Исследование теории и практики реализаций функций прокурорского надзора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические и правовые основы организации прокурорского надзора за уголовно - процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

1.1 Понятие, сущность и цели прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

1.2 Становление и развитие российского прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

Глава 2. Правовое регулирование и организация прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие

2.1 Особенности правового регулирования и организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие

2.2 Роль прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела

2.3 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие

2.4 Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением зако- нов органами, осуществляющими предварительное расследование

Заключение

Список используемых источников



Введение

Актуальность темы исследования

Актуальность темы, выбранной для дипломной работы, обусловлена необ- ходимостью теоретически и практически осмыслить роль прокурорского надзора, а также перспективы деятельности прокуратуры в области надзора за исполнени- ем законов органами, выполняющими дознание и предварительного следствия. Это и предопределило выбор темы и основные направления дипломной работы.

Об особом внимании государства к проблеме правового регулирования и практики прокурорского надзора и уголовно-процессуальной работы, являющи- мися средством гарантирования законности при исполнении законов органами до- знания и предварительного следствия, свидетельствуют неоднократные попытки усовершенствовать уголовно-процессуальное законодательство, а также рефор- мировать правоохранительные органы России не только системно, но и функцио- нально. Реформа системы прокуратуры РФ и ее полномочий является одной из последних проведенных реформ.

Федеральный закон РФ № 433-ФЗ от 29.12.2010 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратив- шими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных ак- тов) Российской Федерации» внес определенные коррективы в функцию проку- рорского надзора по поводу соблюдения законности при возбуждении уголовного дела и предварительном расследовании. Федеральный закон № 87-ФЗ от 5.06.2007 г. «О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Рос- сийской Федерации», и Федеральный закон №90-ФЗ от 6.06.2007 г. «О внесении изменений в УПК РФ» изменили в корне правовой статус прокурора, который принадлежит ему в уголовном судопроизводстве, а также его соотношение с пол- номочиями органов дознания и предварительного следствия и процессуальным положением.

Новые законодательные подходы и решения вызвали появление ряда со- мнений и вопросов: остается ли за прокурором право непосредственно участво- вать в расследовании уголовных дел; сохранился ли таковой надзор за следствием; остаются ли у прокурора властно-распорядительные полномочия относитель- но органов предварительного расследования, включая дачу им указаний, обяза- тельных для исполнения, и т.п.

Неоднозначность новых установлений законодателя, различное их восприя- тие юридической общественностью, включая ученых-процессуалистов, практиче- ских работников региональных органов государственной власти, работников местного самоуправления и правоохранительных органов в целом, обуславливает необходимость попытаться провести научное исследование вопросов организации реализации прокурорского надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства, учитывая условия реформирования системы прокуратуры РФ, а также изменения прокурорских полномочий на досудебной стадии уголовного су- допроизводства.

Несомненно, ряд новых законоположений, в том числе и внесшие измене- ния в полномочия прокурора, следователя, дознавателя и органа дознания, а так- же те, согласно с которыми определены права и обязанности начальника подраз- деления дознания, руководителя следственного органа и предусматривающие но- вое соотношение процессуальных статусов данных лиц и органов, нуждаются в последующем совершенствовании законодательства, включая УПК РФ, Закон о прокуратуре РФ, а также иные федеральные законы, которыми регулируются во- просы организации надзора за соблюдением законности предварительного рас- следования уголовных дел. Тема для настоящего исследования представляет тео- ретическую и практическую значимость и является актуальной, что обусловлено недостаточной разработкой вопросов и проблем конкретизации сущности, задач, целей, функций, форм, предмета, средств, методов, организации, правовых основ, тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, и в теоретическом, и в прикладном плане.

Объект исследования

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области реализации функций прокурорского надзора за соблюдением законов органами предварительного следствия и дознания, а регулирование которых осу- ществляется нормами уголовно-процессуального, конституционного и иных от- раслей права.

Предмет исследования

Предметом исследования является совокупность норм права, которыми ре- гламентируется реализация функций прокурорского надзора за соблюдением за- конов органами предварительного следствия и дознания.

Цель исследования - исследование теории и практики реализаций функ- ций прокурорского надзора, выявление изъянов актуального на сегодняшний день законодательного регулирования, определению практических рекомендаций и предложений, нацеленных на повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предваритель- ное следствие. Выявление пробелов нынешнего законодательного регулирования, выработке практических рекомендаций и предложений, нацеленных на повыше- ние результативности прокурорского надзора в уголовном процессе.

Чтобы достигнуть поставленной в данном исследовании цели, следует ре- шить определенные задачи:

- изучить сущность, основные направления, задачи, главные направления прокурорского надзора за соблюдением законов органами предварительного следствия и дознания;

- изучить прокурорский надзор за исполнением законов на стадии предва- рительного расследования органами предварительного следствия и дознания.

Методы исследования, использованные в работе - диалектический метод, а так же сравнение, описание, наблюдение.

Правовая основа данного исследования состоит из Конституции РФ, Фе- дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовного кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, а также ведомственных нормативно- правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.

Теоретической базой послужила современная научная и периодическая литература. Проблемы реализации прокурорского надзора за органами предвари-тельного расследования рассматривались в работах зарубежных и отечественных учёных: Ю. М. Антоняна, Р. Л. Ахмедшина, Р. Е. Джансараевой, В. В. Николай- ченко, Н. Г. Шурухнова и др. Однако, несмотря на безусловную теоретическую и практическую значимость этих исследований, вопросы прокурорского надзора за органами предварительного расследования изучены недостаточно.

Эмпирической основой исследования является постановления Пленума Верховного Суда РФ и другая судебная практика, включая архивы СО ОМВД России.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.



Глава 1. Теоретические и правовые основы организации прокурорского надзора за уголовно - процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

1.1 Понятие, сущность и цели прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

Уголовное судопроизводство - это деятельность уполномоченных государ- ственных органов и должностных лиц, регулируемая нормами уголовно- процессуального права и направленная на обнаружение, раскрытие преступлений, разоблачение лиц, виновных в их совершении, и назначении им справедливого наказания.

Обвинение, защита и разрешение уголовного дела - являются тремя основ- ными процессуальными функциями, лежащими в основе уголовного судопроиз- водства.

Статья 37 УПК РФ содержит положение о том, что среди участников уго- ловного судопроизводства, осуществляющих функцию обвинения, особое место занимает прокурор. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным осуществлять от имени государства в пределах компетенции, предусмотренной законом, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предва- рительного следствия - это упорядоченная нормами права практика уполномо- ченных прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования.

В ходе этой деятельности прокурор обязан::

1) обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора, орга- нов предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности;

2) незамедлительно реагировать на выявленные нарушения закона на всех стадиях уголовного судопроизводства с момента получения заявления, протокола акта, имеющего признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (проверка законности решения о прекращении, а также отказ в возбуж- дении уголовного дела, утверждение обвинительного акта, передача дела в суд, применение принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия);

3) в полной мере выполнять важнейшую функцию прокуроров - защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений. Прокуроры обя- заны тщательно приступить к рассмотрению своих жалоб и заявлений, принять все необходимые меры для восстановления нарушенных прав, возмещения мо- рального и материального ущерба;

4) обеспечить своевременность и законность решений следователя и дозна- вателя по результатам проверки каждого отчета преступления;

(5) принять все возможные меры для обеспечения законности при примене- нии мер процессуального принуждения;

6) контроль за своевременностью и достоверностью следственных дей- ствий;

7) установить действенный надзор за законностью и обоснованностью пре- кращения уголовного дела и уголовного преследования, строго руководствуясь требованиями уголовно-процессуального закона. Необходимо в срочном порядке отменить постановления о приостановлении предварительного следствия, пре- кращении уголовного производства или уголовного преследования, если не ис- черпаны все допустимые методы сбора доказательств и разоблачения виновных.

Нормативную основу прокурорского надзора за органами предварительного следствия и дознания составляют Конституция РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Закон о прокуратуре, а также подзаконные нормативные правовые ак- ты, издаваемые Генеральной прокуратурой РФ, к числу которых отнесены прика- зы Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.09.2007 № 136 «Об ор- ганизации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурор- ского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», № 186 от 18.11.2007г. «Об организации прокурорского надзора за предварительным след- ствием и дознанием», № 114 от 23.09.2007г. «Об организации надзора за исполне- нием Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», от 28.09.2007г. (совместный с МВД РФ) «О мерах по укреплению законности в дея- тельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» и др.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в досудебных стадиях уго- ловного судопроизводства сущность надзора, производимого прокурорами выра- жается в их деятельности, осуществляющейся от имени государства по проверке соблюдения органами дознания и предварительного следствия Основного закона Российской Федерации и исполнения действующих на территории страны законов при выявлении и расследовании преступлений; принятию мер к предупреждению, выявлению и пресечению совершаемых нарушений законов, основания этих нарушений и ситуаций, обстановки, им способствующих; восстановлению нару- шенных прав участников уголовного судопроизводства; привлечению виновных должностных лиц органов предварительного расследования к указанной в законе ответственности.

На практике, осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, прокурор выступает гарантом реализа- ции целей уголовного судопроизводства, законности, порядка получения, рас- смотрения и разрешения сообщений о преступлениях, расследования преступле- ний, соблюдения прав и свобод участников уголовного судопроизводства, обес- печивает унитарное представительство и соблюдение уголовно-процессуального законодательства.

Проанализировав статью 1 Федерального закона "О прокуратуре Россий- ской Федерации", основными целями прокурорской деятельности следует обозна- чить следующее:

гарантирование верховенства закона;

единство и укрепление законности;

защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых за- коном интересов общества и государства.

Задачи, предмет и пределы прокурорского надзора за уголовно - процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие

Проблема определения задач, предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов органами, выполняющими предварительное расследова- ние, связана с тем фактором, что анализируемая деятельность не обозначена в ка- честве отдельного направления в Федеральном законе «О прокуратуре Россий- ской Федерации».

Задачи, важные перед органами прокуратуры при осуществлении конкрет- ной установленной законом функции, не сформулированы в Федеральном законе

«О прокуратуре Российской Федерации». Они следуют из целей прокуратуры, полномочий должностных лиц органов прокуратуры по реализации сформулиро- ванных в законе функций, особенности каждого направления и отрасли прокурор- ского надзора, из приказов и указаний Генерального прокурора РФ и по своему количеству значительно превосходят определенный круг целей, различаясь как по содержанию, так и по средствам их решения.

В теории прокурорского надзора имеются различные классификации задач, стоящих перед органами прокуратуры. К примеру, ряд исследователей определяют общие, специальные и частные задачи, находящиеся «в иерархической зави- симости и подчиненности».

Ранее действовавший Закон СССР от 30.11.1979 N 1162-X «О Прокуратуре СССР» закреплял в ст.28 задачи надзора за исполнением законов органами дозна- ния и предварительного следствия, которые состояли в следующем:

* ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установлен- ной законом ответственности и ни одно преступление не осталось не- раскрытым;

* задержание граждан по подозрению в совершении преступлений про- изводилось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом;

* никто не подвергся незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах;

* никто не подвергся аресту без судебного решения или санкции проку- рора;

* соблюдались установленные законом порядок возбуждения и рассле- дования уголовных дел, сроки их расследования, права участников процесса и других граждан;

* при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех об- стоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;

* выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.

Явными оппонентами являются М.П. Поляков и А.Ф. Федулов, которые считают, что прокурорский надзор за соблюдением законности в этой ситуации ставит перед собой две задачи. Во-первых, прокурорский надзор служит средством гарантии верховенства Конституции РФ и защиты прав и свобод граждан. Во-вторых, надзор за верным соблюдением закона позволяет эффективно осу- ществлять уголовное преследование, так как при нарушении учтенных уголовно- процессуальным законодательством правил проведения следственных действий полученные сведения не будут иметь доказательственного значения.

Тем не менее, анализ научной литературы по теме показал, что значитель- ное число ученых-юристов и практиков в постановке задачи прокурорского надзора исходить из компетенции прокурора, установленных законом, которая направлена на выявление нарушений закона, причин и условий, им способствую- щих; для устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав и за- конных интересов граждан, организаций, общества и государства; обеспечить привлечение виновных к юридической ответственности; предотвращать и пресе- кать нарушения закона.

Такая классификация представляется наиболее подходящей при установле- нии проблем прокурорского надзора за исполнением законов органами, осу- ществляющими предварительное следствие и дознание. Кроме того, в литературе существует мнение, что разумнее определять задачи, основываясь на предмете изучаемой отрасли прокурорского надзора2. Сегодня закон вместо задач проку- рорского надзора устанавливает его предмет. При производстве проверки по каж- дому из элементов предмета надзора, перед прокурором стоит уже более узкий круг задач, также не сформулированных в законе.

Из всего вышеизложенного следует, что при определении задачи прокурор- ского надзора за исполнением законов органами дознания, а также предваритель- ного следствия, следует исходя из совокупности вышеуказанных обстоятельств, то есть цели уголовного преследования, назначение уголовного судопроизвод- ства, выделение уголовного процессуальной деятельности, полномочия прокурора при осуществлении надзора и, в свою очередь, предметом исследуемой отрасли прокурорского надзора. Такого рода подход в научном плане, как мне кажется, обеспечит определенность и детализированность круга задач, что со временем бу- дет содействовать верному выбору из достаточно обширного перечисления пра- вовых средств, форм и методов прокурорского надзора именно тех, которые будут нужны для их разрешения в практической деятельности.

Под предметом прокурорского надзора в юридической литературе понима- ется законность, или правильное выполнение и соблюдение законов, актов и дей- ствий должностных лиц, а также общественные отношения, возникающая в сфере правообеспечения, так же, как и конкретные нормы права, по которым осуществ- ляется надзор.

Вопреки значительному и длящемуся интересу широкой общественности специалистов к совокупности проблем прав и свобод человека и гражданина при проведении дознания и предварительного следствия, общности взглядов приме- нительно к объекту, предмету и пределам прокурорского надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия нет.

Пределы прокурорского надзора - это правовая категория, устанавливаю- щая границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объ- ектов проверки, применении полномочий по ее проведению и выборе средств прокурорского реагирования.

1.2 Становление и развитие российского прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование

Анализ, обращенный в прошлое, дает возможность говорить о важнейших этапах исторического становления и развития прокуратуры и ее основной функ- ции прокурорского надзора. Становление и развитие прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследова- ние, воплощалось параллельно с прочими функциями органов прокуратуры. Начало было положено Петром I, который 12 января 1722 г. учредил прокуратуру

Российской империи новый государственный надзирающий орган, специально предназначенный для контроля и надзора за соблюдением законов. Одним из пер- вых документов с момента учреждения органов прокуратуры является Указ Петра I «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., закрепивший базовые принципы устройства и деятельности прокуратуры, полномочия, права и обязан- ности генерал-прокурора, а так же подчиненных ему прокуроров по слежению за точным рассмотрением дел, относящихся собственно к компетенции Сената, и за строгим соблюдением и исполнением требований регламентов и царских указов. Выявляя ненадлежащие действия Сената, генерал-прокурор без задержки должен был реагировать на них, толкуя суть обнаруженных нарушений и предлагая их исправить, а в случае бездействия выносил протест и приостанавливал дело. Об особых случаях немедленно сообщалось Петру I, по другим делам в зависимости от важности и значимости дел устанавливались сроки. Однако сразу же устанав- ливалась ответственность генерал-прокурора за ложный донос императору: «а ежели какое неправое доношение учинит по какой страсти, то будет сам наказан по важности дела...»3.

Следовательно, начиная с момента образования органов прокуратуры зако- нодательном были урегулированы такие формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения, называемые в сегодня как требование об устранении нарушений федерального законодательства и протест. При этом учрежденная Петром I в марте 1711 г. фискальная служба по своим полномочиям стала первым в истории отечественной государственности органом общего надзора за соблюде- нием законности и органом уголовного преследования (что выразилось в наделе- нии фискалов полномочиями возбуждать уголовные дела и выступать с обвине- нием в суде). Однако со временем фискалитет, утрачивая свою самостоятель- ность, стал поднадзорным и подчиняемым органам прокуратуры, а обо всех нарушениях, выявленных в ходе надзора за их деятельностью, докладывалось Сенату4. Несмотря на то, что законодательно в компетенцию генерал-прокуратуры не входило право осуществлять предварительное расследование, на деле такая ра- бота осуществлялась (к примеру, «дело фискалов»). Из этого следует, что надзор- ная функция уже с первых дней существования становится главной, законода- тельно закрепленной, в деятельности прокуратуры. Характеризуя деятельность прокуратуры в петровский период, русский историк В.И. Веретенников писал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредниче- ство которых король может следить за правильностью хода всего государственно- го механизма»5. В послепетровское время органы прокуратуры довольно часто подвергались воздействию со стороны Верховного тайного совета, позже Тайной канцелярии и в действительности не функционировали либо вовсе ликвидирова- лись, однако затем восстанавливались в своих прежних полномочиях, а основным направлением деятельности оставался прокурорский надзор.

Большие изменения своего развития прокуратура переживает в период правления Екатерины II, разделившей в 1764 г. Сенат на шесть департаментов, за каждым из которых фиксировалось по одному надзирающему обер-прокурору. В свете осуществляемой губернской реформы и с принятием 7 ноября 1775 г. Ека- териной II Указа «Учреждения для управления губерний»6, были введены долж- ности губернских прокуроров, наделенные значительными полномочиями в обла- сти общего и судебного надзора. Помощниками губернского прокурора выступа- ли губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел, ко- торые образовывали своего рода коллегию: «...все трое едиными устами гово- рят...»7. Они должны были «служить советом» губернскому прокурору «в случа- ющихся делах его должности»8 и представлять его при рассмотрении дел в палатах: «именем его предлагать заключения»9. Известный русский процессуалист И.Я. Фойницкий отмечал: «В истории насаждения законности на русской почве, институт губернских прокуроров и стряпчих имеет высокое значение. Он сослу- жил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотре- нию к системе управления подзаконного»10.

До проведения Александром II судебной реформы было основано восемь министерств, в том числе Министерство юстиции и Министерство внутренних дел. Министр юстиции стал при этом занимать должность генерал-прокурора, возглавляя органы прокуратуры, деятельность которых все более расширяется. Реформирование сказывается на полиции, учреждаются особые должности, под- ведомственные Министерству юстиции, судебные следователи, а функция по производству предварительного следствия была выделена из компетенции поли- ции как органа дознания. Важным этапом в развитии прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими расследование до суда, стало принятие в сентябре 1862 г. Основных положений о прокуратуре, которые точно определяли государственное назначение прокуратуры, в качестве которого вы- ступало наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Россий- ской Империи, преследование всяких нарушений законов и требование их восста- новления, а также наблюдение за деятельностью судов по уголовным и граждан- ским делам и дача по ним соответствующих заключений. Судебная реформа в Российской империи, выразившаяся в принятии 20 ноября 1864 года Александром II Указа об утверждении судебных уставов, коснулась так же и взаимодействую- щих с судами органов прокуратуры и следственного аппарата. Так, следователь при исполнении своих прямых обязанностей пользовался статусом члена окруж- ного суда и мог привлекаться к рассмотрению дел судом. На органы дознания, основным из которых являлась полиция, возлагалась обязанность производства расследования и принятия решений по делам о малозначительных преступлениях и проступках. В то же время о всяком происшествии, «заключающем в себе при- знаки преступления или проступка», немедленно сообщалось следователю или прокурору. Если этих должностных лиц не оказывалось на месте, полиция начи- нала дознание, проводя неотложные следственные действия: осмотры, обыски, выемки и т.д. Негативной стороной было отсутствие строгой четкой системы ор- ганов дознания. В их перечень включались: полицмейстеры, приставы, исправни- ки, полицейские исправники, полицейские урядники, чины речной полиции и др. Поэтому деятельность вышеперечисленных весьма разнообразных субъектов до- знания нередко приводила к злоупотреблениям властью, вымогательствам и дру- гим отрицательным последствиям11.

В то же время прокуратура, лишаясь в значительной мере общенадзорных функций, была преобразована в основном в орган уголовного преследования. Осуществляя руководство полицейским дознанием, должностные лица полиции подчинялись и находились в прямой подчиненности от прокурора. Хотя сами прокуроры предварительного следствия не вели, но надзор за его производством осуществляли постоянно. Прокурорам было предоставлено широкий объем надзорных полномочий, которые оказывали влияние на ход всего следствия и до- знания и на соблюдение законности в деятельности органов расследования.

История Прокуратуры в советский период началась с ее упразднения. В со- ответствии с декретом от 27 ноября 1917 г. № 1 "О суде" ранее действующий ин- ститут прокурорского надзора был ликвилирован и до 1922 г. некоторые функции прокуратуры выполнялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР.12 Прокуратура СССР была создана 28 мая 1922 г. Прокуратуре поручалось согласно с Положени- ем о прокурорском надзоре в РСФСР: непосредственное наблюдение за работой органов дознаний за раскрытием преступлений; осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учре- ждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих за- кон постановлений; наблюдение за законностью содержания заключенных под стражей.

Вплоть до 1933 г. прокуратура не являлось обособленным органом и про- должительное время находилась в системе органов юстиции, а затем при Верхов- ном Суде СССР, что обуславливало отличительные черты ее работы в связи с об- щими задачами последних.

После обретения независимого функционирования согласно с постановле- нием ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР" и утвержденным 17 декабря 1933 г. Положением о Прокуратуре Союза ССР прокуратура стала обособленным органом. Были обозначены ее функции и поря- док их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора.

Серьезный вред законности, правам граждан был нанесен в период репрес- сий во время того, как действия правоохранительных органов были изменены и прежде всего вперед вышли карательные органы (ОГПУ, НКВД), приоритет кото- рых признавался и использовался в своих интересах высшими органами государ- ственной власти.

Отрицание сталинской уголовной политики в период условно обозначивае- мой «Хрушевской оттепели» отличился принятием 24 мая 1955 г. нового Положе- ния о прокурорском надзоре в СССР, в котором законодательно закреплялись и получили развитие идеи о значении законности в советском государстве и о роли органов прокуратуры в ее обеспечении.

Действительное же реформирование прокурорского системы началось по- сле распада СССР и создания новых политических и социально-экономических условий жизнедеятельности государства и общества. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» внес изменения в прокурорскую практику. Ранее называемый «прокурорский надзор за судом» был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, из- менился характер общенадзорной деятельности: исключался надзор за гражданами, сами проверки могли иметь место лищь в случаях поступления информации о нарушении закона и ряд других нововведений.13

Принятие Конституции РФ 1993 г. потребовало внесения существенных из- менений в действующий Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" и прежде всего уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государ- ственных органов. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ «прокуратура - единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вы- шестоящим и Генеральному прокурору РФ». Установлено, что структура и пол- номочия прокуроров относятся к регулированию специальным законом.

Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т.е. осу- ществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и све- сти ее функции только, к поддержанию уголовного преследования в суде в каче- стве одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Фе- дерации «О прокуратуре Российской Федерации»».15

Учитывая все вышеизложенное, оценивая этапы исторического развития прокуратуры в России, можно определить ее место в системе государственно- правовых институтов, что имеет большое значение для выяснения сущности про- курорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов дея- тельности.

Место прокуратуры новой России в системе государственных органов четко не определено Конституцией Российской Федерации 1993 года. Правовые поло- жения, определяющие функции основных ветвей власти (законодательной, ис- полнительной, судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры. В российских условиях прокуратура, не входя в лю- бой из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспе- чивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного по- ля.



Глава 2. Правовое регулирование и организация прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие

2.1 Особенности правового регулирования и организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие

Прокурорский надзор за процессуальной работой органов предварительного следствия и дознания - проводимая прокурором на постоянной основе процессу- альная деятельность по мониторингу за исполнением органами дознания и орга- нами предварительного следствия действующего уголовного и уголовно- процессуального законодательства на досудебных стадиях уголовного судопроиз- водства, проведению проверок в целях выявления допущенных нарушений, а в случае их выявления - по принятию мер прокурорского реагирования по их устранению и восстановлению нарушенных прав участников уголовного судо- производства.

Прокурорский надзор включает следующие элементы:

1) постоянное наблюдение за процессуальной деятельностью органов пред- варительного расследования по приему, проверке и разрешению сообщений о преступлениях, а также по расследованию преступлений. Это непрерывный про- цесс сбора и анализа информации о приеме и регистрации органами предвари- тельного расследования сообщений о преступлениях, ходе их проверки и ее ре- зультатах, о производстве предварительного расследования и его результатах (в том числе за фактическим устранением органами дознания и органами предвари-тельного следствия ранее выявленных прокурором нарушений и восстановлением нарушенных прав и свобод участников уголовного процесса);

2) проведение прокурорской проверки, т.е. осуществление ряда взаимосвя- занных и взаимообусловленных организационных и проверочных мероприятий, имеющих своей целью оценку процессуальной деятельности органов предвари- тельного следствия и дознания на предмет их соответствия требованиям уголов- ного и уголовно-процессуального законов в целях выявления допущенных нару- шений;

3) принятие предусмотренных законом мер прокурорского реагирования в целях устранения обнаруженных нарушений закона и реституция нарушенных прав участников уголовного судопроизводства, а также исключения условий и обстоятельств, благоприятствовавших их совершению, и привлечения виновных должностных лиц органов предварительного расследования к закрепленной зако- ном ответственности.

Содействие от имени Российской Федерации обвинения в уголовном судо- производстве считается важнейшей формой уголовного преследования, полномо- чием по реализации которой прокурор наделен согласно закону «О прокуратуре» и уголовно-процессуальному законодательству. Полномочия по прямому судеб- ному преследованию на досудебных стадиях уголовного производства в форме выдвижения и обоснования подозрения в совершении преступления или в форме формулирования, предъявления и доказывания обвинения не возлагаются на про- курора никаким Федеральным законом. Выполнение прокурором функции уго- ловного преследования возникает с момента его решение о возможности и необ- ходимости привлечения конкретных лиц взимается государственная пошлина и поддерживать это обвинение от имени государства в суд материалы уголовного дела, поступившего к нему с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным заключением, и выражается в утверждении обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного заключения, доставки его копии обвиняемому и направление уголовного дела в суд в порядке, предусмот- ренном ст. 221 - 222, 226, 226.8 УПК РФ. Функцию уголовного преследования прокурор выполняет и при принятии им всех других установленных ст. 221, 222, 226, 226.8 УПК РФ видов решений по поступившему к нему уголовному делу с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным поста- новлением. Прокурор выполняет функцию уголовного преследования также при решении вопроса о даче согласия следователю о прекращении уголовного пресле- дования или о прекращении уголовного дела по подозрению или обвинению определенного лица в совершении преступления в порядке, предусмотренном в статьях 25, 28 и 28.1 УПК РФ16.

Прокурор до момента получения уголовного дела с обвинительным заклю- чением, обвинительным актом или обвинительным постановлением либо с поста- новлением дознавателя о прекращении уголовного преследования или уголовного дела в отношении конкретного лица прямо функцию уголовного преследования, следовательно, не осуществляет.17.

В досудебном производстве прокурор осуществляет функцию уголовного преследования главным образом опосредованно посредством осуществляемого следователем процессуального надзора за уголовным преследованием. При этом его функция уголовного преследования трансформируется в функцию ведения предварительного следствия. В юридической науке это признают и те авторы, ко- торые разделяют мнение прокурора о непосредственном выполнении функции уголовного преследования в досудебном производстве.

Процессуальные полномочия прокурора по управлению уголовным пресле- дованием осуществляются следователем, а полномочия руководителя органа до- знания и руководителя следственного подразделения по своей сути, а физическое лицо и содержание во многом совпадают и представляют собой полномочия про- цессуального руководства следователя.

Исследование значения и сущности полномочий прокурора в досудебном производстве, предусмотренных в ч. 2, 2.1 ст. 37 УПК РФ и в иных нормах уго- ловно-процессуального закона, демонстрирует, что в основной части они не свя- заны с осуществлением прокурором непосредственно функции уголовного пре- следования либо функции прокурорского надзора за исполнением законов орга- нами, выполняющими деятельность по дознанию, а являются только средствами процессуального руководства дознанием, а также уголовным преследованием, осуществляемым дознавателем. Надзор за соблюдением определенного порядка проведения расследования и руководство уголовным преследованием представ- ляют различные виды уголовно-процессуальной деятельности и не могут выпол- няться одним и тем же лицом в одно и то же время, с использованием одних и тех же полномочий и без ущерба их друг другу, так как имеют различную правовую природу и различные цели. Первый из них направлен на гарантирование законно- сти, второй - на разоблачение, обвинение конкретного лица в совершении кон- кретного преступления. Поэтому и необходимы разные полномочия по осуществ- лению надзора и по руководству уголовным преследованием.

Слияние целей уголовного преследования и надзора за законностью, как правильно и верно указывалось в литературе, «ведет к внутреннему противоре- чию, поскольку законность неизбежно ограничивает достижение цели уголовного преследования лишь определенными средствами, учитывающими и интересы стороны защиты, и потому, ставя цель добиться наказания виновного, прокурор в случаях, предусмотренных законом, должен ограничивать ее достижение в инте- ресах законности средствами надзора и это противоречие особенно остро прояв- ляет себя при возложении на прокурора руководства предварительным расследо- ванием, когда он отвечает за его эффективность, которая в первую очередь опре- деляется успехом уголовного преследования и при этом на практике надзорная цель неизбежно отходит на второй план, уступая первенство интересам уголовно- го преследования»18.

Особенно актуальными в последние годы стали проблемы преодоления оп- позиции предварительному расследованию. Дерегулирование Уголовно- процессуального кодекса и значительное расширение прав подозреваемых и об- виняемых усилили их противодействие предварительному расследованию. Во многом оппозиция со стороны адвокатов возросла, она стала настолько распро- страненной, что появился учебник по преодолению противоправной деятельности адвокатов в уголовном судопроизводстве. Противодействие предварительному расследованию усложняет выявление истины по делу, приводит к увеличению ла- тентности, делает невозможным реализацию принципа неотвратимости наказа- ния, в связи с чем возникла необходимость разработки комплекса мер по преодо- лению противодействия предварительному расследованию19.

2.2 Роль прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела

В своей деятельности прокуратура руководствуется ФЗ N2202-1 «О проку- ратуре Российской Федерации», а также иными законами.

Прокурорский надзор - это гарантия обеспечения законности и обоснован- ности возбуждения уголовных дел. Однако, в практике имеются различные мне- ния относительно того, какой момент или временной промежуток считать «воз- буждением уголовного дела». В буквальном выражении это понятие предполагает одномоментное формальное действие следователя или дознавателя по вынесению постановления о возбуждении уголовного дела. На практике это целая досудебная стадия процесса, в которой полномочные органы государства и должностные ли- ца при наличии к тому повода (жалобы, заявления, явки) устанавливают суще- ствование или недостаток оснований для возбуждения уголовного дела, а также, следовательно, дальнейшего производства по делу. В стадии возбуждения уго- ловного дела прокурор осуществляет надзор за выполнением должностными ли- цами и органами требований сроков содержания под стражей, пресекает отказы в принятии заявлений и сообщений о преступлениях, контролирует своевременную регистрацию указанных обращений, а также способы проведения проверок, про- веряет на соответствие их требованиям законодательства РФ.

В уголовно-процессуальном законе имеют место особенности при возбуж- дении уголовных дел частного обвинения в случае обращения потерпевшего или его представителя (законного представителя) с заявлением к мировому судье. При возбуждении уголовного дела данной категории закон не обязывает мирового су- дью направлять прокурору копию постановления о принятии уголовного дела к производству, поскольку обвинение выдвигает и поддерживает потерпевший частный обвинитель (ст. 22, 318 УПК РФ). прокурорский надзор уголовный процессуальный

С целью определения законности возбуждения уголовного дела, прокурор неизбежно должен проверить и дать анализ всем действиям следователя (органа дознания), имевших место до момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. То есть, фактически функция прокурора по осуществлению надзора прокурора за законностью возбуждения уголовного дела начинается с момента поступления в органы внутренних дел информации о преступлении или заявления потерпевшего (или его представителя) о совершенном преступлении. В случае, если по результатам проверки прокурор приходит к выводу об отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела, а оно возбуждено, прокурор вправе в соответствии со ст.32 Закона «О прокуратуре РФ» отменить постановление о воз- буждении уголовного дела.

Функцией прокурорского надзора является деятельность по проверке за- конности и обоснованности отказа в возбуждении уголовного дела. В соответ- ствии ст.141 УПК РФ (Заявление о преступлении), потерпевший может заявить устно или письменно о совершенном преступлении, что оформляется в Отделе

По обращению в Отдел Министерства Внутренних Дел в связи с совершен- ным преступлением, потерпевший ждет возбуждения уголовного дела, восстанов- ления нарушенных прав и справедливости, что связывается с наказанием пре- ступника. Дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять сообщение о любом преступлении и проверить посту- пившую информацию в пределах своей компетенции, установленной УПК РФ, впоследствии в срок не позже трех суток со дня поступления указанного сообще- ния (или в течение десяти суток при продлении срока проверки согласно ч.3 ст.144 УПК РФ) принять по нему решение в соответствии со ст.145 УПК РФ.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела имеются некоторые осо- бенности в части преступлений, относящихся к такой категории дел, как частное обвинение. А именно, если по результатам проведенной проверки орган дознания усматривает в действиях лица признаки состава преступления, предусмотренного ч.1 ст.115(умышленное причинение легкого вреда здоровью), ч.1 ст.116 (побои) или ч.1 ст.128.1 ( клевета ) УК РФ, то следует отказ в возбуждении уголовного де- ла, о чем уведомляет потерпевшего с одновременным разъяснением права на об- ращение в суд с заявлением о возбуждении уголовного дела частного обвинения. Затем потерпевший использует предоставленное ему законом право обращения к мировому судье с заявлением частного обвинения и просьбой принятия уголовно- го дела к своему производству. В начальной стадии судебного разбирательства мировой судья с целью рассмотрения дела по существу истребует у органа дозна- ния материал проверки для исследования его в судебном разбирательстве.

Как следует из практики по уголовным делам частного обвинения судебных участков №2 Дзержинского судебного района г. Ярославля, судебных участков

№1, №2, №3 Ярославского судебного района Ярославской области за период с 2002года по 2015 год, а также по итогам изучения материалов проверки, проведенной Отделом Министерства Внутренних Дел того же региона, не каждый по- добный материал проверки, завершившийся постановлением об отказе в возбуж- дении уголовного дела, проходит прокурорскую проверку, в связи с чем основа- ния, по которым в возбуждении уголовного дела отказано, могут повлиять на рас- смотрение дела частного обвинения по существу и послужить основанием к пре- кращению уголовного преследования21.

Например, в рамках дела частного обвинения Ивановой А.И. в совершении преступления, предусмотренного ч.1 ст.115 УК РФ, из материала проверки усмат- ривалось, что в возбуждении уголовного дела органом дознания отказано в связи с отсутствием в действиях Ивановой А.И. состава преступления, предусмотренно- го ч.1 ст.115 УК РФ.

Анализ норм ч.3, ч.4 ст.24 УПК РФ («основания отказа в возбуждении уго- ловного дела или прекращения уголовного дела») в совокупности с п.5 ч.1 ст. 27 УПК РФ указывают на недопустимость привлечения лица к уголовной ответ- ственности по той норме закона, по которой в возбуждении уголовного дела отка- зано. Потерпевший по данному уголовному делу, Сидоров И.И., не согласился с указанными обстоятельствами, ходатайствовал об отложении судебного разбира- тельства до решения им вопроса обжалования вышеназванного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении Ивановой А.А. по указанным выше основаниям. Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от- менено прокурором района, уголовное дело рассмотрено с постановлением обви- нительного приговора.

Аналогично, по обвинению Николаева И.И. по ч.1 ст.116 УК РФ в ходе су- дебного разбирательства при истребовании материала проверки установлено, что в возбуждении уголовного дела отказано «в связи с отсутствием в действиях Ни- колаева И.И. состава преступления, предусмотренного УК РФ ». По жалобе по- терпевшего-частного обвинителя данное постановление было отменено прокуро-

Возбуждено уголовных дел по результатам отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел: всего 3452, из них по ведомствам: Следственный комитет- 1, Следствие МВД- 22, Дознание -3426; Следствие ФСКН -2, Дознание ФСКН -1. Специализированные прокуратуры (Военная, Природоохранная, Транс- портная, По надзору за соблюдением законов при исполнении назначенных судом наказаний и иных мер принудительного характера) осуществляют свою деятель- ность аналогично территориальной прокуратуре субъекта РФ22.

Таким образом, роль прокурорского надзора в стадии возбуждения уголов- ного дела и при отказе в возбуждении уголовного дела значима для государства в целом, поскольку обеспечивает законность и права граждан, а суть закона-строгое и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами действующего законодательства; именно прокурорский надзор обеспечивает неуклонное и стро- гое соблюдение и исполнение законодательства на всей территории Российской Федерации.

Однако, вопрос прокурорского надзора при отказе в возбуждении уголовно- го дела по категориям преступлений, отнесенных к делам частного обвинения, и в стадии возбуждения уголовного дела имеет место, что влечет затягивание судеб- ного разбирательства и может привести к прекращению уголовного преследования виновного лица.

В целях обеспечения своевременного рассмотрения вопросов, касающихся возбуждения уголовного дела (или отказа в возбуждении уголовного дела), а в по- следующем и своевременного рассмотрения дела в суде, требуется вмешательство законодателя в стадию возбуждения уголовного дела и отказ в возбуждении уго- ловного дела в ходе предварительной проверки по сообщению (заявлению) о пре- ступлении.

Могу предположить, что решением возникающих вопросов должно бы явиться расширение полномочий прокурора и возложение на него обязанности утверждения постановления следователя ( дознавателя, органа дознания ) о воз- буждении уголовного дела или отказа в его возбуждении.



2.3 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие

Под прокурорским надзором в широком смысле понимается как самостоя- тельный, независимый, специфический вид деятельности органов прокуратуры от имени государства, который состоит в контроле за соблюдением законов органа- ми дознания и предварительного следствия, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

В то же время надзор за соблюдением законов дознания и предварительного следствия - это весьма значимая функция прокуратуры, так как первостепенная задача прокурорской деятельности заключается в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, что максимально проявляется именно в уголовном процессе.

Прокуратура должна содействовать:

1) раскрытию уголовных преступлений, защиты личности, ее прав, свобод, собственности, прав предприятий, учреждений, организаций от преступных и уголовно противоправных посягательств;

2) выполнению требований закона о неотвратимости ответственности за со- вершенное уголовное преступление;

3) предотвращению незаконному привлечению лица к уголовной ответ- ственности;

4) охране прав и законных интересов лиц при осуществлении уголовного производства;

5) осуществлению мер по предотвращению уголовным правонарушением, устранению причин, обусловливающих их совершение.

Группа нормативных актов, надзор за точным и единообразным исполнени- ем которых возложен на прокуратуру, определен Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре). Согласно ст. 1 закона прокуратура осуществляет надзор за соблю- дением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действую- щих на территории России. Однако в юридической литературе были высказаны суждения о необходимости распространения прокурорского надзора на исполне- ние различного рода подзаконных актов, и правоприменительная практика идет во многих случаях по такому пути.

...