Представительные органы власти в механизме государства

Глава 2. Эволюционная динамика представительных органов государственной власти

2.1 История развития парламента в России и его соотношение с парламентаризмом

Проблема генезиса и функционирования парламентаризма в России приобрела особое значение в Новейшем периоде отечественной истории, когда наша страна встала на пути построения демократического правового государства и гражданского общества. Наличие в механизме государства органов, представляющих население и играющих ключевую роль в деятельности государства в целом, является неотъемлемой чертой парламентаризма. Именно через представительные органы реализуется конституционная норма о то, что «...единственным источником власти в России является её многонациональный народ»28.

Не менее важным является и закреплённый в ст.10 Конституции РФ принцип разделения властей, предполагающий наличие высшего законодательного органа, которым в Российской Федерации является Федеральное собрание.

Наряду с принципом разделения властей, парламентаризм способствует осуществлению таких важных общеправовых принципов, как законность, демократизм, федерализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, что подтверждает роль парламента как гаранта демократии, правового государства. Этим и объясняется роль парламента, как одного из системообразующих элементов государственного механизма.

Истоки представительства стоит искать в глубокой древности. Общеизвестным фактом является наличие и высокая роль в управлении представительных органов власти в Древней Греции и Риме. Значительную роль таких органов можно отметить у так называемых «морских цивилизаций», что можно объяснить относительно умеренным влиянием отношений собственности на землю на социальную структуру в целом. У народов, которые принято относить к варварским, так же имело место народное представительство, которое проявлялось в деятельности народных собраний. У древних германцев и славян эти органы обладали широчайшими полномочиями, зачастую предполагающими контроль над деятельностью племенных вождей. У монгольских племён важные полномочия исполнял совет старейшин, которые представляли различные родовые общины. Ряд исторических источников указывает на наличие у восточных славян представительных органов и определённых форм делегирования права ещё в догосударственный период. В частности, в «Повести временных лет» мы можем прочесть такие слова: «И сказали себе: «Поищем себе князя, который владел нами и судил по праву». И пошли за море к варягам, Руси».29 Можно с большой долей вероятности предположить, что тут говорится о принятии решения народным собранием и организации посольства. Причём далее в источнике указывается, что данные действия согласовано осуществляются несколькими племенами. Естественно, в дальнейшем формат представительных органов власти значительно изменился. «Расцвет вечевой деятельности падает уже на время феодальной раздробленности. … в конце периода Древнерусского государства можно наблюдать в некоторых городах вечевые собрания, свидетельствующие о росте городов, готовых выйти из-под власти киевского великого князя»30. Б.Н. Чичерин полагал, что трансформация представительных органов усложнившая их формат была обусловлена ростом размера населения. Вследствие этого процедура принятия решений на вече стала неактуальной, хотя сохранялась долгое время. Кроме того, сложнее становилась организация общества: активно протекал процесс социального расслоения. В социальной структуре стала выделяться прослойка, состоящая из людей, для которых политическая деятельность стала профессиональной. Собственно под влиянием этих факторов и зарождался институт делегирования власти.

Стоит добавить, что в сущности представительных органов заключается своеобразный дуализм. С одной стороны, представительство выражает свободу, возможность участия в процессе принятия властных решений для меньшинства, гарантию существования плюрализма. С другой стороны, должны быть исключены случаи, когда меньшинство могло бы доминировать над большинством. Отдельное мнение не целесообразно рассматривать в органах народного представительства просто в силу существования такового. В противном случае процесс функционирования таких органов будет крайне неэффективным. Прежде чем стать предметом рассмотрения представительного органа, отдельное мнение должно получить поддержку части общества. Тем самым, оно обретёт вес, как точка зрения многих граждан, а не отдельного лица. Как писал отечественный правовед Б.Н. Чичерин: «В противном случае оно остаётся не более чем случайностью, а представительное устройство должно откинуть всё личное и случайное, оставив одно существенное»31.

Особенности формирования государства сильно отразились на роли представительных органов власти в период централизации. Вече, как постоянно действующий орган власти полностью прекращает своё существование. Вместе с тем, необходимость поддержки государственной власти со стороны общества не ослабевает, что особенно остро ощущается в кризисные периоды отечественной истории (XVI-XVII вв.). Появляется новый представительный орган - земский собор. Собирается он нерегулярно, причём можно отметить закономерность снижения роли земских соборов в период формирования абсолютной монархии. К функциям земских соборов в большей степени относилось придание легитимности действиям властей, чем представление интересов населения. Стоит уделить внимание тому, что решение важнейших вопросов на земских соборах осуществлялось путями, не позволяющими достоверно понять распределение голосов. Так же на земских соборах не было представлено зависимое население, которое в процентном соотношении составляло большинство среди населения России того периода. В XVIII веке роль представительных органов власти в механизме управления практически не ощущается. Земские соборы прекращают собирать ещё во второй половине XVII века.

В XIX идеи представительства вновь становятся востребованы. На пике реформаторской деятельности Александра I Сперанский издаёт свой проект реформ государственного управления «Введение к уложению государственных законов». Данный проект предполагал попытку реализации принципа разделения властей, создание представительных органов на всех уровнях государственной власти. Вместе с тем, к выборам допускались не все категории населения. «В каждом волостном городе или в главном волостном селении каждые три года из всех владельцев недвижимой собственности составляется собрание, под названием волостной думы»32. Формирование высшего представительного органа власти - Государственной Думы, должно было иметь многоступенчатый характер. Однако идеи Сперанского реализованы не были.

Как утверждает Е.Л. Сысолятина: «Парламентаризм - сложное и неоднозначное явление, которое характеризуется многообразием подходов к его пониманию, а также трудностью воплощения в жизнь его ключевых принципов»33. У нас нет оснований с ней не согласиться. В науке существует несколько подходов к пониманию сущности парламентаризма. Среди них можно выделить несколько, пользующихся наибольшей популярностью у учёных. Первый подход в качестве основного критерия рассматривает наличие или отсутствие парламента, принципа разделения властей, многопартийности и пр. Степень развития парламентаризма определяется степень развития этих институтов. С этой точки зрения парламентаризм стоит понимать скорее как форму правления.

Сторонники другого подхода рассматривают парламентаризм как более многогранное социально-политическое явление. Они отмечают, что помимо институционального и функционального компонентов на развитие парламентаризма влияют и иные существенные факторы. К ним относят политическую и правовую культуру, особенности политического режима и т.п. Парламентаризм неразрывно связан с развитием гражданского общества, идеей правового государства, необходимостью в политической активности населения.

К традиционным точкам зрения можно отнести мнения, предполагающие, что к неотъемлемым чертам парламентаризма должно быть отнесено господство парламента над исполнительной властью. Одним из основоположников этого подхода бал английский философ Дж. Локк, который писал: «В конституционном государстве... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются или должны подчиняться»34. Такой же позиции придерживались Р.М. Романов и М.В. Баглай, считавшие, что из-за отсутствия закрепления в РФ верховенства законодательной власти Россия не является страной парламентаризма. Солидарен с ними был и известный русский юрист начала XX века П.Г. Мижуев, определявший парламентаризм как «организацию государственного управления или такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играют доминирующую роль»35. На практике данная точка зрения реализуется в передовых странах мира, в которых парламентаризм выражает верховенство закона и является важнейшим принципом власти и государственного управления как в центре, так и на местах.

Вторая точка зрения основана на том, что главной отличительной чертой парламентаризма является организация и функционирование парламента на основе принципа разделения властей, гарантирующего их независимость и самостоятельность. Такой позиции придерживаются А.А. Мишин, М.Ю. Тихомиров и другие. Б.Н. Габрачидзе, Б.П. Елисеев, А.Г. Чернявский в своём труде «Конституционное право современной России» писали: «С определённой долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учёте специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения»36. При таком подходе нет необходимости в разграничении значительной и не значительной роли парламента.

Наконец, отдельную группу мнений составляют учёные, считающие, что парламентаризм существует там, где есть парламент вне зависимости от его роли в государственной жизни. Данной точки зрения придерживаются составители энциклопедического словаря по конституционному праву под редакцией С.А. Авакьяна37. Эта точка зрения представляется неубедительной, так как полномочия парламента бывают очень сильно ограничены. Например, в царской России в период первой русской революции появился двухпалатный парламент, но о парламентаризме не могло идти и речи, так как царь неоднократно его распускал и злоупотреблял правом вето.

Таким образом, рассмотрев различные точки зрения касательно сущности парламентаризма во всём многообразии его проявлений, можно прийти к выводу, что парламентаризм существует при наличии адекватной роли парламента в системе разделения властей, а в случае наделения его верховной властью мы можем говорить о парламентской форме правления. В свою очередь, парламентаризм и парламент соотносятся как содержание и форма.

Зарождение парламентаризма в царской России происходило в условиях глубочайшего социально-экономического, политического и духовного кризиса: в стране назревала революционная ситуация, недовольство населения проявлялось открыто, по всей империи шли митинги, погромы, мятежи, ежедневно совершались убийства по политическим мотивам. Ситуация обострилась до предела, когда по всей стране развернулась забастовочная компания, вошедшая в историю, как «октябрьская политическая стачка»: экономика страны была почти полностью парализована, не действовали железные дороги, почта, телеграф, промышленные предприятия не работали. Страна находилась на грани катастрофы и социального взрыва.

В этих непростых условиях император Николай II под напором С.Ю. Витте и великого князя Николая Николаевича решился на один из крупнейших шагов в истории России, отказавшись от исконных прерогатив царской власти: 17 октября 1905 года им был подписан манифест об усовершенствовании государственного порядка, даровавший народу свободу совести, слова, собраний, союзов, неприкосновенность личности, а также всеобщее избирательное право в Государственную думу, без одобрения которой ни один закон не мог вступить в силу.

Важно отметить, что манифест о намерении создать Государственную думу появился ещё 18 февраля 1905 г., а 6 августа появился и манифест о её создании. Данный проект получил название Булыгинской думы, созыв которой планировался на январь 1906 г. В то время предполагалось, что дума будет иметь исключительно законосовещательные полномочия (а никак не законодательные), однако вскоре положение в стране принимало всё более драматический оборот и власти пришлось идти на более серьёзные уступки, наделив думу нормотворческими функциями и расширив круг избирателей.

Открытие первой Государственной думы произошло 27 апреля 1906 г. Общая численность депутатов составила 488 человек, а парламентское большинство досталось партии кадетов. Председателем думы был избран С.А. Муромцев. Российская общественность с воодушевлением встречала столь значимое для политической жизни страны событие. На всю страну звучала знаменитая фраза В.Д. Набокова: «Власть исполнительная да подчинится власти законодательной».

Мнения о роли и предназначении Государственной думы были различны. В.Б. Исаков справедливо отмечает: «одни ожидали, что Гос- ударственная дума укрепит основы шатающегося строя, другие надеялись и не скрывали этого, что она подтолкнёт его к скорейшей гибели»38.

Первая Государственная дума проработала всего 72 дня. Центральным вопросом дискуссий стал аграрный. Рассматривались два законопроекта: трудовиков и кадетов. Оба предполагали отчуждение части помещичьей соб- ственности, что привело к сопротивлению со стороны царя и правительства, считавших частную собственность неприкосновенной. В результате 9 июля 1906 г. дума была распущена.

В.Б. Исаков считает, что роспуск думы был осуществлён с грубым нарушением закона, так как указ о роспуске не был подписан ни одним министром, а новые выборы не были назначены39.

А.Н. Сахаров, наоборот, винит думу, в частности кадетов, в том, что она имела слишком резкую антиправительственную направленность: «Кадеты, постоянно бросая перчатку правительству, сделали законодательное собрание совершенно недееспособным. И если власть, невзирая на все политические зигзаги, всё-таки старалась руководствоваться законом, то кадеты стремились утвердить антилиберальный принцип «захватного права». Царь, распуская думу, имел на то юридическое обоснование, а господа думцы руководствовались только идеологией государственного отщепенства»40.

Исходя из вышеизложенных позиций, можно прийти к выводу, что зарождающийся парламентаризм в России был далёк от идеи солидарности исполнительной и законодательной власти, предложенной М.М. Ковалевским. Выборы во II Государственную думу прошли в январе 1907 г.41 Она оказалась ещё левее первой, во-первых, ввиду того, что значительное количество мест получили трудовики и кандидаты от РСДРП, а во-вторых, потому, что кадеты очень часто соглашались с ними. На повестку дня снова встал аграрный вопрос, но в этот раз правительство уже подготовило программу переустройства землевладения и землепользования, которая мгновенно стала объектом огульной критики думцев. Не питая иллюзий по поводу достижения компромисса с парламентариями, 3 июня 1907 г. царь издал манифест о роспуске народного представительства, а одновременно с ним и видоизменённый избирательный закон, что являлось прямым нарушением манифеста 17 октября и свода законов Российской империи, согласно которым ни один закон не мог быть принят без одобрения Государственной думы и Государственного совета.

С началом первой мировой войны дума полностью поддержала правительство, утвердила все военные расходы, но позднее вновь начала его огульную критику. Летом 1915 г. часть депутатов думы объединилась в прогрессивный блок, требовавший создания правительства общественного доверия, то есть правительства ответственного не перед царём, а перед думой. По сути, эти требования носили революционный характер. Не случайно именно дума сыграла одну из ключевых ролей в февральской революции.

Подводя итоги деятельности первых четырёх государственных дум, можно сказать, что до парламентаризма английского образца России было далеко. Полномочия думы были чрезвычайно ограничены: она часто вступала в конфронтацию с Государственным советом, правительством, да и Николай II не пренебрегал своим правом вето. Главной же причиной неудачной попытки внедрения элементов парламентаризма в российскую государственную систему стало то, что тогдашние теоретики демократии не учли все факторы, необходимые для реализации их идей. Для практического усвоения общедемократических ценностей требовался сдвиг всего народного самосознания, а не только отдельных слоёв общества. В России же наблюдался колоссальный разрыв между интеллигенцией и народной массой.42

Октябрьская революция 1917 г. коренным образом изменила всю государственную систему, все органы власти старого режима были ликвидированы. В.И. Ленин и другие вожди большевистской партии не оставляли в стороне идею народного представительства, но понимали они её по-своему. В основу новой государственности была положена система советов (областных, губернских, уездных, волостных, сельских и т.д.), которая, по мнению идеологов революции, более рационально сочетала в одном административном органе три ветви власти.

Конституция СССР 1936 г. учредила Верховный Совет СССР, который наделялся полномочиями высшего органа власти с монополией на законотворчество (ст. 30, 32 Конституция СССР 1936 года). Верховный Совет состоял из двух палат: Совета союза и Совета национальностей, которые были равноправны (ст. 37). Совет союза избирался гражданами по избирательным округам, а Совет национальностей по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам (ст. 34, 35). Сессии палат начинались и заканчивались одновременно (ст. 41). Впервые в истории советского государства закреплялось всеобщее избирательное право (ст. 135). Несмотря на значимость конституционных полномочий советского парламента, он был преимущественно фиктивным и не играл значительной роли. Это объясняется фиктивным характером самих советских конституций, отсутствием чёткого разделения властей, культом личности большевистских лидеров (В.И. Ленина, И.В. Сталина), приводящих к вождизму, а как следствие к концентрации власти в одних руках. Естественно, при таких условиях парламент нормально функционировать не может.

К середине 1970-х годов начали отчётливо проявляться застойные явления в жизни советского государства, связанные со спадом социально- экономического развития, а также моральной деградацией части советской политической элиты, погрязшей в коррупции. Тогдашнее руководство страны этого не осознавало. В 1977 г. была принята конституция «развитого социализма», ставшая объектом ожесточённой критики. За время работы конституционной комиссии в неё пришли более 400 тысяч предложений трудящихся. В них было выражено недовольство избирательной системой, снижением роли Советов, усиливающейся централизацией государственного управления в руках партийных органов. В сложившихся условиях конституция попросту противоречила здравому смыслу. Налицо была необходимость не только социально-экономических, но и политических реформ.

Понимание данной необходимости пришло только на апрельском Пленуме ЦК КПСС 1985 г., по решению которого был взят курс на демократизацию политической жизни, на построение «социализма с человеческим лицом». 1 декабря 1988 г. были приняты два закона - «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР».

В результате был учреждён высший орган законодательной власти - Съезд народных депутатов. Выборы в него проводились на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Съезд состоял из 2250 депутатов и имел широкие полномочия. Он был правомочен решать любой вопрос, отнесённый к ведению союза СССР. К его исключительному ведению относилось: принятие конституции СССР и внесение в неё изменений, принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, установление государственной границы СССР и утверждение изменений границ между союзными республиками, определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение перспективных государственных планов, избрание Верховного Совета СССР, его председателя и заместителей. Съезд собирался один раз в год, а между съездами делегаты должны были заниматься своими обычными делами.

Деятельность Съезда народных депутатов внесла большой вклад в демократизацию политической жизни страны: уже на первом Съезде начала формироваться оппозиция действующей власти (межрегиональная депутатская группа в лице академика А.Д. Сахарова, Б.Н. Ельцина, А.А. Собчака, Г.Х. Попова), II Съезд осудил ранее неизвестный советской общественности секретный протокол к советско-германскому пакту о ненападении 1939 г., а также ввод советских войск в Афганистан, на III внеочередном Съезде (март 1990 г.) была исключена «пресловутая» 6 статья Конституции, закреплявшая руководящую роль КПСС. Это способствовало становлению многопартийности в стране.

Наряду со Съездом народных депутатов продолжал действовать Верховный Совет СССР. Он был постоянно действовавшим законодательным и распорядительным органом власти в СССР, который избирался Съездом народных депутатов посредством тайного голосования сроком на 5 лет. В 1990 г. в Верховном Совете РСФСР были сформированы две палаты - Совет республики и Совет национальностей. Однако они не обладали независимостью, т.к. управлялись одним органом - Президиумом Верховного Совета. Большинство заседаний палат были совместными, а парламентские процедуры сводились к подавлению меньшинства большинством, что превращало Верховный Совет, по сути, в однопалатный орган.

Кроме того, Верховный Совет имел по Конституции необычный парламентский статус: он был органом Съезда, был ему полностью подотчётен и подконтролен. Съезд же, по выражению М.В. Баглая, представлял собой «стихийный массовый митинг с неограниченной властью». Тем самым нарушался принцип прямого избрания парламента, что обуславливало «расщепление» законодательной власти. Это постепенно превращало парламент в тормоз социально-экономических и политических реформ43.

Таким образом, можно констатировать, что в период перестройки принципиально изменился подход к роли и функциям парламента. Это имело как свои плюсы, так и минусы. К первым относились многопартийность, развитие гражданского общества, восстановление исторической справедливости, гласность. Ко вторым можно причислить: идеологический раскол общества, подрыв влияния КПСС как ядра советской политической системы и государственности и как следствие распад некогда единого жизненного пространства, приведший к одной из крупнейших геополитических катастроф в истории нашей страны - развалу СССР.

Развал СССР в результате событий 1991 г. ещё больше обострил противостояние между исполнительной властью в лице президента и законодательной, представленной Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Конфронтация разворачивалась вокруг вопроса полномочий президента и парламента. Верховный Совет всеми силами хотел сохранить контроль над исполнительной властью, ставился вопрос и об отрешении президента от должности, что планировалось осуществить на Съезде народных депутатов, назначенном на 17 ноября 1993 г. Такая постановка вопроса, несомненно, не устраивала президента Б.Н. Ельцина, который считал, что обладает достаточной легитимностью, чтобы не быть стеснённым «парламентской говорильней и митинговщиной», ведь на президентских выборах он получил абсолютное большинство голосов. Противостояние вылилось в вооружённый конфликт в октябре 1993 г.

В результате одновременно с референдумом по проекту новой Конституции на 12 декабря были назначены выборы в Федеральное собрание РФ, заменившее прежние Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Необходимость реформирования парламента обуславливалась следующими причинами: прежние органы законодательной власти не могли стать подлинным парламентом в силу возлагавшихся на них действовавшей тогда Конституцией полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия); существовавшее вертикальное подчинение представительных органов страны было совершенно не свойственно парламентским представительным органам.44 Было нарушено равновесие между законодательной и исполнительной властью.

Федеральное собрание РФ состоит из 2-х палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Палаты в отличие от предыдущих Совета Союза и Совета Национальностей совершенно независимы друг от друга и заседают раздельно (ч. 2, ст. 100 Конституции РФ). Компетенция обеих палат чётко очерчена в Основном законе, что исключает их вмешательство в дела друг друга и способствует практической реализации принципа разделения властей.

Парламент РФ формируется на основе таких принципов, как народное представительство, федерализм, периодическое обновление состава палат, политический плюрализм и многопартийность.

Одной из ключевых проблем современного механизма формирования нижней палаты парламента является вопрос легитимности. Для её увеличения представляется необходимым проводить выборы в одномандатных округах по принципу абсолютного (50%+1 голос), а не относительного большинства. Обусловлено это тем, что депутатами нередко становятся кандидаты, поддержанные лишь незначительной частью избирателей (иногда достаточно 10-15%). Принцип абсолютного большинства предусматривает возможность проведения второго тура, победа в котором значительно укрепляет легитимность кандидата.

Целесообразно и возвращение в бюллетенях графы «против всех», которая также очень полезна в плане проверки легитимности избранных кандидатов.

Таким образом, роль Федерального собрания в жизни страны невозможно переоценить. За 2014-2015 гг. было принято и подписано Президентом более 800 законов45. Это наглядно показывает значимость парламентского правотворчества для всех сфер общественной жизни. Однако, к сожалению, существуют и такие тенденции развития современного российского парламентаризма, которые вызывают тревогу и опасения. Наиболее существенной представляется то, что партия власти имеет конституционное большинство и практически никому не подконтрольна, а оппозиция может присутствовать, но ни на что повлиять реально не может. Это приводит к недовольству и разочарованию тех слоёв населения, чьи интересы не могут быть удовлетворены ввиду недостаточности мандатов у их представителей. Примечательно, что даже объединение всех оппозиционных думских партий не изменит положение дел, ведь в новой думе у «Единой России» 343 мандата, а нормы ст. 105, 108 Конституции РФ предоставляют ей фактически и юридически неограниченные законодательные полномочия. Эта проблема наводит на мысль о том, что следует вернуться к пропорциональной избирательной системе, более справедливо отражающей расклад общественных интересов и настроений.

В заключение на основе проанализированной нормативно-правовой базы и научной литературы необходимо сделать ряд важных выводов.

Первое, что бросается в глаза, это то, что возникновение и возрождение парламентских учреждений в России всегда связано с глубочайшими кризисами в обществе, экономике и государстве. Царская Государственная дума возникла под напором революционного хаоса и поражения в русско- японской войне; Съезд Народных Депутатов в период перестройки возникает в результате политических реформ, обусловленных застоем и деградацией партийной элиты, спадом темпов экономического роста; современное Федеральное собрание появляется в переходный период в условиях резких и неподготовленных социально-экономических реформ, «шоковой терапии», нарастания напряжения и борьбы между Президентом и законодательной властью.

При этом каждый из рассмотренных этапов развития законодательных и представительных органов характеризовался своими особенностями. В дореволюционный период парламент был преимущественно законосовещательным, его полномочия были ограничены сохранявшейся самодержавной властью; советские революционные органы вообще никак нельзя назвать парламентом, т.к. они были классовыми и игнорировали важнейшие принципы парламентаризма; Верховный Совет и Съезд Народных Депутатов были фактически подчинены один другому; в действующей Государственной думе происходит фактическая концентрация законодательной власти в руках одной партии, пользующейся покровительством Президента.

Вышеизложенные особенности наводят на мысль, что несовершенство современной модели российского парламентаризма во многом обусловлено неравномерностью, прерывистостью развития. При этом каждый последующий этап фактически отбрасывал опыт предыдущего, начиная воплощать в жизнь своё понимание народного представительства. Безусловно, это не лучшим образом сказывается на стабильности и эффективности работы парламента в нашей стране, ведь, например, парламент Великобритании имеет давнюю историю и устоявшиеся традиции, что укрепляет его положение в системе государственной власти.

Таким образом, исторические данные и статистические сведения более позднего периода позволяют сделать вывод о том, что представительные органы власти зародились в глубокой древности, однако их формирование не всегда носило выборный характер. В Средневековье они сыграли важную роль в процессе централизации государств, составляя опору монархиям против феодальной оппозиции и предавая легитимности действиям власти. Зачастую, усиление роли представительных органов власти происходило на фоне социально-политических кризисов. Тому можно найти множество подтверждений. Так, в результате последствий Смуты усилилась роль Земских соборов в первой половине XVII века. В результате революции 1905 года в России появился парламент, которому досталась одна из ключевых ролей в событиях 1917 года. Не менее важную роль парламент играл в процессе трансформации политической системы после распада СССР. Особо стоит отметить такой фактор, как влияние европейской политической мысли на формирование представительства в России, который был доминирующим со второй половины XVIII века. Однако в России эти идеи редко приживались в чистом виде. Препятствием тому служили низкий уровень политической культуры, зависимое состояние большинства населения, сословная структура общества и социальное неравенство, длительное сохранение абсолютной монархии.

2.2 Проблема парламентаризма в современной России

Актуальность научных исследований проблем парламентаризма связана с кризисными явлениями в российском обществе. Парламентаризм и становление демократии имеют как важное научное значение, так и исключительную социальную роль. Иногда ученые отождествляют парламентаризм и парламент. Но колоссальный опыт демократически развитых стран мира свидетельствует о другом. Есть страны, где хоть и существуют парламенты, но парламентаризм вообще не развит, то есть эти явления не тождественны. Для формирования демократического государства в России необходимым и определяющим является, прежде всего, понимание признаков парламентаризма. И особенно важным в этом смысле понимания его сути. От понимания сущностных признаков современного парламентаризма зависит его становления и функционирования в реалиях нашего государства. Процессы, происходящие сегодня в российском обществе, требуют раскрытия, выяснения и глубокого понимания самого понятия парламентаризма

С принятия Конституции РФ, закрепившей важнейшие конституционные ценности46, прошло более двадцати лет, отечественный парламент существенно изменился за это время, и это дает возможность переосмыслить его концептуальное значение и роль в системе органов государственной власти, выявить его определенные особенности и намечающиеся тенденции развития.

Существующие подходы к парламентаризму заключаются в том, что под ним понимается характерная система государственной власти, основанная на верховенстве закона и принципе разделения властей. При этом парламенту отводится привилегированное место в системе органов государственной власти. Реформа государственного управления, проводимая в Российской Федерации, закрепила независимость всех трех ветвей государственной власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Основным законом государства Президенту РФ отводится роль координатора, который осуществляет государственное управление, обеспечивает «систему сдержек и противовесов», но при этом не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Однако широкий круг полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти демонстрирует некоторое неравное положение ветвей власти, что находит свое отражение в закрепленных формах их взаимодействия. Определение места и роли парламента обуславливается политической жизнью государства, которое избрало курс на централизацию государственной власти за счет усиления власти исполнительной, что в определенной степени ослабляет позиции Федерального Собрания47.

Н.А. Богданова понимает парламентаризм как «совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и, как власть законодательная, является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие»48.

Исходя из назначения парламента, именно он должен обеспечивать представительство интересов народа, поскольку Россия, согласно Конституции РФ, провозглашена демократическим государством, в котором источником власти является ее многонациональный народ. Однако представительный характер парламента России вызывает сомнения. Избирательный процесс в современной России устроен таким образом, что результаты выборов не исчерпывающе отражают предпочтения населения. Этому есть ряд причин: сложные избирательные технологии, манипулирование, использование финансовых, административных, политических ресурсов и пр. Созданная система формирования законодательных (представительных) органов не способствует представительству интересов народа. В связи с этим представляется необходимым уделить внимание способу формирования Федерального Собрания Российской Федерации, в частности его верхней палаты - Совета Федерации, представительный характер которой носит еще более дискуссионный характер.

По мнению С.А. Авакьяна, представительные органы сегодня ни по программе деятельности, ни по образу работы, ни по усилиям депутатов не являются органами для населения, а становятся органами для проведения партиями и движениями своих интересов. Все что «...депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, были полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями»49.

В этой связи представляется, что государством должна осуществляться профессиональная подготовка депутатов. В законодательную власть приходят представители различных групп населения (артисты, спортсмены, актеры), не знающие действующего законодательства, не имеющие теоретических и практических навыков в области законотворческой деятельности, юридической техники, однако при всем при этом они осуществляют важные государственные полномочия (принимают законы, бюджет, осуществляют парламентский контроль), от эффективной реализации которых зависят права, обязанности всех граждан России. Депутатский корпус должен состоять из компетентных специалистов, знающих законотворческий процесс, имеющих специальные познания в различных областях государственного управления. В парламенте не должно быть непрофессиональных людей. Помимо профессиональной подготовки, депутат должен иметь представление о том, для чего он избран, чьи интересы он представляет и какая ответственность на него при этом возложена. Он должен иметь высокий уровень правосознания, иметь навыки принятия управленческих решений. Народ должен быть уверен в том, что депутаты отрабатывают предусмотренные для них действующим законодательством высокие гарантии. Это свидетельствует о снижении уровня доверия к парламентариям.

Актуальной на современном этапе является проблема соответствия статуса депутата парламента статусу народного избранника и представителя. Профессор С.А. Авакьян, говоря о статусе народного избранника, отметил,

Таким образом, единого «жесткого» подхода к пониманию сущности парламентаризма в среде учёных нет. Однако большинство из них связывают его с такими понятиями, как принцип разделения властей, правовое государство, гражданское общество, правовая культура и т.д. Многие отмечают необходимость функционального преобладания парламента над другими ветвями власти. В России реализация концепции парламентаризма сталкивается с определёнными затруднениями. Избирательная система не всегда позволяет отразить истинные взгляды населения. В государственном механизме не ощущается исключительности роли парламента, а наоборот, велико влияние исполнительной власти. Состав депутатского корпуса не обладает достаточным объёмом профессиональных знаний, что является неотъемлемой частью правовой культуры.

Заключение

Последовательное решение поставленных во введении ВКР задач позволяет сделать ряд обобщений и выводов.

К основным принципам функционирования (деятельности) представительных органов власти, которые едва можно рассматривать обособлено от других элементов государственного механизма только в рамках научного анализа, относятся коллегиальность, выборность, институт делегирования власти. Их деятельность в теоретическом плане детерминирована с концепциями правового государства и его социальной основы- гражданского общества. Как известно, для правового государства одним из основных принципов организации и деятельности является принцип институционального и функционального разделения властей.

Влияние представительных органов в механизме государство ощутимо как на институциональном, так и на функциональном уровне. Представительные органы власти входят в состав государственного аппарата. В рамках законодательной ветви государственной власти выделяют центральные и региональные представительные органы. Эти органы власти играют особую роль в реализации принципа разделения властей, позволяют населению реализовать своё право на участие в управлении государством.

Представительные органы государственной власти следует отличать от органов местного самоуправления, которые к системе государственной власти не относятся. В вопросах организации и деятельности этих органов гражданам предоставлена ещё большая самостоятельность для решения вопросов местного значения.

Отметим отдельно, что не все представительные органы согласуются с принципом разделения властей. Так слабое обособление представительных и исполнительных органов местного самоуправления не соответствует такому положению теории разделения властей, как независимость ветвей власти. В местном самоуправлении не представлены судебная и законодательная ветви власти.

Представительная, нормотворческая и контрольная функции составляют основу функционала представительных органов.

Представительная функция реализуется при помощи института делегирования власти и обеспечивают интегративную связь как между гражданами и государством, так и между группами граждан, позволяя согласовать их интересы в процессе осуществления властных полномочий. Такая «связующая» роль представительных органов влияет на их нормотворческую функцию. Нормотворческий процесс, особенно на федеральном уровне, требует согласования интересов всех заинтересованных сторон и детальной проработки принимаемого решения. Эти и обусловлена сложность нормотворческого процесса, необходимость всестороннего согласования.

Являясь одним из ключевых элементов в механизме государства, представительные органы реализуют контрольную функцию. Парламент наделён разнообразными контрольными полномочиями над деятельностью государственных органов и должностных лиц исполнительной ветви власти, что соответствует его положению в рамках принципа разделения властей. К подобным полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации можно отнести отрешение президента от должности, подотчётность правительства, назначение и освобождение должностных лиц (Счётная палата, Центральный банк). Контрольная функция характерна и для представительных органов местного самоуправления. Осуществлять некоторые контрольные полномочия допустимо не только самому представительному органу, но и отдельным депутатам в индивидуальном порядке.

Особый интерес занимают вопросы формирования и роли представительных органов власти в механизме государства. Для первобытного общества были свойственны коллегиальные формы управления, однако они были обусловлены слабой социальной дифференциацией и общинным устройством. Формирование представительных органов власти происходило на фоне усложнения социальной структуры и усиления социального расслоения. Как правило, в социумах Древнего мира представительные органы власти отражали и закрепляли социальное неравенство (Сенат в Древнем Риме, Герусия в Спарте, совет старейшин в Карфагене).

Средневековье изменило роль представительных органов власти в механизме государства. В процессе централизации государственного управления в их задачу входило оказание поддержки королевской власти в борьбе против феодалов. Важную роль в этих событиях играли города, в структуре управления которых представительные органы власти всегда играли особое место. Однако, со временем, функции представительных органов были сведены к санкционированию принятых исполнительной властью решений (Генеральные Штаты во Франции, Земские Соборы в России).

Таким образом, с изменением роли представительных органов власти изменялись и их функции. Во второй половине Нового времени европейские мыслители формируют идеи правового государства, принцип разделения власть, происходит переосмысление демократии. Эпоха Просвещения изменила взгляды общества на роль представительных органов власти в механизме государства, приблизив его к нашему времени.

В ходе проведенного анализа были выявлены некоторые закономерности. В случае крупных социальных и политических кризисов возрастает роль представительных органов власти, что компенсирует слабость исполнительной власти.

Анализ деятельности представительных органов власти в современной РФ позволяет вывить у неё ряд существенных недостатков. Сильно ощущается влияние исполнительной ветви власти в механизме государства. Должность президента, предполагающая исполнение ряда функций по руководству и организации исполнительной власти, тем самым изменяя баланс в пользу исполнительной ветви власти. В государственной Думе на протяжении длительного времени господствует одна и та же партия. Причём значительное число членов этой партии носят статус государственных служащих, в частности имеют прямое отношения к исполнительной власти. На фоне этого, в последние годы можно отметить довольно низкую явку на выборы, часто ниже пятидесяти процентов, применение недобросовестных предвыборных технологий, использование административного ресурса.

На низком уровне находятся и политическая активность граждан, что подтверждается данными социологических опросов. Такая гражданская позиция обусловлена, в том числе, и отсутствием веры в возможность повлиять на принятие государственных решений, в том числе через представительные органы власти.

Проведенное исследование позволяет отметить ключевую роль представительных органов власти (парламента в частности) в процессе развития парламентаризма В России. В России формирование парламентаризма происходит пока только на начальном этапе. Вместе с тем, в наше время очевидно, что для достижения целей парламентаризма одного наличия парламента уже недостаточно. Содержание парламентаризма должно быть реализовано посредством расширения функционала парламента, сам же характер реализации функций должен иметь более глубокое воздействие на политические и общественные процессы.

Установлено, что становление такого социально-правового явления как парламентаризм возможно только при достижении реального, а не формального представительства, которое позволит отразить истинные потребности населения в законотворческой и нормотворческой деятельности. Современное состояние политической системы и деятельности государства показывают, что эти вопросы сохраняют свою актуальность!

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты и иные нормативные документы

1. Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.

2. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. ст. 1695.

Монографии и научные статьи

3. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского университета. 1998. 184 с.

4. Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного права Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М. 2003. 480 с.

5. Буринова Л.Д. Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ - институциональный компонент парламентаризма // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист. 2014. № 1. 62 с.234 с.

6. Васецкий Н.А. Парламентаризм в России. М.: Изд-во СГУ. 2010.

7. Василевич С.Г. Коллегиальные представительные органы как субъекты контрольных полномочий // Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. М. Проспект. 2015. Т. II. 720 с.

8. Греков Б.Д. Киевская Русь. Москва: «Издательство АСТ». 2004 671 с.

9. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк. 2001. 251 с.

10. Исаков В.Б. Парламент, власть, общество// Парламентаризм: проблемы теории, истории, практики: сборник статей. М.: Юрлитинформ. 2010. 304 с.

11. Казанцева О.Л. Об особенностях юридической природы конституционных ценностей как категории российского права // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2013. № 10. 129 с.

12. Колесников А.В. Правовой статус исполнительных органов местного самоуправления / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2004. 220 с.

13. Коряковцев Ю.Н. Представительные органы государственной власти в механизме правовой охраны окружающей среды // Актуальные вопросы развития российского парламентаризма на современном этапе: материалы "круглого стола". М.: Юнити-Дана. 2012. 119 с.

14. Локк Д. О гражданском правлении // Избранные философские произведения. В 2-х т. М. 1960. Т. 2. 532 с.

15. Парламентское право России: монография/ А.И. Виноградов, В.А. Витушкин, Н.А. Власенко и др. под ред. Т.Я. Хабриевой; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Институт законодательства и сравнительного правоведения. М. Издание Государственной Думы. 2013 400 с.

16. Романовский В.К. Устрялов о проблемах становления российского парламентаризма: Сб. статей под редакцией М.В. Ходякова. СПб.: Издательство Санкт- Петербургского университета. 2006. 156 с.

2. Сидорова А.В., Горбунова Е.В. Политические партии России в их прошлом и настоящем // Инновационные технологии научного развития: сборник статей Международной научно-технической конференции. В 3 ч. Ч. Уфа: АЭТЕРНА. 2016. 254 с.

Учебники и учебные пособия

30. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М.: Норма. 2002. 800 с.

31. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России. М.: Дело и сервис. 2003. 416 с.

32. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект. 2012. 520 с.

33. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб. 2001. 416 с.

34. Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. М. 2014. 84 с.

35. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М. 2013. 512 с.

36. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник. 2014. 704 с.

37. Сахаров А.Н. Новейшая история России: учебник. М.: Проспект. 2014. 480 с.

38. Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М. 2002. 432 с.

Справочная литература

39. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М. 2000. 688 с.

Размещено на Allbest.ru