивідуальної дії цього органу, що тягне за собою його скасування.

Зазначено, що нормативно-правовий акт органу та посадової особи місцевого самоврядування, визнаний незаконним у судовому порядку, втрачає чинність з моменту вступу рішення в законну силу, а акт індивідуальної дії органу та посадової особи місцевого самоврядування - з моменту його прийняття, якщо інше не зазначається у рішенні суду. При цьому, відсутність механізмів припинення дії актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визнаних незаконними чи протиправними у судовому порядку, спричиняє фактичну неспроможність виконання судового рішення. У зв'язку із цим, обґрунтовується доцільність закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» положень, відповідно до яких правовий акт індивідуальної дії, визнаний протиправним у судовому прядку, скасовується актом органу або посадової особи місцевого самоврядування, який його прийняв, а в разі визнання незаконним нормативно-правового акта у судовому порядку, орган або посадова особа місцевого самоврядування, що його прийняла, публікує відомості про втрату чинності відповідного акта у виданні, в якому його було оприлюднено.

У Висновках сформульовано найбільш суттєві результати й положення дослідження, наведено теоретичні узагальнення та визначено шляхи удосконалення правового регулювання адміністративного судочинства стосовно розгляду й вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

1. Встановлено, що найбільш поширеним предметом оскарження в адміністративному суді є акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, під якими КАС України розуміє нормативно-правові акти та правові акти індивідуальної дії органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Водночас, органи місцевого самоврядування, як і інші суб'єкти владних повноважень, приймають змішані акти, які характеризуються поєднанням правових норм та індивідуальних приписів, одночасним зверненням як до невизначеного кола суб'єктів, так до і конкретно визначеного суб'єкта. Це зумовлює необхідність правового закріплення особливостей оскарження в адміністративному суді змішаних актів.

2. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування приймаються у відповідних формах. Під час оскарження актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування існуюча класифікація їх форм створює певні складнощі у правозастосовчій діяльності суду, у зв'язку з чим на практиці виникає необхідність додаткового дослідження їх правової природи. Це зумовлює необхідність упорядкування форм актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування: нормативні акти ради та виконавчого комітету приймаються у формі постанов, правові акти індивідуальної дії ради, виконавчого комітету приймаються у формі розпоряджень; нормативні акти сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради приймаються у формі розпорядження, правові акти індивідуальної дії - у формі наказів.

3. Єдина судова практика є одним із чинників оперативності та ефективності судочинства. Надання повноважень Вищим спеціалізованим судам узагальнювати судову практику, надавати роз'яснення за результатами такого узагальнення суттєво вплинуло на всі види судочинства та стадії процесу і зумовило пошук нових механізмів формування судової практики. Враховуючи, що останнім часом законодавство у сфері публічно-правових відносин постійно оновлюється, механізми формування судової практики потребують удосконалення з метою більш оперативного вирішення проблем, що виникають у правозастосовчій діяльності судів, покращання якості здійснення судочинства, пропонується удосконалити процедуру скликання Пленуму Вищого адміністративного суду України.

4. Судова практика у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування свідчить про розгляд та вирішення одних і тих самих справ досліджуваної категорії судами різних судових юрисдикцій, у зв'язку з чим обґрунтовано доцільність надання Верховному Суду України повноважень вирішувати юрисдикційні конфлікти.

5. Обґрунтовуючись впливом принципу спеціалізації у побудові системи судів загальної юрисдикції в Україні, законодавчими тенденціями його посилення та необхідністю підвищення ефективності судових рішень у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, запропоновано адміністративні справи, в яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, віднести до предметної підсудності окружних адміністративних судів.

6. За результатами дослідження суб'єктного складу у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності, органів та посадових осіб місцевого самоврядування обґрунтовано доцільність виокремлення двох рівнів відповідачів: 1) посадова особа місцевого самоврядування - у разі, коли відповідне повноваження прямо закріплено законодавством за відповідною посадою; 2) орган місцевого самоврядування - у разі, коли відповідне повноваження закріплено за органом, або коли це прямо не зазначено в законі.

...