Правовые механизмы установления и изменения деления земель по целевому назначению

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Правовая природа принципа деления земель на категории по целевому назначению

1.1 Историко-ретроспективный анализ законодательства и представлений о целевом назначении земель в отечественной правовой науке

1.2 Концептуальные основы и теоретико-правовой анализ деления земель на категории по целевому назначению

1.3 Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Глава 2. Правовые механизмы установления и изменения деления земель по целевому назначению

2.1 Методы изменения целевого назначения земель

2.2 Правовые проблемы отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к категории целевого назначения

2.3 Процедура установления земель или земельных участков по целевому назначению

Заключение

Список использованных источников

Введение

В настоящее время в Российской Федерации складывается многоукладная система, призванная объединить и создать разнообразные субъекты общества, которые бы продуктивно работали на земле, начиная от организаций, государства и кончая народом. Главным итогом реформ оказалось возникновение большого количества форм собственности в отношении земли. А также платность её использования. Была заложена основа современного российского земельного законодательства. Был принят Земельный кодекс Российской Федерации. На этапе формирования система государственного земельного мониторинга и кадастра.

Но воплощение в жизнь данной реформы от запланированного еще далеко. С течением времени все яснее становится, что выход российской системы землепользования на более высокий уровень может быть задачей долговременной, объемной и где-то даже болезненной.

Земельное право, как отрасль права является независимой частью правовой системы России и в свою очередь является комплексом норм, которые регулируют общественные отношения по управлению, использованию и охране земельных ресурсов.

Земля, отличаясь от обыкновенного имущества, которое, в результате, изнашивается, устаревает, сменяется более дорогим, она не устаревает не и способна заменяться какими-то другими объектами, она всегда необходима и важна для человека и общества. Ее использование обязательно связано с охраной. Функция ее охраны представляет собой неотчуждаемый элемент общей функции пользования землей.

Основной целью данного исследования является изучение проблем деления земель по целевому назначению и поиск путей их решения.

Для достижения указанной цели нужно решить такие задачи:

? Осуществить историко-ретроспективный анализ представлений и законодательства о целевом назначении земель в российской правовой науке;

? Раскрыть теоретико-правовой анализ и концептуальные основы деления земель по целевому назначению на категории;

? Изучить процессы отнесения земель к определенным категориям, их перевода из одной категории в другую;

? Выявить методы изменения целевого назначения земель;

? Раскрыть правовые проблемы отнесения земельных участков или земель в составе указанных земель к категории целевого назначения;

? Рассмотреть процедуру установления земельных участков или земель по целевому назначению.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе изменения и установления целевого назначения земель.

Предметом исследования выступают нормы права, регламентирующие порядок установления и изменения целевого назначения земель.

Методы данного исследования. Проделанное исследование основывается на диалектическом методе научного познания явлений окружающей действительности. Он отражает взаимосвязь практики и теории. Обоснование положений, содержащихся в работе, установлено при помощи совокупности таких методов социально-правового исследования как: логико-юридического и историко-правового.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы.

Глава 1. Правовая природа принципа деления земель на категории по целевому назначению

1.1 Историко-ретроспективный анализ законодательства и представлений о целевом назначении земель в отечественной правовой науке

правовой деление земля целевой

В земельном праве ведущим правовым средством, которое применялось как в советское, так и в постсоветское время, выступает деление земель на основании их целевого назначения на категории и разделение правового режима земли. Но такое деление стало вызывать огромное количество сомнений в теории и на практике. Следовательно, это обстоятельство приводило к разработке законопроектов, суть которых основывалась на отказе от деления земель по категориям.

Полагаясь на вышеуказанное, научные труды по земельной тематике должны были опережать законотворческие инициативы. Эти своевременные действия дали бы потенциал, на основании комплексного анализа, сформировать направление государственной политики в области правового регулирования использования и охраны земель, но ни в коем случае не по результатам неосновательного установления, разделения земель на категории и правоприменительных проблем.

Данный вопрос остается открытым как с позиции установления тенденций и предопределенности развития земельного законодательства, так и с точки зрения поиска вариантов решений, которые могут дать возможность не вводить кардинальные изменения в отрасль земельного права.

Изначально разделения земель по категориям было заложено в ЗК РСФСР 1922 г1. В РСФСР все земли сельскохозяйственного назначения представляли собой единый земельный фонд государства. Городскими землями назывались земли в существующей городской черте. В земли государственного владения входили: участки для пользования напрямую земледельцев, их союзов, городов и поселений, относящихся к городскому типу, а также участки общегосударственного земельного запаса и земли, которые не получили прямого назначения в установленном порядке. Все они, соответственно, являлись государственным имуществом. Землями специального назначения были: земли, которые находились под горными разработками, лесами, крепостями, железными дорогами, другими возведениями, в том числе и военными. Тем не менее, в рассматриваемые имущества входили земли сельскохозяйственного назначения2, что говорит о том, что на начальной стадии создания дореволюционного отечественного земельного законодательства было свойственно деление земель не только по виду использования, но также по имущественной базе.

В ЛК РСФСР3, принятый годом позже, общим государственным лесным фондом являлась земельная площадь и леса, которые распределены для нужд лесного хозяйства и выращивания древесины. Они были ограничены в установленном порядке от земель другого назначения, и естественно являлись собственностью советского государства. Их использование осуществлялось по особым правилам и в соответствии с ЛК РСФСР.

Общие начала землеустройства и землепользования 1928г.4 стали совершенно новым этапом развития деления земель на категории. В данном нормативном правовом акте законодатель исключил понятие государственные земельные имущества.

В составе земельного фонда были обособлены:

? земли специального назначения (земли, предоставленные в пользование непосредственно государственных организаций, предприятий и общественных объединений для их частных целей. Таких как: целей для военных нужд, надобностей транспорта, горных разработок, заводов и фабрик, курортов, школ и прочего, но только не сельскохозяйственного характера);

? городские земли (земли, находящиеся в городской черте, кроме тех земель, которые отнесены к землям специального назначения);

? земли запаса.

Однако, в Общих началах землеустройства и землепользования не фигурировало понятие «земли сельскохозяйственного назначения», даже несмотря на то, что широкий объем правового регулирования затрагивал земли, выделенные для использования сельскохозяйственного производства.

Большим упущением было то, что в первичной стадии основания деления земель по целевому назначению на различные категории не было специфической терминологии. Закон не устанавливал родового термина, обозначающего виды земель, разделенных по назначению. Не существовало понятия «целевое назначение».

В течение длительного периода времени необходимые термины указывались в доктринальных трудах. К примеру, можно привести термин «категории земель» в научных трудах было предложено употреблять формулировку «разряд»5. Помимо того, не было определенной связи принадлежности участка земли к определенным землям с содержанием прав и обязанностей землепользователя.

Практически текущее состояние деления земель на категории произошло в связи с кодификацией законодательства о земле второй половины двадцатого столетия, конкретно - ЗК РСФСР 1970 г6. Прежде всего, этим Кодексом устанавливалось, что вся земля РСФСР составляет общий государственный земельный фонд. Земли были разделены:

? земли государственного запаса;

? на земли сельскохозяйственного назначения;

? земли населенных пунктов;

? земли курортов, транспорта, промышленности, заповедников и иного не сельскохозяйственного назначения;

? земли водного, лесного фонда государства.

Можно сделать вывод, что ЗК РСФСР 1970 г. разделил земли на категории по соответствующим признакам. Самостоятельной категорией земель (не относящейся к составу государственного лесного фонда) являлись земли водного фонда. Помимо этого, были легализованы определения для терминов «категория земель» и «целевое назначение», был налажен процесс изменения целевого назначения земель. Кодекс определил, что землепользователи имеют право и обязаны использовать земельные участки в тех целях, для которых эти участки им предоставлены. Этим было установлено, что объем и характер прав землепользователей напрямую зависел от целевого назначения выделенного им земельного участка. Сформировалось деление земельного права на общую и особенную части благодаря возникновению правового регулирования охраны и использования земель в зависимости от их категории.

В период действия ЗК РСФСР 1970 г. признаком, отличающим правовое регулирование земельных отношений, был признак, так называемый, «использования двух понятий» - «основное целевое назначение земель» и «целевое назначение». Благодаря ему законодатель признавал тот факт, что виды целевого назначения, которые определяются принадлежностью к категориям земель, не в силах охватить все разнообразие видов землепользования. Основное назначение земель было установлено присущностью к определенным категориям земель, а задачей целевого назначения было установить определенный вид использования земли при предоставлении его в пользование.

Данные родственные понятия, с одной стороны, не играли особую роль в их конкретном разграничении, а с другой стороны - обуславливали определенное соответствие к общему и частному признаку. Целевое назначение земли, установленное ЗК РСФСР 1970г. является первоначальной моделью разрешенного использования участка земли в представлении современного законодательства.

Итогом ЗК РСФСР 1991г.7 стало расширение категорий земель до семи видов. Это произошло благодаря выведению в самостоятельную категорию: земли рекреационного, историко-культурного, оздоровительного, природно- заповедного, природоохранного назначения. А также были внесены изменения в наименование категории земли промышленности, курортов, транспорта, заповедников и другого не сельскохозяйственного назначения на земли промышленности, связи, транспорта, телевидения, радиовещания, космического обеспечения и информатики, обороны, энергетики и иного назначения. Нужно понимать, что ЗК РСФСР 1991г. отказался от термина «основное целевое назначение земель» и определял законодательное закрепление разницы в правовой природе целевого назначения категории земельного участка и земель.

ЗК РФ 2001г.8, установил деление земель на категории на уровне отраслевого принципа и определил, что правовой режим земель должен быть установлен исходя из принадлежности к точно определенной категории и разрешенного использования земли.

ЗК РФ 2001г. дал начало установлению правового режима участков земли не только опираясь на целевое назначение, но и на разрешенное использование. Из-за того, что отсутствовали правовое регулирование порядка установления разрешенного использования земель, нормативное определенное соотношение целевого назначения и разрешенного использования возникло значительное количество пробелов. Некоторые из них были ГК РФ покрыты. 9

Отметим, что разделение по целевому назначению нужно изучать с двух позиций. С одной стороны, для определения места в механизме регулирования земельных правоотношений, а с другой стороны - для установления правового значения содержания конкретных земельных правоотношений. Необходимо уделить особое внимание установлению соотношения между присущностью и целевым назначением участка к категории земель.

Основным правовым инструментом разрешительного типа правового регулирования правоотношений выступает определение целевого назначения земель, которое совпадает с категорией земель. В основе этого типа содержится запрет, где правовое регулирование базируется на принципе «запрещено все, кроме...», то есть лица имеют право и обязаны совершать лишь те действия, которые одобряет закон10.

Можно утверждать, что целевое назначение, которое зависит от принадлежности к категории земли, определяет использование земельных участков для определенных целей из состава определенной категории. Иное несоответствующее использование - запрещено.

В частности, в ст. 88 ЗК РФ рассмотрены земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (либо) эксплуатации объектов промышленности. Где целевое назначение земель - «для обеспечения деятельности организаций и (либо) эксплуатации объектов промышленности». В тексте разрешительного типа данной формулировки хватает чтобы откинуть виды использования, не попадающие под характеристику. Со стороны правовой техники разрешительный тип правового регулирования указывает, что в законе устанавливается разрешенные виды (вид) деятельности, что освобождает законодателя от перечисления всего количества запретов.

Естественно разрешительный тип правового регулирования земельных правоотношений не может быть исчерпан преимуществами правовой техники.

Как правовое, так и социальное значение целевого назначения содержится в том, что социальное значение должно быть установлено государственными органами и муниципальными органами в надлежащем порядке. Важным способом реализации общественных земельных правоотношений будет определение целевого назначения земли, зависящее от ее принадлежности к категории, а также последующее определение правильного вида использования участка земли в зависимости от целевого назначения11.

В земельном правоотношении целевое назначение земельного участка, связанного с категориями земель, понимать стоит в качестве способа правового воздействия на участников земельных правоотношений. В первый раз данный подход к изучению правовой основы целевого назначения был описан Бандориным Л.Е., который полагал, что целевое назначение состоит из общего позитивного обязывания и определенного запрета. Содержание общего позитивного дозволения или обязывания он рассматривает на примере земель населенных пунктов, которые должны использоваться в целях продвижения и застройки населенных пунктов. Данному соответствует определение некоторых конкретных запретов, к примеру, в виде запрета захоронения отходов на землях населенных пунктов12.

Надо сказать, что определение законодателем целевого назначения и разрешенного использования является способом юридического воздействия по отношению к лицу, использующему земельный участок и по отношению к государственному, муниципальному органу наделенным полномочиями определять разрешенное использование участков земли. Формулировки, которые использует законодатель для видов целевого назначения (такие как: для земель лесного фонда - осуществление защитных и оздоровительных функций) довольно просторны для того, чтобы применить подходящую норму прав и обязанностей собственника участка земли. По этому поводу и возникают трудности, так как целевое назначение земель, например, населенных пунктов предполагает, как постройку завода, так и школы, а целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения разрешает использовать земли как пастбища, и для сооружения фермерских зданий.

Опираясь на это, целевое назначение земельного участка - это позитивное обязывание для государственного и муниципального органа в правоотношениях, возникающих в ходе определения разрешенного использования земельных участков, или в связи с утверждением правовых актов, которые являются основой для указания разрешенного использования данных участков (градостроительный регламент). Установленное разрешенное использование сопоставляться должно с целевым назначением в форме общего и частного. Обеспечение данной зависимости должно составлять сущность позитивного обязывания муниципального и государственного органа, которое возникает из целевого назначения участка земли, в отношении которого установлено разрешенное использование.

1.2 Концептуальные основы и теоретико-правовой анализ деления земель на категории по целевому назначению

Существенным принципом природоресурсного права, нашедшего свое развитие в различных природо-ресурсных отраслях законодательства России, является целевое использование природных ресурсов13.

Базовый принцип земельного законодательства указан в ст. 1 ЗК РФ, а именно, деление земель по целевому назначению на категории. В свою очередь, в ст. 3 ВК РФ14 установлен основополагающий принцип водного законодательства - целевое использование водных объектов. В частности, ст. 1 ЛК РФ упрочила одно из основных начал лесного законодательства - классификацию леса по целевому назначению на виды и установила категорию защитных лесов на гарантии исполнения последними положительной функции.

Надо отметить, что природные ресурсы являются одним из центральных составляющих рациональное природопользование. В земельных правоотношениях гарантия разумного землепользования рассматривается только в качестве целевого использования участков земли. Вместе с тем, под рациональным использованием земель следует понимать целевое, эффективное (либо при соблюдении иного правового режима) пользование землей. Оно должно быть осуществлено обязательно с учетом публичных интересов, экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с основой деятельности и жизни человека - охраной земель15.

Критерий эффективности (экономическая выгода), указанный в определении создан сделать упор на экономическую часть землепользования, который сосредоточен на удовлетворении интересов землепользователей как в предпринимательской сфере и иной экономической деятельности, так и при пользовании землей с учетом субъективных потребностей. (огородничество, садоводство и прочее). Принцип платности использования земель играет немаловажную роль. Он способствует поступлению денежных средств в должные бюджеты, что обеспечивает возможностью решить необходимые публичные задачи социального и экономического улучшения нуждающихся территорий.

Основной принцип земельного законодательства - деление земель на категории по целевому назначению, взаимосвязан с рациональным землепользованием. Главным фактором, определяющим правовой режим соответствующего участка земли, обусловливающий цели использования земли и комплекс прав и обязанностей землепользователей, выступает именно целевое назначение. Также в указанном определении содержится обмолвка по отношению к факультативному способу установления правового режима земель. Имеются в виду случаи, когда устанавливается правовой режим земель разрешенным использованием земельного участка, в частности на землях населенных пунктов может выполняться сельскохозяйственное землепользование (п. 11 ст. 85 ЗК РФ). Исходя из чего, разрешенное использование земельного участка признать следует важным элементом, который определяет вместе с целевым назначением правовой режим соответствующих земель16.

Контингентное отечественным законодательством право пользоваться землей и другими природными ресурсами призвано содержать основы жизнедеятельности человека и обращено на создание условий для беспрепятственного развития и достойной жизни личности в связи с гарантированными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как социального и правового государства.

Конституция РФ устанавливает, что земля и иные природные ресурсы охраняются и используются в России как сущность деятельности и жизни народов, которые проживают на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Настоящая конституционная норма находится в главе I «Основы конституционного строя» и является основной для характера регулирования порядка и условий природопользования. Закреплено в ст. 16 Конституции РФ, что основами конституционного строя нашей страны установлены положения главы I Конституции РФ.

Экологические права граждан вытекают из ряда статей главы II Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», которые в свою очередь образовали и закрепили основополагающие нормы I главы, относящихся именно к экологическим правам. Рассмотрим некоторые из них: ч. 1 ст. 36 Конституции РФ определила, что граждане и их объединения имеют право в частной собственности обладать землей; ч. 2 ст. 36 указывает, что пользование, владение и распоряжение землей, другими природными ресурсами должно быть реализовано собственником беспрепятственно, если данное не наносит урона окружающей среде и не противоречит законным интересам и правам других лиц. Исходя из этого, Неотчуждаемый элемент осуществляющий защиту и надлежащее пользование природными ресурсами в Российской Федерации является порядок природопользования. При нем должны быть сохранены качественные характеристики природы и соблюдены законные права и интересы иных лиц.

Круг лиц, чьи интересы находятся под охраной данной конституционной нормы, прежде всего содержит многонациональный народ страны.

В статьях 42 и 58 Конституции РФ закреплено право каждого на жизнь в благоприятной окружающей среде, истинную информацию о ее благосостоянии, на восполнение вреда, который был причинен его имуществу или здоровью экологическим правонарушением, а также сохранять окружающую среду и природу, относиться предусмотрительно к природным ресурсам.

Для развития положений ст. 9 Конституции РФ перечисленные конституционные нормы устанавливают факультативные положения с целью оценки использования окружающей среды, последствия которых должны быть положительными для деятельности человека. Это природопользование может быть обеспечено при помощи разумного и бережного использования прав, а также надлежащего исполнения обязанностей всеми участниками правоотношений, связанных с окружающей средой17.

Следовательно, факультативным критерием оценки разумного природопользования, в качестве основы деятельности и жизни народов, проживающих на государственной территории, предоставлено состояние окружающей среды в наибольшей степени, благоприятно влияющей на человека, природную среду и экологическую систему.

Земельное законодательство должно обеспечить, в рамках правового регулирования использования подходящих ресурсов, общие задачи и цели, которые связаны с основами природопользования и охраны окружающей среды, установленными Конституцией РФ. Законодательство обязано адаптировать и детализировать общие предписания экологического права в сфере использования некоторых природных ресурсов.

К примеру, достаточное внимание в России уделено охране окружающей среды, повышению результативности организации и управления природными ресурсами, их рациональному использованию. Примером данной работы служит принятие и реализация: Основ государственной политики в сфере экологического развития страны на период до 2030 года и использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы (далее - Основы политики использования земельного фонда); Государственных программ РФ «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы (далее - Программа «Охрана окружающей среды») и «Воспроизводство и использование природных ресурсов».

Благодаря этим программно-целевым актам обозначено устойчивое и верное направление на формирование надлежащего и рационального использования ресурсов, безопасность и охрану окружающей среды.

Риск возникает на территориях с большой плотностью населения, данный фактор сказывается на негативном экологическом состоянии окружающей среды. К примеру, в Программе «Охрана окружающей среды». указано, что приблизительно на 15% территории РФ, где проживает 60% населения, неудовлетворительное качество окружающей среды. За счет таких показателей уровень внимания к экологическим проблемам возрастает.

Так же, достаточное внимание проблемам в сфере природопользования отведено в Указе Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» (далее - Стратегия)18.

В соответствии со Стратегией национальная безопасность включает в свой фундамент все виды безопасности, которые предусмотрены Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации, в том числе и экологическую.

Для препятствования опасностям в сфере экологической безопасности и рационального природопользования разработаны специальные направления деятельности для всех уровней публичной власти. Они обращены на развитие системы экологического надзора и контроля, мониторинга окружающей среды, растительного и животного мира, земельных ресурсов, на исполнение контроля биологических, химических и радиационных опасных отходов, гарантированности следования санитарно-гигиенических и санитарно- эпидемиологических стандартов по отношению к питьевой воде, атмосферному воздуху и почвам.

В свою очередь, итогом мер должно являться устранение кризисных явлений в области обеспечения и надежного развития экологической безопасности.

Так, например, отсутствие положительных перемен в 2017 году стало причиной принятия Указа Президента РФ от 05.01.2016 № 7 «О проведении в РФ Года экологии»19. В планах было, что 2017 год должен стать очередным этапом для повышения уровня государственной экологической безопасности.

Анализ данных государственного экологического надзора и мониторинга показал о достаточном увеличении нарушений требований законодательства, как использование земельных объектов и прочих природоресурсных отношений не по целевому назначению. На основании государственного (национального) доклада об использовании и состоянии земель Российской Федерации можно провести сравнение 2014 года и 2013 года.

Становится очевидным увеличение числа выявленных правонарушений по таким видам как:

? Использование земли не по целевому назначению - с 6 737 до 8 397;

? Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, с 4 425 до 5 190;

? Неисполнение обязанностей по приведению земли в состояние, пригодное для пользования по целевому назначению, - с 78 до 153.

Ярким примером правонарушения, получившее резонанс и включенное в Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год (далее - Доклад)20 как негативный пример нецелевого использования природных ресурсов служит - нецелевое использование водного объекта Куйбышевского водохранилища, которое расположено в Республике Татарстан, а совместно и земель водного фонда. В ходе этого, установленное правонарушение, как использование нецелевого назначения водного объекта, кроме нарушения отраслевых норм природоресурсного законодательства, противоречит конституционным основам и нарушены общественные интересы.

На данный момент все еще существует сложная ситуация в области обеспечения экологической безопасности. Приведенные данные, а также статистика о результатах государственного экологического надзора, которая содержится в государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2014 году»21, говорят о необходимости повышения результатов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Исходя из этого, одним из центральных направлений природоохранной деятельности страны, а именно органов, которые уполномочены осуществлять государственный экологический надзор по-прежнему остается обеспечение и охрана целевого использования природных ресурсов.

Как и в любой другой отрасли права в правовом регулировании экологических правоотношений существуют пробелы. Так не являясь зависимым от явной значимости целевого характера природопользования для охраны окружающей среды в Федеральном законе от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) указанный принцип закрепления не нашел, что рассматривать следует как пробел в праве.

Стоит отметить, что при учете значимости целевого природопользования для охраны окружающей среды должны быть закреплены требования обеспечения целевого пользования природными ресурсами в хозяйственной и иной деятельности в двух вариантах. Во-первых, как базовый принцип охраны окружающей среды, указанный в ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды». Во-вторых, как одна из главных задач деятельности государственных органов экологического надзора, указанной в ст. 65 Закона «Об охране окружающей среды». Настоящий подход согласован в полной мере с конституционными основами природопользования и даст возможность повысить уровень охраны окружающей среды и общественных интересов, тесно связанных с природопользованием.

Практическое и теоретическое значение имеет сделанный акцент на обеспечении целевого использования природных ресурсов. Целевое использование природных ресурсов является важным элементом так, как если не понимать его сущность -- это может привести к значительным материальным потерям. Одним из случаев причинения наиболее крупномасштабного экологического и материального вреда в размере около 1,5 млрд. рублей связан с нецелевым использованием земель в Московской области в течение нескольких лет.

Довольно продолжительный период времени в советское время нашей истории (начиная с Декрета ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли» до Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года) уделено правовому регулированию целевого использования земель. Его можно рассматривать как позитивное доктринальное и правовое наследие.

Раннее говорилось о том, что принцип использования природных ресурсов по целевому назначению в современном законодательстве встречается довольно часто. Но все чаще встречаются мнения в литературе (в том числе экономической22) согласно которым в качестве многообещающего направления развития земельного законодательства, изучать следует переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию. Уже в Основах политики использования земельного фонда, наиболее популярном направлением политики управления земельным фондом указано исключение из сферы земельного законодательства именно принципа деления земель на категории по целевому назначению. Схожий подход нашел уже отражение в законопроектной работе Правительства РФ.

По мнению сторонников направления разделения земель, непосредственно по целевому назначению, указанный институт земельного права будет создавать трудности в усложнении отношений в области использования земель23. Приведенный тезис, можно сказать, выражает определенную частноправовую «ангажированность» и при этом является попыткой сократить область управления государством землепользованием. В правовой литературе были указаны и другие аспекты недостаточной основательности и продуманности этой реформы.

Распределение земель по категориям, перевод земельных участков и земель из одной категории в другую рассматривать можно в теории земельного права как область публичных интересов. Из этого следует, что рассматривать так же можно в качестве области муниципального и государственного управления. Отказ от административного регулирования целевого пользования земельными ресурсами удвоит направление на ухудшение состояния земель, что в перспективе отразится негативно на состоянии, в целом, окружающей среды.

Что немало важно в периодической печати24 и научной литературе приводятся часто примеры серьезных нарушений природоресурсного и экологического законодательства, выше были указаны данные о росте числа правонарушений, которые связаны с использованием земель не по целевому назначению.

Распределение земель на категории по целевому назначению собой представляет солидную составляющую правового режима земель. Данный элемент правового режима земель дает возможность гарантировать государственное управление землепользованием и, значит, участие государства во всех земельных отношениях25.

Касательно института государственного управления земельными ресурсами, который включает нормы о распределении земель по целевому назначению, сторонники другого направления ставят задачи усложнения отношений в области использования земель, противоречащие сути земельных правоотношений. В связи со ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по охране и использованию земель в РФ как основы деятельности и жизни народов, которые проживают на соответствующей территории (земельные отношения).

Значит, какие-либо видоизменения в регулировании земельных отношений рассматриваться должны в сумме воздействия ожидаемых результатов осуществления последних на систему отношений по обеспечению рационального использования природного ресурса и охраны последнего как составную часть природной среды. Данный подход в оценке предложений по изменению земельного законодательства рассматривать следует как способ осуществления одного из главных принципов земельного законодательства, который закреплен в пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, в связи с которым установлен приоритет охраны земли как основного компонента окружающей среды и средства производства в лесном и сельском хозяйстве перед использованием земли как недвижимости.

Как уже указывалось, ЗК РФ как основной принцип земельного законодательства установил деление земель по целевому назначению на категории. В связи с последним, правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к конкретной категории и определенного разрешенного использования в связи с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1). Отмена (частичная или полная) данного принципа рушит систему правового регулирования земельных отношений и противоречит базовым задачам экологической политики Российской Федерации по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Вместе с этим, данные предложения, можно допускать, не соответствуют Конституции РФ. В ряде решений Конституционного суда РФ содержится анализ главных принципов земельного законодательства, признанных вытекающими из конституционных норм.

К примеру, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 13-П По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 ФЗ «О садоводческих, дачных и огороднических некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева26 установлено, что целевое назначение земельного участка собой представляет публичный компонент его правового режима.

В Определении Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 № 1586-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Смолякова Владимира Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями ГК РФ, ЗК РФ и ФЗ «О фермерском (крестьянском) хозяйстве»27 установлено, что в конституционных положениях ЗК РФ из числа главных принципов выделены: Принцип приоритета охраны земли, который выступает основным компонентом окружающей среды и средством производства в лесном и сельском хозяйстве, до использования земли в качестве недвижимости. И принцип деления земель по целевому назначению на категории, где согласно требованиям законодательства и зонирования территорий, правовой режим земель устанавливается принадлежностью последних к определенной категории и разрешенному использованию.

Правовая позиция, сформулированная Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке конституционности ЗК РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы»28, и вытекающая из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ поясняет, что обязанность публичных органов включает в себя законодательное обеспечение такого режима пользования природными ресурсами. Данный режим соответствует критериям результативного и рационального использования природных ресурсов. Решение этой задачи основано на помощи правового регулирования целевого использования земель, иных природных ресурсов и государственным надзором за исполнением должных обязанностей. Следует вывод, что главным началом государственного управления в области охраны, использования земель и других природных ресурсов является принцип деления земель на категории по целевому назначению.

Исходя из этого, разделение земель по целевому назначению является одновременно способом реализации охраны, рационального использования земель, а также правовой формой выражения публичных экологических и экономических интересов.

Именно преимущество публичного экономического и экологического интереса, требует сохранения механизма формирования правового режима земель основанного на принадлежности к определенной целевой категории. За счет этого обеспечены безотлагательные потребительские интересы и выполнена роль стимулирования развития стратегически значимых отраслей экономики. Эти отрасли являются залогом не только надежного развития и сохранения функций жизнеобеспечения населения государства, но и выполняют широкомасштабные экономическую и экологическую функции.

1.3 Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Бесспорно в ст. 1 ЗК РФ установлен один из главных принципов земельного права принцип деления земель на категории по целевому назначению, в связи с которым, правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и дозволенного использования в связи с зонированием территорий и требованиями законодательства. Земли подразделяются на категории по функциональному и целевому назначению и выделяются как особенная группа в зависимости от их значения.

К примеру, в связи с ст. 7 ЗК РФ, земли в России делятся на семь категорий:

- земли населенных пунктов;

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли энергетики, транспорта, промышленности, радиовещания, информатики, связи, телевидения, земли для обеспечения космической деятельности, земли безопасности, обороны и земли другого специального назначения;

- земли особо охраняемых объектов и территорий;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Данное разделение предназначено для установления правового статуса земельного участка для его охраны и использования только по назначению, а также для сохранения первоначальных свойств участка29. Земельные участки и земли принадлежать должны однозначно лишь к одной из семи категорий, не должно быть земельных участков или земель, которые не отнесены к какой-либо категории. Законодатель в п. 2 ст. 8 ЗК РФ указал перечень документов, в которых должна указываться категория земель, к ним относятся:

- акты федеральных исполнительных органов, исполнительных органов субъектов РФ, муниципальных органов о предоставлении земельных участков;

- государственный кадастр недвижимого имущества;

- документы о государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней;

- договоры, где земельные участки являются предметом последних;

-другие документы в случаях, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Категория земель должна указываться во всех перечисленных выше документах, иначе последние считаются недействительными и не соответствующими законным требованиям30.

В частности, в некоторых случаях целевое назначение земли требует изменений. Так, в связи с необходимостью проведения коммуникаций или дорог, осуществления нового промышленного или жилищного строительства и другое изменяется целевое назначение земельного участка, с помощью перевода земель из одной категории в иную. Перевод земель из одной категории в иную является важным институтом земельного права. Осуществление перевода влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, а именно правил гражданского оборота, эксплуатации, охраны.

По всем правилам п. 1 ст. 8 ЗК РФ содержит перечень земель, по отношению к которым осуществляется перевод из одной категории в другую:

- земель, которые находятся в федеральной собственности;

- земель, которые находятся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной собственности;

- земель, которые находятся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

- земель, которые находятся в частной собственности;

- земель сельскохозяйственного назначения;

- земель другого целевого назначения.

К примеру, процесс перевода земель в категориях определенен нормативными правовыми актами, а также ФЗ № 172-ФЗ от 21.12. 2004 г. «О переводе земельных участков или земель из одной категории в другую». С принятием указанного закона решены были многие проблемные вопросы, поскольку отсутствовал ранее специализированный закон, которые регулирует процедуру перевода земель из одной категории в другую, что в практике судов вызывало сложности.

Однако в применении на практике закон имеет определенные недочеты:

- не раскрыты понятия: «ненадлежащее лицо», «правообладатель»,

«заинтересованное лицо», что дает возможность государственным органам, которые занимаются процедурой перевода земель, трактовать их по-разному;

- пробелы есть в основаниях, по которым может отказываться в переводе земель, формулировка является неточной и ее применить можно в большом числе случаев;

- разделен перевод земельных участков и земель, но критерии, по которым их различать нужно, не определены;

- перевод земельного участка из земель запаса в другую категорию проводится после формирования в законодательном порядке акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Однако наличие указанного документа является не всегда достаточным условием для безопасного перевода.

Рассмотрим примеры судебной практики, в которых выявляются проблемы применения ст. 8 ЗК РФ, на примере практики судов Московской области:

Гражданское дело № 2-2525\17 по иску Плотникова Ю. А. к Патрончик Н. А. о признании отсутствующим и прекращении права общей долевой собственности на земельный участок, исключении записи из ЕГРН, признании незаконной постановку на кадастровый учет земельного участка, исключении из ЕГРН сведений о земельном участке. Руководствуясь ст. 198 ГПК РФ, суд решил удовлетворить.

Признать отсутствующим и прекратить зарегистрированное за Патрончик Н. А. право общей долевой собственности, доля вправе 7420\7328919, на земельный участок, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, общей площадью 7328919 кв.м., адрес объекта: /адрес/», кадастровый /номер/, исключив запись из ЕГРН31.

А. обратилась в суд с иском к ФГБУ "Федеральная кадастровая палата "Росреестра" об исправлении кадастровой ошибки, в рамках которого просила обязать орган кадастрового учета исправить ошибку в сведениях ГКН в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:31:0060102:228 площадью 25.166,0 кв. м в районе поселения Б. Московской области в части категории земель: "Категория не установлена" внести запись "Земли сельскохозяйственного назначения".

Не согласившись с решением суда первой инстанции, А. подала апелляционную жалобу на предмет его отмены, указывая, что обжалуемое ею судебное постановление принято с нарушением норм материального и процессуального права.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела в пределах доводов, изложенных в жалобе, судебная коллегия находит обжалуемое решение подлежащим отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении иска А.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия определила: решение Ч. городского суда от отменить. Принять по делу новое решение. Иск А. удовлетворить.

Обязать ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" по исправить ошибку в сведениях ГКН в отношении земельного участка площадью 25.166,0 кв. м с кадастровым номером 50:31:0060102:228, расположенного по адресу: сельское поселение Баранцевское, в районе в графе "Категории земель": вместо записи "Категория не установлена" внести запись "Земли сельскохозяйственного назначения"32.

Истец Г. обратилась в суд с иском к ответчику В.А. о внесении изменений в государственный кадастр недвижимости. Ответчик В.А. предъявил встречный иск к Г. и филиалу ФГБУ "ФКП Росреестра" по Москве о внесении изменений в государственный кадастр недвижимости.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм материального и процессуального права и представленных сторонами доказательствах, которые всесторонне и тщательно исследованы судом и которым судом в решении дана надлежащая правовая оценка.

Мотивы, по которым суд пришел к выводу об удовлетворении иска Г. и отказе в удовлетворении встречного иска В.А., приведены в решении суда, и считать их неправильными у судебной коллегии оснований не имеется.

Судебная коллегия отклоняет названный довод апелляционной жалобы, как основанный на ошибочном толковании закона, который не может повлечь отмену решения суда.

Решение Троицкого районного суда г. Москвы от 13 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу В.А. без удовлетворения33.

Администрация городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области обратилась в суд с иском к М.А.А., ООО "Профсервис" о сносе автомойки.

Участок имеет вид разрешенного использования - для размещения многофункционального торгового центра. Суд, руководствуясь ст. 390 ГПК РФ постановил: апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда 12 октября 2015 года отменить, дело направить на новое апелляционное рассмотрение34.

Можно предположить, что нужно требовать проведения экологической экспертизы, а также рекультивации земель в случае их перевода в земли запаса, поскольку в связи с ЗК РФ в земли запаса переводиться могут земли, подвергшиеся химическому и радиоактивному загрязнению, если экспертизу не проводить, будет иметь место нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду.

Исходя из этого, можно вывести, что существующие недочеты законодательства, которое регулирует перевод земель в различные категории, должны быть устранены. Для разрешения этой проблемы нужно ввести определенные поправки в закон «О переводе земельных участков или земель из одной категории в другую»: - раскрыть содержание определенных понятий: «заинтересованное лицо», «ненадлежащее лицо», «правообладатель»; - уточнить формулировку оснований отказа в переводе земельных участках или земель из одной категории в другую; - ввести критерии разделения перевода участков и земель; - закрепить обязательную экологическую экспертизу в случае перевода земель запаса в иные категории.

Глава 2. Правовые механизмы установления и изменения деления земель по целевому назначению

2.1 Методы изменения целевого назначения земель

В основном изменение и установление разрешенного использования земельного участка определяется градостроительным регламентом.

В случае, если на земельные участки не распространяются или не устанавливаются градостроительные регламенты - Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004г. № 172-ФЗ или правилами землепользования и застройки.

Правилами землепользования и застройки является документ градостроительного зонирования. Он должен быть утвержден в определенном порядке нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также городов федерального значения.

В их содержание входит: установленные территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения данного документа и порядок внесения изменений.

В большей части муниципальных образований правила застройки и землепользования не утверждены.

Принятие правил застройки и землепользования способствуют:

? созданию устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранению окружающей среды и объектов культурного наследия;

? подготовке территорий муниципальных образований для планировки;

? гарантированию прав, законных интересов физических и юридических лиц;

? созданию условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления выбора наиболее разумных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно п. 6 ст. 37 ГК РФ даже в случае утверждения правил застройки и землепользования заинтересованное лицо может подать заявление о предоставлении ему условно разрешенного вида использования участка земли. Выходит, что с одной стороны, законодатель устанавливает в правилах застройки и землепользования определенный перечень видов разрешенного использования в отношении всех зон. Но при этом, в порядке, который установлен ст. 39 ГК РФ, заинтересованное лицо может получить и не определенный согласно правилам застройки и землепользования вид использования участка земли, условно разрешенный. Соответственно можно сделать вывод о том, что данные правила возможно «обойти» в рамках закона35.

В соответствии ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»36 срок введения правил застройки и землепользования был равен 5-ти годам с момента принятия ГК РФ, то есть до 30 декабря 2009 г. ФЗ от 27 декабря 2009 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» и отдельные законодательные акты РФ»37 продлил указанный срок до 1 января 2012 г. Решение в отношении изменения разрешенного использования до момента их принятия должен принимать глава местной администрации. Но данное обстоятельство создает определенные проблемы:

? В Законе не установлено, муниципальный орган какого конкретного муниципального образования имеет право принимать вышеуказанное решение.

? Закон не определяет каких-либо документов и процедур, которые обосновывают потенциал подобного изменения в отношении участка земли. Используя указанный недостаток, Большое количество застройщиков выкупают земли, предназначенные для одного вида использования, ликвидируют их, меняют разрешенное использование для строительства в свою пользу. Воспрепятствовать этому возможно только проведением своевременной и достоверной экологической государственной экспертизы.

...