Местное самоуправление
Теоретические подходы к определению местного самоуправления. Характеристика основных моделей местного самоуправления. Рассмотрение истории развития местного самоуправления в России и в Германии: сходства, различия, особенности в системе организации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 21.11.2018 |
| Размер файла | 89,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
Актуальность темы. Местное самоуправление, как элемент демократии и форма народовластия присутствует в разных формах в большинстве государств мира. Оно призвано создавать условия для благополучного существования и развития населения на территории его проживания. Безусловно, это важный общественный и властный институт, что предопределяет необходимость его изучения.
Исторические, культурные и другие особенности, находящие свое отражение в форме правления и форме государственного устройства, индивидуализируют систему местного самоуправления в отдельной стране, делают её непохожей на другие. Местное самоуправление взаимодействует с органами государственной власти, участвует в различных совместных программах, являясь значимым звеном во взаимоотношениях гражданского общества и государства.
Активное развитие местного самоуправления (в том числе в Российской Федерации) характерен для 20 в. -- начала 21 в. Первыми в теоретической разработке проблем местного самоуправления считаются германские правоведы. По мнению немецких ученых, Л. фон Штейну впервые дал понятие местного самоуправления как активной формы участия граждан в управлении делами государства.1
Анализируя российское и немецкое местное самоуправление, можно увидеть достаточно много схожих моментов. Основным объединяющим началом является то, что Россия и ФРГ относятся к континентальному семейству права, являются федерациями и развивают институт местного самоуправления на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления.
Для России исследование местного самоуправления в ФРГ является актуальным прежде всего потому, что модель местного самоуправления в Германии считается одной из самых эффективных в Европе.
Целью данной работы является сравнительно-правовой анализ организации местного самоуправления в России и в ФРГ.
Достижение поставленной цели предопределило постановку следующих основных задач:
1. Рассмотретьтеоретическиеподходыкопределениюместного самоуправления.
2. Охарактеризовать основные модели местного самоуправления.
3. Рассмотреть историю развития местного самоуправления в России и в Германии
5. Сравнить и выявить сходства, различия, особенности в системе организации органов местного самоуправления в России и в ФРГ.
Объектом исследования является общественные отношения в сфере местного самоуправления России и Германии.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также Федеративной республики Германии, закрепляющие институт местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы. Степень разработанности проблемы в научной литературе и публицистике достаточно высока, однако характеризуется разнонаправленностью и зачастую противоречивостью.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области изучения сравнительно- правового анализа организации местного самоуправления в России и в ФРГ. Местное самоуправление характерно для всех демократических стран современного мира. Именно поэтому, в рамках представленной работы, для обеспечения предлагаемой в названии задачи, полагаю необходимым воспользоваться методами сравнительного правоведения.
Теоретическую основу сравнительного исследования составляют работы: Гриценко Е.В., Гулиной В.В., Деревягина Е.В., Егоровой М.В. , Емельянова Н.А., Иванова А.А., Йоллоса Г. , Кутафина О.Е., Фадеева В.И. и др.
Структура работы. В соответствии с представленной целью построена и структура работы. Она состоит из введения, одной главы, заключения и списка используемой литературы.
Глава 1. Местное самоуправление в России и ФРГ
Основные теории о местном самоуправлении
местный самоуправление германия россия
Возникновения теоретических базы о местном самоуправление появились в результате рассуждений и анализа взаимоотношений личности и государства, центральной власти с местной, децентрализации первой. Местное самоуправления при относительной децентрализации и самостоятельности явилось выгодным лозунгом для различных политических сил при борьбе за власть, с чем связывается проведения многих реформ 19 века, в результате чего были заложены правовые основы муниципального управления многих европейских государств. Вместе с тем их база начала формироваться в предшествующий средневековый период.
Сам термин «муниципалитет» и «муниципальное хозяйство» появился ещё во времена Древнего Рима и означает тяжесть, бремя, которым назывались города, обладавшие правами самоуправления.
Толчок к конституционному закреплению прав самостоятельного ведения местных дел обеспечила Великая Французская революция, поставив задачи формирования местного самоуправления по иному типу, без жёсткой опеки государственной власти в условиях развития конституционализма и правового государства.
Значительное влияние на развитие европейского местного самоуправления оказала Конституция Бельгии 1831 года, содержащая статью о таком управлении как о самостоятельной ветви власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной.
Споры о природе местного самоуправления продолжается уже более двухсот лет, но до сих пор не имеется единообразное решение. В настоящее время теории местного самоуправления, разработанные в период перехода от феодальных к капиталистическим отношениям, не потеряли своей ценности. Они позволяют, не отходя от основной задачи, выделить делить общие черты и тенденцииразвития местного самоуправления в условиях постоянного конфликта государства и общества с целью поиска перспективы достойной человеческой жизни.
Так выделяются следующие общепризнанные теории (теория естественных прав): теория свободной общины; общественная теория самоуправления (хозяйственная теория); государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма2.
1) Теория свободной общины (теория естественных прав) считается первой, которая теоретически объясняет сущность местного самоуправления. Базой такого подхода явилось бельгийские и французское городское право получившее теоретическое развития в работах Тюре, Токвеля, Аренса и др. учёных того времени, в основе которого лежали естественные права общин на самоуправление. Вместе с ними значительный вклад внесла и германская юридическая школа.
Большая часть городов того периода управлялась сходом всех граждан, который принимал непосредственное участие в избрании должностных лиц и принятии законов. В тоже время происходила замена схода на управление городскимиделамисоветом. Основная идея данного подхода исходила из естественных прав общины заведовать своими делами, обязанности государства уважать общинное самоуправление, его первичности. Разработчиками теории свободной общины ставился акцент не только на общность граждан, проживающих на конкретной территории, восприятия каждого участника самоуправления как часть сообщества, сплотившегося с целью совместного решения и управления общими делами, но и на их духовную, во многом религиозную близость.
2) Хозяйственная (общественная) теория самоуправления явилась исторически последующей после теории свободной общины. Разработчики и исследователи (Моль, Васильчиков, Ресслер, Гирке и д.р) этой теории исходили из противопоставления государства и общины, суть (основа) которой состояла в содержании хозяйственной деятельности, разделяя дела общинные и дела
государственные. Самоуправление, исходя из этого подхода заключается в заведовании делами местного хозяйства, разработчики и приверженцы исходили из того, что самоуправление и есть заведование делами местного хозяйства- общинные дела, которые должны решаться исключительно общинным органом управления. Государство не должно вмешиваться в местные дела, а на оборот представлять возможности для их эффективной реализации. Именно разграничение местных и государственных дел отражается в самостоятельности местного самоуправления. Данная теория получила широкое распространение в дореволюционной России.
3) На смену общественной пришла государственная теория местного самоуправления, теоретическая основа которой была заложена Р.Гнейстом и Л.Штейном. Государственная теория в значительной степени изменила подход в определении отношений «община-государство», по которой местной самоуправление рассматривалось как форма распределения государственных задач между центром и местными властями. Основатели государственной теории исходили не из заведывания общиной местными, собственными делами, а в осуществлении возложенных на них государственных полномочий и функций при помощи собственного аппарата управления, подразумевает местное самоуправление как составную часть государственногоаппарата. Государственная теория делилась на политическое и юридическое направление. Но первое, разработчиком которого был Гнейст, в основе которого лежала экономическая независимость общины, не имело широкого распространения, критиковалась многими его современниками. А юридическое (Штейн и др.) наоборот поддерживалось и воспринималось в том числе и в России. По юридическому направлению государственной теории община являлась особым публичным юридическим лицом- местной корпорацией, деятельность которого неразрывно связано с государственным механизмом управления, как его составная часть, расщепление которого могло бы послужить фатальной ошибкой для самого местного самоуправления и государства в целом.
4) Теория дуализма исходит из общественно-государственной природе самоуправления. Дуализм самоуправление обеспечивает двойственную связь человека с государством, обществом и составляет фундамент данной теории. Муниципальный дуализм получил своё развитие в 90-х годах 20-го столетия, что связывается с невозможность предшествующих теорий отвечать степени современного развития общества, государства, права, тенденциям глобализации. Вместе тем автором отмечается, что теория дуализма следует рассматривать не как самостоятельный подход, а как продолжении теории государственного муниципального управления, т.к. отношения муниципального (местного) управления регулируются именно и посредством государственного воздействия, определяющее вектор его развития, границы самостоятельности.
5) Помимо вышеизложенных отмечается теория муниципального социализма, содержащая некоторые значимые идеи, установки. Данная теория рассматривается как одно из направлений политических реформ, и как связь подхода с общедемократическими тенденциями развития местного самоуправления в условиях расширения муниципальной самостоятельности и социально-классовой окраски муниципального управления- участия в управлении всех слоёв населения.
Основные модели организации местного самоуправления
Страны, в которых действует демократический режим, предоставляют возможность гражданам участвовать в управлении общественными делами, что говорит о наличии местного самоуправления. Определение местного самоуправления дано в Европейской хартии о местном самоуправлении, которая былапринятаСоветомЕвропыв1985году: местное самоуправление - это право и действительная способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения.
Местное самоуправление активно развивается во многих странах, где-то оно имеет давние традиции, в некоторых странах только начинает формироваться, что говорит об актуальности темы исследования.
В настоящее время исследователями выделяются три основные модели организации местного самоуправления:
1) англосаксонская модель: на местном уровне действуют органы, избираемые населением (мэры, шерифы, советы и др.). Эти органы действуют в рамках государственных законов. На местах отсутствуют должностные лица и органы, назначаемые центральной властью и контролирующие деятельность местных органов. Но некоторые вопросы органы местного самоуправления должны согласовывать с государственными органами. Такая модель характерна для Великобритании, США, Австралии, Канады;
2) континентальная модель, называемая французской: на местном уровне, действуют органы, назначаемые центральной властью (префекты, комиссары). Их задачей является осуществление контроля за деятельностью местных органов. Местные органы так же, как и в англосаксонской модели избираются населением. Но они более самостоятельны, наделены широкими
полномочиями. Встречается и прямое государственное управление муниципаль- ными органами. Континентальная модель существует во Франции, Италии, Швеции, Нидерландах;
3) смешанная модель функционирует в ряде стран. Она включает отдельные элементы англосаксонской и французской моделей. Представителями такой модели являются Австрия, Япония3.
Естественно, англосаксонский тип местного самоуправления возник в Великобритании. Данный тип прижился преимущественно в странах, входивших некогда в состав Британской колониальной империи и в той или иной форме заимствовавших английскую форму государственного устройства. Это - США, Ка- нада, Австралия, Новая Зеландия и др.
В современной Англии органы местного самоуправления представлены выборными советами различного уровня - графств, городов, районов. Они формируются путем выборов на четыре года. Иногда члены советов или советники не переизбираются полностью, а подлежат постепенной ротации. Они работают безвозмездно или по совместительству. Советы избирают своих руководителей - председателя или мэра. Партийные предпочтения членов совета оказывают незначительное влияние на его деятельность4.
Каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенций. Местные представительные органы «формально выступают как действующие авто- номно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует». Проводится более или менее четко очерченная линия разграничения между органами местного самоуправления и местными органами государственной власти. Здесь не существуют органы прямого государственного управления. Их функции выполняются советами, полномочия, которых делегируются им парламентом на тех же основаниях, что и в любой другой административной структуре5.
Континентальный, или французский тип, действует в большинстве стран современного мира, прежде всего, в континентальной Европе и франкоязычной Африке. От англо-саксонской он отличается тем, что на подотчетной ему территории чиновников государственной администрации, призванных контролировать деятельность органов местного самоуправления. Через них центральное правительство осуществляет административный контроль над местными органами, сочетая прямое государственное управление на местах с орга- нами местного самоуправления. Они выполняют также иные функции общегосударственного характера. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкий спектр средств и методов.
Данныйтипзапоследниедесятилетияпретерпелболееилименее существенные изменения. Так, во Франции в результате проведенных реформ в 70- х-80-х годах по децентрализации территориального управления административный контроль полномочных представителей центрального правительства был заменен на так называемый апостериорный контроль. Его суть состоит в определении законности решений, принимаемых муниципалитетами. При этом приостановка исполнения решения в случае признания его незаконным, ущемляющим интересы государства, осуществляется не представителем правительства, а только через суд6. При всем при том не следует преувеличивать степень различий между двумя указанными моделями, поскольку обе они базируются на ряде сходных принципов, вчастности,вобоихслучаяхосновойместногоуправленияслужат представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов. В то же время необходимо учесть, что институт местного самоуправления обладает определенными признаками как государственных, так и общественныхинститутов.КакотмечетВ.А.Лапин,«общественно- государственныйхарактеринститутаместногосамоуправленияделаетего
центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и гос- ударства. По-видимому, в этом состоит главная роль местного самоуправления в любом государстве»7.
На практике существуют смешанные или так называемые гибридные типы муниципалитетов, сочетающие в себе элементы как англосаксонского, так и континентальных типов и отражающие этнонациональные, социокультурные, политико-культурные и иные особенности конкретной страны. Наглядное представление об этом можно получить на примере органов местного самоуправления целого ряда государств. Так, в Основном законе ФРГ закреплено и гарантировано право на самоуправление: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов». Основной закон содержит поло- жение, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обеспечивать «жизнеспособность общин и союзов общин и, прежде всего, в финансовом отношении».8
В соответствии с Основным законом и конституциями земель федеральное правительство и правительства земель не вправе вмешиваться в деятельность муниципалитетов при осуществлении ими предоставленных им полномочий. Здесь федерация построена по принципу «снизу вверх», согласно которому в основе государственного устройства лежат самоуправляющиеся общины, над ними земли, а над ними - национальный уровень. Органы местного самоуправления обладают всеми полномочиями, не входящими в компетенцию земель и федерации. Государственный надзор за ними призван обеспечивать соответствие их решений Конституции, а также как федеральным законам, так и земельным законам9.
Что касается России, то для нее определение типа местного самоуправления представляет собой довольно трудную задачу. В научной литературе существует
мнение, согласно которому «современная российская модель организации местного самоуправления носит смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной моделей»10. Хотя в Конституции РФ11 закреплено положение о том, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» на практике все еще нет ясного понимания того, является ли местное самоуправление самостоятельным, независимым от государства институтом гражданского общества или же составляет органическую часть государственной власти, занимающую ее низшую ступень.
В настоящей работе используется сравнительно-правовой метод, который предусматривает соотнесение однопорядковых юридических понятий, процессов, явлений, выяснение сходства и различия между ними. Данную тему разрабатывали А.А. Иванова в своей статье «Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный подход»12 , Н.В. Михалева в статье «Местное самоуправление в Германии» 13 .ТакжекданнойтемеобращаласьМ.А.Тенерядновав работе
«Местное самоуправление в России и Германии»14и другие.
Некоторые исследователи (О.Е. Кутафин) 15 считают, что в Германии действует смешанная модель местного самоуправления. Другие авторы (М.В. Минаева) 16по организации местного самоуправления относят Германию к
континентальной модели, но с особенностями. Третьи авторы (Р.Т. Мухаев) 17 называют модель местного самоуправления в Германии специфической, когда представителем государства на местном уровне выступает не федеральная власть, а власть земли.
Этим во многом объясняется тот факт, что остается нерешенным вопрос о характере взаимоотношений трех уровней политического и социального управления - федерального, регионального и местного - о разграничении между ними предметов ведения, полномочий, функций и т.д. Таким образом представляет интерес о рассмотрении зарождения местного управления в России и Германии.
История развития местного самоуправления в России
Современные ученые не пришли к единому мнению по поводу появления местного самоуправления в России. Согласно одной точке зрения, местное самоуправление зародилось в период становления государственности на Руси. В соответствии с другой - данный институт существовал еще в догосударственный период общественного развития славян. И.Д. Беляев писал, что первобытное, до- рюриковское устройство общественной жизни славян на Руси было общинное, а не родовое. Славяне постепенно заселили русскую землю, переселившись с Дуная. Переселение было вызвано враждебностью римлян и греков, которые занимали их землиистроилитамсвоигорода. Н.В. Постовой отмечает, что соседство с Римом и Грецией, где самоуправление в виде общин появилось и действовало значительно раньше, безусловно, оказало влияние на славянские племена.18
Община была основой общественного устройства Древней Руси. Объединение славян в общины было обусловлено как экономическими интересами, так и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля. Славяне занимались земледелием, скотоводством, ремеслом, изготовлением металлических изделий. Таким образом, производство было основой общинного самоуправления. Также общины имели в собственности земельные участки и имущество. С развитием производства совершенствовалось и общинное управление, улучшался быт и жизнь людей, повышался уровень цивилизации.
Структура местного самоуправления приобретает производственно- территориальный характер. Сначала славяне объединялись в сельские общины, но по мере развития экономических отношений, собственности, производства стали появляться и городские. При этом все люди, которые состояли в общине, занимались общественными делами. Рабы не имели политических прав и не являлись членами общин.
Одной из древнейших форм народного самоуправления на Руси было вече. Об этом свидетельствуют отечественные и иностранные источники. Византийский историк 6 века Прокопий заметил, что славяне не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении. Летописец Нестор писал: «Новгородцибо изначала, и смольняне, и кыяне, и полочане, и вся власти, якоже на думу, на вече сходятся». Существовало вече общины, улицы, пригорода, части города, города, старшего города.
По мнению большинства историков, на вече могли собираться все свободные городские жители. Однако правом голоса обладали только мужчины-главы семей. Не имели права принимать участие в вече закупы (полурабы) и холопы (рабы). Приходить на вечевое собрание было правом, а не обязанностью. Вече собиралось по мере необходимости. Периодичность и сроки собраний не были четко установлены. Вече могло созываться народом, князьями или частным лицом. Вече обладало широкой властью, включая законодательную, исполнительную, судебную.
Управление городом осуществляли выборные люди. Вече их контролировало. Над вечем пригорода стояло вече города, где было сосредоточено управление всей общиной. Такая структура говорит о многоступенчатой системе самоуправления. Выборных должностных лиц, избираемых на вече, можно отнести к форме представительной демократии.
Соотношение местного общинного самоуправления с центральной властью строилось на принципе подчиненности пригородов старшим городам, которые являлись политическими центрами. Решение, принятое на вече старшего города выступало в качестве обязательного для органов местного самоуправления в городе и пригородах, это обеспечивало единство всей системы самоуправления. Власть князя не имела сильного влияния на местное самоуправление, так как в этом не было необходимости.
В середине 14 века начали происходить изменения в местном самоуправлении - земстве. В период монголо-татарского нашествия в руках князей сосредотачивалисьбольшиеземельныевладения,иэто способствовало
уменьшению власти земства. Происходят изменения в структурных связях между городами и пригородами. Старшие города утратили своё прежнее влияние и практически перестали существовать. Общины потеряли роль самоуправляющихся единиц, и большая часть их доходов отдавалась в виде дани завоевателям. Исключение составляли Новгород и Псков, этому способствовал географический фактор - совершать набеги на эти города было экономически невыгодно.
Во время правления Ивана 4 появляется центральный орган, который координирует работу местного самоуправления: Земский двор. Основной функцией этого органа был надзор за всеми местными делами: вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор податей. Существовали выборные должности: городовые приказчики, старосты (делились на несколько разрядов), сотские, десятские, целовальники, дворские.
До середины 16 века преобладала система Їкормлений- в городах назначались наместники, в волостях - волостели, наделяемые таким объемом прав как у прежних князей. Но такая система не являлась местным самоуправлением, потому что кормленщики и волостели были представителями центральной власти. Н.А.Емельянов писал, что кормленщик собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств. Деятельность кормленщика не устраивала население, поскольку он мало заботился о состоянии вверенного ему округа, охране порядка, безопасности жителей.19
В середине 16 столетия проведена реформа, в результате которой был закреплен на официальном уровне институт «излюбленных голов». Излюбленный голова, или староста, был представителем местного управления посадов и волостей. Следует отметить, что именно население, с помощью челобитных прошений, требовало от государства введения такого института. В частности, в челобитныхотмечалосьзлоупотреблениекормленщикамивластьюине
выполнениефункцийобеспеченияобщественногопорядка.Специальными распоряжениями - губными грамотами создавались на местах губные учреждения. Новый этап изменений в местном самоуправлении начинается с приходом к власти Петра I. В 1699 году издается указ о создании в Москве Бургомистерской Палаты,вкоторомуправлениегородомпередавалосьгородскимобщинам. Предоставление новых прав напрямую связывалось с укреплением податной ответственностигородскогонаселения.ВтомжегодуиздаетсяУказоб учреждениипоостальнымгородамземскихизб-органовгородского самоуправления. Земские избы создавались для ведомства различных дел между посадскими, торговыми людьми и волостными промышленниками, а также для сборов налогов для казны.
В 1702 году издан Указ, в соответствии с которым были созданы дворянские советы в каждом уезде. Советы должны были управлять уездами, вместе с воеводами. Такой порядок был отменен в 1705 году.
Губернская реформа изменила положение главных органов городского управления в Москве, с 1710 они были подчинены новым губернским учреждениям. Однако продолжали собираться слободские и сотенные сходы, которые избирали старост и сотских. Помимо решения местных дел, они были ответственны за посадские платежи и повинности. В 1718 году вышла резолюция об учреждении в городах магистратов.
В 1719 году Петр провел административную реформу. Всё областное управление строилось на единоличной власти центрального правительства. Губернии делились на провинции, провинции на дистрикты. Воеводы были по главе провинций, а земские комиссары во главе дистриктов. В их компетенцию входило ведение вопросов местной жизни.
Павел I провел новую городскую реформу. Он отменил Жалованную грамоту городам, должности наместников, закрыл приказы общественного призрения, ликвидировал городские думы. В 1798 издан Устав Санкт- Петербурга, где определялась новая организация городского управления. Под начальством генерал- губернаторасоздавалась«Комиссияоснабжениирезиденции припасами,
распорядком квартир и прочих частей до полиции относящихся». Исполнительную власть получило Городское правление (Ратгауз), которое подчинялось администрации. Администрация руководила городским управлением. Указом от 4 сентября 1800 г. Павел I предписывал создавать ратгаузы во все уездные города. Председателя Ратгауза назначал император, по согласованию с Сенатом. Ратгауз был департаментом по городским делам и был зависим от управляющего губернией.20
Александром I в начале 19 века была проведена реформа в сфере государственного управления, в результате которой были созданы министерства, заменившие устаревшие коллегии. Это содействовало созданию такой системы управления, которая основывается на принципах единоначалия и личной ответственности. Реформа повлекла за собой негативные последствия в виде бюрократизации аппарата. Кроме того, значительно расширился штат чиновников. Местные органы были сильно зависимы от центральных, и не могли должным образом осуществлять истинные цели существования. Именно поэтому возникла необходимость в преобразованиях местного управления. Это стало возможным только после отмены крепостного права.
1 января 1864 года после многолетних обсуждений, указом Александра II было принято «Положение о губернских и уездных учреждениях». Согласно этому положению были созданы всесословные земские учреждения: уездные и губернские земские собрания. Эти органы были представительными и формировались путем выборов при тайном голосовании.
Для выборов в уездное земское собрание необходимо было провести три избирательных съезда: землевладельцев, городских избирателей, сельских сообществ. Соответственно этому население уезда поделили на 3 курии: землевладельцы, собственники недвижимого имущества в городе и крестьяне. На избирательных съездах избирались гласные. Чтобы иметь право голоса, нужно было соответствовать требованиям имущественного ценза.
Председателями земских собраний были уездный и губернский предводители дворянства. Если в местности не было дворянских выборов, председателя должен был назначить министр внутренних дел. К функциям председателей относилось открытие и закрытие заседаний, смотрение за порядком, предложение вопросов для рассмотрения. После доклада председательствующего, говорили гласные. Затем было голосование, где решение принималось большинством голосов.
Для текущей (оперативной) работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы - управы, работавшие на протяжении года. Они осуществляли управленческую деятельность земского имущества, исполняли все распоряжения земских собраний, осуществляли подготовку различных документов, надзор за доходами и расходами, и даже представляли в судах земство по имущественным делам21.
В обязанности губернских управ входило рассмотрение жалоб на уездные управы. В период с февраля по октябрь 1917 была проведена огромная работа по реформированию местного самоуправления и созданию муниципального законодательства. Параллельно с земскими реформами, проводились и реформы городского самоуправления. 16 июня 1870 года было утверждено Городовое положение. Согласно этому Положению благоустройство и хозяйство городов отдавались органам городского самоуправления. Городская дума формировалась путем выборов. Избирательное право было у граждан старше 25 лет, прошедших налоговый ценз. Лица мужского пола младше 25 лет и женщины могли участвовать в выборах через своих доверенных.
В 1892 году вступило в силу новое Городовое положение. Его принятие было вызвано реформами Александра III, которые должны были обеспечить незыблемость самодержавия. Основными изменениями по сравнению с Городовым положением 1870 года былисокращение контингента избирателей путем ввода
имущественного ценза и усиление административного контроля над органами городского самоуправления.22
Отмечалось право администрации назначать руководящих должностных лиц и гласных думы. При этом количество гласных значительно сокращалось. Городские думы были практически лишены самостоятельности в своих действиях, всё контролировала администрация. Губернатор осуществлял надзор за деятельностью городского общественного управления. Многие постановления городских дум были обязательны для утверждения губернатором.
Положение устанавливало две формы общественного самоуправления: полный объем и упрощенный. Эти формы зависели от различных характеристик города: численности населения, состояние финансов, преобладающие занятия горожан, уровень развития торговли. При упрощенной форме взамен городской думы учреждалось собрание уполномоченных, которое избирало старосту и его помощников.
Компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению.
После февральской революции Временным правительством 15 апреля 1917 был принят закон «О производстве выборов гласных Городских дум и об участковых городских управлениях». Провозглашалось всеобщее и равное избирательное право для российских граждан, включая женщин, военнослужащих и представителей всех национальностей, которые достигли двадцати лет, если в период составления списков избирателей проживали в городе и обладали в нем недвижимостью, были заняты на службе, или имели другие связанные с ним занятия. Голосование было тайным.
Были установлены «Временные правила об участковых городских управлениях», в соответствии с которыми думы могли создавать в городах с населением более 150 тысяч жителей участковые городские управления. Городская думаопределялапредметыведениятакихуправлений.Участковыегородские
управления решали вопросы, возникающие в отдельных частях города. Они состояли из участковой думы и управы. Финансирование управлений осуществляла Городская дума, после утверждения смет23.
Городские думы были поставлены под контроль центрального правительства. Если были выявлены нарушения закона, нужно было уведомить думу. Если дума не предпринимала никаких действий, комиссар вправе был подать протест окружному суду.
Октябрьская революция 1917 года положила начало новому этапу в развитии местного самоуправления России. Следует отметить, что в российском революционном процессе переплелись две тенденции. С одной стороны, стремление народов России к свободе и обладанию всей полнотой политической и экономической власти, где явно прослеживалась самоуправленческая тенденция, движущей силой которой были широкие слои трудящихся. С другой стороны, стремление узкой группы политических деятелей захватить власть и установить тоталитарную диктатуру. Это - явно противоположная самоуправлению тенденция.
Взгляды В.И.Ленина по проблеме самоуправления, как и по другим вопросам, стали основополагающими для выработки политического курса Советского государства. В.И.Ленин в своих трудах - «Государство и революция» и - «Удержат ли большевики государственную власть летом и осенью 1917 года» изложил основные черты системы общественного управления. Он считал неизбежным преодоление капиталистических отношений, разграничил переходный период от капитализма к коммунизму, первую фазу коммунистического общества - социализм, и вторую - коммунизм, и соответствующие этим этапам становления общества периоды развития общественного самоуправления. В.И. Ленин подробно охарактеризовал экономические основы и сохранения государства в условиях переходного периода
и первой фазы коммунизма, и его коренного видоизменения по сравнению с капитализмом в сторону совпадения с общественным самоуправлением, и постепенного его полного отмирания.24
Первые акты Советской власти такие как «Декларация прав народов России» и «Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа» отразили идею самоуправления и полновластия трудового народа.
Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее Конституция РСФСР), принятая 10 июля 1918 года, закрепила в ст.10 базовую предпосылку самоуправления - принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. Высшей властью в пределах соответствующих территорий признавались съезды советов - областные, губернские, уездные, волостные, а также городские и сельские советы депутатов. Съезды советов всех уровней формировались путем многостепенных выборов - представителями нижестоящих советов (городских и сельских) и съездов Советов (уездных и волостных). В небольших сельских поселениях Конституция допускала не формировать Советы, а вопросы управления разрешать общим собранием избирателей непосредственно.
Во времена Гражданской войны реальная власть начала концентрироваться в исполнительных комитетах. Законодательные функции передавались центру - Высшему совету народного хозяйства, а хозяйственные функции - местным государственным органам. Оставшаяся компетенция местных советов была незначительная - исполнять поступавшие из центра приказы.
В 1919 году по решению 7 Всероссийского съезда советов Советы получили право не выполнять распоряжения народных комиссариатов, если они противоречили местным интересам. Местное самоуправление осуществляло свою власть над коммунами, так называли относительно автономные в хозяйственном отношениитерриториальныеобщностинаселения 25.Их хозяйственная
для их руководства - коммунотделами. Функции новых органов местных Советов включали в себя: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, деятельность местного транспорта. В 1920 году создано Главное управление коммунального хозяйства, регулирующий орган.
На рубеже 1924 - 1925 годов выходят «Положение о городских советах» и
«Положение о финансово-налоговых частях волостных исполнительных комитетов», где эти органы объявляются высшей властью в пределах подведомственной территории.
24 мая 1991 года принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». 6 июля 1991 года принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Однако многие важные институты самоуправления в законе не были сформулированы, поэтому после его принятия, велись дискуссии и обсуждения решения проблем. Также этот закон осуществил разделение управления на представительные и исполнительные органы. Местное самоуправление с этого времени должно было осуществляться населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, органы управления - местную администрацию, на которую возложили исполнительно-распорядительную функцию.
Таким образом, после Октябрьской революции 1917 года органы земского и городского самоуправления были ликвидированы. В Конституции РСФСР 1918 года был закреплен принцип принадлежности всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. Советы на протяжении всего периода существования СССР были представительным органом государственной власти на местах. Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Такой порядок организации местной власти не был истинным самоуправлением. В начале 90-х были приняты законы о местном самоуправлении, которые основывались на демократических принципах.
Согласно конституции РФ 1993 года местное самоуправление стало самостоятельнымвидомпубличнойвласти,каксамостоятельнаядеятельность
значения.
Исследователи отмечают, что общественное самоуправление племён, проживающих на территории современной Германии, сформировалось под непосредственным историческим воздействием франкской эпохи. Марки-общины того периода уже не были родовыми, и по сведениям «Салической правды» совместно управляли земельными делами.
В период развития феодальных отношений, в самоуправлении происходило оформление административных и судебных институтов, которые признавала, как церковь, так и государственная власть. Община самоопределялась как некий социальный организм и на протяжении всего средневековья служила образом для общественного устройства не только для самой Германии. Форма такой организации распространялась и по другим соседствующим территориям. Как уже говорилось единицей самоуправления была марка, она, как правило, не соответствовала границам единичных поселений, а состояла из нескольких подвластных территорий.
Собственники земельных (полевых) наделов формировали общину в административных и судебных целях, в её главе стоял старшина или староста, избираемый общинниками на собрании. Вместе с ними могли избираться также и его доверенные лица, ведавшие отдельными вопросами (лес, поле, земля). Помимо общего управления, община могла формироваться и с целями совместной деятельности, надзора за отдельными участками земли, леса, что отражалось в специфическом наименованиях старшины или старосты такой марки. Полновластие общинной собственностью находилась исключительно в руках общего собрания, а все выборные лица являлись только его представителями. Представители осуществляли контроль за исполнением решений общего собрания общины, отчитывались по вопросам предмета их деятельности. Отчуждение земли, заключение каких-либо договоров обсуждались на общем собрание и для совершения этих сделок требовалось согласие, как правило, всей общины.
Базовыми полномочиями общины являлось осуществление хозяйственной деятельностью. В связи с переходом от соседской в территориальную общность, предметов их ведения, в ранний период являлась пахотная земля, а позднее- совместное пользования лесными, водными угодьями, лугами и иным владением. Административные функции исходили из полномочий собрания по вопросам новых поселенцев или их изгнания, государственных и феодальных податей, повинностей. Судебные полномочия осуществлялись в отношении членов общины. Председателем суда являлся староста, либо назначенное феодалом лицо. В случае отказа от исполнения административных, либо судебных обязанностей, советом общины назначался дополнительное отягощения при раскладке налогов феодала. Общинный суд был судом первой инстанции, вторая инстанции являлась государственным судом округа. Судебные представители общины (шеффены) были обязаны соучаствовать в окружном суде, что являлось как правом, так и обязанностью.
С развитием феодальных отношений в 12-13 вв. происходит дифференциация общин в зависимости от их общего статуса. Историческая марковая организация сохраняется лишь в вольных общинах. В общинах, расположенных на государственных и церковных землях, советы былыми полномочиями уже не обладали. Упразднялись вопросы раскладки податей, а также судебные дела по общине, которыми, с настоящего времени начали ведать церковные или феодальные ставленники. Позднее, амманов, кто заведовал общими делами и раскладкой податей стала выбирать община по утверждению фогта-феодала. В части областей, по административным и полицейским вопросам в совет общины включались государственные лица, как технико-административный аппарат. Во владельческих общинах, организованных в рамках феодальной вотчины, полномочия изгнания перешли к вотчиннику, за которым, в дальнейшем, закрепился практически весь перечень полномочий совета общины.
Принципы самоорганизации и правопорядка вольных марок закреплялось в обычномправес13в.Властьвгосударственныхицерковныхобщинахне
поддерживала этим принципы в своём суде и управлении. Отношения вотчинников с общиной строилось на основе индивидуально-традиционного соглашения и общепринятого порядка в округе.
После поражения в Крестьянской войне 16 в., значительная часть вольных общин потеряла свой статус, в результате чего, владельческими (подвластными) стало преобладающее большинство.
Развитие городов, их утверждения как нового социального организма и политическое обособление, произошедшее в позднее средневековье и на рубеже Нового времени, составило особенную черту феодальной Германии. Отмечается, что самоуправление германских городов достигло самого высокого из возможного уровня развития в условиях феодализма. Социальный облик германского города стал следствием его бурного экономического развития и обособления сословного населения, что составило влажнеющую особенность истории форм самоуправлении Германии.
Первостепенно община города была практически идентична сельской. Принадлежность передавалась по наследству или в неё вступали на основании наличия какого-либо владения в городе, либо путём уплаты взноса в общинную казну. В период позднего средневековья города делились на имперские, земские и владельческие. Процесс их самоопределения не был одновременным и аналогичным по правовому статусу.
Администрирование городом производилось непосредственными вассалами (министериалами) городского сюзерена, именно в таком составе и заседал совет общины. Совет осуществлял так и судебные функции, что явилось соответствующим развитием общинной коллегии шеффенов. Должность бургомистра появился позднее. Он-бургомистр председательствовал в совете города.
Управление городом осуществлялось прямыми вассалами (министериалами) городского сюзерена, из которых состоял совет общины по главе с феодалом. Совет осуществлял как административные, так и судебные функции, что проявилось в соответствующем развитие общинной коллегии шеффенов (участие в господском суде). Должность бургомистра появляется позднее становления совета как органа управления городом. Выделяется управа и другие должности по администрированию отдельных областей городского хозяйства, являлись почётными и имели общественных характер. Местами, в этом период появляется обозначение совета под название магистрат. В дальнейшем, в результате признания общинного руководства за советом закрепляется ведение всех городских дел, в том числе и военного. Позднее городское самоуправление обретает и государственно- политическую роль, создаётся союз городов.
Исследователями указывается, что связь и подконтрольность горожан общине была значительно меньше чем в земских. Данной обстоятельство послужило источником частых конфликтов в городской жизни до абсолютистского периода.
Изменения местного самоуправления в Германии, в период абсолютной монархии, характеризуются как полная его трансформация под государственное управление, которое проявилось не повсеместно. Институты сословного самоуправления, обладавшие ранее широкой автономией, ныне утрачивают своё значение. Но они не исчезают полностью, а перерождаются в качестве элемента государственного аппарата.
Первоначально административная и судебная власть вотчинника распространялась исключительно на собственные земли, но 17-18 веках в них были включены все прилегающие общины, образовывались вотчинные округа, на которых феодал обладал практически полной автономией от государственной администрации.
В период абсолютной монархии возникают в местном управлении земские советники - институт, как связующее звено между общиной, феодалом и государственной администрацией. В конечном это данный чин обретёт государственную форму. Вместе с этим, ввиду усиления центральной власти происходит и усиление законодательного регулирования всех уровней публичного управления, изменений полномочий и предметов ведения между уровнями, государственного контроля, что приведёт к полному огосударствованию сословного управления, с сохранением формальных черт прошлой формы.
Приведённые обстоятельства, как результат государственной политики (централизации) определили специфику дальнейшего развития самоуправления в Германии вплоть до начала 19 века.
Последующие исторические изменения местного самоуправления связаны с падением Германской империи, установления Германского союза, конституционных форм правления. Основным фактором, повлиявшим на данные изменения, послужило поражение Германии в войне с Наполеоном. Потеря государственного суверенитета юго-западных территорий ознаменовала переустройство хозяйственного управления под французскую модель, была установлена избираемость и сменяемость местных советов, независимость мэров, стёрты различия между городско и земским устройством самоуправления, возросло центральное административное влияние Франции.
Дальнейший этап развития самоуправления определили преобразования германского правительства под руководство Штайна в начале 19 века, реформы которого основывались на идеях морально-воспитательного преобразования государственного администрирования и свободы местного управления, сохраняя через взаимодействие дух общности. Такое философский подход был закреплён в положениях всех прусских городов, но государственное управление и контроль по- прежнему сохранялся и был тем самым узаконен.
Городским органом управления-орган городского представительства являлся Магистрат, состоящий из избираемых гражданами города советников (оплачиваемая и общественная должность) во главе с бургомистром- назначаемая государственная должность. Самоуправление городов характеризовалось как ограниченное государственной властью в духе просвещённого абсолютизма.
Восстановление и новые этап развития местного самоуправления, при факторах активизации либерально настроенной буржуазии, а также иных демократических сил в Предмартовский период обеспечили конституционное закрепления основ самоуправления в большинстве германских государствах. Среди таких основ указывается право общин на самоопределение и объединение, избирательные права, самостоятельность ведения общинных дел в рамках закона, устанавливалась преимущество земельного правового регулирования вопросов местного самоуправления.
Анализ реформ местного самоуправления в Пруссии позволяет говорить о них как об одном из способов (если не главном, то очень важном) становления госу- дарства в качестве социального, правового. Формирование социального государства в Пруссии в XIX в. происходило, с одной стороны, посредством развития социального законодательства (поддержки лиц, столкнувшихся с социальными рисками), с другой стороны, путем признания государством политических прав (всеобщее избирательное право) большего числа населения в ходе реформ местного самоуправления, предоставления таким образом гражданам возможности участвовать в принимаемых политических решениях, доносить свои позиции до государственной власти.
Реформы 70-80-х гг. создали единый порядок окружного и провинциального самоуправления, но нуждалась в урегулировании, без которого, по словам Г. Йоллоса, увеличивалась бы разница между городской и сельской культурой 26 .
число субъектов правовой политики, 3 июня 1891 г. принял Положение о сельской общине, которое регламентировало устройство и систему управления сельских общин в семи восточных провинциях прусской монархии. Сельская община обозначала как множество лиц, проживающих на определенной территории и объединенных общим устройством места (территориальные, ресурсные особен- ности) и соответственно общими интересами. С этого момента сельская община приобретала статус публичной корпорации.
Коренной поворот в функционировании и деятельности местного самоуправления последующего периода произошёл в связи с установленным тоталитарным режимом пришедшими к власти нацистами в тридцатых годах двадцатого века. В результате государственной политики местное самоуправление было упразднено и фактически отсутствовало до конца падения нацисткой германии в 1945 году. Последующее восстановление ФРГ, по мнению исследователей в значительной степени легло на плечи местного уровня публичной власти, так как именно он смог пережить национальную катастрофу, когда весь федеральный и земельный уровень управления был ликвидирован или распущен. В период формирования новой структуры федерального и регионального управления все тяготы восстановления западной германии (ФРГ). «Подвиг» местного самоуправления того периода отмечается как героический, в результате чего в сознании германского общества закрепилась соответствующая репутация местной власти, которая сохраняется и по сей день. Реконструкция системы публичной власти послевоенной германии (ФРГ) осуществлялась по принципам и традициям, существовавшим до 1933 года.
...Подобные документы
История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 11.12.2006Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).
реферат [49,6 K], добавлен 29.05.2015История самоуправления в России. Политико-правовая природа местного самоуправления. Основные теоретические концепции местного самоуправления. Факторы определяющие широкое применение местного самоуправления, его отличительные черты, принципы и признаки.
реферат [37,8 K], добавлен 12.07.2008Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Основные теории местного самоуправления. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления за рубежом. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Глава муниципального образования.
курсовая работа [69,8 K], добавлен 05.08.2010Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.
реферат [35,4 K], добавлен 06.02.2011Понятия терминов "самоуправление" и "местное самоуправление". Возникновение и развитие местного самоуправления в России. Возрождение муниципального самоуправления в 1990-1995 гг. Современное состояние и развитие местного самоуправления в России.
дипломная работа [108,9 K], добавлен 14.10.2010Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.
реферат [15,7 K], добавлен 04.01.2010Территориальные основы местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления. Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления. Реализация новых принципов территориальной организации в Тюменской области.
дипломная работа [102,8 K], добавлен 02.06.2010Характеристика местного самоуправления, его принципы. Анализ основных моделей местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной. Основные особенности местного самоуправления в разных странах мира: США, Великобритании и Франции.
курсовая работа [51,9 K], добавлен 21.11.2011Понятие местного самоуправления как одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. История возникновения и развития местного самоуправления в России. Формы участия и непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
контрольная работа [23,7 K], добавлен 23.08.2010Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.
контрольная работа [26,9 K], добавлен 12.12.2011Проблемы теории местного самоуправления. Органы местного самоуправления, их классификация по количеству делегированных полномочий. Выборные органы местного самоуправления. Глава муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления.
курсовая работа [29,1 K], добавлен 13.12.2013Определение функций и предназначения местного самоуправления. Роль демократии в реализации местного самоуправления. Формой прямого народного волеизъявления являются всеобщие прямые выборы. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
реферат [14,9 K], добавлен 15.01.2009Характеристика общих принципов организации местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления. Выборность, гласность в деятельности органов местного самоуправления как одно из основных условий осуществления демократических выборов.
контрольная работа [12,0 K], добавлен 19.10.2010Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика, нормативно-правовое обеспечение. Практическое применение моделей местного самоуправления на примере Мурманской области. Изучение моделей муниципального управления в зарубежных государствах.
курсовая работа [45,9 K], добавлен 03.09.2014Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Местное самоуправление-основа Конституционного строя РФ. Становление модели организации местного самоуправления. Местное самоуправление: понятие, конституционное закрепление. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления.
реферат [37,0 K], добавлен 01.10.2008
