Правовые основы финансирования образования в Российской Федерации

Государственное задание содержит «показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения, требования к отчетности о выполнении государственного задания»19.

«Значение объемов государственных услуг для образовательных организаций высшего и среднего профессионального образования устанавливается на плановый период на уровне очередного финансового года и корректируется ежегодно в соответствии с методикой формирования государственного задания на оказание образовательных услуг в сфере высшего и среднего профессионального образования на очередной финансовый год и плановый период, утвержденной Министерством образования и науки Российской Федерации, с учетом результатов ежегодного конкурса распределения контрольных цифр приема граждан и численности обучающихся, определенной за год (среднегодовой контингент)»20 - Приказ Минобрнауки России от 17 мая 2016 г. № 581.

«Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным государственным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному государственному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование) (далее - имущество учреждения), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения.»21

«Нормативные затраты на оказание государственной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания услуги, установленного в государственном задании, на основе определяемых в соответствии с Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат (далее - корректирующие коэффициенты), с соблюдением общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением в соответствующих сферах деятельности (далее - общие требования), утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.»22

Исключением из нормативно-подушевого принципа финансового обеспечения расходов на образования «для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся»23.

Субсидия на иные цели. Предоставление субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели из бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ. Порядок определения объема и условия предоставления названных субсидий из различных уровней бюджета «устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации»24.

За счет субсидий на иные цели финансируются те расходы учреждения, которые не включаются в затраты на выполнение государственного задания. Субсидии на иные цели предоставляются бюджетным (автономным) учреждениям в соответствии с соглашениями, заключенными между учредителями и учреждениями.

Конкретный перечень этих целей на законодательном уровне не определен. Его формирование отнесено к компетенции соответствующего высшего исполнительного органа государственной власти или местной администрации, из бюджета которых выделяется данная субсидия.

Соглашение между учредителем и бюджетным (автономным) учреждением должно содержать следующие условия:

1.Цели, порядок, размер и сроки предоставления субсидий;

2. Обязанности сторон;

3. Порядок и сроки представления отчетности об использовании целевых субсидий;

- право учредителя на проведение проверок соблюдения учреждениями условий соглашения;

- порядок возврата сумм субсидий, не использованных или использованных не по целевому назначению.

Целевые субсидии включаются в план финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Для наглядности рассмотрим Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 января 2017 г. № 8 «Об утверждении порядка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, находящимся в ведении министерства образования и науки российской федерации, в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 бюджетного кодекса российской федерации»

Субсидии предоставляются на следующие цели:

«1.Стипендий обучающимся (студентам, интернам, ординаторам, курсантам, адъюнктам, аспирантам и докторантам), а также осуществления выплат воспитанникам воинских частей;

2. Выплаты студентам, аспирантам и докторантам стипендии Президента Российской Федерации и специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации;

3. Компенсация расходов на оплату стоимости проезда и перевозки имущества при переезде из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в связи с расторжением трудового договора;

4. Компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных государственных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, а также военнослужащих и членов их семей;

5. Ежемесячные компенсационные выплаты по оплате жилых помещений, коммунальных услуг (отопления и освещения) работникам, в том числе проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных учреждениях, в том числе медицинским и фармацевтическим работникам, педагогическим работникам (учителям);

6. Реализации нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (в том числе на государственную поддержку ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров, организационно-техническое и информационное обеспечение проведения конкурсного отбора и мониторинга осуществления получателями стипендии перспективных научных исследований и разработок по приоритетным направлениям модернизации российской экономики, реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014 - 2020 годы", реализацию программ развития федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Русский язык" на 2016 - 2020 годы, реализацию мероприятий федеральной целевой программы развития образования на 2016 - 2020 годы, создание инфраструктуры Всероссийского учебно-тренировочного центра профессионального мастерства для массовой подготовки высококвалифицированных рабочих и инженерных кадров по стандартам "Ворлдскиллс" на базе федерального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования "Всероссийский детский центр "Смена");

7. Предоставление грантов в форме субсидий из федерального бюджета, в том числе гранты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (в том числе субсидии на предоставление грантов Правительства Российской Федерации для государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских образовательных организациях высшего образования, научных учреждениях, подведомственных Федеральному агентству научных организаций, и государственных научных центрах Российской Федерации, государственную поддержку молодых российских ученых - кандидатов наук и докторов наук в форме грантов Президента Российской Федерации, государственную поддержку ведущих научных школ Российской Федерации в форме грантов, выплату грантов Президента Российской Федерации в области культуры и искусства, гранты в форме субсидии в рамках основного мероприятия "Реализация отдельных мероприятий приоритетного проекта "Современная цифровая образовательная среда в Российской Федерации" в сфере профессионального образования" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы");

8. Осуществление мероприятий по предотвращению, ликвидации чрезвычайных ситуаций (в том числе на проведение работ и осуществление иных мероприятий в случаях, предусмотренных статьями 81 и 82 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

9.Содержание имущества;

10. Приобретение объектов особо ценного движимого имущества в части оборудования;

11. Приобретение нефинансовых активов (приобретение и монтаж оборудования, пуско-наладочные работы, приобретение лабораторной мебели, приобретение основных средств свыше 3 тысяч рублей);

12. Реализацию мероприятий по подготовке высококвалифицированных кадров и повышению квалификации кадров, в том числе стажировке (обучение персонала);

13. Осуществление мероприятий по капитальному ремонту объектов недвижимого имущества;

14. Предоставление ежемесячных денежных выплат академикам и членам-корреспондентам Российской академии наук и государственных академий наук в соответствии с их численностью и размерами выплат, установленными Правительством Российской Федерации и т.д.»25

Субсидии иным некоммерческим организациям -- это субсидии, предусмотренные в бюджетах бюджетной системы РФ, некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, государственными корпорациями (компаниями) и публично- правовыми компаниями.

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации или нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами) уполномоченных ими соответственно федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов), органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. Указанные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.

Гранты в форме субсидии -- бюджетные ассигнования, предусмотренные на предоставление в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, в том числе предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов бюджетным и автономным учреждениям, включая учреждения, в отношении которых указанные органы не осуществляют функции и полномочия учредителя.

Решениями органов исполнительной власти может предусматриваться предоставление грантов учреждениям, включая те, в отношении которых указанные органы не осуществляют функции и полномочия учредителя. Таким образом, участие учреждений в получении средств бюджета (грантов) на конкурсной основе допускается независимо от подведомственности учреждения.

В свою очередь, конкурс предполагает, что учреждение может либо участвовать в конкурсе, либо отказаться от участия. Это означает свободу волеизъявления, в то время как субсидии на выполнение государственного задания и иные субсидии предоставляются в одностороннем порядке по решению собственника учреждения.

Вместе с тем нельзя не отметить, что специфика учреждения как организации, созданной для решения задач, имеющих публичную значимость, проявляется и в части вступления в отношения, связанные с предоставлением грантов.

Участие учреждений в конкурсах на предоставление грантов в форме субсидий возможно при условии предоставления ими оформленного на бланке соответствующего согласия органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя в отношении данных учреждений. Эта позиция была поддержана органами исполнительной власти и нашла отражение в отдельных нормативно-правовых актах, которыми предусматривается, что участие учреждений в конкурсах на получение гранта возможно после получения согласия от их учредителя. С точки зрения формирования расхода грант в полной мере соответствует признакам, характерным для субсидии: это безвозмездное предоставление средств на основании договора для осуществления целевых расходов. Законодатель усиливает в регулировании данных отношений публичную составляющую, распространяя на них требования о целевом использовании бюджетных средств, получении согласия при заключении договора на осуществление проверок и о предоставлении отчетов.

Пример -- Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2016 г. № 1058 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий организациям, осуществляющим образовательную деятельность, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальным организациям, осуществляющим образовательную деятельность, на выплату стипендий Президента Российской Федерации обучающимся по образовательным программам высшего образования, имеющим государственную аккредитацию, по очной форме обучения по специальностям или направлениям подготовки, соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики».

Учитывая изложенное можно сделать вывод, что для российской системы финансирования образования основным механизмом является выделение субсидии на выполнение учреждениями государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ). В этой связи изменения в порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации в части распределения бюджетных ассигнований по подразделам бюджетной классификации играют существенную роль в обеспечении эффективного и прозрачного доведения и расходования бюджетных ассигнований учреждениями. Однако, обращаем внимание, что частью 1 статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации» определено, что «образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово- экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Законом об образовании, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации»26. Положения данной нормы закрепляет за учреждением право самостоятельно распоряжаться поступившими бюджетными ассигнованиями в части распределения расходов в рамках формирования плана финансово-хозяйственной деятельности. В этой связи нововведения в бюджетном законодательстве ограничивает право учреждений на автономию в части расходования средств субсидии.

Финансирование образовательной деятельности за счет иных средств.

Действующим законодательством образовательным учреждениям представлена возможность привлекать денежные средства за счет предоставления платных услуг, пожертвований юридических и физических лиц -- данные источники можно обозначить как внебюджетные источники финансирования образования. Привлечение дополнительных средств не влечет снижения объемов финансирования из бюджетов различных уровней. Образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.

Порядок осуществления приносящей доход деятельности регулируется путем закрепления в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке следующих положений: наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе); осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; порядок распоряжения имуществом, приобретенным образовательным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Проанализировав ряд действующих уставов федеральных бюджетных образовательных учреждений, функции и полномочия учредителя в которых осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации можно сделать вывод, что к основным направлениям осуществления приносящей доход деятельности относятся:

1. Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических лиц и юридических лиц. Платные образовательные услуги представляют собой осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг, а именно реализация одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся (воспитанников). Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями;

2. Проведение научно-исследовательских работ: создание и передача научной (научно-технической) продукции, объектов интеллектуальной собственности, в том числе на экспорт (сюда можно отнести также создание хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат указанным образовательным организациям (в том числе совместно с другими лицами);

оказание услуг научного характера - консультирование, экспертиза, патентные работы, рецензирование и др.;

выполнение научно-исследовательских работ на конкурсной основе, включая гранты;

деятельность по обеспечению и обслуживанию образовательного и научно-исследовательского процесса.

3. Прочая деятельность, включая иные поступления, т.е. иная разрешенная образовательным учреждениям деятельность, приносящая доходы и не относящаяся к указанным видам основной деятельности.

Наиболее спорным на сегодняшний день является вопрос регулирования отношений, возникающих в следствие оказания платных образовательных услуг. Это связано с наличием серьезных противоречий в действующем законодательстве.

Отличительной особенностью данного договора является его двойственная природа, а именно сочетание государственного и договорного регулирования образовательных отношений:

1 .Договор возмездного оказания услуг -- исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (статья 779 Гражданского Кодекса Российской Федерации). Дополнительно отмечается, что правила главы 39 ГК РФ распространяют свое действие на договора оказания услуг по обучению;

2 .Договор об оказании платных образовательных услуг -- осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц (статья 101 Федерального закона от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Следуя логике законодателя договор об оказании платных образовательных услуг является разновидностью договора возмездного оказания услуг, что влечет за собой использование для регулирования отношений, возникших в результате заключения договора об оказании платных образовательных услуг, общих положений главы 39 ГК РФ, общих положений о подряде (статья 783 ГК РФ) если это не противоречит особенностям предмета договора возмездного оказания услуг.

Учитывая изложенное, для понимания механизма регулирования договора об оказании платных образовательных услуг следует проанализировать соотношение договора подряда и договора возмездного оказания услуг. В соответствии со ст. 702 ГК РФ «по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а последний, в свою очередь, обязуется принять результат работы и оплатить его»27. Таким образом, из буквального толкования данных норм следует, что по договору подряда прежде всего имеет значение достижение подрядчиком определенного результата, который передается заказчику. При реализации договора возмездного оказании услуг результат не имеет второстепенное значение, главным предметом договора является сам процесс оказания услуги. В отличие от договора подряда договор возмездного оказания услуг не имеет в итоге вещественного результата деятельности, подлежащего оценке.

Следовательно, нормы правового регулирования договора подряда и бытового подряда не могут быть применены к отношениям, возникшим в результате заключения договора об оказании платных образовательных услуг, в связи с тем что полученный от образовательной услуги результат не осязаем, конечным результатом являются «совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов»28 -- что является человеческим капиталом.

Учитывая изложенное, предмет (процесс оказания образовательной услуги) является единственным существенным условием договора возмездного оказания услуг. В соответствии с системой российского образования процесс оказания образовательной услуги, являющийся предметом договора, жестко регламентирован в части конкретизации специальности (направления), уровнем образования, достигаемым по окончании обучения.

Рассматривая отношения, возникающие между образовательным учреждением и студентом в процессе получения им высшего образования на платной основе, регулируемых договором о возмездном оказании образовательных услуг, можно выделить 3 стадии.

Первая стадия отношений связана с этапом, необходимым для оказания данной услуги. Для вступления в правоотношения, регулируемые договором о возмездном оказании образовательных услуг, стороны должны соответствовать целому ряду требований, установленных действующим законодательством. Сюда входят наличие у образовательного учреждения лицензии на осуществление соответствующей образовательной деятельности с приложением (сведения о видах образования, об уровнях образования (для профессионального образования также сведения о профессиях, специальностях, направлениях подготовки и присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки квалификации), о подвидах дополнительного образования, а также адреса мест осуществления образовательной деятельности, за исключением мест осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения. По каждому филиалу организации, осуществляющей образовательную деятельность, оформляется отдельное приложение к лицензии с указанием также наименования и места нахождения такого филиала, свидетельства о государственной аккредитации (с приложениями), учебной документации и других документов, регламентирующими организацию и осуществление образовательной деятельности в образовательной организации.

В свою очередь, потенциальный потребитель образовательных услуг также должен соответствовать требованиям, установленным федеральными государственными образовательными стандартами, а именно наличие законченного основного общего образования (5 - 9 кл.), среднего общего образования (10 - 11 кл.). Следовательно можно сделать вывод о ограниченности и жесткой регламентации требований к участникам данных правоотношений со стороны законодателя.

Вторая стадия отношений выражается в непосредственном оказании образовательной услуги в четком соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов в части соблюдения объема программы, срока обучения, количеству зачетных единиц и т.д.

Третья стадия отношений связана с завершающим этапом обучения - организацией проведения итоговой государственной аттестации и выдачи установленных документов о полученном образовании. Учитывая вышеизложенное можно сделать вывод.

Во-первых, регулирование данного вида договора нормами гражданского законодательства является не достаточным. Договор возмездного оказания образовательных услуг регулируется поверхностно, отсутствует связь между нормами федерального законодательства об образовании и гражданского законодательства.

Во-вторых, основным принципом гражданского законодательства является принцип диспозитивности, т.е. свободы договора. Данный принцип реализуется путем детального определения условий договора возмездного оказания услуг сторонами. Но данный принцип не может быть реализован в контексте договора возмездного оказания образовательных услуг в связи с наличием механизма контроля реализации образовательных услуг со стороны государства.

2.2 Финансовый контроль в сфере образования

«Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.»29Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Основными задачами финансового контроля является:

1 .проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

2 .проверке законности использования организациями бюджетных ассигнований;

3 .выявлении внутренних резервов производства;

4 .устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.

Согласно положениям главы 26 БК РФ бюджетный контроль - это деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов и иных уполномоченных лиц по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности формирования, распределения и использования основного фонда денежных средств, осуществляемой на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации в целях эффективного расходования бюджетных ассигнований, предупреждения бюджетных правонарушений и привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства (примером может являться административная ответственность учреждения за невыполнение государственного (муниципального) задания30).

Согласно статье 269.2 Бюджетного кодекса порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

«Исходя из приведенных норм законодательства такой контроль предполагает не только контроль за расходами бюджетов, но и за их доходами, то есть не только финансовый аудит в узком значении данного института, но и аудит эффективности, предполагающий анализ эффективности управления бюджетными средствами и государственным имуществом и оценку качества такого управления. Из такого понимания государственного финансового надзора исходит действующее в настоящее время в Российской Федерации законодательство (в частности, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ, статья 1). Но следует обратить внимание, что предмет финансового контроля в сфере образования и науки для казенных, бюджетных и автономных образовательных и научных учреждений может быть различным.»31

Например, основными направлениями финансового контроля для казенного учреждения являются:

1. Проверка осуществляемых видов деятельности, предусмотренных уставом казенного учреждения, в том числе приносящей доход деятельности, выполнения государственного задания на оказание государственных услуг и бюджетной сметы;

2. Проверка формирования внебюджетных фондов от платных услуг и иной приносящей доход деятельности и их расходование;

3. Выполнение условий исполнения контрактов и гражданско- правовых договоров;

4. Обеспечение качества и объема оказываемых услуг (выполняемых работ) и исполняемых государственных функций;

5. Использование и сохранение имущества государственного учреждения, в соответствии с целями создания учреждения.

А для бюджетных и автономных учреждений предметом контроля будет являться:

1. Осуществление деятельности в соответствии с уставом;

2. Осуществление полномочий государственных органов по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме;

3. Соблюдение плана финансово-хозяйственной деятельности;

4. Выполнение условий «выделения, получения и использования субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг, субсидий, бюджетных инвестиций, а также оплата денежных обязательств по исполнению публичных обязательств от имени государственного органа»32;

5. Исполнение условий государственных контрактов и гражданско- правовых договоров;

6. Оказание государственных услуг, определенных в государственном задании, в соответствии с установленными показателями качества и объема;

7. Использование и сохранение имущества государственного учреждения, в соответствии с целями создания учреждения.

Комплексная проверка является основным методом осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, она выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности

Таким образом, можно сказать, что финансовый контроль проводится с целью выявления несоответствий плановых показателей государственных заданий фактическим. Результаты проверки используются не только для установления факта исполнения(не исполнения государственного задания) с последующим применением санкций, но и для последующей оптимизации порядка распределения государственных услуг, оказываемых учреждением, организационных типов государственных учреждений.

«Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.»33

С учетом представленных в БК РФ видов финансового контроля подходы к осуществлению контрольных мероприятий за деятельностью государственных учреждений различаются по степени имущественной и финансовой автономии.

Так, казенные учреждения в большей степени создаются в целях решения задач обороноспособности и безопасности страны, поэтому они функционируют в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Проверка Федеральным казначейством наличия денежных обязательств казенного учреждения будет включать в себя предварительный контроль по всем расходам, а также текущий и последующий контроль (п. 5.1 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях).

Бюджетные учреждения - следующий вид учреждений, создание которых направлено на реализацию задач в рамках приоритетных национальных проектов и развития регионов. В этой связи государственный контроль в основном является последующим, осуществляемым по результатам выполнения государственного задания.

Предварительный контроль может осуществляться в отношении бюджетных учреждений только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям (п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее - Закон № 83-ФЗ) вводит также новые нормы контроля за деятельностью бюджетного учреждения, в том числе в части ответственности руководителя учреждения. Так, «орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предусматривает в нем:

1.Права и обязанности руководителя;

2. Показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;

3. Условия оплаты труда руководителя;

4. Срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;

5. Условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя»34.

Данная норма закрепляет за руководителем бюджетной организации персональную ответственность за наличие у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, которая превышает допустимое возможное отклонение, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. В этой связи трудовой договор с руководителем бюджетной организации предусматривает возможность его расторжения в одностороннем порядке.

Дополнительно, руководитель бюджетного учреждения несет материальную ответственность в случае совершения крупной сделки, не согласованной с органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, в размере убытков, причиненных в результате данной сделки.

Последним типом учреждений являются автономные учреждения, обладающие наибольшей финансовой и имущественной самостоятельностью. Основными направлениями деятельности являются решение поставленных перед государством задач в сфере культуры, науки и спорта.

Автономные учреждения обладают внутренним контрольно-надзорным органом автономного учреждения является наблюдательный совет. Функции и полномочия которого закреплены в федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"35, который опосредованно осуществляет финансовый контроль государства (муниципалитета) имущества, закрепленного за автономным учреждением.

При этом важное значение отводится главным распорядителям бюджетных средств, в ведении которых находятся государственные учреждения, осуществляющие контроль за соблюдением требований и условий, установленных для государственных учреждений государственным заданием.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, исполняющие функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных и автономных учреждений, созданных РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, финансовые органы публично-правовых образований составляют и представляют годовую, квартальную и месячную финансовую отчетность бюджетных и автономных учреждений.



Заключение

Учитывая изложенное необходимо еще раз отметить, что расходы на образование являются важнейшими инвестициями на поддержание жизнеобеспечения населения страны.

Таким образом, вопросы совершенствования системы финансирования образования сегодня являются наиболее острыми и актуальными. Неудовлетворительное финансирование отрасли подрывает реализацию конституционного права граждан на образование, что приводит к снижению доступности образования для значительной массы детей и росту неравенства их образовательных возможностей. Последствия такой государственной политики по отношению к образованию очевидны.

В рамках проведенного исследования были достигнуты следующие результаты:

Выявлены и проанализированы конституционные основы финансирования образования в РФ. На основании представленного анализа можно сделать выводы, что нормы Конституции РФ посредством системных связей обеспечивают реализацию права на образование, т.е. непосредственно регулируют сферу финансирования образования;

Проведена работа по систематизации и детализации источников правового регулирования финансовой деятельности в сфере финансирования образования, а также проведен анализ механизма финансового регулирования образования. Основываясь на полученных данных можно выделить основные принципы развития законодательства в сфере финансирования образования, основанные на повышении эффективности расходования бюджетных средств, путем разграничения полномочий между субъектами Федерации, формирование новых типов учреждений: казенных, бюджетных, автономных; переход от сметного финансирования к финансированию заданий учредителя, включая критерии и показатели оценки качества услуг; усиление ответственности за конечные результаты деятельности образовательных учреждений.

В рамках данной работы были рассмотрены порядок и основания представления бюджетных ассигнований для финансового обеспечения образования в РФ. Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что для российской системы финансирования образования основным механизмом является выделение субсидии на выполнение учреждениями государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ). В ходе анализа системы законодательства, регулирующего порядок распределения и расходования учреждениями бюджетных ассигнований, было выявлено противоречие норм Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и приказа Минфина России от 01.07.2013 N 65н (ред. от 29.11.2017) "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" в части ограничения права учреждения на автономию в части расходования средств субсидии. Для устранения выявленного противоречия было предложено вернуться к порядку отнесения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующие разделы и подразделы классификации расходов с учетом правовой формы организации.

Анализ иных источников финансирования образования выявил, на наш взгляд, недостаточность нормативного регулирования договорных отношений по возмездному оказанию образовательных услуг. Глава 39 ГК РФ в самом общем виде регулирует все отношения по возмездному оказанию услуг.



Список литературы

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)"Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398;

2. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 05.12.2017),"Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410;

3. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145- ФЗ (ред. от 28.12.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018)"Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823;

4. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 29.12.2017) "Об образовании в Российской Федерации», «Собрание законодательства РФ", 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7598;

5. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 14.11.2017) "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018)"Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 145;

6. Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 N 640 (ред. от 09.12.2017) "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (вместе с "Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания") (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018);

7. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 2.- М.: Проспект, 2014. - 352 с;

8. Кашанина Т. В. Структура права: моногр. -М.: Проспект, 2014. - 584 с;

9. Химичева Н. И. Финансовое право. 6-е изд., с изм. и доп. - М.: Норма, 2013. - 784;

10. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. - М.: Проспект, 2011. - 576 с.;

11. Паукова Н. И. Источники финансового права: моногр. - Курск: Изд-во РОСИ, 2012. -152 с.;

12. Паукова Н. И. Особое место Конституции РФ в системе источников финансового права // Международный научный журнал «Символ науки». - 2015. - № 3. - С. 163-164.;

13. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2016. - 592 с.;

14. Рыжкова Е. А. Понятие и источники финансового права зарубежных государств // Актуальные вопросы административного и финансового права: сб. науч. тр. Вып. 4. Московский гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, кафедра административного и финансового права. - М.: МГИМО-Университет, 2016. - 184 с.

15. Ковалев А. А. Международная защита прав человека: учеб.пособие. - М.: Статут, 2014. - 591 с.

16. Никитина И. Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2015. - 29 с.

17. Артемьева И. В., Трошкина Т. Н. Лекции по образовательному праву: учеб. пособие. -М.: Федеральный центр образовательного законодательства, 2012. - 224 с.

18. Тория Р. А. Правовое регулирование расходов на высшее образование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. - 23 с.

19. Пирогова Е. С. Систематизация законодательства об образовании в Российской Федерации в современных условиях // Систематизация законодательства как способ его развития / отв. ред. В. А. Сивицкий. - М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2010. - 535 с.

20. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2016. - 592 с.

21. Волохова Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации: моногр. - М.: Готика, 2004. - 240 с.

22. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П по делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации...» // Российская газета. - Федеральный выпуск № 4074 (24.05.2006).

23. Химичева Н. И. Принципы современного российского финансового права как основы бюджетно-правового регулирования // Очерки бюджетно-правовой науки современности: моногр. / под общ.ред. Е. Ю. Грачевой и Н. П. Кучерявенко. - М. - Харьков: Право, 2012. - 512 с.

24. Чеха В. В. Образовательный бизнес в России. Платные образовательные услуги: вопросы организации и предоставления. - М.: Русское слово - учебник, 2013. - 128 с.

25. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник. - М.: Юрайт, 2011. - 460 с.

26. Козырин А. Н., Трошкина Т. Н. Правовое регулирование отношений в сфере образования: науч.-практ. комментарий ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Ежегодник российского образовательного законодательства. - 2013.- Т. 8. - С. 7-25.

27. Карасева М. В. Финансовое правоотношение. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2016. - 304 с.

28. Отдельные финансово-правовые институты зарубежных стран: учеб.пособие / отв. ред. В. А. Белов. - М.: РУДН, 2009. - 426 с.

29. Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. -М., 2013. - 381 с.

30. Пешкова Х. В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014. - 176 с.

Размещено на Allbest.ru

...