Исследование процесса формирования в Российской Федерации современной системы предоставления государственных услуг в электронной форме

1.1 Административная реформа в Российской Федерации

1.2 Формирование системы правового регулирования предоставления государственных услуг

1.3 Инвентаризация, стандартизация и регламентация государственных и муниципальных услуг

Глава 2. Предоставление государственных услуг в электронном виде

2.1 История развития предоставления государственных услуг в электронной форме

2.2 Особенности правового регулировании системы предоставления государственных услуг в электронной форме на современном этапе

Заключение

Список использованной литературы

Существенные преобразования системы государственного управления осуществляются в рамках административной реформы, которая проводится уже почти десятилетие. Первое упоминание о необходимости проведения административной реформы в России содержалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 6 марта 1997 г., а в Послании от 17 февраля 1998 г. появилось и название «административная реформа». Однако только в начале ХХI века в России реально начались преобразования, призванные воплотить в жизнь идеи реформирования системы исполнительной власти.

Вопросы административной реформы были затронуты в Послании Президента Федеральному собранию 2003 года. Более того, эти вопросы были названы в числе главных приоритетов развития страны на ближайшие годы1.

В данном послании одним из основных препятствий на пути модернизации государства и обеспечения его конкурентоспособности на международной арене названа неэффективность государственного управления, несоответствие объема реализуемых полномочий качеству власти. На фоне избыточных полномочий госорганов, большого количества чиновников при ярко выраженной нехватке профессиональных эффективных управленцев, отсутствия работающих механизмов разрешения споров между гражданином и государством была сформулирована необходимость проведения административной реформы.

Основные направления проведения реформы системы государственного управления были изложены в Указе Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т.ч. прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными

организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти2.

Для координации выполнения данных задач в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года

№ 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» была создана правительственная комиссия по проведению административной реформы. При комиссии были образованы рабочие группы и подкомиссии по основным направлениям ее деятельности.

Ключевым направлением работы на первом этапе являлась инвентаризация многочисленных функций федеральных органов исполнительной власти с целью их оптимизации, в том числе исключения избыточных.

Было выявлено три вида функций: «правоустанавливающие» (определение государственной политики и принятие нормативных правовых актов), «правоприменительные» (осуществление государственного контроля и надзора, под которым понимались также выдача разрешений и регистрационные действия) и «функции по оказанию услуг и управлению государственным имуществом». В целом это разделение легло в основу новой трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, закрепленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Именно в этом Указе впервые в Российской Федерации на правовом уровне введено понятие «государственной услуги»: «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами»3.

Следующим концептуальным правовым актом, содержащим декларативные нормы, направленные на оптимизацию системы государственного управления и повышение качества представления государственных услуг, стала Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и соответствующий план мероприятий, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р Российской Федерации. Впервые на уровне акта Правительства повышение качества и доступности государственных услуг было признано государственным приоритетом.

Так, в соответствии с Концепцией (с учетом изменений, внесенных распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 г.

№ 157-р) для достижения целей административной реформы необходимо решение в том числе следующих задач:

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

организация предоставления государственных услуг в электронной форме .

Одним из первых практических шагов на пути повышения качества государственных и муниципальных услуг (далее - услуги) стало появление административных регламентов органов государственной власти и местного самоуправления - правовых актов, определяющих порядок предоставления услуг, в том числе основные права и обязанности их получателей.

Далее в целях системного повышения качества государственных услуг и соблюдения стандартов их предоставления на основе анализа зарубежного опыта было начато формирование системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ).

Первые МФЦ в России появились в 2007 году. В феврале 2008 года в Концепцию административной реформы включен специальный раздел, посвященный созданию МФЦ. В этом же документе впервые была обозначена необходимость организации межведомственного взаимодействия без участия заявителя: «...взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить без участия заявителя...».

Иным важным направлением работы стало формирование автоматизированной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»5 (далее - Федеральный реестр). В постановлении Правительства Российской Федерации закреплялись требования к структуре реестра, а также правила заполнения его электронных форм. Во исполнение этого постановления 15 декабря 2009 года был запущен Единый портал государственных и муниципальных услуг.

В 2004 году Президент Российской Федерации своими Указами от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»13 и от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»14 определил в качестве приоритетного направления административной реформы оптимизацию функций федеральных органов исполнительной власти, их инвентаризацию, исключение дублирования, обеспечение надлежащей регламентации, а также задал основные критерии классификации исполняемых федеральными ведомствами функций.

Была определена следующая типология функций органов исполнительной власти:

функции по принятию нормативных правовых актов; функции по контролю и надзору;

функции по управлению государственным имуществом; функции по оказанию государственных услуг;

функции по выработке и реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

Типовые функции федеральных органов исполнительной власти определяются названным Указом в соответствии с их видом. В свою очередь функции конкретного федерального органа исполнительной власти определяются положением о нем.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации,

В период с января по август 2003 года федеральные органы провели самостоятельную оценку своих функций, при этом число функций, признанных избыточными, оказалось незначительным.

В дальнейшем анализ функций федеральных органов исполнительной власти проводила Правительственная комиссия по проведению административной реформы. До конца 2003 года был проработан порядок оптимизации функций Минтранса России, Минфина России, Минимущества России, МВД России, Минэкономразвития России, Минкультуры России, Минсвязи России и Госстроя России. В октябре 2004 года была оптимизирована сеть федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам.

Всего Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них 800 признаны полностью или частично избыточными, 500 - дублирующими иные функции, а в отношении 300 функций предложено изменить масштаб их исполнения.

Мероприятия по совершенствованию системы и структуры деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничивались оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы особое значение приобрела стандартизация и регламентация функций органов власти по предоставлению услуг гражданам и юридическим лицам.

В 2009 году Правительство Российской Федерации сформулировало принципы информирования граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием сети Интернет. Информация об услугах размещалась ведомствами в Федеральном реестре в течение семи дней со дня вступления в силу правовых актов, наделяющих органы власти соответствующими функциями, а затем публиковалась на Едином портале: в 2009 году были размещены сведения примерно о 400 услугах.

Федеральный закон № 210-ФЗ нормативно закрепил требования по обязательности включения описаний услуг в реестры государственных и муниципальных услуг. Порядок формирования и ведения реестров определяется высшим исполнительным органом соответствующего уровня (федеральный, региональный, муниципальный).

На федеральном уровне Правительство Российской Федерации определило унифицированный порядок фиксации сведений об услугах в Федеральном реестре с последующей публикацией на Едином портале.

В Федеральный реестр включаются государственные и муниципальные услуги, функции по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также услуги учреждений, в которых размещается государственное задание (заказ), подлежащие предоставлению в электронной форме.

К концу 2012 года в Федеральном реестре было описано 628 услуг, предоставляемых федеральными органами власти и органами государственных внебюджетных фондов, а в 2016 году - 792 услуги.

Аналогичная работа проводилась в отношении региональных и муниципальных услуг.

В процессе описания услуг проводилась работа по упорядочиванию порядка их предоставления, а также восполнению правовых пробелов.

В 2005 году Правительство определило порядок разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг, их структуру и механизм реализации.

Приоритетами ведомства при разработке административного регламента были названы оптимизация и повышение качества предоставления услуг, в том числе сокращение количества предоставляемых заявителем документов, упорядочивание необходимых и сокращение избыточных административных процедур, сокращение сроков предоставления, а также использование электронных форм взаимодействия заявителей с ведомствами и ведомств между собой.

Данные приоритеты получили развитие в Правилах разработки и проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, утвержденных в 2011 году.

В правилах были уточнены процедуры разработки административных регламентов, требования к ним, а также порядок проведения их экспертизы. В соответствии с правилами, структура административного регламента, среди прочего, включает стандарт предоставления государственной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме, порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги и другое.

Регламенты должны содержать информацию о взаимодействии заявителя с органом власти, а также о взаимодействии органов власти между собой при предоставлении услуг. Также административные регламенты содержат информацию о нормативных правовых актах, регулирующих реализацию соответствующего полномочия, о правах и обязанностях должностных лиц и заявителей, сведения о размере платы, сроках, необходимых документах, документах, получаемых в порядке межведомственного информационного взаимодействия, местах и способах предоставления услуги, о возможностях использования электронных сервисов и получения государственных услуг в МФЦ.

В начале работы по регламентации предоставляемых услуг и исполняемых функций единые требования и подходы к нормативному правовому регулированию данных полномочий отсутствовали. Практика, особенно на региональном уровне, существенно различалась. Среди примеров можно назвать утверждение стандартов предоставления государственных услуг и административных регламентов нормативными правовыми актами разного уровня, разработку модельных (типовых) административных регламентов наряду с регламентами предоставления конкретных услуг, а также практику внедрения совместных межведомственных и межуровневых административных регламентов. После утверждения в 2011 году унифицированных Правил разработки и утверждения административных регламентов федерального уровня аналогичные требования к административным регламентам стали применяться и к региональным и муниципальным регламентам.

С 2010 года ведется Перечень государственных услуг и государственных функций федеральных органов исполнительной власти, для которых должны быть разработаны административные регламенты и информация о которых должна быть размещена в Федеральном реестре.

Перечень формируется на основании предложений ведомств и размещается на портале административной реформы (ar.gov.ru).

При этом нельзя, например, согласится с мнением Киселевой Н.В. о том, что «…прежде чем объединять те или иные государственные и муниципальные услуги в реестры, необходимо понимать смысл этих реестров, наряду с которыми законодатель значительно чаще предусматривает перечни государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, определение сущности терминов будет способствовать выявлению критериев отнесения услуг в соответствующие реестры или перечни, а также позволит единообразно осуществлять законодательную и правоприменительную деятельность по формированию реестров и перечней государственных и муниципальных услуг всем субъектам, участвующим в их разработке и утверждении».

На практике реестры государственных и муниципальных услуг являются наиболее полными справочниками, содержащими всю информацию о государственной услуге, и являются первоисточником информации, публикуемой на порталах государственных и муниципальных услуг. В свою очередь перечень государственных услуг и государственных функций является лишь формой учета полномочий органов власти, закрепленных в нормативных правовых актах. При этом наличие полномочия федерального органа исполнительной власти в перечне государственных услуг является обязательным условием для последующего включения информации о нем в федеральную государственную информационную систему «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)».

В результате работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы, а также экспертов из деловых объединений и общественных организаций в 2006 году федеральными органами исполнительной власти было разработано 88 административных регламентов, в 2010 году - 447. В настоящее время только на федеральном уровне утверждено 676 административных регламентов (520 - в отношении государственных услуг и 156 - в отношении контрольно-надзорных функций). На региональном и муниципальном уровнях разработаны десятки тысяч административных регламентов.

Разработка административных регламентов позволила восполнить правовые пробелы, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях - исключить избыточные действия.

Вместе с тем в настоящее время внедряются новые подходы к предоставлению услуг, трансформируются каналы обращения заявителей. Это требует совершенствования подходов к описанию процедур взаимодействия с заявителями в административных регламентах.

Частично происходящие изменения в сфере предоставления государственных услуг уже нашли свое отражение в административных регламентах. Во исполнение подпункта «д» пункта 1 Указа № 601 в административные регламенты была включена информация о предельном времени ожидания в очереди не более 15 минут при подаче заявления и получении результата предоставления государственной услуги. В связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов в 2016 году в регламенты были включены требования по доступности услуг для инвалидов.

В то же время сохраняется ряд проблем. Отсутствует единый порядок исправления допущенных органом власти ошибок в процессе предоставления государственной услуги, например, опечаток в документах, выдаваемых заявителю. Необходимо урегулировать базовые обязанности органа и права заявителя, в том числе закрепить требование повторной уплаты государственной пошлины или иной платы в случае, если некорректный результат предоставления услуги получен по вине органа. Также в настоящее время не все полномочия Российской Федерации, переданные для исполнения в регионы, должным образом регламентированы, например, отсутствуют регламенты по таким услугам как «Лицензирование деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организация, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук)», «Распределение в установленном порядке между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия в области охраны и использования водных биологических ресурсов» и др.

Другим важным направлением повышения качества и доступности государственных услуг должно стать их предоставление по экстерриториальному принципу, когда у заявителя есть возможность подать заявление и получить результат услуги в любой точке приема-выдачи документов органа, предоставляющего услугу, в том числе в МФЦ вне зависимости от места проживания или пребывания заявителя.

Было выявлено 97 наиболее массовых и социально значимых федеральных услуг, получение которых по экстерриториальному принципу было признано целесообразным (среди них «Выдача, замена паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»,

«Установление федеральной социальной доплаты к пенсии», «Прием налоговых деклараций (расчетов)» и д.р.). По итогам детального анализа определено два основных препятствия для их экстерриториального предоставления: отсутствие единых ведомственных информационных ресурсов и ограничения, установленные нормативными правовыми актами.

В настоящее время 61 государственная услуга уже предоставляется по экстерриториальному принципу («Регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним», «Предоставление сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения», «Выдача государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» и д.р.).

По 36 государственным услугам экстерриториальный принцип не реализован или реализован не в полном объеме.

Организована система сбора статистической информации. Утверждены формы федерального статистического наблюдения21, которые включают в себя более 50 показателей предоставления услуг: кадровое обеспечение, инфраструктура предоставления услуги, количество принятых заявлений и предоставленных услуг, досудебное обжалование, объемы средств, зачисленных в бюджет в уплату государственной пошлины или иных платежей, сроки ожидания в очереди и предоставления услуг и другие.

Получаемый массив статистических данных содержит ежеквартально обновляемую информацию о более чем 170 000 государственных и муниципальных услугах и может использоваться для количественного анализа деятельности органов власти контроль. После завершения работы по типизации услуг данная информация также может использоваться для анализа и сравнения практики реализации органами власти существующих полномочий в разных субъектах Российской Федерации и муниципалитетах, а также послужит практической базой для разработки унифицированных стандартов и целевых показателей предоставления типовых государственных услуг.

В то же время наличие такого количества региональных и муниципальных услуг является препятствием для дальнейшей оптимизации деятельности органов власти, так как бизнес-процессы одинаковых по смыслу региональных и муниципальных услуг не являются типовыми. Например, порядок получения услуги «Выдача разрешения на строительство» не только отличается от региона к региону, но зависит и от конкретного муниципалитета или даже чиновника, принимающего решение. Это ведет к разному уровню качества обслуживания населения, создает непрозрачные отношения между заявителем и чиновником.

В настоящее время уже осуществляется работа по типизации государственных услуг, предоставляемых субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Проведен анализ Федерального реестра, выявивший 244 типовые государственные и муниципальные услуги, к которым могут быть отнесены более 213 000 региональных полномочий.

Итогом работы в этом направлении должно стать сведение всего разнообразия региональных и муниципальных услуг к набору типовых услуг с одинаковым стандартом обслуживания заявителя по всей стране.

Практика показывает, что действующие в настоящее время требования к структуре административных регламентов, порядку их разработки и утверждения не позволяют оперативно реагировать на нормативные и организационные изменения процессов предоставления услуг, делают регламент громоздким документом, не всегда удобным для ознакомления и понимания. В связи со сложностью и затянутостью процедур согласования, утверждения и регистрации ведомственных актов, которыми утверждаются регламенты, они «отстают» от реальной жизни, в том числе не всегда отражают изменения, связанные с МФЦ или электронными каналами получения услуги.

Необходимо упростить как структуру административных регламентов, так и порядок их согласования и опубликования. В связи с этим предлагается выделить в административном регламенте стандарт предоставления государственной и муниципальной услуги, который подлежит утверждению и размещению в публичном доступе22.

Остальные элементы административных регламентов целесообразно вести в электронном виде и сохранить только в Федеральном реестре.

Федеральный реестр должен стать первичным и юридически значимым источником актуальных сведений о порядке предоставления услуг, на основе которого формируется административный регламент.

Целесообразно отказаться от включения в административный регламент положений, которые регулируются единообразно для всех услуг (например, порядок обжалования, формы контроля за исполнением регламента).

Также для повышения качества утверждаемых регламентов необходимо создание механизма, позволяющего контролировать, каким образом разработчиком регламента учтены экспертные заключения уполномоченных органов. В настоящее время нормативно такой механизм не закреплен, разработчик обеспечивает учет замечаний без обсуждений и согласований.

Таким образом, к настоящему времени назрела объективная необходимость оптимизации структуры административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, порядка их разработки и утверждения.

Глава 2. Предоставление государственных услуг в электронном виде

2.1 История развития предоставления государственных услуг в электронной форме