Формування та особливості функціонування інститутів державного регулювання міграційної політики України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ЮРІЯ ФЕДЬКОВИЧА

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Формування та особливості функціонування інститутів державного регулювання міграційної політики України

Спеціальність 23.00.02 - політичні інститути та процеси

Ярмистий Максим

Чернівці - 2016

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі політології та державного управління Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник : доктор політичних наук, професор

Ротар Наталія Юріївна,

Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, професор кафедри політології та державного управління.

Офіційні опоненти : доктор політичних наук, професор

Юськів Богдан Миколайович

Рівненський державний гуманітарний університет, професор кафедри економічної кібернетики;

кандидат політичних наук

Буга Яна Валеріївна Чернівецька обласна громадська організація «Буковинська агенція ініціатив та розвитку», провідний експерт.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі розвитку України відбуваються зміни та процеси, що охоплюють перш за все політичну сферу, а тому потребують більш глибокого наукового осмислення. Не винятком стала і міграційна політика, яка, залежно від внутрішніх та зовнішніх чинників, повинна формуватися відповідно до вимог часу, враховуючи насамперед інтереси суспільства та держави. В умовах економічної та політичної кризи досить важливими постають проблеми недосконалості інституціональної складової державного регулювання міграційної політики, усунення яких сприятиме проведенню системних реформ в Україні відповідно до потреб населення та з метою забезпечення національних інтересів.

Проблема актуалізується і тим, що країна фактично перебуває у стані війни. Це спровокувало появу на території України значної кількості внутрішньо переміщених осіб, громадян, що проживають на тимчасово окупованій території України, та зробило прозорими східні кордони держави. Крім того, у зв'язку з розширенням кордонів Європейського Союзу та прагненням України до інтеграції в євроспільноту, питання вироблення ефективної міграційної політики набуває особливого значення. Привабливість маршруту через територію України для нелегальних мігрантів різко зросла, одночасно для суспільства гостро постало питання про необхідність упорядкування цього явища. Тому міграційні проблеми в Україні набувають особливої політичної гостроти й актуальності та потребують політичної, нормативної, організаційної систематизації.

На державне регулювання міграційних процесів впливають різноманітні чинники, які в сукупності обумовлюють формування та особливості функціонування інститутів державного регулювання міграційної політики. Разом з тим в Україні досі не визначена і чітко не оформлена інституціональна система регулювання міграційних процесів. Міжвідомчі протиріччя формуються навколо проблем: завершення нормативно-правової бази з питань міграції; поєднання функцій гуманітарного та правоохоронного характеру; розмежування функції міграційного контролю між різними відомствами, так само як і питання координації міграційної політики та співпраці з міжнародними організаціями. На сучасному етапі все більше актуалізується питання децентралізації та регіонального підходу до управління міграцією, в тому числі і в рамках транскордонної співпраці. У контексті формування інституціональної системи залишаються проблеми щодо створення скоординованого та дієвого інституціонального механізму державного регулювання міграційних процесів; міжвідомчі проблеми функціонального спрямування, що визначають порядок денний наукового завдання - створення ефективної інституціональної системи для реалізації цілісної державної міграційної політики в Україні.

Невирішеність багатьох проблем державного регулювання міграційних процесів великою мірою є наслідком відсутності належних управлінських структур, здатних розробляти та реалізовувати державну політику у сфері міграції, забезпечувати координацію діяльності центральних та місцевих органів влади, співпрацю з органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в рамках комплексної наукової теми «Держава і суспільство: напрямки та політичні механізми взаємодії» (державний обліковий номер 0114Y003500), яка розробляється кафедрою політології та державного управління факультету історії, політології та міжнародних відносин Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича. Тема дисертаційної роботи затверджена на засіданні вченої ради факультету історії, політології та міжнародних відносин Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича (протокол № 9 від 29 квітня 2014 року).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є здійснення комплексного політологічного дослідження формування та динаміки системи інституціонального забезпечення процесів державного регулювання міграційної політики в Україні.

Відповідно до мети, сформульовані такі дослідницькі завдання:

- визначити методологічні принципи аналізу міграційної політики в сучасній політичній науці;

- дослідити основні етапи інституціоналізації системи регулювання міграційних процесів в Україні;

- охарактеризувати роль, функції та завдання інститутів вироблення міграційної політики в Україні;

- дослідити систему центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері міграційної політики;

- вивчити сукупність політико-адміністративних ресурсів оптимізації інституціональної системи регулювання міграційної політики;

- проаналізувати співвідношення централізації та децентралізації у структурі регулювання міграційних процесів;

- виробити вдосконалену модель оптимізації системи інститутів державного регулювання міграційної політики в Україні.

Об'єкт дослідження - міграційні процеси в Україні.

Предмет дослідження - формування та особливості функціонування інститутів державного регулювання міграційної політики України.

Методи дослідження. Дослідження базується на основних принципах сучасного наукового пізнання. Використано комплекс загально-наукових методів дослідження, що дозволило забезпечити обґрунтованість і достовірність наукових результатів. Зокрема, застосовано такі методи, як діалектичний, системний, емпіричний, інституційний, порівняльний, політичного моделювання та інші.

Використання діалектичного методу дозволило розкрити теоретико-методологічні основи категорій «міграція», «міграційна політика», «регулювання міграційної політики», «політичний процес», «інституціональна система», з'ясувати сутність міграційних проблем у контексті державного регулювання міграційної політики. Системний підхід дав можливість обґрунтувати інституціональну систему як цілісне явище та проаналізувати окремі його складові; за допомогою інституційного методу охарактеризовано суб'єкти міграційної політики та їх взаємодію. Використання порівняльного методу дозволило порівняти зарубіжну та вітчизняну політико-адміністративні системи регулювання міграційними процесами. Застосування методу політичного моделювання дало можливість виробити оптимізовану політико-адміністративну систему регулювання міграційної політики. За допомогою статистичного методу та методу експертної оцінки був здійснений аналіз зібраної автором первинної інформації (експертне опитування) щодо перспектив та форм оптимізації сучасної інституціональної системи регулювання міграційної політики. Емпірична основа дисертаційного дослідження базується на нормативно-правових документах України, статистичних даних Державної служби статистики України.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає в тому, що у ньому обґрунтовано та отримано нові наукові результати щодо оптимізації інституціональної системи державного регулювання міграційної політики в Україні. У результаті проведення політологічного дослідження у дисертації:

вперше:

- на основі систематизації основних принципів та засад формування інститутів державного регулювання міграційної політики України запропонована модель оптимізації системи інститутів державного регулювання міграційної політики України, яка передбачає структурно-функціональне вдосконалення роботи органів державної влади через активізацію органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства;

- обґрунтовано необхідність проведення процесуальної децентралізації місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким надається право ухвалювати управлінські рішення щодо регулювання міграційних процесів на регіональному рівні в контексті концептуальних засад державної міграційної політики;

удосконалено:

- науковий апарат дослідження міграційної політики шляхом поглиблення змісту таких категорій та понять, як: «міграція», «міграційна політика», «регулювання міграційної політики», сутність яких важлива для аналізу процесів формування диференційованої інституціональної системи регулювання міграційної політики;

- механізм виокремлення основних етапів становлення інституціональної системи регулювання міграційної політики залежно від змісту політичних рішень державних органів у сфері міграції;

- інституціональну модель регулювання міграційної політики: розподіл політичних та адміністративних повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства з питань реалізації державної політики у сфері міграції;

дістали подальшого розвитку:

- положення про необхідність формування нової моделі державного регулювання міграційної політики в Україні на засадах поєднання політичного та адміністративного потенціалу інституціонального забезпечення управління міграційними процесами;

- наукові підходи щодо аналізу інституціональної системи регулювання міграційної політики в Україні.

Практичне значення одержаних результатів. Отримані в дисертаційній роботі висновки можуть бути використані при проведенні подальших досліджень з даної проблематики. Практичне застосування одержаних результатів передбачає їх використання при підготовці комплексних досліджень з проблем інституціонального забезпечення процесу вироблення та реалізації ефективної державної міграційної політики; при викладанні низки політологічних дисциплін, зокрема етнополітології, політичного менеджменту, конфліктології; при розробці спецкурсів та підготовці відповідних навчальних посібників. Результати дослідження можуть бути корисними у практичній діяльності центральних і місцевих органів державної влади України, на яких покладено завдання формування та реалізації міграційної політики.

Практичні результати дисертаційного дослідження використовуються при підготовці нормативно-правових актів Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин Верховної Ради України (довідка про впровадження від 02.10.2015 № 04-28/16-878(241529), структурними підрозділами Чернівецької обласної державної адміністрації (довідка про впровадження від 02.11.2015 № 247), а також у навчально-методичній роботі Херсонським обласним центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій (довідка про впровадження від 24.11.2015 № 01-19/136), Сіверським інститутом аналітичних досліджень (довідка про впровадження від 04.12. 2015 року).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри політології та державного управління факультету історії, політології та міжнародних відносин Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича. Крім того, вони знайшли своє відображення у доповідях на наукових конференціях: Міжнародній науково-практичній конференції «Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку» (Закарпаття, с. Верхній Студений, 28 січня - 1 лютого 2010 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми державного управління на сучасному етапі державотворення» (м. Луцьк, 27 листопада 2014 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Комунікація і дискомунікація в умовах розвитку сучасного інформаційного суспільства» (м. Чернівці, 24-25 квітня 2015 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні тенденції регіональної співпраці: україно-румуно-молдавський вимір» (м. Чернівці, 7-8 травня 2015 р.); Міжрегіональному науково-практичному семінарі «Пріоритети стратегії регіонального розвитку України» (м. Херсон, 2 листопада 2015 р.); Міжнародній науковій конференції «Муніципальні читання імені Антона Кохановського» (м. Чернівці, 18 листопада 2015 р.); Науково-практичній конференції «Розумовські зустрічі» (м. Чернігів, 3 грудня 2015 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у 13 наукових публікаціях, 6 з яких опубліковані у фахових виданнях з політичних наук, у тому числі 1 публікація за кордоном.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження і має проблемно-хронологічний характер. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 247 сторінок, у тому числі 168 сторінок - основна частина, список використаних джерел (231 найменування) розміщений на 27 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність наукового завдання, що вирішується; обґрунтовано вибір і актуальність теми дисертації; показано її зв'язок з тематикою наукових досліджень кафедри політології та державного управління факультету історії, політології та міжнародних відносин Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича; визначено мету й завдання дослідження, об'єкт, предмет, методи дослідження, а також наукову новизну і практичне значення отриманих результатів; наведено дані щодо їх упровадження, апробації та опублікування.

У першому розділі «Теоретико-методологічні основи дослідження міграційної політики» визначено методологічні принципи аналізу міграційної політики в сучасній політичній науці, здійснено огляд вітчизняної та зарубіжної наукової літератури з проблем формування та розвитку міграційної політики.

У підрозділі 1.1 «Методологічні принципи аналізу міграційної політики в сучасній політичній науці» розглядаються наукові підходи до сучасного політологічного дослідження міграційних потоків і системи управління ними. Доведено, що вивчення міграційної політики вимагає міждисциплінарного підходу, а відповідний аналіз у рамках політичної науки - врахування наукових досягнень у соціології, правознавстві, статистиці, демографії, філософії, економіці тощо. Принципи дослідницької міждисциплінарності дозволяють характеризувати міграцію та політичний вплив на неї у найширших категоріях соціальної політики держави, демографії, сфери праці й виробництва, забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Ідея міждисциплінарного дослідження передбачає використання здобутків сучасної синергетики. Синергетика розвиває погляд на міграційну політику як не лише регламентовану діяльність, але й діяльність, що постійно зазнає змін та коректив з огляду на виклики глобалізації, інформатизації, політико-культурного розвитку, міжцивілізаційного діалогу. Проблематика функціонування інститутів державного регулювання міграційної політики обумовлює актуальність звернення до методології інституціоналізму та неоінституціоналізму у сучасній політології. Інституціоналізм та неоінституціоналізм передбачають розуміння міграції у комплексі формальних і неформальних принципів, норм, правил, повідомлень, які обумовлюють і регулюють переміщення людей, а також мотивують механізми діяльності старих і створення нових політичних інститутів.

У сучасній науковій літературі відсутнє єдине розуміння міграції як об'єкта політики. Системний аналіз існуючих інтерпретацій понять «міграція» та «міграційна політика» дозволив запропонувати авторське визначення цих понять. Зокрема, під міграцією розуміємо процес, у результаті якого особи внаслідок соціально-економічних, політичних та інших обставин примусово або добровільно здійснюють внутрішнє або зовнішнє переміщення як через міжнародні кордони, так і всередині держави для задоволення чи збереження власних потреб. Відповідно, «міграційна політика» визначена як сукупність політичних рішень, що спрямовані на врегулювання міграційних процесів через інституційне забезпечення її реалізації, що впливають на внутрішнє або зовнішнє переміщення осіб як через міжнародні кордони, так і всередині держави з метою створення сприятливих соціально-економічних відносин.

У підрозділі 1.2 «Джерельна база дослідження» систематизовані наукові джерела та нормативні документи різнопланового характеру. Аналіз сучасної наукової літератури свідчить про значний дослідницький інтерес до вирішення проблем міграційної політики. Зокрема, розглядаються такі питання, як особливості сучасних міграційних процесів; аналіз чинників, що впливають на формування міграційної політики; визначення змісту понять у сфері міграції; правові засади регулювання міграційного процесу в Україні; проблеми інституціонального забезпечення та впливу держави на міграційні процеси. Обґрунтовано, що проблематику основних наукових праць у сфері міграції можна поділити на три напрями: нормативно-правовий (вивчення проблем правового забезпечення міграційної політики); загальнотеоретичний (вивчення проблем формування міграційної політики) та інституціональний (вивчення особливостей функціонування, формування та розвитку відповідних інститутів у сфері міграції).

Встановлено, що серед існуючих вітчизняних та зарубіжних наукових досліджень з питань міграційної політики значне місце займають питання здійснення комплексного аналізу та класифікації основних чинників, які впливають на формування міграційної політики; сучасних проблем міграційних процесів; розуміння змісту поняття міграційної політики; окремі питання інституціонального забезпечення державного регулювання міграційної політики. Значний внесок щодо вирішення проблем міграції зробили М. Багмет, Д. Баланюк, О. Бандурко, В. Бурдяк, Ю. Гаврушко, С. Гакман, В. Гіжевський, О. Гречко, П. Катеринчук, В. Комірна, А. Круглашов, Е. Лібанова, Ю. Макар, Л. Мармора, Н. Мкртчян, С. Мосьондз, І. Михайлишин, Л. Наливайко, Н. Пархоменко, О. Пуригіна, О. Позняк, Н. Ротар, Ю. Римаренко, У. Садова, С. Сардак, П. Трачук, Н. Тиндик, О. Чуприн, С. Чехович, В. Шаповал та ін. Одним із важливих напрямів наукових праць є питання функціонування інституціональної системи міграційної політики, які досліджували М. Багмет, К. Бондаренко, М. Бублій, Д. Голобородько, І. Грицай, С. Денисюк, Ч. Качурець О. Малиновська, І. Майданік, Г. Москаль, В. Муранова, О. Піскун, Н. Пука, Б. Юськів, Г. Щерба, М. Червінська. Проблематику інститутів регулювання міграційної політики досліджували також зарубіжні вчені. Серед них можна виділити праці таких науковців як Т. Брауна, Т. Заславскої, И. Івахнюк, В. Іонцева, Б. Едмонстона, Д. Колемана, С. Лауна, В. Моісеєнко, П. Моріса, В. Переведенцева, Л. Рибаковського, Д. Свенсона, Дж. Солта, О. Староверова, В. Хауга, Ф. Холліфілда, Б. Хорева та інші.

Доведено, що незважаючи на значний інтерес до проблем міграційної політики, окремі аспекти формування та функціонування інституціональної системи регулювання міграційних процесів у сформованому комплексі наукових досліджень є недостатньо вивченими.

У другому розділі «Політичні інститути державного регулювання міграційної політики в Україні» досліджено етапи інституціоналізації регулювання міграційних процесів та проаналізовано політичні інститути державного регулювання міграційної політики.

У підрозділі 2.1 «Основні етапи інституціоналізації системи регулювання міграційних процесів» вивчена нормативна база (закони України, рішення Президента України, урядові акти, міжнародні зобов'язання) та запропонований автором дисертації «консолідований» вид класифікації етапів формування інституціональної системи регулювання міграційної політики залежно від політичних, адміністративних, правових та міжнародних засад. В основу такої класифікації покладено політичне рішення щодо правового та адміністративного становлення суб'єктів інституціональної системи регулювання міграційної політики: перший етап «політико-адміністративного становлення» інституціональної системи регулювання міграційної політики (1990-2000 роки) характеризується зміцненням законодавчої бази, формуванням адміністративно-управлінської системи та визначенням основних напрямів міграційної політики; другий етап «перегляду» або «політико-адміністративної роздробленості» інституціональної системи регулювання міграційної політики (2000-2010 роки) передбачає прийняття низки політичних рішень щодо вдосконалення інституціональної системи та формування міграційної політики в Україні; третій етап «політико-адміністративної централізації» інституціональної системи регулювання міграційної політики (2010-2013 роки) характеризується жорсткою централізацією прийняття політичних рішень Президентом України; четвертий етап «політико-адміністративної децентралізації влади» (з 2014 року по сьогодні), який проходить у складних суспільно-політичних умовах збройної агресії, характеризується початком реформування місцевих органів влади.

У підрозділі 2.2 «Верховна Рада України в системі політичного регулювання міграційними процесами» розглянуто повноваження комітетів Верховної Ради України (надалі ВРУ); підкомітету з питань громадянства, міграційної політики та етнічних груп України в межах діяльності секретаріату Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин ВРУ; Уповноваженого з прав людини ВРУ та відділу з питань дотримання прав внутрішньо переміщених осіб у складі Секретаріату Уповноваженого з прав людини. Окремо розглядаються парламентські слухання ВРУ як один із політичних засобів регулювання міграційної політики.

На основі визначення політичного впливу Верховної Ради України та її органів в системі регулювання міграційної політики, доведено, що зміст політико-правових рішень ВРУ поділяються на три напрями: політико-правові рішення щодо забезпечення прав і свобод громадян; політико-правові рішення стосовно інституціонального забезпечення міграційної політики та політико-правові рішення щодо удосконалення роботи органів державної влади у сфері міграції. Доведено, що особливості процесу прийняття ВРУ політико-правових рішень щодо формування інституціональної системи міграційної політики відображено у рішеннях щодо надання права на регулювання внутрішніх міграційних процесів в Автономній Республіці Крим вищим органам законодавчої та виконавчої влади республіки та стосовно забезпечення виконання законодавства щодо національних меншин і міграції, про свободу думки і слова, свободу світогляду і віросповідання. Не менш важливим напрямом діяльності ВРУ є прийняття політико-правових рішень щодо удосконалення роботи органів державної влади у сфері міграції. Одним із перших політико-правових рішень було визначено спрямування демографічної політики на зміну міграційних процесів на користь села, визначено правові, економічні та організаційні засади реалізації державної політики у сфері зайнятості населення. Основні напрями діяльності ВРУ підтверджують той факт, що вона є одним із основних суб'єктів інституціональної системи щодо прийняття політико-правових рішень з питань міграційної політики. Разом з тим ВРУ не повною мірою використовувала політичні інструменти для регулювання міграційної політики. Зокрема, всі політичні рішення ВРУ у сфері міграції не мали упереджувального характеру та системного бачення міграційних проблем в державі.

У підрозділі 2.3 «Функції Президента України у формуванні міграційної політики» розглядається вплив Президента України на формування міграційної політики. В дисертаційному дослідженні політико-адміністративні функції Президента України, пов'язані з міграцією поділено, на нормативно-правові, концептуальні, інституціональні, регуляторні, міжнародного сприяння.

Доведено, що нормативно-правовий напрям політичних рішень Президента України, його законодавчі ініціативи у сфері міграції створили необхідне нормативно-правове поле для успішної реалізації міграційної політики. Концептуальний напрям політичних рішень з питань формування міграційної політики визначається відповідними документами Президента України щодо затвердження та реалізації основних напрямів міграційної політики. Важливим напрямом діяльності Президента України є формування інституціональної системи регулювання міграційної політики. Регулятивна функція Президента України, яка передбачає здійснення відповідних заходів та впровадження регулюючих актів у вигляді програмних документів, виконувалася щодо активізації боротьби з корупцією і організованою злочинністю; прикордонного та візового режиму; вдосконалення регулювання процесів зовнішньої трудової міграції, реалізації міжнародних домовленостей; стабілізації та сприяння соціально-економічному розвитку Автономної Республіки Крим тощо. Встановлено, що функції Президента України з міжнародного сприяння передбачають реалізацію напрямів діяльності органів державної виконавчої влади України щодо розвитку взаємозв'язків з міжнародними та зарубіжними організаціями, що займаються проблемами біженців та міграції.

Доведено, що політичні рішення, вироблені на рівні інституту Президента, часом мають формальний характер. Така ситуація створюється через відсутність системності в реалізації прийнятих рішень, оскільки часта зміна векторів внутрішньої і зовнішньої політики держави не сприяє виробленню чіткої концептуальної та стратегічної програми, формуванню інституціональної системи регулювання міграційної політики.

У підрозділі 2.4 «Система центральних та місцевих органів виконавчої влади України у сфері міграційної політики» досліджуються політико-адміністративні рішення Кабінету Міністрів України, які було поділено на кадрові, організаційні; укладення міжнародних угод; затвердження державних програм, плану заходів, концепцій з питань міграції тощо.

Розглянуті повноваження центральних органів влади і зокрема Державної міграційної служби як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну політику у сфері міграції. Окремо вивчені повноваження щодо регулювання міграційними процесами Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих державних адміністрацій, які розробляють та здійснюють заходи щодо розміщення, працевлаштування, соціально-побутового і медичного обслуговування та взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами щодо розв'язання питань у сфері міграції. Обґрунтовано, що функціонування існуючої інституціональної системи має певні недоліки: відсутній чіткий розподіл політико-правових та політико-адміністративних повноважень між різними гілками влади; структурно-функціональна багатоманітність державних інститутів регулювання міграційної політики породжує проблему координації розпорошених по різних відомствах повноважень, а також різних відомчих підходів до вирішення одних і тих самих питань у сфері міграції; регулювання державної міграційної політики потребує створення ефективної системи її реалізації на ре-гіональному рівні, яка б передбачала передачу певних політико-адміністративних повноважень органам місцевого самоврядування та залучення до цього процесу представників громадянського суспільства.

У третьому розділі «Оптимізація інституціональної системи регулювання міграційної політики» визначені особливості процесів управління міграційною політикою в Україні; політико-адміністративні ресурси оптимізації інституціональної системи регулювання міграційної політики; політичні домінанти співвідношення централізації та децентралізації у структурі регулювання міграційних процесів, оптимізація структурно-функціональної системи державного регулювання міграційної політики. міграційна політика україна

У підрозділі 3.1 «Особливості процесів та тенденції управління міграційною політикою в Україні» обґрунтовано загальні тенденції міграційних процесів в Україні та встановлено напрями, за якими здійснюється сучасна міграційна політика в Україні. Встановлено, що втрати населення України у результаті зовнішнього міграційного обміну склали понад 1,2 млн осіб, а загальна чисельність населення протягом 1993-2014 рр. скоротилася понад 6 млн осіб і складала у 2014 р. 45,4 млн осіб. Особливістю міграційних процесів в Україні з 2014 р. є потужний міграційний рух біженців та переселенців зі Сходу, який обумовлений воєнними діями в Донецькій, Луганській областях та Автономній Республіці Крим.

Доведено, що основними напрямами, за якими здійснюється сучасна міграційна політика в Україні, є (1) надання шукачам притулку статусу біженця; (2) запобігання та боротьба з нелегальною міграцією у зв'язку зі зростанням обсягів нелегальної міграції в нашу державу; (3) контроль в'їзду та виїзду мігрантів з метою навчання або працевлаштування, який обумовлений тим, що більшість громадян України виїжджають на роботу за кордон без робочої візи, на підставі туристичних, гостьових віз, ваучерів, запрошень, а офіційна статистика фіксує незначну кількість від загального числа всіх працюючих за кордоном.

Встановлено, що для більш ефективного регулювання міграційною політикою в Україні необхідно вдосконалити нормативно-правову базу та створити на центральному рівні відповідний орган з питань державної міграційної політики, який би відповідав європейським стандартам регулювання міграційних процесів. Доведено, що до основних завдань роботи центрального органу з питань державної міграційної політики необхідно віднести співпрацю та координацію між усіма органами державної влади України та зарубіжних держав, які тією чи іншою мірою займаються питаннями реалізації міграційної політики у різних сферах діяльності.

У підрозділі 3.2 «Політико-адміністративні ресурси оптимізації інституціональної системи регулювання міграційної політики» досліджуються політико-адміністративні форми удосконалення інституціональної системи. Політико-адміністративні ресурси удосконалення інституціональної системи регулювання міграційної політики передбачають використання нормативно-правових, організаційних, адміністративних та інформаційних засобів і форм; розподіл повноважень та взаємодію між структурами інституціональної системи, що покликані забезпечити формування та реалізацію державної міграційної політики відповідно до суспільних потреб.

Основною формою політико-адміністративного напряму оптимізації інституціональної системи є нормативно-правова форма. В політичному аспекті форма правового регулювання - це зовнішнє вираження політичного рішення, що прийнято з метою реалізації державної політики у відповідній сфері суспільних відносин суб'єктом владних повноважень. Організаційно-адміністративна форма передбачає ефективне виконання, удосконалення та перерозподіл управлінських функцій з питань регулювання міграційної політики. До організаційно-адміністративних функцій можна віднести: формування єдиної системи обліку даних щодо існуючих потоків мігрантів; допомога трудовим мігрантам щодо організації та забезпечення виїзду за кордон; формування внутрішньої міграції в Україні; забезпечення необхідних санітарно-епідеміологічних умов та інші. Ще одним політико-адміністративним ресурсом є інформаційне забезпечення інституціональної системи, яке має профілактично-упереджувальну функцію. В цьому контексті розглядаються такі питання, як джерела збору інформації; способи збору інформації; достовірність отриманої інформації; шляхи реагування на інформаційні провокації; взаємовідносини між ЗМІ та державними органами, що здійснюють свої повноваження у сфері міграції; обмін інформацією між державними органами; інші сфери інформаційного забезпечення міграційної політики. Доведена необхідність комплексного запровадження політико-адміністративних ресурсів, оскільки єдиний підхід у формуванні та удосконаленні інституціональної системи забезпечить ефективне управління міграцією, зокрема шляхом прийняття узгоджених з інтересами суспільства політичних рішень.

Підрозділ 3.3 «Політичні домінанти співвідношення централізації та децентралізації у структурі регулювання міграційних процесів» присвячено визначенню співвідношення процесів централізації та децентралізації в системі органів влади. Встановлено, що система центральних та місцевих органів державної виконавчої влади у сфері управління міграційними процесами відповідає централізованій системі управління та характеризується чіткою підпорядкованою вертикаллю від центральних до місцевих органів державної влади; структурно-функціональною розгалуженістю залежно від управлінської сфери діяльності та розподілу між ними повноважень; відсутністю розмежування між політичними та адміністративними складовими.

Доведено, що політико-адміністративна децентралізація полягає в тому, що держава надає право органам місцевого самоврядування приймати політичне рішення щодо формування та реалізації місцевих програм у сфері міграції на відповідній території з відповідними адміністративними функціями в межах концептуальних засад міграційної політики України. На рівні органів місцевого самоврядування доцільно законодавчо затвердити політико-адміністративні повноваження, які сприятимуть регулюванню міграційних процесів з урахуванням специфіки відповідної території. Політична складова потрібна для розробки та прийняття органами місцевого самоврядування регіональних програм щодо врегулювання міграційних процесів, враховуючи міжнаціональні, транскордонні, соціальні та інші особливості розвитку територіальної громади.

Взаємообумовлений процес централізації та децентралізації визначає коло завдань кожного органу на кожному рівні, політичними та адміністративними відносинами між різними органами влади на різних рівнях, створює необхідні передумови для ефективного регулювання міграційними процесами в державі, активізації органів місцевого самоврядування, громадських організацій щодо регулювання міграційних процесів на певній території. Децентралізована система формує нові політичні та адміністративні відносини між різними органами влади на різних рівнях, передбачає поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів.

У підрозділі 3.4 «Оптимізація структурно-функціональної системи державного регулювання міграційної політики» з'ясовані суб'єкти інституціональної системи - центральні та регіональні органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інститути громадянського суспільства, міжнародні організації. Проведено класифікацію суб'єктів інституціональної системи відповідно до прийняття політичного рішення: 1) Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президент України - суб'єкти, до повноважень яких належить прийняття політичного рішення формування державної міграційної політики; 2) центральні та місцеві органи влади, суб'єкти, до компетенції яких належить питання реалізації державної міграційної політики; 3) органи місцевого самоврядування - суб'єкти прийняття та виконання політичного рішення; 4) інститути громадянського суспільства (громадські організації, освітні та наукові заклади) - суб'єкти сприяння щодо прийняття та виконання державної міграційної політики. Визначено, що основними принципами формування інституціональної системи є принципи демократизму, децентралізації, департаменталізації, принцип політичної доцільності та взаємозв'язку, що передбачає комплексний підхід до функціонування суб'єктів інституціональної системи з питань регулювання міграційними процесами.

Запропоновано оптимізувати структурно-функціональну систему регулювання міграційної політики шляхом урахування європейського досвіду формування відповідних органів, активізації органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства й створення центрального органу влади для посилення соціального забезпечення та контролю у сфері міграції. Зокрема, державна міграційна політика формується такими політичними інститутами, як Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та Президент України. Виконання політичного рішення закріплюється на рівні центральних та місцевих органів державної виконавчої влади відповідно до функціональних обов'язків у сфері регулювання міграційної політики. Органи місцевого самоврядування на рівні області, району, міста або села сприяють реалізації прийнятого політичного рішення у сфері міграції або формують власні локальні програми залежно від потреби в рамках концептуальних напрямів міграційної політики. Громадські організації та представники бізнесу виконують допоміжну функцію щодо сприяння реалізації міграційної політики. В контексті цього запропонована модель інституціональної системи регулювання міграційної політики в Україні передбачає консолідацію центрального органу державної влади, органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства.

У висновках дисертації наведено результати проведеного дослідження, які на теоретичному та емпіричному рівнях вирішують наукові завдання, що полягають в обґрунтуванні необхідності формування та розвитку інституціональної системи державного регулювання міграційної політики в Україні. Отримані результати підтверджують реалізацію мети та завдань дослідження, дають підстави зробити такі висновки:

1. Теоретико-методологічні основи дослідження міграційної політики проявилися у поєднанні концепцій, методів дослідження та підходів наукового пошуку. Дослідження міграційних процесів у сучасній політологічній науці інтерпретуються у контексті новітніх суспільно-політичних тенденцій, цивілізаційних зрушень та реформаторських процесів у системі управління державними справами. Поєднання сучасних інституційного, нормативного, синергетичного, системного підходів до осмислення міграційної політики дозволяють науковцям досліджувати міграцію та політичний вплив на неї у найширших категоріях державної політики. Разом з тим більшість концепцій, які спрямовані на вивчення внутрішніх і зовнішніх переміщень населення, акцентують увагу на їх нормативно-правовій основі та соціально-економічній природі. Меншою мірою звертається увага на політико-адміністративні умови процесу інституалізації та структурно-функціонального забезпечення державного регулювання міграційних процесів.

Розглянуто наукові підходи до визначення понять «міграція» і «міграційна політика» та уточнено зміст цих понять. Більшість дослідників вказують на те, що під змістом поняття «міграція» необхідно розуміти рух потоків, переміщення, переселення, пересування як процес. В окремих випадках міграційний процес розуміється як факт вибуття, прибуття чи переселення. Установлено також, що в наукових працях немає єдиного підходу щодо суб'єкта міграційного процесу. Це поняття трактується, як «переміщення людей», «переміщення особи», «населення», «етносу» або «представників етносу». У визначенні поняття «міграція» уточнена просторова координація переміщення та формально-юридична причина цього переміщення. Враховуючи особливості вже існуючих визначень поняття «міграція», дано авторське трактування цього поняття: міграція - це процес, у результаті якого особи внаслідок соціально-економічних, політичних та інших обставин, примусово або добровільно здійснюють внутрішнє або зовнішнє переміщення як через міжнародні кордони, так і всередині держави для задоволення чи збереження власних потреб. Уточнено поняття «міграційна політика» як результат політико-адміністративних рішень, які приймаються певними інститутами політичної системи. Встановлено, що політичні рішення потрібні для формування міграційної політики, а адміністративні - для реалізації цієї політики. Враховуючи основні характеристики та складові поняття «міграційна політика», дано авторське визначення поняття «міграційна політика»: міграційна політика - це сукупність політико-адміністративних рішень та заходів інституціональної системи, що спрямовані на врегулювання міграційних процесів.

Відсутність чітко уніфікованих понять «міграція» та «міграційна політика» ускладнює вибір пріоритетів і визначення цілей, які повинна ставити перед собою держава при формуванні державної міграційної політики та інституціонального забезпечення регулювання міграційної політики.

2. За результатами дослідження встановлені етапи формування і розвитку інституціональної системи державного регулювання міграційної політики в Україні. В основі авторської класифікації етапів становлення інституціональної системи регулювання міграційної політики покладено прийняття політичного рішення щодо правового та адміністративного становлення органів державної влади у сфері міграції. Розглянуто чотири етапи: етап «політико-адміністративного становлення» інституціональної системи регулювання міграційної політики (1990-2000 роки); етап «політико-адміністративної роздробленості» інституціональної системи регулювання міграційної політики (2000-2010 роки); етап «політико-адміністративної централізації» інституціональної системи регулювання міграційної політики (2010-2013 роки); етап «політико-адміністративної децентралізації влади» (з 2014 року по сьогодні).

Перший етап становлення системи регулювання міграційної політики характеризується зміцненням законодавчої бази, формуванням адміністративно-управлінської системи та визначенням основних напрямів міграційної політики. Разом з тим відсутність єдиного підходу до формування інституціональної системи регулювання міграційної політики та єдиного бачення щодо формування міграційної політики призвело до особливостей наступного етапу «політико-адміністративної роздробленості». Основними ознаками другого етапу є розпорошення політико-адміністративних повноважень у сфері міграції між різними політичними інститутами, відсутність єдиної інституціональної системи регулювання міграційної політики та єдиного бачення щодо формування міграційної політики. Політичне рішення Президента України щодо централізації органів державної влади обумовило етап «політико-адміністративної централізації» інституціональної системи, основною характеристикою якого є жорстка вертикаль виконавчої влади, коли створена Державна міграційна служба як центральний орган державної виконавчої влади з широкими повноваженнями у сфері міграції та централізованою системою прийняття політичних рішень Президентом України. Четвертий етап «політико-адміністративної децентралізації влади» обумовлений масовими внутрішніми переміщеннями громадян, що проживають на тимчасово окупованій території України, відсутністю чітких кордонів на Сході країни, а також формуванням концептуальних засад удосконалення інституціональної системи міграційної політики.

Нові суспільно-політичні виклики вимагають удосконалення всієї інституціональної системи та прийняття політико-правових і політико-адміністративних рішень у сфері міграції. Доведено, що становлення та розвиток інституціональної системи регулювання міграційної політики обумовлені прийняттям політичних рішень у сфері міграції, яке є першоджерельним поштовхом у подальшому удосконаленні інституціональної системи регулювання міграційної політики.

3. Аналіз структурно-функціональної системи політичних інститутів регулювання міграційної політики в Україні довів, що основний політичний вплив на формування інститутів державного регулювання міграційної політики в Україні мають Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України. Встановлено, що Президент України, до внесення змін до Конституції України, відігравав основну роль у формуванні відповідних органів влади у сфері міграції та регулюванні міграційних процесів. Кабінет Міністрів України виконує більшою мірою політико-адміністративні функції у сфері міграції, а Верховна Рада України - політико-правові.

Верховна Рада України як законодавчий орган прийняла цілу низку важливих законів щодо захисту прав і свобод громадян у сфері міграції та розбудови державних органів у сфері міграції. Водночас з'ясовано, що ВРУ не повною мірою використовує політико-правові ресурси для регулювання міграційної політики. Політичні рішення, які оформлялися на законодавчому рівні, як правило, були ініційовані Президентом України або Кабінетом Міністрів України. В контексті прийняття політичних рішень та законодавчих ініціатив повноваження Президента України були спрямовані на регулювання міграційних процесів, розбудову інституціональної системи та міжнародного співробітництва у сфері реалізації міграційної політики. Разом з тим часта зміна векторів внутрішньої і зовнішньої політики держави не сприяла виробленню чіткої концептуальної та стратегічної програми, формуванню інституціональної системи регулювання міграційної політики. Політико-адміністративні функції повноваження Кабінету Міністрів України у сфері міграції характеризуються більшою мірою адміністративними функціями, ніж політичними. Зокрема, рішення щодо створення та ліквідації державних органів виконавчої влади, що регулюють питання у сфері міграції; матеріально-технічне забезпечення органів міграційної служби; затвердження державних програм, плану заходів тощо відповідають виконанню адміністративних функцій. Одночасно схвалення концептуальних програм у сфері міграції є результатом прийняття політичного рішення.

Механізм взаємодії та координація дій органів виконавчої і законодавчої влади з вирішення стратегічних завдань у сфері міграції потребує збалансованості між політичними, правовими та адміністративними функціями. Це стосується, зокрема, питань формування та реалізації базових положень концепції державної міграційної політики України; актуалізація концепції до сучасних реалій; затвердження концепції на рівні закону; приведення нормативно-правових актів у відповідність до міжнародних стандартів та сучасних потреб у сфері регулювання міграційної політики.

4. Дослідження системи центральних та місцевих органів виконавчої влади України у сфері міграційної політики дають змогу стверджувати, що державні інститути на центральному та регіональному рівнях, що впливають на регулювання міграційної політики, мають достатньо дієву функціональну систему, яка характеризується структурно-функціональною розгалуженістю залежно від управлінської сфери діяльності та розподілу між ними повноважень відповідно до вирішення загальнодержавних і регіональних завдань. Центральні та місцеві органи державної влади, до компетенції яких належить і питання міграції, мають достатньо диференційовані повноваження. З'ясовано, що структурно-функціональна багатоманітність державних інститутів регулювання міграційної політики породжує проблему координації розпорошених по різних відомствах повноважень, а також різних відомчих підходів до вирішення одних і тих самих питань у сфері міграції. Інституціональна система регулювання міграційної політики в Україні, що склалася на центральному та місцевому рівнях, характеризується відсутністю розмежування між політичними та адміністративними складовими, низькою ефективністю реалізації запланованих заходів, що покладено на державні органи у сфері міграції. Відсутність єдиного підходу до регулювання міграційних процесів, єдиного бачення щодо формування міграційної політики, розпорошення повноважень у сфері міграції між різними органами державної влади, недостатність повноважень у органів місцевого самоврядування, а також залучення до реалізації міграційної політики інститутів громадянського суспільства визначають основні проблеми інституціонального розвитку.

Розв'язання питань щодо організаційно-правового вдосконалення інституціональної системи з урахуванням локальних інтересів держави і громади з питань міграційної політики обумовлює необхідність формування чіткої моделі регіонального управління. Важливим аспектом удосконалення інституціональної системи та ефективного управління міграційною політикою на місцях та її визначення відповідно до потреб регіону є передача частини політико-адміністративних повноважень органам місцевого самоврядування. Для комплексного вирішення проблем у сфері міграції потрібно запровадити механізм координації дій між Міністерством внутрішніх справ України і Державною прикордонною службою України щодо вирішення питань нелегальної міграції та переселенців і створення центрального органу державного регулювання міграційної політики.

5. Досліджено сукупність політико-адміністративних ресурсів оптимізації інституціональної системи регулювання міграційної політики. Встановлено, що політико-адміністративний напрям оптимізації інституціональної системи регулювання міграційної політики передбачає комплексний підхід щодо застосування політико-правових, організаційно-адміністративних та інформаційних засобів і форм оптимізації інституціональної системи регулювання міграційної політики на центральному та регіональному рівнях. Основною формою політико-адміністративного напряму оптимізації інституціональної системи є політико-правова. В політичному аспекті форма правового регулювання - це зовнішнє вираження політичного рішення, що прийнято з метою реалізації державної політики у відповідній сфері суспільних відносин суб'єктом владних повноважень. Організаційно-адміністративна форма передбачає ефективне виконання, удосконалення та перерозподіл управлінських функцій з питань регулювання міграційної політики. До організаційно-адміністративних функцій можна віднести управлінські функції щодо формування єдиної системи обліку даних; допомогу трудовим мігрантам; формування внутрішньої міграції в Україні; забезпечення необхідних санітарно-епідеміологічних умов; підготовку спеціалістів для роботи з мігрантами (організація груп добровольців-психологів, соціологів, медичних працівників, працівників дитячих установ, соціальних працівників та інших фахівців); випуск інформаційно-довідкових бюлетенів, коментарів до правових актів з проблем міграції, методичних рекомендацій і посібників. Організаційно-адміністративна діяльність органів влади передбачає співпрацю із зарубіжними державами, міжнародними та неурядовими організаціями щодо вироблення спільних підходів до реалізації міграційної політики. Інформаційне забезпечення є інституціональнотворним чинником політичної структури загалом, а отже - і міграційної політики зокрема. Створення збалансованої інформаційної інфраструктури, спроможної забезпечити формування, поширення й ефективне використання і захист інформаційних ресурсів, що стосуються міграційної політики, в першу чергу залежить від чіткого законодавчого визначення системи поглядів на цілі, завдання і основні напрями інформаційної політики у сфері міграції.