Представительные органы власти в механизме государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы ВКР поддерживается уникальностью истории высших представительных органов власти России в процессе выполнения их основных функций в механизме государства. Культурно-историческая специфика предстательных органов власти в России в процессе выполнения ими своих функций заключается в том, что она имеет глубокие корни и давние исторические традиции. Поэтому объяснимо, что различные аспекты организации и функционирования отечественного парламента и иных представительных органов, исторического опыта политического представительства народа привлекают внимание исследователей, в т.ч. и историков государства и права.

Теоретико-правовые аспекты деятельности высших представительных органов государственной власти в России имеют бесспорно большое познавательное (в плане теории функций государства), историческое (в плане исследования генезиса и эволюционной динамики) и практическое значение (применительно к сфере конституционного права России). Исследования функций парламентских органов в историческом аспекте позволяют, помимо всего прочего, заполнить пробелы в юридическом знании о процессах построения представительных органов власти в России и на этой основе достичь главной цели - формирование научного (достоверного, обоснованного и систематризированного знания) о развитии российской государственности в условиях сочетания исторического опыта общенационального представительства с решением актуальных проблем, порожденных процессами в современном глобальном мире.

Актуальность темы ВКР поддерживается еще и тем, что в научном плане следует отличать представительные органы в механизме государства от иных представительных структур. В отличие от национального парламента представительные структуры существуют и на уровне гражданского общества: они является главным нормотворческим органом муниципального образования. В этом качестве такой орган обладает общей нормотворческой компетенцией. Особая связь представительного органа с населением муниципального образования обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, эта связь обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.

Объектом настоящего исследования автором избраны общественные отношения, складывающиеся на основе принципов организации и в процессе деятельности представительных органов власти в - важного сегмента в механизме национального государства.

Предметом ВКР являются теоретико-исторические аспекты функционирования представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

Целью выпускной квалификационной работы является установление теоретико-правовых основ и исторических аспектов, детерминирующих функции представительных органов представительных органов власти в механизме государства в РФ.

Для достижения указанной цели автором были поставлены и последовало решались следующие задачи:

· изучить теоретико-правовую литературу, позволяющую выявить природу и назначение представительных органов власти как структурного элемента механизма государства;

· провести анализ функций представительных органов власти;

· исследовать процесс генезиса представительных органов власти в России;

· выявить факторы, оказавшие существенное влияние на становление парламентаризма в РФ;

· в ходе анализа выявить основные теоретические и практические проблемы парламентаризма в современной России с целью установления перспективы для дальнейшего исследования.

Теоретической основой данной работы являются труды российских ученых, исследовавших различные аспекты темы настоящей работы. Следует указать авторов, чья позиция повлияла на выводы и обобщения, представленные в ВКР. К их числу следует отнести таких ученых как С.А. Авакьяна. Тематику функционирования и сущности представительных органов государственной власти затронута в работах К.С. Инаклиевой, А.Т. Карасева, Е.С. Лапатухиной, Г.Д. Садовниковой. Следует отметить, что в работах этих авторов присутствует анализ не только отечественного, но и зарубежного опыта организации и функционирования представительных органов. А.Т. Карасев подробно рассматривает в своих работах различные аспекты деятельности представительных органов разных уровней, он уделяет особое внимание вопросу реализации контроля за деятельностью депутатов представительных органов со стороны населения. Вопросы деятельности и организации органов местного самоуправления затронуты в работах В.Б. Евдокимова, О.В. Казанцевой, Ю.М. Алпатов, А.Е. Булаев, И.Э. Садчикова, А.И. Соголатая.

Исторический аспект деятельности представительных органов власти в механизме государства разрабатывался с учетом исследовательской позиции специалистов не только в области истории государства и права, но и в области гражданской истории. Особо стоит отметить научную монографию Б.Д. Грекова «Киевская Русь», в ней автор анализирует роль и особенности функционирования представительных органов власти (народного собрания, веча) во взаимосвязи с социальными и политическими факторами ранней истории России. И.Н.

Полезным для ВКР оказался опыт исторического анализа таких российских ученых как И.Н. Данилевский, В.О. Ключевский. И.Н. Данилевский проделал глубокий анализ летописных источников и охарактеризовал процесс работы вечевых собраний в X-XI вв.; в работах В.О. Ключевского подробно излагается информация о земских соборах, отражая степень представительства, и порядок принятия решений. В эпоху абсолютизма роль представительства в механизме государства не ощущается, но эти идеи вновь становятся актуальными в период Просвещения.

Понимание представительства начала XIX века со всеми его особенностями можно видеть в работах М.М. Сперанского, в частности в «Введении к уложению государственных законов».

В отдельную группу источников можно выделить работы, которые отражают взгляды отечественных правоведов Н.В. Устрялова и Б.Н. Чичерина они презентуют понимание роли представительства в период трансформации России на рубеже XIX-XX вв. Особое внимание эти исследователи уделяли балансу свободы и порядка в государственном механизме (олицетворяя свободу с представительством, а порядок с силой государственного принуждения). Обстоятельную оценку парламентаризма начала XX века даёт Исаков В.Б.

Нормативную основу выпускной квалификационной работы составляют Конституция РФ, международные нормативно-правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституция РФ устанавливает общие основы и принципы деятельности представительных органов власти. Кроме того она закрепляет представительный характер органов местного самоуправления, фиксируя обязательность наличия выборных органов управления. ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» подробнее раскрывает особенности взаимодействия высших органов законодательной и исполнительной власти, характеризует «систему сдержек и противовесов», реализуемую в рамках принципа разделения властей. Нельзя оставить без внимания федеральные законы о порядке формирования высших представительных (законодательных) органов власти (ФЗ №229 от 3.12.2012 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и ФЗ №20 от 22.02.2014 г.

«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Среди нормативных источников, регулирующих деятельность представительных органов местного самоуправления необходимо отметить ФЗ №131 от 6.10.2003 года «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» и Европейскую хартию местного самоуправления, к которой Россия присоединилась в 1998 году. В отдельную категорию нормативных источников стоит выделить акты Конституционного суда и уставных судов (в данной работе рассматривалась практика Уставного суда Санкт-Петербурга).

Методологическую основу исследования составили известные современной науке методы: логический, исторический, системного анализа, сравнительно-правовой и др.

Логика исследования определила и ее структуру. Настоящая ВКР состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Представительные органы власти в механизме государства

1.1 Понятие представительных органов власти в механизме государства

На протяжении всего времени существования люди пытались создать наиболее эффективные регуляторы отношений внутри социума. Поиски осуществлялись для того, чтобы деятельность человека стала максимально упорядоченной, сформированной и эффективной. Ведь качественная организация есть залог реализации всех поставленных целей. Однако найти удачный регулятор общественных отношений долго не удавалось. Данная проблематика существовала из-за того, что люди брали за основу второстепенные факторы построения власти.

Эффективное функционирование правовой системы, установленной в стране, обеспечивают органы власти. Законодательные, исполнительные, судебные институты осуществляют принятие и реализацию нормативных актов. Также они формируют условия для надлежащей охраны прав и защиты интересов граждан. По мнению многих исследователей, приоритетное значение в системе имеют законодательные органы. Такая позиция обусловлена тем, что именно эти институты облекают в нормы главные направления внешней и внутренней политики, обеспечивая верховенство правовых положений в обществе. Рассмотрим далее, какие существуют представительные органы в стране, каковы их задачи и порядок формирования1.

На протяжении многих веков деятельность государств основывалась на религии, насилии и других подобных факторах отношений. Лишь в период нового времени ключевым фактором деятельности всех стран стало право. Помимо этого, принципы государственной власть была существенно доработаны мыслителями того времени. В Древнем мире начала формироваться представительная власть. В Средние века этот процесс продолжился.

Их наработки в области управления державой привели к созданию принципа разделения властей. Он, в свою очередь, заложил фундамент законодательной власти, которая на сегодняшний день эффективно работает и развивается. Помимо этого, законодательные и представительные органы власти Российской Федерации имеют массу собственных особенностей, которые обусловлены спецификой нашей страны в целом.

Прежде чем продолжить рассмотрение представительных органов в механизме государства, рассмотрим само понятие «механизм государства».

В научной литературе встречаются различные подходы к пониманию и структуре механизма государства. А. Ф. Черданцев указывает, что механизм государства - это система государственных органов, взаимосвязанных и взаимодействующих, осуществляющих задачи и функции государства. На его взгляд термины «механизм государства» и «государственный аппарат» равнозначны2. С точки зрения М. Н. Марченко также представляется вполне обоснованным понимать понятия «государственный механизм» и «государственный аппарат» как идентичные. В. С. Нерсесянц считает, что механизм (аппарат) государства - это система органов, учреждений и должностных лиц, которые в установленном правовом порядке наделены государственно-властными полномочиями и реализуют функции государства4. А. В. Малько включает в структуру механизма государства следующие элементы: государственные органы; администрации государственных предприятий, учреждений и организаций; государственные служащие (чиновники); организационные, финансовые и иные средства5. С. А. Комаров определяет механизм государства как систему государственных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом6. В. К. Бабаев полагает, что механизм государства есть структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы. По его мнению, в механизм государства входят: государственные органы; публичные службы и корпорации; процедуры принятия государственных решений; ресурсное обеспечение; государственные служащие7.

Можно обосновано констатировать, что существует два основных под- хода рассмотрения механизма государства - узкий и широкий. С позиции узкого подхода механизм государства отождествляется с понятием государственного аппарата. В широком смысле механизм государства выступает более общим, родовым понятием по отношению к государственному аппарату, так как последний является его составной частью. Представительные органы власти - это составная часть механизма государственного аппарата нашей страны. Однако, его деятельность подчинена влиянию некоторых, признанных международным сообществом принципов.

Согласно принципу разделения властей, власть в любом государстве имеет законодательную, исполнительную и судебную ветви. Стоит отметить тот факт, что принцип существенно изменил понимание людьми особенностей управления государством. Он показал полную неэффективность единоличного управления, которое существовало во многих монархиях.

Авторами принципа разделения властей были Жан Луи де Монтескье и Джон Локк.

Благодаря теории разграничения управления, по сути, в России появилась представительная власть в том виде, в котором все мы привыкли её видеть. Что такое управление представительного характера? Упомянутый термин довольно часто отождествляется с законодательной властью. В данной трактовке есть свои особенности, однако в теории она не совсем верна. Суть в том, что представительные органы власти - это более широкое понятие, нежели законодательные ведомства. Иными словами, последние являются структурной частью первых. В данном случае возникает логический вопрос: чем является представительная власть вообще? В широком понимании данным термином обозначается сфера общественного регулирования, которая создана непосредственно социумом. Иными словами, определенная общность людей, наделенная неотъемлемыми гражданскими правами, делегирует свои возможности определенным органам. То есть, главная особенность представительной власти заключается в её выборности. Данный аспект является ключевым фактором построения демократии в современном обществе.

Итак, учитывая ранее представленные моменты, можно сделать вывод, что представительные органы власти -- это ведомства непосредственно созданные или же выбранные народом определенной страны. Их юридической основой являются делегированные права граждан государства. При этом представительные органы власти функционируют на основе принципа открытости, прозрачности и т.д.

В теории очень часто возникают споры о тождественности определенных ведомств. Как мы выяснили, законодательные органы являются частью представительной власти.

Парламент в механизме государства отличается, прежде всего, как нормотворческий институт. Он является главенствующим институтом, наделённым нормотворческой функцией. В Российской Федерации парламент образовывают две палаты: Государственная Дума, где проходит рассмотрение и принятие норм, и Совет Федерации. К полномочиям Совета Федерации относится изучение нормы и, возможно, её отклонение, что делает этот элемент парламента координирующим и контролирующим институтом. Таким образом, деятельность Совета Федерации позволяет лучшим образом согласовать интересы всех заинтересованных сторон при принятии нормы.

По сути, парламент любой страны - это представительный орган, что обусловлено несколькими факторами. Во-первых, законодательный орган избирается непосредственно народом государства. Во-вторых, он наделен исключительным правом издавать нормативные акты высшей юридической силы. В-третьих, парламент, как правило, имеет наибольшие возможности в структуре механизма сдержек и противовесов.9

Иными словами, его влияние на другие органы власти оказывается самым мощным. Таким образом, законодательные органы являются представительными, но единственный ли они элемент всей системы? В структуру упомянутой сферы регулирования входят также иные ведомства. Они не являются столь обширными, однако их влияние не меньше, чем у парламента. В данном случае мы говорим об органах местного самоуправления. Об их особенностях пойдет речь несколько далее.

Один из самых главных представительных органов РФ обладает рядом исключительных прав. Это говорит о широте его компетенции. Следует отметить, что в России наивысшим представительным законодательным органом является Федеральное собрание. Ведомство имеет две палаты: Совет Федерации и Государственную Думу. Члены обеих палат становятся участниками органа путем их назначения через выборы. К наиболее ярким полномочиям Федерального собрания относится:

v Возможность принятия Конституции и поправок к ней.

v Принятие Федеральных законов.

v Реализация контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

v Иные полномочия, предусмотренные действующей нормативной системой.

То, что одно из ключевых мест в управленческой структуре Российской Федерации занимают представительные органы власти, обусловлено их высоким значением в жизни общества в целом. Как основные институты власти они отвечают за регулирование и нормально развитие процессов, протекающих в масштабах всего социума. Учитывая эти обстоятельства, представляется оправданным закрепление правового статуса этих органов в основном законе - Конституции Российской Федерации. В рамках реализации органами государственной власти нормотворческой функции, деятельность парламента носит основополагающий характер. Вместе с тем, нужно особо подчеркнуть, что реализация этой функции осуществляется не только парламентом, но иными органами (органы судебной системы, президент и т.д.).

Обе палаты парламента в совокупности образуют единую структуру, принимающую законодательство на федеральном уровне. Законодательство Российской Федерации служит основой для законодательства субъектов РФ. Нормативные документы на уровне субъектов принимаются высшими законодательными органами самих субъектов, которые формируются на основе представительства. Эти органы могут носить различное название:

§ Думы (областные, городские и проч.);

§ Хуралы;

§ Советы

§ и так далее.

Важно отметить, что эти законодательные органы субъектов РФ являются представительными.

Представительные органы власти формируются на основе свободного волеизъявления граждан. Современное законодательство требует соблюдения ряда принципов в избирательном процессе: свободные выборы, всеобщее избирательное право, равенство граждан в процессе голосования, прямое избирательное право, соблюдение тайны голосования.

Исходя из этого, можно утверждать, что Федеральное Собрание в большей степени соответствовало понятию представительного органа с 1993 по 1995 гг. На данный момент в научной среде идёт дискуссия на предмет того, в какой степени Федеральное Собрание является представительным институтом. Эти дискуссии обусловлены тем, что значительное число членов Совета Федерации занимают свои места путём назначения. Существуют различные точки зрения на то, насколько объективно порядок избрания депутатов Государственной Думы отражает предпочтения граждан. Так при выборах в Государственную Думу VI созыва, кандидаты избирались по партийным спискам. Вместе с тем, допускалось изменение партийных списков после голосования граждан. Избранные кандидаты заявляли о самоотводе, а вместо них в парламент попадали кандидаты из верхних позиций списка, зачастую малоизвестные избирателям.

Федеральный парламент обладает широкой компетенцией. К ней можно отнести возможность влиять на работу Центрального Банка и Счётной палаты, путём назначения и снятия с должности руководителей этих ведомств. Ежегодно депутаты Государственной Думы заслушивают отчёт Правительства РФ - высшего органа исполнительной власти. Кроме того, Государственная Дума утверждает кандидата на должность председателя Правительства РФ. Законодательство предполагает, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации могут выполнять свои функции как в составе палаты парламента, так и индивидуально. Например, к полномочиям депутата Государственной Думы относится возможность проявления законодательной инициативы, депутатский запрос и т.д. Таким образом парламент реализует свою контрольную функцию, что является элементом системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ветвями власти, создание которой необходимо при реализации принципа разделения властей.

Кроме этого, функционируют и территориальные органы. Они наделены правом утверждать нормативные акты. Эти документы могут раскрывать суть федерального законодательства, регламентирующего решение вопросов совместного ведения регионов и РФ, или касаться проблем, относящихся исключительно к компетенции субъектов12.

Юридический статус законодательных органов субъектов РФ, о которых шла речь выше, закреплён в конституции (уставе) субъекта. К функциям представительных органов субъекта РФ относятся нормотворческая деятельность, выработка общих принципов организации системы органов власти местного самоуправления, контроль за деятельностью этих органов. Совместная деятельность представительных органов субъекта РФ с органами, относящимися к другим ветвям власти, разнообразна, в зависимости от законодательства субъекта. Также имеют место различия в процедуре нормотворческой деятельности, рассмотрении и разрешении проблемного круга вопросов.

За счёт субъекта РФ обеспечивается информационная, правовая, финансовая, материальная, техническая, организационная поддержка деятельности органов местного самоуправления. Затраты на эти расходы напрямую предусмотрены региональными бюджетами.

Представительные органы местного самоуправления характеризуются, прежде всего, своей выборностью. Эти органы всегда носят коллегиальный характер, состоят из избранных населением кандидатов. Полномочия как народных избранников, так и самого представительного органа носят срочный характер. Вместе с тем, выборы кандидатов могут быть как прямыми, так и косвенными. К основным функциональным особенностям органов местного самоуправления можно отнести необходимость разрешения вопросов местного значения в интересах населения, реализацию права граждан на местное самоуправление, несение ответственности перед населением за свою деятельность.

Выделение основных и периферийных институтов публично-властного представительства местного сообщества не предполагает отрицания уникальности представительного органа муниципального образования, имея в виду, что именно и только этот орган выражает полновластие населения в решении вопросов местного значения. Нормы Конституции РФ, на основе которых создаются органы местного самоуправления, носят императивный характер. В связи с этим представительные органы являются необходимым, конституционно обусловленным элементом структуры органов местного самоуправления, что подтверждается, в том числе нормативно- интерпретационной практикой Конституционного Суда РФ13 и региональных органов конституционно-судебного контроля14. Стоит заметить, что основной закон устанавливает только минимальные «стандарты» местного самоуправления. При данном положении возможно создание нескольких выборных органов. Увеличение числа выборных структур муниципального возможно по инициативе законодательных органов, если данные действия будут целесообразны с позиции усовершенствования механизма реализации права граждан на местное самоуправление. При этом важно учитывать, что не должно сложиться ситуации, при которой в рамках одного муниципального образования было бы несколько выборных органов с совместной компетенцией. Это соотносится с позицией Конституционного Суда РФ о недопустимости возникновения ситуации, при которой оказывались бы формально действующими одновременно два состава представительного органа15.

Для того, что бы понять, какое место в системе органов местного самоуправления отведено представительным органам, необходимо рассмотреть их характерные особенности.

Во-первых, все основные нормативные документы (Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ) предполагают обязательное наличие представительных органов местного самоуправления. Во-вторых, представительные органы местного самоуправления должны периодически переизбираться, чем обусловлен срочный характер их полномочий. Важно отметить, что одно из главных особенностей местного самоуправления является сама их структура. Согласно Конституции РФ, население может самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Кроме того, стоит добавить, что в качестве основного принципа определения территориальных границ местного самоуправления взят поселенческий принцип. Однако это не исключает возможности учитывать административно- территориальный фактор, при определении границ местного самоуправления. Успешное сочетание этих двух принципов позволяет добиться эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти и избежать тенденции централизации в деятельности органов местного самоуправления. Подобный подход стремился реализовать законодатель в законе регулирующем организационные основы местного самоуправления.

Наконец, ключевой особенностью органов местного самоуправления заключается в том, что эти структуры в высшей степени выражают интересы населения и действуют от его имени.

Выше уже говорилось о такой черте представительных органов, как срочный характер полномочий. На практике это означает, что состав представительного органа должен периодически обновляться. Данная мера способствует увеличению степени ответственности властных структур перед населением, повышает эффективность их работы. Вместе с тем, слишком частая смена состава представительных органов может оказать негативное влияние на такие характеристики деятельности этих органов, как стабильность, последовательность, системность. Для того, что бы избежать этих неблагоприятных последствий, необходимо соблюдать баланс между сменяемостью и стабильностью состава представительных органов власти. Федеральное законодательство позволяет органам местного самоуправления быть относительно самостоятельными в этом вопросе, ограничивая сроки полномочий представительных органов власти нижним порогов в два года и верхним в пять лет (Ч.2 ст.40; п.7 ч.1 ст.44 Федерального закона №131-ФЗ). В настоящее время сроки полномочий представительных органов власти в муниципальных образованиях стремятся к верхнему пределу.

Зарубежный опыт правовой организации местного самоуправления свидетельствует о том, что срок полномочий представительного органа, составляющий менее четырех лет (например, в Ирландии - три года), является, скорее, раритетом. В большинстве стран он определяется в диапазоне от четырех до шести лет (например, в Австрии, Бельгии, Дании, Германии, Ирландии, Финляндии, Франции, Японии)16. Увеличение сроков полномочий муниципальных представительных органов позволяет избежать чрезмерной политизированности избирательного процесса, что характерно для частых выборов, и в тоже время, позволяет представительным органам нести ответственность за реализацию своих функций.

Учитывая эти аспекты нам кажется целесообразным решение проблемы путём компромисса, при котором сохранялась бы высокая степень ответственности депутатов перед своими избирателями: при увеличении сроков полномочий представительных органов местного самоуправления до границ в четыре и шесть лет, но при этом подвергать депутатский корпус частичной ротации между выборами (например, обновлять состав на половину или на треть раз в два-три года).

Ещё одной важной особенностью местного самоуправления, оказывающей прямое влияние на его представительные органы, является необязательность соблюдения принципа разделения властей. Согласно Конституции РФ местное самоуправление не относится к органам государственного аппарата, для которых этот принцип обязателен. Это даёт гражданам широкие возможности при создании или реформировании органов местного самоуправления. Глава муниципального образования может входить в состав представительного органа, избираться из его состава и возглавлять его. Противоречий с Конституцией тут нет, так как представительный орган сохраняет свою сущность, а полномочия продолжают осуществляться коллегиально. Это, в свою очередь, позволяет создать структуру местного самоуправления в том виде, в каком она наиболее эффективным образом сможет отвечать потребностям населения конкретной территории. Во избежание чрезмерной централизации органов местного самоуправления законодательство запрещает совмещать должности руководителя администрации и представительного органа.

Из нормативно-правовых актов прямо следует, что наличие представительного органа, должности главы муниципального образования и руководителя местной администрации является обязательным в рамках местного самоуправления. Данная структура свидетельствует об оптимизации механизма реализации прав граждан на местное самоуправление. Кроме того, это обусловлено тем, что дифференциация органов власти возможна в рамках двух направлений: представительного и исполнительного (и носит довольно условный характер).

Соответственно, концептуальным положением Федерального закона № 131-ФЗ является общая подконтрольность представительному органу муниципального образования исполнения всеми органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения (п.9 ч.10 ст.35), и в том числе подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования (ч.5 ст.36), главы местной администрации (п.1 ч.6.1 ст.37) - и, следовательно, подконтрольность самой местной администрации, которой ее глава руководит на принципах единоначалия (ч.1 ст.37). Реализуя относящиеся к его исключительной компетенции полномочия по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, представительный орган в соответствии с законом субъекта РФ определяет конкретные формы подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления (ч.3 ст.34, п.1 ч.10 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Таким образом местное самоуправление не связано обязательным разделением властей. Вместе с тем, его организация подчинена логике рационального подхода к разделению труда и необходимости существования возможностей контроля со стороны местного населения. Отличительной чертой местного самоуправления является особое сочетание разделения властей и сохранение взаимосвязи между представительными и исполнительными органами.

Как мы видим, деятельность представительных органов власти в России является довольно обширной, о чем говорит компетенция подобных ведомств. К числу таковых можно причислить большое количество ведомств иного типа. В теории они имеют название «представительный орган муниципального образования». Иными словами, мы говорим о ведомствах самоуправления на местах, которые существуют на территории всех субъектов России.

Представительные органы муниципального образования во все времена были уникальным явлением человеческой самоорганизации. По отношению к органам государственной власти данная ветвь является абсолютно самостоятельной. Тем не менее, её существование попросту необходимо, ведь территориальные единицы, особенно в РФ, объединяют под собой большие людские общности, деятельность которых необходимо регулировать. Следует также отметить, что представительный орган муниципального образования в каждой части нашего государства имеет собственное название. Тем не менее, полномочия всех органов местного самоуправления являются относительно схожими.

Законодательные представительные органы субъектов РФ в своей работе выполняют ряд довольно важных функций. Главной их задачей, как мы понимаем, является издание нормативных актов, локального типа. При этом данные нормативные акты не должны противоречить законодательству. К тому же муниципальные органы власти имеют полномочия в сфере регулирования вопросов, связанных с жизнью подконтрольных им территорий. Следует отметить, что парламенты субъектов РФ являются выборными ведомствами.

Таким образом, представительные органы различных уровней властной структуры являются обязательным элементом в механизме государства, выполняя одни из основных его функций. Кроме того, эти органы являются важнейшим элементом структуры государственного аппарата. Включённость представительных органов в государственный механизм проявляется как на в институциональном, так и в функциональном смысле. Основой деятельности представительных органов является институт делегирования власти. Развитие представительных органов в целом (как социального явления) неразрывно связано с процессами демократизации, применением идей правового государства, гражданского общества, принципа разделения властей.

1.2 Функции представительных органов власти в механизме государства

парламентаризм представительный государственный власть

В соответствии с конституционным укладом в нашей стране парламентом признано Федеральное собрание РФ. Функции этого важного государственного органа заслуживают детального анализа, который поможет разобраться в особенностях и недостатках отечественного законотворческого процесса.

Внутреннее устройство Федерального Собрания подразумевает разделение органа на две палаты - Государственную Думу и Совет Федерации. Объяснить феномен двухпалатного парламента можно несколькими основными преимуществами. Например, гарантией народовластия как одного из основополагающих конституционных принципов в России является то, что одна из палат прямо отражает интересы административно-территориальных образований. К тому же принятие и издание законодательных актов проходит на более качественном уровне за счет основательного обсуждения двумя рабочими палатами. При этом политологи отмечают, что функции и структура Федерального Собрания РФ имеют и ряд недостатков, к которым относят торможение законодательного процесса, преобладающий консерватизм и сдержанность в нем. Нельзя также забывать о несогласованности и разобщенности между членами парламента, вызванным частыми противоборствами партийных фракций.

Несмотря на сложности в поиске государственно-правового консенсуса говорить о преобладании одной палаты над другой, выраженной соподчиненности друг другу также было бы неправильно. К тому же в системе разделения ветвей власти парламент России рассматривается как единое целое. Совет Федерации и Госдума обладают сбалансированными взаимокомпенсирующими функциями и полномочиями. Федеральное Собрание РФ - это базисная государственная структура, являющаяся неотъемлемым элементов в механизме управления государством.

Более того, Государственная Дума и Совет Федерации в большинстве случаев взаимодействуют друг с другом. Совместно палаты Федерального отстаивают свои точки зрения в спорах со структурами прочих ветвей власти, касающихся разделения полномочий. Находясь в тесном сотрудничестве, они активно участвуют в образовании высших государственных органов (например, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты и др.). При этом повседневная деятельность членов обеих палат проходит в отдельности друг от друга. В соответствующем разделе Конституции РФ предусмотрено лишь несколько случаев, при которых Государственная Дума и Совет Федерации могут собраться вместе, чтобы заслушать рекомендационное послание президента РФ, решение Конституционного суда, а также официальные речи глав иностранных государств17.

Можно выделить несколько направлений в работе Федерального Собрания РФ. Порядок деятельности вкратце можно представить тремя основными задачами, осуществление которых возлагается на палаты российского парламента и для решения которых требуются адекватные им функции:

Ш - представительную;

Ш - нормотворческую (в том числе законотворческую);

Ш - контрольную

Любое направление их деятельности служит для выражения всенародной воли, без которого невозможно существование демократических систем в государстве. Представительные функции палат Федерального Собрания РФ реализуются посредством проведения общегосударственных мероприятий, целью которых является изъявление свободного выбора и стремления граждан. В конечном итоге это позволяет своевременно выявлять потребности социальных кругов, учитывая связь федеративных отношений. Благодаря таким полномочиям Госдума и Совет Федерации обеспечивают мирный, ненасильственный переход власти от одних представителей, выбранных обществом, к другим, основываясь на свободном волеизъявлении российских избирателей.

Если рассматривать функции Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ, то несложно сделать вывод: представительство данного органа чаще выражается обязанностью депутатов поддерживать прямой контакт с электоратом. Потенциальные избиратели также заинтересованы в том, чтобы донести к сведению народных избранников суть общественных проблем. Благодаря праву законодательной инициативы парламент способен отразить в своей деятельности важные вопросы населения, утверждая нормативно-правовые акты. Примером может послужить позиция депутатов по актуальным проблемам, а также официальные комментарии и оценки парламентариев по поводу конкретных явлений общественной жизни в государстве.

Из полномочий Федерального Собрания РФ и его функций в плане обеспечения народных интересов плавно вытекает право законодательной инициативы. Возможность, которой обладает данный коллегиальный орган, является наиболее значимой и самой важной. В рамках нормотворческой функции сформирована вся государственно-правовая система, гарантирующая полноценное регулирование общественных отношений во всех сферах. Нормативно-правовое закрепление потребностей представляет собой подготовку и принятие документов, прямо предусмотренных Конституцией РФ. В других случаях издаются законодательные акты, необходимость принятия которых обусловлена темпами развития общественных отношений в соответствующей отрасли.

Охарактеризовать нормотворческую функцию Федерального Собрания РФ (по Конституции принадлежащую парламенту), правильнее было бы так: установление и гарантия правопорядка; преобладание изданных нормативно- правовых документов над обычаем, прецедентом; нацеленность на партнерские отношения, координацию и сотрудничество с другими ветвями власти; обеспечивается стабильность государственного и общественного уклада; задаются правовые основы для развития и совершенствования управленческого аппарата. Невозможно провести полноценный анализ нормотворческой функции Федерального Собрания РФ без учета достижений в данной отрасли. Немаловажным моментом является и то, что преимущественная часть нормативно-правовой базы, действующей на территории государства, принята законодателями за непродолжительный период существования РФ как самостоятельной державы. Парламентариями были изданы сотни законов, регулирующих правоотношения федерального и регионального значения19.

С самого начала деятельности Федерального Собрания РФ функции законодательной инициативы реализовывались в полном объеме. В первую очередь парламент изменил и дополнил положения, касающиеся работы судебной системы, Конституционного суда, правительства Российской Федерации. Поправки также затронули статус омбудсмена в РФ, регламент референдумов и общенародных выборов, порядок внесения поправок в Конституцию РФ. Нельзя не вспомнить и коррекцию целого ряда кодифицированных законодательных актов, затрагивающих важнейшие аспекты жизнедеятельности государства и общества. Среди кодексов наибольшей значимостью обладают Гражданский, Уголовный, Семейный, Арбитражный процессуальный.

Вместе с тем механизмы реализации правотворческих полномочий Государственной Думы и нормотворческой функций Совета Федерации Федерального Собрания РФ несовершенны и имеют ряд негативных моментов. Трудности и разногласия между двумя представительными палатами неоднократно были замечены в подходах к созданию нормативно- правовой базы в целом и разработке новых законопроектов. Для устранения проблем важно сформулировать первостепенные задачи, решение которых позволило бы усилить взаимодействие всех властных государственных структур в процессе правотворчества. Преодоление негативного опыта исполнения нормотворческой функции Федеральным Собранием РФ поспособствует уточнению перечня полномочий парламента в ходе повышения качества принятия правовых актов и корректировки уже действующих документов. Что подразумевается под парламентским контролем? Контрольные полномочия Совета Федерации и Госдумы можно обозначить как право населения отслеживать работу государственных органов, которым оно делегировало власть. В демократической системе построения общества этот принцип является фундаментальным, и потому без соответствующего контроля не должно находиться ни одно государственное образование. Следовательно, Федеральное Собрание РФ как представительский орган, избираемый народом, обладает рядом контрольных полномочий, но имеет некоторые ограничения.

Примерами реализации данной функции служит:

заслушивание отчетов Правительства о выполнении бюджета;

депутатский запрос информации в любые государственные структуры, требующие незамедлительного ответа;

согласование кандидатур на должности дипломатических миссий и представителей РФ в иностранных государствах20.

Отдельного внимания заслуживает закрепленная законодательно возможность инициировать процедуру отрешения Президента от должности Советом Федерации при условии обвинения, выдвинутого Госдумой, в измене государству, совершении тяжкого преступления главой страны. В этом случае решение палат считается принятым преимущественным голосованием (не менее двух третей от общей численности членов каждого коллегиального органа). Процедура отрешения должна быть реализована в трехмесячный период с момента предъявления Госдумой обвинения в адрес Президента.

Важно отметить, что институт контроля Федерального Собрания в Конституции не нашел своего прямого закрепления. При этом многочисленные нормы подтверждают законность приведенных в пример полномочий. Более того, на протяжении последних нескольких лет контрольные функции Федерального Собрания РФ претерпевают существенные изменения, целью которых является скрытое расширение властного потенциала парламента. Свидетельством сказанного служат отдельные нормативно-правовые акты, прямо устанавливающие необходимость парламентского контроля над деятельностью федеральных органов в соответствии с полномочиями, определенными на конституционной основе. Например, контрольные функции Федерального Собрания РФ распространяются и на органы внешней разведки, систему государственной охраны. Тенденция к закреплению и увеличению объема парламентских полномочий очевидна.

Стоит обратить внимание и пристально присмотреться к тому, что стремление к наделению дополнительными возможностями Государственной Думы и Совета Федерации, создание правовой основы для контроля над деятельностью правительственных структур корнями уходит в советские времена. Еще тогда в РСФСР парламент был полномочен контролировать как деятельность центральных ведомств, так и работу отдельных представителей органов исполнительной ветви, выступать с ходатайствами о наложении взыскания на должностных лиц и прочее.

И сегодня осуществление основных функций Федеральным Собранием РФ (представительной, нормотворческой и контрольной) способствует реализации глобальных государственных и политических задач.

В соответствии с логикой работы, которая предполагает необходимость отличать представительные органы государства от иных представительных структур в обществе, и необходимостью решать поставленные задачи, перейдем к анализу основных функций, осуществляемым представительными органами местного самоуправления. Данные органы реализуют представительную, нормотворческую и контрольную функции.

Основополагающей среди этих функций является представительная функция. Народное представительство - основа демократического режима управления. Кроме того, представительство является неотъемлемой чертой парламентаризма.

С представительской функцией представительного органа местного самоуправления тесно связана нормотворческая функция, поскольку, «чтобы законотворчество было эффективным, действенным, достигло поставленных целей, оно должно быть демократичным - исходить из интересов народа, выражать в законе волю народа»21.

Функция нормотворчества представительного органа местного самоуправления обеспечивает регулирование всех основных сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании по вопросам местного значения.

Следующая функция - это контрольная функция представительного органа, суть которой заключается в возможности влиять на работу других структур местного самоуправления. Глава муниципального образования и руководитель местной администрации подотчётны представительным органам. Кроме того, закон даёт возможность принять решение об удалении с поста главы муниципального образования. При этом, нельзя забывать, что местное самоуправление в целом, и его представительные органы в частности несут ответственность и перед населением, и перед государством. Механизмы контроля, осуществляемые над местным самоуправлением весьма разнообразны и варьируются от возможности отзыва депутата до права главы субъекта РФ инициировать роспуск представительного органа местного самоуправления. Для усовершенствования механизма контроля над представительными органами местного самоуправления Е.С. Лапатухина предлагает разработать проект и принять Федеральный закон «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и актов представительных органов местного самоуправления»22.

Существует мнение, что политика в области правового регулирования деятельности органов государственного механизма должна быть ориентирована на активную практику использования тех прав представительных органов, которые предполагают реализацию контроля над работой местного самоуправления.

Законодательство, регулирующее вопросы организации органов местного самоуправления, не всегда чётко дифференцирует полномочия этих органов. Так, принятие устава отнесено к компетенции органов местного самоуправления в целом, то есть право принимать устав имеют и административные структуры. В то же время закон относит «принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений»23 к исключительным полномочиям представительных органов.

Анализируя нормативно-правовые акты, характеризующие функции представительных органов власти, можно сделать вывод, что эти органы обеспечивают важнейшую интегративную связь между структурами местного самоуправления. Этим обусловлено то, что представительные органы власти должны иметь решающее, фундаментальное влияние на динамику самоуправления конкретной территории. К проявлениям подобного влияния можно отнести планирование развития, наличие кадровой политики, деятельность по организации и контролю, возможность оперативного вмешательства в работу прочих органов. Работу по учреждению и изменению статуса муниципальных предприятий законодатель возлагает на представительные органы, называя это их исключительной функцией. Имеет место тенденция реализации части полномочий, относящихся к данной функции, органами местной администрации, что в конечном итоге снижает эффективность контроля над деятельностью муниципальных предприятий со стороны населения.

Идея о наделении администрации муниципального образования возможностью проявлять самостоятельность в вопросах учредительно- организационного характера касающихся муниципальной собственности противоречит самой сущности парламентаризма и демократии. Это может привести к доминированию административных факторов в решении вопросов местного значения, в то время как потребности интересы местного сообщества отойдут на второй план. В процессе разрешения существующих разногласий согласование противоречащих интересов должно осуществляться представительным органом. Ущемляют возможности представительных органов и нормы Бюджетного кодекса, предполагающие, что местная администрация полномочна утверждать муниципальные программы, может самостоятельно определять объём бюджетных средств, выделяемых на реализацию конкретной программы.

Выше уже было обращено внимание на то, что особенностью представительных органов власти является то, что эти органы отражают интересы различных социальных групп граждан, позволяют обеспечить согласованность этих интересов. Такое положение обоснованно детерминирует, чтобы депутаты, отстаивая интересы своих избирателей, могли действовать как в составе коллегиального представительного органа, так и самостоятельно. Депутаты представительных органов местного самоуправления и государственной власти обладают самостоятельными полномочиями не картелирующимися с полномочиями представительных органов. «Правовой статус депутата непосредственно взаимосвязан с правовым статусом представительного органа, но не производен от него»24. Данные обстоятельства позволяют воспринимать депутата представительного органа «как должностное лицо, чьи повелительные акты, совершаемые вне состава представительного органа, хотя и не имеют абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладают, все же оказывают понуждающее воздействие на адресатов, связанное с осуществлением определенных действий или воздержанием от них»25. Полномочия депутатов, равно как и гарантии их осуществления закреплены в уставах муниципальных образований, законодательстве регионов и Российской Федерации, потому «необоснованный отказ от выполнения законных требований депутата может служить основанием для применения мер публичного принуждения». Конституционный суд так же предлагает рассматривать депутата как должностное лицо со своим функционалом и полномочиями: «таким образом, то обстоятельство, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит депутата представительного органа муниципального образования к числу должностных лиц местного самоуправления, само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом».27 Сочетание статуса представителя части избирателей, включенность в представительный органов власти, признание за депутатом статуса должностного лица должно рассматривать не абстрагировано друг от друга, а как целостный правовой статус.

Резюмируя вышесказанное, нужно отметить, что рассмотрение функционала представительных органов власти должно происходить отдельно для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди общих функций представительных органов можно назвать представительную, нормотворческую, контрольную. Эти же функции можно определить как основные. При реализации данных функций на указанных уровнях осуществления власти представительного характера проявляются определённые особенности. Так парламент отличается сложной процедурой принятия решений, в процессе которой его палаты часто вступают в противоречия. Представительные органы местного самоуправления характеризует условность реализации принципа разделения властей, что так же снижает эффективность выполнения функций. Нельзя не отметить, что в соответствии с законами РФ, законодательная и судебная власть в структуре органов местного самоуправления отсутствуют.