Проблемы обеспечения качества закупаемой продукции при осуществлении закупок путем проведения электронных аукционов и запросов котировок

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

Образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Проблемы обеспечения качества закупаемой продукции при осуществлении закупок путем проведения электронных аукционов и запросов котировок

Раззоренов Артем Олегович

Москва 2018

Содержание

Введение

Глава 1. Обзор литературы и анализ законодательства, посвящённый электронному аукциону и запросу котировок

1.1 Обзор зарубежной и российской литературы посвящённых проблемам электронного аукциона и запроса котировок

Глава 2. Проблемы электронного аукциона и запроса котировок

Глава 3. Описание полученных результатов и предоставление рекомендаций

3.1 Результаты проведенного анализа

3.2 Предложение по внесению изменений в законодательство

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Государственные закупки являются единственным способом приобретения продукции необходимой государственным заказчикам для реализации поставленных перед ними задач. В свою очередь объем задач, возлагаемых на государственных заказчиков, довольно объемен и затрагивает все сферы социальной и экономической жизни общества. Соответственно неэффективность в проведении государственных закупок отражается и на тех сферах, в которых участвуют государственные заказчики. В настоящее время большинством как иностранных, так и российских авторов в качестве основных проблем в закупках выделяется коррупция, низкая прозрачность процесса закупок, недостаточная технологичность проводимых закупок, отсутствие проверки порядочности и квалификации участника закупки. При этом еще одной серьезной проблемой, которая не получила заслуженного внимания со стороны исследователей является проблема обеспечения качества закупаемой продукции. Данная проблема заключается в том, что заказчик не может по каким-либо причинам получить продукцию, обладающую характеристиками необходимыми ему для осуществления в полной мере своей деятельности. Соответственно, если государственный заказчик не может закупить необходимую продукцию, то он не сможет выполнить в полной мере обязательства накладываемые на него обществом, соответственно предоставляя услуги не советующие требованиям общества, неэффективность начинает распространяться на сферы, имеющие тесную связь с государством, а так как в Российской Федерации роль государства в сфере жизни общества очень велика, то соответственно и неэффективность государственных заказчиков приводит к серьёзным проблемам, поэтому исследование проблем обеспечения качества закупаемой продукции и приведение путей их решения в является важной задачей для государства.

Соответственно, объектом научной работы являются государственные закупки в Российской Федерации. Предметом работы являются проблемы обеспечения качества закупаемой продукции при осуществлении закупок путем проведения электронных аукционов и запросов котировок в государственных закупках в РФ, осуществляемые с помощью федерального закона № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ).

Целью работы является определение эффективного метода обеспечения качества закупаемой продукции при осуществлении закупок путем проведения электронных аукционов и запросов котировок. В качестве гипотезы научной работы выступает предположение, что указание конкретной модели продукции позволит повысить эффективность закупочных процедур и не приведет, в свою очередь, к снижению конкуренции. Для достижения поставленной цели для начала необходимо:

- изучить законодательство о контрактной системе, научную литературу и иные источники информации и определить специфические особенности электронного аукциона и запроса котировок, предопределяющие трудности в обеспечении качества объектов закупки;

- сформулировать мероприятия, направленные на обеспечение качества продукции при закупках с помощью электронного аукциона и запроса котировок;

- провести анализ правоприменительной практики в целях определения возможности применения предлагаемых мероприятий;

- сформулировать предложения по изменению действующего законодательства.

В качестве источников информации в научной работе используется исследования международных и российских авторов, в том числе статья «Коррупция в открытых аукционах. Роль прозрачности в процессе торгов» Фредерик Бема и Хуанита Олайя, статья «Аукционы и конкуренция в государственных закупках в Турции» Расим Оскана и Айка Онура и другие. А также официальные сайты государственных органов и предприятий, представленные в сети интернет, в том числе официальный сайт государственных закупок в РФ, официальный сайт Федеральной антимонопольной службы и другие. Также стоит отметить, что ограничением исследования является низкая прозрачность государственных закупок. Несмотря на то, что большинство основных данных существует в открытом доступе, нельзя узнать характеристики продукции и наименование продукции, предлагаемой большинством участников закупок.

Кроме этого, стоит отметить, что проблема данной работы имеет не только теоретический характер. Полученные результаты будут полезны всем российским государственным заказчикам, которые когда-либо сталкивались с проблемой обеспечения качества закупаемой продукции с помощью электронных аукционов и запросов котировок, а также заказчикам, планирующим закупать рассматриваемую в работе продукцию в будущем.

Глава 1. Обзор литературы и анализ законодательства, посвящённый электронному аукциону и запросу котировок

1.1 Обзор зарубежной и российской литературы посвящённых проблемам электронного аукциона и запроса котировок

Многие зарубежные исследователи занимались проблемами, приводящими к неэффективности осуществления государственных закупок, в том числе и при проведении аукционов. При этом основной проблемой в сфере государственных закупок почти всеми авторами называется коррупция, как, например, Фредериком Бемом и Хуанитой Олайей в работе «Коррупция в открытых аукционах. Роль прозрачности в процессе торгов» Boehm, F., Olaya, J. (2006). Corruption in public contracting auctions: the role of transparency in bidding processes. Annals of Public and Cooperative Economics.. В ней авторы описывают модель, в которой присутствует три участника: население, государственный заказчик и потенциальные поставщики, при этом последние два имеют стимулы к оппортунистическому поведению, а также описывают сам процесс проведения закупки, который имеет три этапа: подготовительный этап, на котором определяются все основные факторы, такие как характеристики продукции, требования к участникам, определения начальной максимальной цены контракта и прочее, непосредственно торги и последний этап который включает в себя процесс заключения контракта, а также поставку продукции, выполнения работ и все то, что необходимо сделать в соответствии с изначальными требованиями технического задания (далее - ТЗ). При этом, первый этап является наиболее затратным по времени. Бем и Олайя считают, что данный этап занимает примерно восемьдесят процентов всего процесса закупок и поэтому подвержен наибольшим рискам, на этом этапе основными коррупционными рисками являются создание требований, подходящих только под одного участника, или предоставление одному из участников инсайдерской информации, которая впоследствии поможет ему получить сравнительное преимущество перед другими участниками и соответственно лучше подготовиться к процедуре. На втором этапе примером коррупции может являться необоснованная дискриминация в отношении поставщиков, разместивших заявки, или наоборот необоснованные преференции определенному участнику, нарушения конфиденциальности и многое другое. И на последнем этапе, во время исполнения контракта примером коррупции может являться отсутствие наказания за несоблюдение положений контракта, а также снижение мониторинга за исполнением контракта или снижение штрафов за несоблюдение положений контракта.

Для того, чтобы снизить вероятность коррупционных рисков авторы статьи предлагают использовать такой инструмент, как прозрачность. «Прозрачность сокращает асимметрию информации и снижает трансакционные издержки сторон, участвующих в государственных закупках. Прозрачность увеличивает расходы на сокрытие коррупционной деятельности и облегчает контроль за процессом заключения контрактов, так как в результате снижения асимметрии информации другие игроки будут разоблачать коррупционные схемы» Boehm, F., Olaya, J. (2006). Corruption in public contracting auctions: the role of transparency in bidding processes. Annals of Public and Cooperative Economics. При этом прозрачность должна быть оптимальной. Под оптимальностью прозрачности подразумевается, что выгоды от повышения прозрачности должны быть больше, чем издержки для ее создания.

Эффективность аукциона, по мнению Бема и Олайи, в большей степени зависит от количества его участников. Подобную теорию поддерживают и другие авторы, так например, Расим Оскан и Айк Онур в своей работе «Аукционы и конкуренция в государственных закупках в Турции» анализировали влияние количества участников закупочной процедуры и наличия иностранного участия в закупочной процедуре на стоимость заключаемого товара в государственных закупках в Турции во всех проведенных аукционах в период с 2004 года по 2006 год. В результате авторы пришли к выводу, что повышение участников закупочной процедуры и участие иностранных компаний в закупочной процедуре приводит к снижению стоимости заключаемого контракта, и в среднем участие одного дополнительного участника снижает стоимость заключаемого контракта на 3,9 процента Onur, L., Ozcan R., Tas B. (2012). Public Procurement Auctions and Competition in Turkey. Istanbul: Review of Industrial Organization.. При наличии коррупции появляются дополнительные барьеры входа на рынок государственных закупок новых участников. Кроме этого, уверенность в наличии коррупции в сфере закупок снижает стимулы для участия среди потенциальных поставщиков. В результате этого снижается вероятность победы самой эффективной фирмы. Другими словами, при коррупции уровень конкуренции намного ниже, чем при ее отсутствии. Поэтому из всего описанного выше вытекает вывод, что прозрачность, снижающая коррупцию, повышает эффективность процесса и результата закупок, а основным способом повышения прозрачности является развитие информационных механизмов и внедрение новых информационных технологий в закупки. При этом другие исследователи Мизогучи и Ван Кьюен в своей работе «Коррупция на рынке государственных закупок», вслед за Бемом и Олайи считают, что для успешной борьбы с коррупцией любое государство должно принять у себя Пакт Добросовестности Mizoguchi T., Van Quyen N. (2014). Corruption in public procurement market. Paci?c Economic Review. Пакт Добросовестности -- это документ призванный предотвратить коррупцию путем повышения прозрачности при процедуре государственных закупок. Его суть заключается в том, что между государством и участниками торгов заключается соглашение, в котором подробно прописаны права и обязанности сторон, в случае нарушения тех или иных положений предусмотрено наказание, начиная от включения в черный список и заканчивая уголовной ответственностью. Данный документ включает в себя следующее: мониторинг процесса аукциона, предоставление отчетности комиссией обо всех принятых решениях в процессе аукциона, проведение общественных обсуждений и т.д. В России Пакт Добросовестности не используется, но в российском законодательстве есть 44-ФЗ, который в принципе содержит все те же принципы, что и Пакт Добросовестности, а также дополняющие его документы в сфере наказаний за правонарушения: «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее - КоАП) и «Уголовный кодекс Российской Федерации» (далее - УК РФ), в том числе двадцать третьего апреля 2018 года были утверждены изменения в УК РФ, усиливающие наказания за коррупционные правонарушения: ввелась «уголовная ответственность на сотрудников не являющихся должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции государственного органа или предприятия, а непосредственно участвующих в процессе закупок: работников контрактной службы, контрактного управляющего, членов комиссии по осуществлению закупки и т.д.» Федеральный закон от 23.04.2018 № 99-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Также стоит отметить, что некоторые иностранные исследователи особое внимание уделяли неэффективности аукциона при закупке отдельных товаров, работ или услуг. Так, например, Патрик Бажари, Роберт Макмиллан и Стивен Таделис в своем исследовании «Аукционы против переговоров в закупках» приходят к выводу, что сложность проекта влияет на эффективность аукциона, и чем сложность проекта больше, тем меньше эффективность аукциона и, следовательно, стоит применять другой способ определения поставщика, который будет учитывать опыт и собственные разработки поставщика, то есть конкурс или предварительные переговоры между потенциальными поставщиками и заказчиком. Причины неэффективности аукциона при закупке работ, связанных с техническим сложным проектом, авторы связывают не только с отсутствием возможности учитывать опыт участника, сколько с отсутствием возможности обмена важной информации в момент составления технического задания, наличие которой могло бы помочь обнаружить ошибки или недостаточность указываемой информации в ТЗ и соответственно иметь возможность внести изменения в ТЗ перед публикацией извещения. При этом авторы соглашаются с тем, что использование другой закупочной процедуры приведет к повышению коррупционной составляющей, но при этом использование более дорогостоящего, но эффективного мониторинга позволит снизить коррупционный риск Bajari P., McMillan R., Tadelis S. (2009). Auctions Versus Negotiations in Procurement: An Empirical Analysis. Oxford University Press.

Если говорить об исследованиях российских авторов, то в них также описываются проблемы, связанные с коррупцией, низкой прозрачностью, недостаточной технологичностью проводимых закупок, отсутствием проверки порядочности и квалификации участника закупки, но при этом, основываясь на уникальности государственных закупок в РФ, выделяются и другие проблемы присущие только государственным закупкам в РФ.

Одной из таких серьёзных проблем в государственных закупках РФ является слабая проработанность категоризации товаров, работ и услуг, на основе которой определённый товар можно отнести к определенной категории. В настоящее время в госзакупках основным классификатором на основе которого один товар можно отнести к той или иной категории является «Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности» (далее - ОКПД-2), в котором большинство категорий прописано довольно широко, а общих правил по выбору того или иного кода для определенного товара нет. В итоге заказчики могут использовать для одного и того же товара разные коды ОКПД-2, что усложняет процесс поиска подходящей под сферу деятельности потенциального исполнителя закупки. Стоит отметить, что потенциальные поставщики продукции при поиске извещения о закупках, в которых собираются участвовать используют несколько фильтров, основными из которых является регион осуществления поставки, выполнения работ и услуг, название закупки и ОКПД-2. При этом, название закупки, как и ОКПД-2 для одного и того же товара может иметь множество вариаций, причем таких, что потенциальный поставщик может и не догадаться о типе товара, зашифрованном в названии и ОКПД-2, в результате чего не обратит на закупку внимания, а участие в закупочной процедуре примет меньшее количество участников.

Кроме этого, еще одной проблемой, являются требования, предъявляемые законодательством к ТЗ. Так например, Ксения Колесник в своей работе «Проблемы, возникающие при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд посредством электронного аукциона» Колесник К. А. Проблемы, возникающие при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд посредством электронного аукциона. Научные труды Северо-Западного Института Управления, 2016. Номер: 2 (24) - С 293-298., рассматривает несколько проблем существующего законодательства в части составления ТЗ к закупочной документации. Данные недостатки проявляются в описании требуемых технических характеристик продукции. В описании объекта закупки должны указываться «функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки» (далее «обязательные требования к товарам»), и при этом описание объектов закупок не должно содержать конкретных названий моделей и входящих в ее состав запасных частей, и т.д. В результате подобных требований заказчику для получения товара, наиболее полно обеспечивающего существующую потребность, необходимо прописать как можно больше его характеристик, что в случае некоторых сложных видов продукции приводит к составлению технического задания, состоящего из нескольких сотен или даже тысяч показателей. При этом не принимается во внимание квалификация сотрудников заказчика, составляющего ТЗ. Данные сотрудники могут отлично разбираться в законодательстве о контрактной системе, но при этом они могут не обладать достаточной квалификацией для описания характеристик для всех видов товаров, работ и услуг, которые приходиться закупать их организации для осуществления своей деятельности, и в результате они не могут отделить важные характеристики от второстепенных. Но при этом закон также и регулирует указанные заказчиком характеристики товара, и при указании характеристик, ограничивающих конкуренцию, на заказчика накладывается штраф, поэтому такие заказчики не стремятся расписывать большое количество характеристик, результатом этого является предложение более дешевых и менее качественных товаров.

Несмотря на такое большое количество проблем, выделяемых как иностранными, так и российскими авторами в некоторых странах существуют системы государственных закупок, функционал и опыт проведения которых показал эффективность борьбы с вышеописанными проблемами. Так одной из наиболее эффективных систем государственных закупок, выделяемых многими авторами, в том числе Набиулилиным В. Ш., Кузнецовой И. В. Набиуллин В.Ш., Кузнецова И. В Международный опыт информационного обеспечения закупок. Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. Номер: 7 - С 15-33., и Прокофьевым С. Е. Прокофьев С.Е. Инновации в системе государственного управления финансами в Республике Корея. Бюджет, 2014. Номер: 11 (143) - С 59-63, является система государственных закупок в Южной Корее. Важность рассмотрения международного опыта заключается в том, что на основе его анализа появляется возможность интеграции лучших практик с существующей системой в РФ. Поэтому перед началом рассмотрения российской специфики осуществления закупок с помощью электронного аукциона и запроса котировок необходимо рассмотреть систему закупок в Южной Корее, определить ее основные отличия от системы закупок в РФ, и определить на основе этого анализа, какие меры, применяемые в Южной Корее, можно использовать для обеспечения качества закупаемой продукции в РФ.

Обзор практики государственных закупок в Южной Корее

Со второй половины последнего десятилетия двадцатого века и по настоящее время в Южной Корее проводятся постоянные и дополняющие друг друга реформы, направленные на внедрение новых технологий в государственный процесс. Основными достижениями данных реформ стало внедрение электронного правительства, системы управления государственными финансами, создания электронной системы закупок и многих других систем, переводящих все процессы в электронный вид, а также полная интеграция всех систем между собой. В результате проводимых государством реформ произошел переход к цифровому обеспечению предоставляемых государством услуг, а также к публикации всей информации о деятельности государственных органов и предприятий в общем доступе, что в итоге привело к повышению прозрачности осуществляемых действий как правительства, так и проводимых государственными заказчиками закупок, и соответственно к повышению доверия со стороны граждан.

Управлением государственными закупками в Южной Корее занимается Служба государственных закупок. Служба государственных закупок (далее - PPS) была создана семнадцатого января 1949 года при канцелярии премьер-министра. Изначально данная служба называлась «Временным управлением иностранных поставок» и основная деятельность заключалась в управлении поставками иностранной помощи. В 2002 году PPS создала систему электронных закупок в режиме онлайн (KONEPS), а в июне 2003 года Организация Объединенных Наций вручила PPS награду за государственную службу, признав ее систему электронных закупок наиболее прозрачной и эффективной системой закупок.

Сейчас PPS это государственная организация, которая осуществляет закупки для государственных учреждений, в частности, она закупает товары на сумму «четырнадцать миллиардов долларов США в год, что составляет примерно сорок шесть процентов от общего объема государственных закупок в стране». При этом, стоит отметить, что государственные заказчики имеют право самостоятельно закупать продукцию, услуги или работы для обеспечения собственных нужд, но на законодательном уровне существует предел максимальной цены контракта, допускающий самостоятельную закупку, и при цене контракта свыше данного предела государственный заказчик обязан передать право на осуществления данной закупки PPS, «для поставок данный предел составляет сто тысяч долларов, а для выполнения строительных работ составляет три миллиона долларов» Набиуллин В.Ш., Кузнецова И. В Международный опыт информационного обеспечения закупок. Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. Номер: 7 - С 15-33.. Стоит отметить, что многие заказчики добровольно передают право на закупку продукции PPS даже в том случае, если цена контракта меньше установленного предела. Кроме этого, PPS осуществляет полное управление процессом государственных закупок в системе электронных закупок KONEPS.

Если говорить о системе электронных закупок в Южной Корее, то KONEPS - система государственных закупок, в которой должны быть опубликованы все извещения о закупках, включающиеся в себя техническое задание, критерии определения победителя и прочее. При этом компании-поставщику достаточно один раз зарегистрироваться на сайте KONEPS, чтобы получить возможность участвовать во всех проводимых тендерах. Фактически система состоит из четырех подсистем: «e-Bidding», в которой публикуются извещения о проводимых тендерах и вся сопутствующая документация, «e-Contracting», в которой публикуется все информация о контракте, в том числе и его подписание, при этом, стоит отметить, что если в России все подтверждения осуществляются с помощью электронной подписи, то в Корее это происходит с помощью отпечатка пальца, «e-Payment - автоматизированная поддержка расчетов в закупочных процессах», с помощью которой все расчёты между заказчиками и поставщиками проходят через систему закупок. Создание данной поддержки рассчетов привело к исчезновению ошибок при платежах. А также в систему закупок Кореи входит «Online Shopping Mall» или электронный каталог, который представляет собою сайт в сети интернет, где представлено около двадцати пяти тысяч различных наименований продукции, которую наиболее часто закупают заказчики в Южной Корее, в том числе строительные материалы, канцелярские товары и программное обеспечение. Данный каталог ежегодно формируется PPS посредством проведения предварительных торгов с поставщиками, при этом поставщиками в этом электронном магазине являются проверенные специальной комиссией организации. При этом, заказчику достаточно выбрать продукцию, после чего итоговая цена определяется в рамках небольших торгов между поставщиками, зарегистрированными в данном каталоге. В результате создание данного каталога привело к снижению проведения государственной закупки с нескольких дней до нескольких часов.

Важным моментом в государственных закупках Южной Корее является полный отказ от проведения тендеров с помощью электронных аукционов, а все процедуры определения поставщика в Корее учитывают и другие критерии, не относящиеся к цене, при этом существуют и такие способы определения поставщика, в которых происходит предварительный отбор участников, соответствующих определенной квалификации.

Система KONEPS получила высокую оценку от мирового сообщества и благодаря этому на основе KONEPS произошло внедрение систем электронных закупок в другие страны, и в настоящий момент такую систему имеет семь стран: Коста-Рика внедрила систему в июле 2010 года, Вьетнам внедрил систему в ноябре 2010 года, Монголия внедрила систему в сентябре 2012 года, Тунис в декабре 2013 года, Камерун в декабре 2014 года, Руанда в августе 2016 и Иордания внедрила систему в декабре 2017 года.

Если кратко говорить об основных принципах осуществления государственных закупок в Южной Корее, то в первую очередь стоит выделить полный переход всего процесса закупок в электронную форму, в том числе абсолютно все заявки на участие в процедурах подаются только в электронном виде, в то же время в России не все способы определения поставщика имеют такую возможность. Кроме этого, в Южной Корее не применяются способы определения поставщика, учитывающие только цену контракта, а фактически единственная процедура похожая на электронный аукцион имеет место в «электронном каталоге для государственных заказчиков», где заказчик выбирает необходимую для себя модель продукции, после чего участники, зарегистрированные в данной системе и желающие поставить данную модель, проводят небольшие торги с целью определить итоговую цену и поставщика продукции. При этом весь процесс занимает меньше суток. Также с помощью электронного каталога, заказчик имеет возможность закупить конкретную модель, не указывая при этом каких-либо характеристик, а объем осуществляемых таким способом закупок никем не регламентирован.

В России же закупить конкретную модель можно только с помощью закупки у единственного поставщика (далее - закупка у ЕП), и при закупке расходных элементов для оборудования или устройства, при этом максимальная цена отдельной закупки и общий объем закупаемой таким способом продукции четко регламентирован. Кроме этого, большинство закупок в России осуществляется с помощью электронного аукциона, а не с помощью закупок, учитывающих другие факторы, кроме цены, предложенной участниками.

Основные свойства электронного аукциона и запроса котировок и их отличия от остальных способов определения поставщика в соответствии с законодательством о контрактной системе

В соответствии с 44-ФЗ существует одиннадцать способов определения поставщика, среди которых один является неконкурентным - закупка у ЕП, а остальные конкурентными: «открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, запрос котировок, запрос предложений» Статья 24 Федерального закона № 44 от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».. Отличие конкурентных закупок от закупки у единственного поставщика заключается в потенциале получения преимуществ в рамках конкурентной борьбы участников рынка, претендующих на получение заказа.

Главным отличием среди вышеописанных конкурентных способов определения исполнителя являются критерии определения победителя процедуры: у аукционов и запросов котировок единственным фактором, определяющим победителя, является цена, то есть в данных процедурах побеждает участник, предлагающий наименьшую цену контракта. В остальных конкурентных способах определения поставщика - конкурсах и запросах предложений, цена является фактором, участвующим в определении победителя, но не единственным. В данных процедурах существуют нестоимостные факторы, определяющие победителя процедуры закупок регламентированные 44-ФЗ, а победитель определяется на основе максимального набранного балла Статья 32 Федерального закона № 44 от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».. Баллы, присуждаемые участнику, определяются на основе формулы, указанной в конкурсной документации к закупке, и заказчик может указать любой вес каждого показателя в формуле, за исключением того, что законодательством установлен «максимальный вес нестоимостного критерия и минимальный вес стоимостного критерия для разного типа выполняемых работ или услуг» Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденные постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1085., тем самым в РФ признается главенствующая роль цены в определении исполнителя.

Данная тенденция в первую очередь основана на том, что процедуры, в которых, единственным критерием является цена, в свою очередь являются более прозрачными, так как снижают вероятность составления ТЗ под определенного исполнителя, и соответственно увеличивают количество участников имеющих возможность принять участие в процедуре. С другой стороны, увеличение участников, имеющих возможность принять участие в процедуре, не всегда приводит к увеличению конкуренции. Так если привести аналогию с известной экономической теорией «Лимонов» Джорджа Аккерлофа, описывающего рынок поддержанных автомобилей с услугами по образованию и немного упростить ситуацию, то получается следующее: на рынке государственных закупок услуг образования существуют профессиональные исполнители, предоставляющие качественные услуги в сфере образования, а также существует низкоквалифицированные исполнители предоставляющие услуги соответствующего уровня, соответственно и цены за услуги, например по проведению семинаров на определенную тему у профессиональных исполнителей значительно выше, чем у неквалифицированных. В случае государственных закупок побеждает участник, предложивший наименьшую цену, соответственно в таком случае победит низкоквалифицированный исполнитель, так как он предлагает ту же услугу по более дешевой цене, а качество продукции в свою очередь не является критерием отбора. В результате этого, заказчик получает продукцию низкого качества, вместо необходимой для реализации его задач, и соответственно результатом является неэффективное расходование бюджетных средств.

В результате вышеописанного возрастает важность описания требуемых характеристик для того, чтобы низкоквалифицированный участник не имел возможности принять участие в закупке, но для выполнения услуг или работ это не всегда является возможным, а в некоторых случаях заказчик может увлечься и описать характеристики таким образом, что это приведет уже к необоснованному ограничению конкуренции.

Глава 2. Проблемы электронного аукциона и запроса котировок

Наибольшее количество причин возникновения проблем, связанных с реализацией электронного аукциона и запроса котировок, возникает как раз на этапе разработки документации. Для того, чтобы определить основные из них необходимо рассмотреть процесс закупок, например, на примере ФГУПа, состоящего из большого числа департаментов и соответственно имеющего большое разнообразие закупаемых объектов закупки. А именно, взаимодействие между инициатором закупки (департаментом) и отделом закупок. Сначала инициатор подбирает, тот товар, который ему необходим (существуют также моменты, когда по каким-то причинам аналоги близкие по цене его не устраивают) и чаще всего в заявку на потребность закупки продукции, направленной им в отдел закупок, входит только название подобранной модели и основные характеристики. Задача отдела закупок прописать технические характеристики и обосновать начальную максимальную цену контракта (далее - НМЦК) таким образом, чтобы не было поставлено продукции обладающими характеристиками ниже требуемых.

При этом в соответствии с требованиями законодательства, под характеристики, описанные в приложении к ТЗ «Функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики товара» должно подходить свыше одного товара, а еще лучше, чтобы не менее трех (за исключением каких-то уникальных товаров), чтобы это не ограничивало конкуренцию, и чтобы никто из поставщиков не мог пожаловаться, что заказчик прописывает характеристики только под один товар. Поэтому целью отдела закупок становится такое описание товара, чтобы самой дешевой продукцией, подходящей под его характеристики, являлся именно тот товар, который желает получить «инициатор». Но при этом, при обосновании цены заказчик может использовать стоимость продукции различных компаний, подходящий под его характеристики.

Например, если заказчик хочет закупить автомобиль Toyota Camry, то он может прописать характеристики таким образом, чтобы под них также подходили автомобили Ford Mondeo и Volkswagen Passat и никакие больше. Данные модели имеют наиболее схожие характеристики с Toyota Camry, но и как любые различные модели автомобилей, не являются абсолютно идентичными между собой. При этом стоимость Camry 1,5 млн. рублей, стоимость Passat 2,1 млн. рублей, стоимость Mondeo 2 млн. рублей, а НМЦК получается 1 866 667,67. Поэтому, на процедуру аукциона выйдут только те участники, которые предлагают Camry. В том случае если производить обоснование начальной максимальной цены контракта на основе сопоставления идентичных товаров, что фактически означает обоснование НМЦК на основе сопоставления конкретной модели, то есть обосновывать с помощью цен только на Toyota Camry или Ford Mondeo или Volkswagen Passat, то на процедуру аукциона могут выйти участники предоставляющие разные модели товаров, но в итоге победителем окажется участник предоставивший самую дешевую цену, и в данном случае она будет у того участника, который предложит Toyota Camry. А все это подбивание характеристик под несколько товаров, имеющих разные цены, и на основе них обоснование НМЦК является пустой тратой времени и ресурсов, так как тот же результат был бы если бы заказчик прописал характеристики только под Camry. При этом стоит отметить, что официальных дилеров Camry, только в Москве около 20, поэтому в данном случае является спорным моментом, что прописанные в ТЗ характеристик только под Camry, каким-то образом смогут ограничить конкуренцию.

Если брать тот же пример, но подразумевать, что заказчик хочет получить Ford Mondeo, то разработав документацию закупки подобным образом, на закупку выйдут поставщики Camry. Даже в том случае если один из участников и будет предлагать Mondeo, победит все равно поставщики Camry, так как цена ее дешевле. В этом случае Mondeo не является самым дешевым автомобилем, подходящим под характеристики, поэтому произойдет поставка товара, обладающего более низкими показателями, чем товар, наиболее полно удовлетворяющий существующие потребности инициатора закупки.

В итоге, если заказчик является достаточно квалифицированным, то он сделает так, чтобы на закупку выходили только участники, которые предлагают продукцию, которая в полном объеме обеспечивает существующую потребность инициатора или обладает лучшими характеристиками, а неквалифицированный заказчик не сможет прописать ТЗ подобным образом, поэтому на его процедуру выйдут участники, предлагающие более дешевый и обладающий более низкими характеристиками товар, чем тот который «желает» заказчик.

Получается, чтобы получить товар, обладающий характеристиками не хуже требуемых заказчику, необходимо прописать как можно больше характеристик. При этом само понятие электронного аукциона подразумевает минимальные временные и иные издержки его проведения, как для заказчика, так и для участника. Наличие же большого количества показателей приводит к снижению количества участников, имеющих желание поучаствовать в закупке, так как правильное заполнение формы, содержащей требования к функциональным, техническим и качественным характеристикам, а также эксплуатационным показателям товара (далее - Форма 2), не гарантирует победы, а для его правильного заполнения придётся потратить большое количество времени. При этом перед тем, как заполнить характеристики товара необходимо подобрать модель под характеристики, требуемые заказчиком.

С другой стороны, цель любого поставщика - получение максимальной прибыли, поэтому он будет поставлять самый дешевый товар, подходящий под данные характеристики, при этом победитель и участники процедуры могут проявлять оппортунистическое поведение и поставлять товар, не соответствующий всем характеристикам, требуемым заказчиком. Единственным же способом определить соответствие товара требуемым характеристикам является проведение экспертизы, что в свою очередь приведет к росту затрат бюджетных средств.

В настоящий момент заказчик, если указывает конкретную модель, то он обязан прописать и слово «эквивалент». При этом он должен указать все характеристики, которыми должен обладать данный «эквивалент». И фактически указание конкретной модели с фразой «эквивалент» не упрощает деятельность заказчика, а лишь упрощает подготовку участников к процедуре, так как теперь им нет надобности подбирать товар под требуемые заказчиком характеристики.

При этом, стоить отметить, что возможность указывать конкретную модель приведет к повышению эффективности и прозрачности государственных закупок, так как:

1) Позволит повысить прозрачность обоснования НМЦК. Сейчас, для того, чтобы определить примерную стоимость требуемой заказчиком продукции сначала необходимо подобрать ее на основе описанных заказчиком характеристик, что могут сделать только эксперты, разбирающиеся в сфере, к которой относится данная продукция. При разрешении указывать конкретную модель абсолютно любой человек сможет проверить стоимость данного товара. Для этого ему будет достаточно скопировать название модели в строку поиска в браузере и он получит результаты с ценой, по которой его продают, названия магазинов, которые могут его поставить или в случае отсутствия конкретной цены на сайтах, достаточно будет связаться с магазином, в котором он представлен.

2) Снизит трансакционные издержки поставщиков и снизит количество отклоненных первых частей заявок. Сейчас каждый поставщик при принятии решения об участии в той или иной закупке для начала должен определить самую дешевую модель, которая подходит под характеристики, требуемые заказчиком и которую, он сможет поставить. После чего определить все издержки, выраженные в денежном выражении которые ему, придется понести в связи с поставкой данной продукции, сравнить их с НМЦК и принять решение о рациональности участия в процедуре. В том случае, если поставщик примет решение об участии в данной процедуре, то ему предстоит заполнить «Форму-2», которая в случае компьютерного оборудования имеет очень большой размер и соответственно, потребует для заполнения большого количества времени, при этом велика вероятность допустить небольшую ошибку, например, указать значения через знак «,» в том месте, где был знак «;». При разрешении указывать конкретную модель поставщику достаточно будет лишь определить все издержки, которые ему придется понести в связи с поставкой данной продукции, сравнить их с НМЦК и принять на основе этого решение об участии в процедуре. В результате чего повыситься количество участников торгов и соответственно повысится конкуренция.

3) Упростит процесс, приемки товара. Сейчас заказчику во время приемки товара необходимо проверить соответствие характеристик продукции поставляемой поставщиком с характеристиками указанными данным поставщиком в своей заявке, а так как количество характеристик в случае того же компьютерного оборудования может составлять несколько сотен показателей, то для их проверки у заказчика может не хватать знаний или средств, поэтому нередко заказчику приходится проводить экспертизу для проверки поставляемой продукции на соответствие требованиям, и соответственно тратить дополнительные бюджетные средства. При разрешении указывать конкретную модель заказчику достаточно будет проверить название требуемой модели с названием указанным на поставляемой продукции. В результате будет происходить экономия бюджетных средств из-за отсутствия надобности в экспертизе поставленных товаров.

4) Снизит вероятность сговора между заказчиком и поставщиком. Сейчас, некоторые недобросовестные заказчики могут пользоваться, тем, что при большом количестве показателей проблематично определить реальное соответствие того или иного товара характеристикам указанным в ТЗ и входить в сговор с недобросовестным поставщиком, который будет поставлять продукцию, не соответствующую всем характеристикам указанным в ТЗ, а заказчик может закрывать на это глаза и принимать товар. Соответственно товар, обладающий худшими характеристиками, чем требуемый товар будет и стоить дешевле, и соответственно полученный излишек они могут поделить между собой. При разрешении указывать конкретную модель данный сговор будет практически невозможен, так как при любой проверке для обнаружения несоответствие не понадобиться много времени.

5) Снизит затраты заказчика на разработку документации. Сейчас для того, чтобы в процессе закупочной процедуры заказчику поставили наиболее полно обеспечивающий существующую потребность инициатора товар, ему необходимо прописать как можно больше характеристик, которые при этом не приводили бы к необоснованному ограничению конкуренцию. При этом существуют также заказчики, которые в некоторых сферах разбираются не на уровне, достаточном для определения важных и второстепенных характеристик товара. В результате этого, для того чтобы не получить в свой адрес жалобы в ФАС они стараются избегать указания большого количества показателей, и соответственно не указывают некоторые важные показатели. В итоге получается ситуация, где заказчик тратит много времени на прописывание характеристик и ситуация, где заказчик получает товар, который не позволяет в полном объеме обеспечить существующую потребность инициатора. При разрешении указывать конкретную модель квалифицированный заказчик сэкономит время и может потратить его на повышение эффективности закупочного процесса в своей организации, а неквалифицированный заказчик получит требуемый товар.

Для того, чтобы подтвердить возможность указания в закупочной документации конкретного товара, и соответственно возможности его закупки необходимо удостовериться что на российском рынке существует достаточное для обеспечения эффективной конкуренции количество поставщиков данного товара.

Для этого необходимо определить тип товаров, на основе которых можно будет проводить исследование. Первым требованием, предъявляемым к выбираемому типу товара, является широкая сфера его использования, то есть его должны использовать все государственные заказчики или подавляющая их часть. Данное требование предъявляется для повышения значимости исследовательской работы, так как в таком случае результаты исследования будут интересны большей части заказчиков. Второе требование, предъявляемое к типу товара, является степень его специфичности, то есть наличие характеристик, позволяющих четко отделить модель одного производителя от модели другого производителя. Поэтому товары с низкой степенью специфичности не подходят для проведения дальнейшего исследования, например, канцелярские и хозяйственные товары, которые в свою очередь удовлетворяют первому требованию.

В двадцать первом веке, в эпоху информационных технологий невозможно представить хозяйственную деятельность любого предприятия, независимо от его размеров или сферы деятельности, которые не использовали бы электронные вычислительные машины, копировальную и иную технику. Соответственно и все государственные заказчики, будь то крупное федеральное государственное унитарное предприятие или небольшая государственная школа должны иметь в своем распоряжении не менее одного персонального компьютера, как минимум по той причине, что провести публикацию закупки на сайте единой информационной системы в сфере закупок без него невозможно. Такая же ситуация наблюдается и с многофункциональными устройствами. При этом модели товаров различных производителей являются схожими, но не абсолютно идентичными. Поэтому данный тип товара полностью подходит для дальнейшего исследования.

Анализ поставщиков компьютерного оборудования и оргтехники на российском рынке государственных закупок

Для того чтобы подтвердить выдвигаемую гипотезу, необходимо удостовериться в том, что поставщиков продукции определённой компании, например, «Hewlett-Packard», большое количество и при этом такие поставщики поставляют продукцию разных компаний, в том числе и конкурирующих между собой. Для этого в своем исследовании я воспользовался информацией, представленной на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок, и сформировал выборку закупок на основе совокупности которых появится возможность подтвердить или опровергнуть вышеописанную гипотезу.

Выборка закупок осуществлялась по следующим принципам. Во-первых, рассматривались закупки, осуществляемые только по федеральному закону № 44, так как в исследовании рассматривается проблематика электронного аукциона и запроса котировок именно в контрактной системе. Во-вторых, рассматривались только завершенные закупки, так как только после непосредственной поставки товара появляется возможность идентифицировать поставляемый товар. В-третьих, рассматривались закупки, извещение о которых было опубликовано на сайте единой информационной системы в сфере закупок в 2017 году, а именно с первого января по тридцать первое декабря. В-четвертых, рассматривались закупки адресом поставки которых является город федерального значения Москва. И, в-пятых, выбор закупок осуществлялся на основе кодов «общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности» (ОКПД-2), а именно на основе кода «26.2 - компьютеры и периферийное оборудование, с учетом вложенных в него кодов». Последние три фактора, определяющие выборку, получились именно такими по той причине, что необходимо было сократить количество рассматриваемых закупок при их значительном количестве и при таком снижении рассматриваемых закупок не привести к искажению получаемых в ходе исследования результатов. Выбор временного периода обуславливается тем, что государственные заказчики получают финансирование на один календарный год, соответственно и свои закупки они планируют в соответствии с подобным финансированием, поэтому и рассматривать закупки можно только за один и более полных календарных лет, и в таком случае выбор 2017 года является минимальным подходящим для исследования промежутком времени и при этом предоставляет наиболее актуальную информацию. Выбор города обуславливается тем, что Москва является финансовым и политическим центром Российской Федерации, на территории которой располагается наибольшее количество государственных заказчиков и участников закупок. Выбор кода обуславливается тем, что закупки компьютерной техники и многофункциональных устройств осуществляются преимущественно с помощью данного кода.

В результате под данную выборку попало чуть более трех тысяч закупок. Из них в январе 2017 года было опубликовано всего пять закупок, две из которых пришлись на закупку картриджей, а в феврале 2017 года было опубликовано пятьдесят пять закупок, восемь из которых пришлись на закупку картриджей, а также еще в трех закупках все поданные заявки были отклонены, в одной закупке не было подано ни одной заявки, а в восьми закупках невозможно было определить конкретную модель поставляемого товара, так как в товарной накладной и/или акте о приеме и передачи товаров и спецификации к контракту не были указаны конкретные модели, как например в закупке на «поставку кассовых моноблоков для нужд ФГУП «Гостиница «Золотое кольцо»» Управления делами Президента РФ», в спецификации к контракту и в акте о приеме и передачи товаров которой было указано только кассовый аппарат в количестве пяти штук. При этом еще в двух случаях закупался товар, который не подходит для дальнейшего рассмотрения по той причине, что его сложно отнести к компьютерному оборудованию или копировальной технике, а именно светодиодные лампы и ризограф. В марте 2017 года было опубликовано сто семьдесят одна закупка, двадцать из которых пришлись на закупку картриджей, а также еще в шести закупках все поданные заявки были отклонены, в двух закупках не было подано ни одной заявки, а еще в трех произошло расторжение контракта. При этом еще в тринадцати случаях закупался товар, который не подходит для дальнейшего рассмотрения по той причине, что его сложно отнести к компьютерному оборудованию или копировальной технике, а именно светодиодные лампы, сверла алмазные, канцелярские товары, Полиграф и программное обеспечение. Также в сорока четырех закупках невозможно было определить конкретную модель поставляемого товара, так как в товарной накладной и/или акте о приеме и передачи товаров и спецификации к контракту не были указаны конкретные модели.

На основе рассмотренных закупок первых трех месяцев 2017 года было принято решение в дальнейшем рассматривать не все закупки под кодом ОКПД-2 - «26.2 - компьютеры и периферийное оборудование, с учетом вложенных в него кодов», а именно за исключением кодов «26.20.21.110 - устройства, запоминающие внутренние», «26.20.21.120 - устройства, запоминающие внешние», «26.20.40.120 - элементы замены типовые устройств ввода и вывода», «26.20.40.130 - инструменты и принадлежности для вычислительных машин» и «26.20.40.190 - комплектующие и запасные части для вычислительных машин прочие, не включенные в другие группировки». Исключенные коды не рассматриваются по той причине, что с их помощью закупают расходные материалы, такие как картриджи для копировальной техники, пустые CD и DVD диски, флэш накопители и прочее. При этом все данные расходные материалы может поставить любой поставщик и соответственно в данном случае нет необходимости проверять гипотезу. Причина, по которой не рассматриваются картриджи для копировальной техники, заключается еще и в том, что существует два способа их закупки: первый способ заключается в закупке оригинальных картриджей для определенной модели, то есть конкретных картриджей завода-изготовителя копировальной техники, для которой соответственно и закупаются данные картриджи, и фактически в таком случае для одной модели копировальной техники подходит только одна модель картриджа, второй способ заключается в закупке совместимых картриджей, и в данном случае невозможно определить не только приблизительную модель, которая будет поставлена, но и удостоверится без применения экспертизы в том, что поставляемые картриджи не применялись в другой копировальной технике. Но независимо от способа закупки картриджей для копировальной техники, участнику закупки достаточно только выразить согласие на то, что поставляемые картриджи будут соответствовать требованиям заказчика, соответственно это в свою очередь подразумевает то, что картриджи для определенной модели копировальной техники не отличаются своими характеристиками. Кроме этого, после исключения данных кодов выборка сократилась почти в два раза.