Правовые основы финансирования образования в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы финансирования образования в Российской Федерации



Введение

Основной ценностью государства является его народ, а именно человеческий капитал которым он обладает. Образование является наиболее важным направлением для инвестиций государства. Основными приоритетными направлениями образовательной политики являются обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования, создание условий для повышения качества общего образования, создание условий для повышения качества профессионального образования, формирование эффективных экономических отношений в образовании, обеспечение системы образования высококвалифицированными кадрами, их поддержка государством и обществом. Реализация данных принципов не возможна без финансовой поддержки и контроля со стороны государства.

Образование - это и право человека само по себе, и необходимое средство реализации других прав человека. Как право, открывающее дополнительные возможности, образование является тем начальным двигателем, посредством которого обделенные в экономическом и социальном отношении взрослые и дети могут выбраться из бедности и получить средство для полномасштабного участия в жизни общества.

Актуальность данной работы обусловлена появлением большого количества новых технологий, требующих подготовки высококвалифицированных специалистов. Обеспечение потребности в квалифицированных кадрах является обязанностью государства, реализуемой путем предоставления качественного образования на территории Российской Федерации. Этими причинами подтверждается актуальность выбранной темы.

Объектом являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации современного законодательства, регулирующего порядок финансирования образования, а предметом - нормативные правовые акты, порядок их применения.

Цель данной работы заключается в анализе законодательства в сфере регулирования финансирования образования, исследования его содержания, рассмотрение основных особенностей.

Задачи настоящей работы:

1. определение конституционных основ финансирования образования в России;

2. характеристика источников правового регулирования финансирования образования;

3. определение понятия и сущности механизма финансирования образования;

4. выявление особенностей финансирования образования в Российской Федерации;

5. анализ бюджетного финансирования образования и финансирования образования за счет иных средств;

6. характеристика финансового контроля в сфере образования.

Методологическую основу выпускной квалификационной работы составил системный подход к изучению предмета и объекта исследования, а также ряд научных методов познания, среди которых сравнительно- правовой, логический, а также социологический.

Данная дипломная работа состоит из двух глав.

В первой главе раскрывается теоретические и правовые аспекты финансирования образования.

Во второй части работы раскрыты и проанализированы особенности финансирования образования Российской Федерации.

В заключении приводятся полученные результаты и выводы. Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Российской

Федерации, Бюджетное законодательство Российской Федерации и федеральное законодательство в сфере образования.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты финансирования образования в Российской Федерации

1.1 Конституционные основы финансирования образования в России

бюджетный финансирование образование контроль

Право на образование - одно из основополагающих прав человека. В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Право на образование закреплено практически во всех основных законах стран мира, причем содержание этого права расширяется, Российская Федерация не исключение. В настоящее время в демократических государствах право на образование в широком смысле обычно включает право на бесплатное начальное или среднее образование в государственных и муниципальных школах и некоторых других образовательных учреждениях; выбор родителями формы обучения (религиозное, светское) для своего ребенка; свободу преподавания; организацию частных учебных заведений. Многие конституции подкрепляют право на образование обязанностью родителей (или лиц, их заменяющих) обеспечить получение детьми начального (или общего основного) образования.

Предшественником действующей Конституции РФ, в части закрепления и обеспечения права граждан на образование, являлась Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая Верховным Советом СССР 07.10.1977 г. (далее - Конституция СССР), которая закрепляла систему народного образования, - статьи, обеспечивающие бесплатность всех видов образования.1

Текст Конституции СССР, содержал две статьи, касающиеся образования:

• ст. 45, устанавливающая право граждан на образование. Согласно данной статье, право на образование обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования;

• ст. 25, согласно которой в СССР существует и совершенствуется единая система народного образования, которая обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан, служит коммунистическому воспитанию, духовному и физическому развитию молодежи, готовит ее к труду и общественной деятельности. Данные нормы Конституции СССР являлись юридической базой для всего финансового законодательства в области народного образования2.

В Российской Федерации право на образование является основным правом человека, конституционным. Конституция РФ занимает ведущую роль в регулировании общественных отношений, что подтверждается положениями ст. 15, согласно которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации»3. Конституция координирует текущее законодательство, обеспечивает его единство.

С точки зрения регулирования финансирования образования к числу важнейших норм следует отнести ст. 43 Конституции РФ4. Данная статья предусматривает право каждого на образование и одновременно в части, касающейся регулирования бесплатности образования, выступает источником финансового права. В ст.43 Конституции РФ право на образование включает следующие полномочия:

· право на дошкольное образование;

· право на основное общее образование;

· право на среднее профессиональное образование;

· право на высшее образование.

Следует обратить внимание, что бесплатность и общедоступность образования, закрепленные положением Конституции РФ, взаимообусловлены: возможность бесплатного получения названных видов образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность образования для большинства населения страны немыслима без возможности получить его бесплатно. Однако, следует обратить внимание, что перечисленные виды образования граждане имеют право получить бесплатно лишь впервые. Право на неоднократное бесплатное получение образования имеет определенная группа лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, которые, по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

При этом общедоступность характеризуется следующими чертами:

• отсутствие дискриминации: образование должно быть доступно для всех, в особенности для наиболее уязвимых групп, де-юре и де-факто, без какой-либо дискриминации;

• физическая доступность: необходимо обеспечить безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современной технологии (например, к одной из программ заочного обучения);

• экономическая доступность: образование должно быть доступно для всех.

Закрепляя в положениях Конституции РФ право на образование, Российская Федерация возлагает на себя обязанность по обеспечению реализации этого права через государственные и муниципальные образовательные учреждения, предприятия, органы управления образованием.

Образование в России является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ является законом прямого действия, распространяющий свое действие на всю территорию страны. В части компетенции субъектов Федерации Законом определены установочные нормы, на основе которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Учитывая изложенное, в науке финансового права сформировались две точки зрения по поводу значения Конституции РФ для финансового права:

1) Конституция РФ является источником финансового права, ее нормы непосредственно имеют финансово-правовую направленность, регулируют круг финансово-правовых вопросов. Это подтверждается наличием в тексте Конституции РФ нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования. Данные нормы непосредственно регулируют общественные отношения в сфере образования, в том числе в части его финансирования.

Статьей 43 Конституции РФ закреплена безвозмездность получения образования, выраженная путем установления расходных обязательства в виде указания на бесплатность соответствующих видов образования. В связи с этим можно сделать вывод о том, что ст. 43 Конституции РФ, по сути, устанавливает расходные обязательства в виде указания на бесплатность соответствующих видов образования.

К числу норм, направленных на непосредственное регулирование процесса финансирования образования, следует отнести также подпункт «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ5, который включает образование в число предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Данный подпункт ч. 1 ст. 72 прямо упоминает образование в качестве объекта регулирования, возлагая ответственность за его финансирование как на Российскую Федерацию, так и на субъекты РФ. «Конституция РФ не признается источником финансового права, а содержащиеся в ней предписания, касающиеся финансово-правового регулирования, составляют основу, базу развития финансового законодательства»6.

Необходимо отметить, что использование в сфере правотворчества категорий «обеспечение достойной жизни», «свободное развитие человека» существенно затруднено вследствие их крайнего субъективизма.

Тем не менее наличие данных категорий в тексте Конституции позволяет использовать их в качестве ориентира при нормативном обеспечении финансирования образования. Безусловно, при любом подходе «обеспечение достойной жизни», «свободное развитие человека» должны являться целью для любого нормативного правового акта, регламентирующего сферу образования.

В связи с этим нельзя не отметить противоречия между ч. 1 ст. 34 Конституции в приложении ее к сфере образования и чч. 2, 3 ст. 43 Конституции РФ, гарантирующими «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и бесплатность получения на конкурсной основе высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятиях»7.

Вместе с тем негосударственные образовательные организации также вправе участвовать и активно участвуют в обеспечении конституционных прав граждан на бесплатное образование посредством получения субсидии из бюджета соответствующего уровня. Также государственные образовательные организации вправе предоставлять платные образовательные услуги в установленном порядке. Данное обстоятельство свидетельствует о неоправданности позиции, согласно которой само по себе наличие платного образования противоречит ст. 43 Конституции РФ.

Вопрос о применении к высшему образованию заключается в обеспечении возможности для каждого потенциального обучающегося, обладающего необходимым уровнем, пройти конкурс и получить высшее образование. Данное обстоятельство предполагает необходимость совершенствования в первую очередь конкурсных процедур поступления в организации высшего образования. Такого рода совершенствование должно предполагать возможность обучения за счет бюджетных средств самых достойных и подготовленных к получению высшего образования граждан.

По мнению Н. И. Химичевой, конституционное законодательство в целом, в особенности нормы, закрепляющие основы политической и экономической системы, национально-государственного и административно- территориального устройства, основы разграничения компетенции между государственными органами, имеет основополагающее значение для финансового права и его составной части - бюджетного права, определяет общую перспективу и задачи финансово-правого регулирования. Помимо того, в нем содержится большое число специальных положений по вопросам финансов, особенно государственного бюджета. Таким образом, Конституция РФ выполняет важнейшую функцию для регулирования финансирования образования за счет бюджетов различных уровней.

При проведении анализа роли Конституции РФ в регулировании финансовых отношений и при сравнении Конституции РФ с конституциями зарубежных стран М. В. Карасева прямо указывала на то, что «современные конституционные ориентиры недостаточны для осуществления Российским государством финансовой деятельности».

В связи с этим необходимо отметить, что в литературе выдвигалось заслуживающее с точки зрения сегодняшних реалий предложение о целесообразности включения в Конституцию РФ норм, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс, так как во многих зарубежных конституциях этим вопросам посвящена отдельная глава. Критика Конституции РФ с точки зрения отсутствия в ней норм, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс, и формулирование предложений по внесению соответствующих изменений являются весьма распространенным явлением в науке финансового права.

Таким образом, в результате произведенного анализа можно сделать следующие выводы:

1. Ведущая роль Конституции РФ в регулировании отношений по финансированию образования предопределяется в первую очередь ст. 15, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

2. С точки зрения влияния на финансирование образования среди норм Конституции РФ возможно выделить нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования. Другую группу норм Конституции, имеющую существенное значение для регулирования финансирования образования, следует охарактеризовать как нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования.

При этом вторую группу норм Конституции РФ возможно разделить на две подгруппы. Первую подгруппу норм Конституции РФ возможно условно обозначить социальными нормами. Данные нормы Конституции РФ посредством системных связей обеспечивают реализацию права на образование, по сути рассматривая это право как способ реализации государственной политики в социальной сфере. Вторую подгруппу норм Конституции, выделяемую нами в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, составляют нормы Конституции, регламентирующие статус бюджетов различных уровней.

3. К числу норм, непосредственно регулирующих вопросы финансирования образования, относится ст. 43 Конституции РФ. Данная статья, будучи непосредственно действующей, устанавливает право на образование, регламентирует общедоступность и бесплатность образования определенных уровней. Данная статья занимает самую верхнюю позицию в условной пирамиде норм, направленных на регулирование бюджетного финансирования образования, и по сути регулирует организующую функцию органов государственной власти и местного самоуправления в части распределения и использования денежных средств, устанавливая расходные обязательства указанных органов.

4. Конституция РФ, безусловно, относится к источникам бюджетного права и при этом по факту содержит нормы, регламентирующие основы бюджетного законодательства и основы финансирования той или иной важной для реализации прав отрасли. Отсутствие в БК РФ упоминания Конституции РФ не соответствует международной практике и не отражает фактической роли Конституции в сфере правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства.

Исследование правовых норм, регулирующих финансирование образования позволяет также сделать вывод о целесообразности включения Конституции РФ в БК РФ как акта, на основе которого производится видится указание на Конституцию в ч. 2 ст. 1 БК РФ.

Правовое регулирование финансовой деятельности в сфере образования происходит в соответствии с нормами, регулирующими общественные отношения в сфере не только образовательного права, но и финансового права.

К числу основных источников права отнесены нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, нормативные договоры и правовые обычаи. В системе образовательного и финансового права действуют два вида источников: нормативно-правовой акт и нормативный договор.

Рассматривая источники права, относящиеся к нормативно-правовым актам, помимо Конституции Российской Федерации, источниками правового регулирования финансовой деятельности в сфере образования выступают правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового и образовательного права.

При определении источников права спорным остается вопрос о признании источниками права актов органов исполнительной власти, актов, содержание которых составляют нормы другого источника права. Ряд российских правоведов придерживаются позиции, что под нормативно- правовым актом понимают правовой акт, содержащий нормы права. Но стоит отметить, что далеко не каждый правовой акт, содержащий нормы права, является источником права. Данная позиция обусловлена тем, чтив таких актах отсутствует собственная воля центрального органа исполнительной власти, он не порождает новую норму и не несет изменение действующих. Таким образом они являются лишь производными актами по отношению к нормативно-правовым актам и составляют особую систему актов нормативного толкования, которые имеют общеобязательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют.

Одним из классических способов классификации нормативно-правовых актов (далее - НПА) является выделение трех групп, вытекающих из федеративного устройства государства и действия органов местного самоуправления, из разграничения компетенции по правовому регулированию финансовых отношений между федеральными, региональными (субъектов РФ) органами государственной власти и органами местного самоуправления. Используя данную классификацию можно выделить следующие группы источников правового регулирования:

1. НПА федерального уровня-- сюда относятся нормативно-правые акты, принимаемые по предметам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации закрепляют исходные, первичные нормы, регулирующие финансирование образования, которые дополняются и конкретизируются развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов. Сюда относятся: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), Бюджетный кодекс Российской Федерации (утвержден 31.07.1998 г. № 145-ФЗ), Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ (ред. от 14.11.2017) «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Федеральные законы принимаются (как и федеральные конституционные законы) Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Федеральные законы распространяют свое действие на территорию всей страны и регулируют наиболее важные сферы общественных отношений. По своей юридической силе федеральный закон занимает ведущую роль по отношению к иным нормативным актам (кроме Конституции и федеральных конституционных законов) - подзаконными актами, которые должны соответствовать федеральному закону.

нормативные правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (Распоряжение Правительства РФ от 30.04.2014 N 722-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 N 640 (ред. от 09.12.2017) "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания");

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (Приказ Минобрнауки России от 30 октября 2015 г.№ 1272 «О Методике определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования по специальностям (направлениям подготовки) и укрупненным группам специальностей (направлений подготовки)»;

нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации, их должностных лиц.

Указы Президента РФ могут быть:

нормативными (содержать нормы права общего характера) - Указ Президента РФ от 26.05.2009 № 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации";

ненормативными (например, регулировать вопросы назначения конкретных лиц на государственные должности).

Нормативные указы Президента обладают высшей юридической силой среди подзаконных актов. Они, как правило, распространяют свое действие на территорию своей страны и общеобязательны для исполнения. Указы Президента должны соответствовать Конституции и федеральным законам.

Актами Правительства РФ являются: постановления (содержат нормы права);

распоряжения (регулируют оперативно-технические вопросы). Следовательно, нормативно-правовыми бывают только постановления

Правительства РФ. Данные акты издаются:

для регулирования важнейших вопросов экономики и государственной жизни;

только на основании и во исполнение законов РФ и указов Президента РФ.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств (государственных комитетов, комитетов, федеральных агентств, федеральных инспекций, федеральных служб) принимаются в форме приказов, инструкций, положений, постановлений, писем, уставов.

Данные акты обычно регулируют общественные отношения в сферах экономики; науки; образования; здравоохранения; культуры; обороны и безопасности; правоохранительной деятельности.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств издаются только в случаях и пределах, установленных:

федеральными законами; указами Президента РФ.

2. НПА уровня субъектов РФ- принимаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ и регулируют вопросы:

исключительно ведения субъектов РФ;

совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Законы субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, общеобязательны для исполнения на территории соответствующего субъекта РФ и обладают большей юридической силой, чем подзаконные акты субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ).

Среди законов субъектов РФ выделяются законы, обладающие высшей юридической силой на территории субъекта РФ, - конституции республик в составе РФ, уставы иных субъектов Федерации.

3. НПА муниципального уровня-- нормативно-правовые акты принимающиеся (издающиеся) по вопросам местного значения и являющиеся обязательными для исполнения на территории муниципального образования. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься (издаваться) на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования наделены полномочиями в части обеспечения и организации предоставления «общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации»8, по организации предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время, по зданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях.

Муниципальными нормативными правовыми актами являются:

1. устав муниципального образования;

2. нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3. нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования - Закон г. Москвы от 10.03.2004 № 14 (ред. от 25.06.2014) «Об общем образовании в городе Москве»;

4. нормативные правовые акты главы муниципального образования;

5. нормативные правовые акты местной администрации;

6. нормативные правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Нормативный договор - это соглашение «двух или более субъектов, в котором содержатся юридические нормы, определяющие права и обязанности сторон (межгосударственные договоры, федеративный договор и др.)».Он не только устанавливает права и обязанности сторон на основе уже существующих норм права, но, в отличие от простого соглашения, направлен на установление норм права, которым обязуются в будущем подчиняться их участники. Нормативный договор должен порождать права и обязанности для неопределенного круга лиц, а не только для договаривающихся сторон. Среди договоров нормативного содержания выделяют внутринациональный и международный договоры. Внутринациональный договор как часть национального законодательства регулирует отношения между государством и государственными образованиями, субъектами Федерации, правительствами субъектов и т.д.. Как источник права характеризуется тем, что он принимается только при добровольном согласии всех лиц его подписавших. Для принятия нормативно-правового акта коллегиальным правотворческим органом достаточно согласия большей части его членов. Нормативный договор предусматривает взаимную ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение договора и его положения являются обязательными как для лиц, подписавших договор, так и для других заинтересованных лиц. Во всех случаях неисполнения норм, закрепленных нормативным договором, заинтересованное лицо может обратиться в суд либо в иные государственные органы за защитой своего нарушенного права.

Предметом договоров нормативного содержания обычно являются сотрудничество, делегирование полномочий и др. Для субъектов внутригосударственного договора эти нормы являются источником права, в соответствии с которым могут издаваться нормативно-правовые акты. Международный договор является соглашением между государствами. Международные договоры могут приниматься в виде конвенций, деклараций, соглашений. Если внутринациональный договор имеет субординационную природу по отношению к национальному законодательству, то международный договор имеет координационную природу, определяя взаимоотношения равноправных субъектов правотворчества. Международные договоры могут быть трансформированы сторонами-участниками в их внутринациональные системы права, где имеют приоритет по отношению к национальному законодательству.

Примером нормативного договора служит Федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации»9. Этот договор, заключенный между федеральными органами и республиками в составе Российской Федерации, содержит нормы права, которыми нужно руководствоваться при решении вопросов о компетенции федеральных органов государственной власти и органов субъектов Российской Федерации.



1.2 Понятие и сущность механизма финансирования образовательной деятельности

Экономика образования как специальная отрасль экономического знания сложилась лишь к концу 60-х годов XX столетия. Именно к этому времени экономические вопросы развития образования оказались в поле пристального внимания правящих и деловых кругов, поскольку в эти годы образование начинает выступать в качестве одного из ключевых факторов долговременного экономического роста и социальной модернизации общества.

Проблемы финансово-экономических отношений в системе образования исследовались в разные годы зарубежными и отечественными учеными. Однако научно-методическое обоснование механизма финансирования системы образования, несмотря на многочисленность работ, представлено не системно и является недостаточно изученным в условиях изменяющейся концепции развития образования. Организационно-финансовый механизм оказания образовательных услуг требует существенной корректировки.

На сегодняшний день средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения расходов на образование не только в России, но и во многих странах мира (Германии, Франции, Швеции, Великобритании и т.д.), при этом масштаб государственного финансирования образования выступает одним из главных показателей, характеризующих политику страны.

Процесс по организации финансирования системы образования можно представить в виде последовательной цепочки состоящей из трех блоков:

определение объема бюджетного финансирования; организация системы бюджетного финансирования;

организация системы отчетности по расходованию бюджетных средств.

До начала 90-х годов финансирование учебных заведений и системы образования в целом характеризовалось относительной стабильностью.

Сравнительно проста была и технология поступления и расходования финансовых ресурсов.

С переходом экономики страны на рыночные начала хозяйствования в организации финансового обеспечения образовательных учреждений появились принципиально иные, рыночные подходы. Новый финансовый механизм системы образования характеризуется, прежде всего, сочетанием бюджетного финансирования учебных заведений с развитием платных образовательных услуг и другими источниками самофинансирования.

При этом, в целях реализации принципа бюджетного финансирования образовательного стандарта на федеральном и региональном (местном) уровнях ключевым является решение вопроса распределения бюджетных полномочий в сфере образования и в какой пропорции должно осуществляться финансирование.

Здесь критериями разграничения расходных полномочий между властями разных уровней являются следующие.

1) Субсидиарностъ: максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг.

2) Территориальное соответствие: максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг.

3) Внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться.

4) Эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться.

5) Эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

Для проведения научного исследования механизма финансирования системы образования Российской Федерации и связанных с его функционированием проблем необходимо рассмотреть понятийный аппарат и категории, используемые при анализе, поскольку это позволит более четко формулировать проблемы, имеющиеся в образовательной деятельности, и предметно проанализировать финансирование системы образования.

Опираясь на результаты исследования научных взглядов на вопросы финансирования сформулируем определение механизма финансирования системы образования как совокупности условий, форм и методов создания, распределения и использования финансовых средств образовательными учреждениями в целях обеспечения выполнения федеральных государственных общеобразовательных стандартов и удовлетворения потребностей в образовательных услугах физических и юридических лиц.

Финансовый механизм применительно, к образованию представлен как: создание форм организаций в рамках системы образования, установление связей и взаимодействия между ними таким образом, чтобы результат функционирования всей системы удовлетворял определенным заданным условиям. Тесная взаимосвязь финансового механизма и образовательной деятельности позволила выделить и уточнить содержание основных элементов концепции формирования финансового механизма образовательной деятельности, включающих: кадровое, технологическое, информационное и нормативно-правовое обеспечение, предназначенное для организации, планирования, стимулирования и контроля финансовых потоков с целью их эффективного воздействия на развитие системы образования в соответствие с реальными потребностями общества и имеющимися ресурсами. Финансовый механизм применительно к системе образования призван обеспечить не только формирование рыночных отношений в системе образования, но и создать необходимые условия для функционирования образовательных учреждений и выполнения ими надлежавших функций. Финансовый механизм системы образования - это сложная многоуровневая система, состоящая из отдельных подсистем, каждую из которых можно рассматривать как отдельную систему с определенным составом взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (система в системе более высокого порядка), Так, финансовые рычаги, могут быть представлены как система элементов (подсистем), используемых при формировании централизованных денежных фондов и децентрализованных денежных средств. Современные теоретики экономики образования, такие как С.А.Беляков, В.А.Вифлеемский, и др., финансовый механизм системы образования представляют в качестве составной части хозяйственного механизма образовательных учреждений10. В этом контексте, финансовый механизм образования представляет собой лишь систему определенных форм, методов и моделей финансового обеспечения образования, что, на наш взгляд, является весьма ограниченным толкованием. Финансовый механизм системы образования - это взаимосвязанная система финансовых методов, финансовых рычагов и форм организации управления финансовыми отношениями, посредством которых осуществляется формирование, распределение и использование финансовых ресурсов и достигается воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования, региона и страны11.

В рамках системы образования финансовый механизм включает четыре взаимосвязанных элемента: финансовые методы, финансовые рычаги, финансовые инструменты, обеспечивающие подсистемы (правовую, нормативную, информационную, технологическую, кадровую).

Под финансовыми методами чаще всего понимаются способы воздействия финансовых отношений на хозяйственный процесс. Финансовые методы воздействуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных средств.

Финансовые рычаги представляют собой показатели, при помощи которых субъект управления воздействует на денежные потоки: прибыль общеобразовательного учреждения, доход общеобразовательного учреждения, норматив на одного учащегося, норма, тарифы, амортизационные отчисления, финансовые санкции, арендная плата, налоги, дисконт (скидка), цена общеобразовательной услуги, формы расчетов, виды кредитов.

Финансовый механизм представляет собой совокупность способов организации финансовых отношений применяемых обществом в целях обеспечения благоприятных условий для экономического развития. Финансовый механизм включает виды, формы и методы организации финансовых отношений, способы их количественного определения. В структуру входят различные элементы, соответствующие разнообразию финансовых отношений. Именно множественность финансовых взаимосвязей предопределяет применение большого количества элементов финансового механизма.

Для определения механизмов финансирования образовательной деятельности необходимо вернуться к основным положениям источников права, регулирующим общественные отношения в данной области. В соответствии с положениями Конституции РФ государство берет на себя обязательство по обеспечению бесплатного и общедоступного образования. В этой связи в БК РФ закреплены положения о расходных обязательствах государства по финансовому обеспечению организации образовательного процесса за счет средств бюджета соответствующего уровня.

Расходы на образование ежегодно предусматривают в бюджетах всех уровней: в федеральном, субъектов Федерации, местных.

Финансовое обеспечение образовательной деятельности в Российской Федерации осуществляется за счет:

- средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках бюджетных обязательств Российской Федерации

- средств субъектов Российской Федерации;

- муниципальных образований, а также за счет средств физических и юридических лиц.

Бюджетное финансирование осуществляется за счет денежных средств всех уровней бюджетной системы с использованием механизма межбюджетного перераспределения. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществлять финансирование образовательных учреждений можно только из бюджета того уровня, к которому относится учредитель соответствующего учебного заведения12.

Формирование расходов бюджета на образование каждым субъектом Федерации осуществляется самостоятельно.

Действующий механизм финансирования обеспечивает широкую самостоятельность учреждениям образования в использовании дополнительных финансовых источников.

Учитывая изложенное можно сделать вывод, что существующий механизм финансирования образования направлен на повышение эффективности расходования бюджетных средств, путем разграничения полномочий между субъектами Федерации, формирование новых типов учреждений: казенных, бюджетных, автономных; переход от сметного финансирования к финансированию заданий учредителя, включая критерии и показатели оценки качества услуг; усиление ответственности за конечные результаты деятельности образовательных учреждений.



Глава 2. Особенности финансирования образования в Российской Федерации

2.1 Бюджетное финансирование образования

Согласно положениям российского бюджетного законодательства бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Основными источниками финансирования расходов на образование служат федеральный, региональные и муниципальные бюджеты.

Направления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации отражены в виде кодов бюджетной классификации утвержденных (Приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н (ред. от 29.11.2017) "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (применяется для проектов бюджетов на 2018 год): «Раздел0700 «Образование» аккумулирует расходы на целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.

По подразделу 0701 «Дошкольное образование» подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования и обеспечение деятельности дошкольных образовательных организаций.

По подразделу 0702 «Общее образование» подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования и обеспечение деятельности общеобразовательных организаций. По подразделу 0703 «Дополнительное образование детей» подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ и обеспечение деятельности организаций дополнительного образования.

По подразделу 0704 «Среднее профессиональное образование» подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации основных профессиональных образовательных программ, а также на обеспечение деятельности профессиональных образовательных организаций и специальных учебно-воспитательных учреждений для обучающихся с девиантным (общественно-опасным) поведением.

По подразделу 0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации» подлежат отражению расходы на приобретение образовательных услуг по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, а также на оказание услуг (выполнение работ) по реализации основных программ профессионального обучения и дополнительных профессиональных программ, обеспечение деятельности организаций дополнительного профессионального образования.

По подразделу 0706 «Высшее образование» подлежат отражению расходы на оказание услуг по реализации образовательных программ высшего образования, а также на обеспечение деятельности образовательных организаций высшего образования.

По подразделу 0707 «Молодежная политика» подлежат отражению расходы на оказание услуг по организации отдыха детей и молодежи, мероприятий в области молодежной политики, а также расходы организаций, осуществляющих обеспечение деятельности в области молодежной политики, оздоровления и отдыха детей.

По подразделу 0708 «Прикладные научные исследования в области образования» подлежат отражению расходы на развитие прикладных научных исследований в указанной области и образовательных организациях высшего образования.

По подразделу 0709 «Другие вопросы в области образования» подлежат отражению расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, учреждений, осуществляющих руководство и управление в сфере образования, разработку и осуществление общей политики, планов, программ и бюджетов в области образования, управление ими и др., расходы организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования, а также расходы на реализацию межгосударственных договоров Российской Федерации, предоставление субсидий юридическим лицам в указанной сфере деятельности и расходы на иные вопросы в области образования, не отнесенные на другие подразделы данного раздела.»13

Стоит отметить, что с 1 января 2018 г. порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации претерпел принципиальные изменения в части распределения бюджетных ассигнований по подразделам бюджетной классификации. В соответствии с действующим законодательством распределение бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации происходит в соответствии с видом государственных услуг, оказываемых организацией, в то время, как в соответствии с предыдущей редакцией приказа Минфина России от 01.07.2013 N 65н (ред. от 02.11.2017) "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" распределение бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации происходит в соответствии с организационной формой организации. На пример, при финансировании федерального государственного образовательного учреждения высшего образования в 2017 г. бюджетные ассигнования в полном объеме отражались по подразделу 0706 «Высшее образование», в том числе услуги по реализации программ среднего профессионального образования, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации и другие. На 1 января 2018 г. бюджетные ассигнования того же учреждения будут соответственно отражены по нескольким кодам бюджетной классификации. Для устранения выявленного противоречия предлагаем вернуться к порядку отнесения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующие разделы и подразделы классификации расходов с учетом правовой формы организации.

«Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.»14

Разграничение полномочий между федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере финансового обеспечения образования отражено в положениях Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которым:

1. Финансовое обеспечение контрольных цифр приема на обучение по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. За счет бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется финансовое обеспечение обучения по образовательным программам высшего образования из расчета не менее чем восемьсот студентов на каждые десять тысяч человек в возрасте от семнадцати до тридцати лет, проживающих в Российской Федерации15.

2. органы государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования осуществляют «финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами»16 - финансовое обеспечение реализуется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ;

3. органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в рамках решения вопросов местного значения в сфере образования осуществляют «финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях в размере, необходимом для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами, установленными для муниципальных образовательных организаций»17 - финансовое обеспечение реализуется за счет средств местного бюджета.

Бюджетным Кодексом Российской Федерации для финансового обеспечения образования реализованы следующие механизмы доведения бюджетных ассигнований бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:

1. Государственное задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд - для бюджетных и автономных учреждений;

2. Субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели;

3. Субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, государственными корпорациями (компаниями) и публично-правовыми компаниями;

4. Бюджетные ассигнования на предоставление в соответствии с решениями уполномоченных органов некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, грантов в форме субсидий;

5. Предоставление межбюджетных трансфертов.

В соответствии с положениями Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» «образовательная деятельность осуществляется образовательными организациями (некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана) и организациями, осуществляющими обучение, а также индивидуальными предпринимателями.»

Организационно-правовой формой некоммерческой организации в сфере образования является учреждение (унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера). Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.18

Возвращаясь к положениям бюджетного кодекса для бюджетных и автономных учреждений органом, исполняющим функции и полномочия учредителя, формируется и утверждается государственное задание в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом учреждения к основной деятельности. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного задания из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

...