Правовые механизмы установления и изменения деления земель по целевому назначению

? При отсутствии утвержденных правил застройки и землепользования необходимо проводить публичные слушания. Они являются обязательными в случае изменения вида разрешенного использования по отношению к землям. В проведении публичных слушаний возникают реальные проблемы при сообщении населению о проведении данных слушаний. При этом и возникает вопрос: действительно ли данные слушания являлись «публичными»?

? В п. 2 ст. 7 ЗК РФ говорится о том, что всякий вид разрешенного использования из видов, установленных зонированием территорий, избирается без дополнительных процедур согласования и разрешений. За неимением результатов зонирования и в отсутствии принятых правил застройки и землепользования не применяется. Указанное подтверждается практикой судов. В Постановлении ФАС Московского округа от 31 июля 2008 г. № КА-А41/6086-08 говорится о том, что нормы указанной статьи декларируют возможность самостоятельно выбирать разрешенное использование участков земли, которая законодателем поставлена в зависимость от видов использования, установленных зонированием территорий.

Согласно п. 6.2.17 «Порядка ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздела «Земельные участки», который утвержден Приказом Федеральной службы земельного кадастра РФ от 15 июня 2001 г. №П/11938. сведения о разрешенном назначении (использовании) вносятся на основании документа имеющим правовую силу, которым устанавливается указанное разрешенное использование. Соответственно выбор разрешенного использования устанавливался главой местной администрации, а не собственником участка земли, что активно способствовало развитию коррупции. После принятия ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007г. №221-ФЗ данные правила утратили свою силу. Но указанный вопрос является актуальным.

В соответствии с пп. 5 в п. 1 ст. 4 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» сказано, что разрешенное использование объектов капитального строительства и земельных участков может устанавливаться только по проекту планирования территории, где расположены эти объекты и участки земель. Это означает что до того, как будут приняты правила застройки и землепользования, можно обозначить некоторые границы в случае изменения разрешенного использования участка. Но пока невозможно подвести итог данной нормы.

Иначе дела обстоят с земельными участками, где действие градостроительных правил не распространяется либо в отношении которых подобные правила не установлены. В ч. 5 ст. 37 ГрдК РФ сказано, что изменение разрешенного использования подобных участков урегулировано иными федеральными законами. Было выяснено, что в специальных федеральных законах, как и в ЗК РФ, данные нормы отсутствуют, что опять указывает на пробелы в законодательстве.

В связи со ст. 7 ЗК РФ земли в нашей стране подразделяются на основании целевого назначения на семь категорий. Таким образом, целевое назначение изменяется в случае перевода земли из одной категории в другую.

Множество проблем, которые связаны с данным переводом довольно велико и имеет зависимость от категории переводимой земли; от обоснования перевода; определения новой кадастровой стоимости; необходимостью собирать нужные для перевода документы; от обусловленной данным переводом потребности изменять разрешенное использование участка земли. Рассмотрим лишь две, наиболее важные, на наш взгляд.

1. В ч. 1 ст. 8 ЗК РФ установлен перевод лишь самих земель из одной категории в другую, пока Закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21.12. 2004г. № 172-ФЗ, как следует из названия, позволяет переводить и участки, и земли. В своем большинстве непосредственно земельные участки, имеющие свой определенный вид разрешенного использования, кадастровый номер, и т.д. выступают как объектом перевода. Особое отличие перевода земель от перевода участков заключается в надобности собирать нужные для перевода документы, а кроме того, в объеме данных документов. Анализируемый Закон содержит закрытый перечень документов, которые следует приложить к ходатайству и которые могут понадобиться в случае перевода из конкретной категории в иную, участка земли. В ходатайстве о переводе земель из конкретной категории в иную и состав документов, к нему прилагаемых должны определяться в нормативном правовом акте субъекта, обладающим правомочием на реализацию подобного перевода. Нередко подобные акты действуют не просто в отношении перевода земель, но также в отношении перевода участков, следовательно, бремя подготовки документов (а их число существенно возрастает), ложится на заявителя39.

2. При переводе именно участка возникает вопрос, о том, что необходимо сначала изменить разрешенное использование этого участка. Было бы логичным закрепление в акте того, что решение принимает орган, занимающийся переводом. Но на данный момент такого порядка нет. Таким образом, при подаче ходатайства о переводе земельного участка необходимо обратиться в муниципальный орган для изменения его разрешенного использования. Причем период обращения в данный орган для внесения изменений тоже не указан. Можно предположить изначально вносить изменения в разрешенное использование участка земли, а уже потом данное измененное разрешенное использование применять чтобы перевести участок в другую категорию.

Конечно в связи с вышеперечисленными недостатками, которые появляются в случае изменения разрешенного использования в отношении участка земли осуществление подобного порядка практически невозможно. Возможно, это станет предметом исследования в будущем.

В итоге хочется заметить, что те проблемы, которые были обозначены нами выше, выступают только как наиболее актуальные, по нашему мнению. Законодатель также должен уделить внимание коллизиям, возникающим в ходе осуществления соответственных норм, несовершенству законодательной техники и многому другому.

2.2 Правовые проблемы отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к категории целевого назначения

С принятием ЗК РСФСР 1970 г.40, правовое регулирование земельных отношений в советский период окончательно сформировалось. Оно основано на исключительной собственности на землю государства и деление земель по целевому назначению на конкретные категории. В данной системе целевое назначение участка земли устанавливалось при предоставлении участка земли. Изменению данного назначения предшествовало изъятие земельного участка, а предоставление участка другому лицу являлось, по сути, правовой формой изменения целевого назначения земельного участка.

Необходимость разработки правового механизма изменения определенного вида использования участка земли основана на двух факторах. На введении земельных участков в оборот и потребность внедрять системные подходы в развитие земель. В современном земельном законодательстве, вышеизложенная задача решена частично с помощью применения инструментов градостроительного зонирования.

Но градостроительное зонирование не регулирует значительную часть земель, включая, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В правовой литературе совершенно справедливо отмечается41, что по поводу земель данного вида применение понятия «разрешенное использование» представляется не корректным из-за отсутствия порядка и оснований установления его. Неиспользование указанного термина законодателем не стоит принимать в качестве проявления его последовательной точки зрения в отношении данного вопроса. Это является следствием существования пробелов в регулировании правоотношений.

В современном законодательстве не указан порядок и основания определения разрешенного использования земельных участков из числа сельскохозяйственных угодий. Но это не выступает препятствием в ходе ведения государственного кадастра недвижимости (ранее - государственного земельного кадастра) с позиции учета разрешенного использования как значительной характеристики участков земель из числа сельскохозяйственных угодий. Данные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям (а не в общем к землям сельскохозяйственного назначения) ни коем образом не отражаются в вышеуказанном кадастре.

Это подводит к косвенному выводу о внесении участка земли в сельскохозяйственных угодий. Основанием является вид его использования, вытекающий из правоустанавливающих документов данного участка. Анализ правоприменительной практики указывает на то, что участки земель, которые в Государственном кадастре недвижимости учтены с разрешенным использованием «для сельскохозяйственного производства», «для фермерского (крестьянского) хозяйства», «для учебных (научно-исследовательских) целей», по наибольшей своей части, являются непосредственно сельскохозяйственными угодьями (сенокосы, пашни, залежи, пастбища, а кроме того, земли, занятые многолетними насаждениями).

Согласно действующему законодательству участки земель из числа сельскохозяйственных угодий должны быть использованы в сельском хозяйстве в качестве средства производства. Данные земли не могут быть использованы с целью застройки. Единственное исключение: на подобных участках разрешается возводить мелиоративные сооружения, представляющие собой объект недвижимости. В иных ситуациях, если в застройке есть интерес правообладателя и (либо) общественная необходимость, то правовой режим данного участка требует внесения изменений.

В статьях 77 и 81 ЗК РФ42, а также в ст. 19 Закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» на землях сельскохозяйственного назначения могут быть размещены строения, сооружения, здания, которые предназначены для первичной переработки, производства и хранения сельскохозяйственной продукции. Кроме того, на садовом земельном участке - хозяйственные строения и сооружения, жилые строения. На дачном земельном участке - жилые дома либо жилые строения, хозяйственные сооружения и строения. На огородном земельном участке - некапитальные хозяйственные сооружения и строения, жилые строения.

Для размещение прочих объектов необходимо осуществить перевод участка земли в другую категорию. Это позволит выполнить необходимую застройку. Но тем не менее, создание перечисленных объектов выше, «укладывается» в правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. Это означает, что, в случае наличия ограничений и (либо) оснований, определенного порядка, будет возможность изменить правовой режим участка так, чтобы, установить вид использования участка земли, который позволяет выполнить застройку без изменения участка земли к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Общественная потребность в изменении правового режима участка земли из числа сельскохозяйственных угодий, но не затрагивая его принадлежность к категории земель, стала причиной образования правоисполнительной практики. Ее развитие осуществлялось в нескольких направлениях.

Первичное по времени появления направления данной практики имеет в своем основании использование части процедуры предоставления участка земли. Но обязательно необходимо заблаговременно согласовать место, где будет размещен объект, предусмотренной статьями 30 и 31 ЗК РФ. Данная редакция действовала до того, как был введен в действие Закон «О внесении изменений в ЗК РФ и отдельные законодательные акты РФ»43.

По поводу земельного участка, который был предоставлен заранее для сельскохозяйственного производства (из состава сельскохозяйственных угодий), разрабатывался акт выбора. Необходимого для размещения на нем объекта капитального строительства или огороднического, дачного либо садоводческого некоммерческого объединения. Он должен быть согласован с муниципальными либо государственными органами, а также заинтересованными лицами. Его утверждение являлось этапом предоставления участка земли с предварительным согласованием места размещения объекта. Но оснований для распространения правил подготовки акта выбора земельного участка на отношения, ни каким образом не связанные с дальнейшим предоставлением земельного участка, не имелось. Помимо этого, сама процедура, означала выбор земельного участка. Однако в то время как при ее использовании для изменения вида использования земельного участка выбор осуществляться не мог из-за фактического наличия земельного участка.

Правовой основой другого распространенного развития направления правоисполнительной практики была большая интерпретация норм пп. 3 п. 1 ст. 4 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»44. Ими было предусмотрено, что от главы местной администрации зависит принятие правил застройки и землепользования решение в отношении изменения определенного вида разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков на иной.

В правовой литературе45 часто ссылаются на невозможность изменения правового режима участков земель из сельскохозяйственных угодий решением главы. На это нет юридических оснований. Правовой режим не должен быть изменен в границах реализации временной компетенции вышеуказанного главы. Данный факт обусловлен тем что наделение подобной компетенцией влечет за собой принятие правил застройки и землепользования. Тем не менее, выше уже говорилось, что градостроительное зонирование и последующее принятие правил застройки и землепользования, ни при каких обстоятельствах не применяется к сельскохозяйственным угодьям.

Особый интерес представляет изменение точки зрения Минэкономразвития РФ в отношении разрешения изменений пп. 3 п. 1 ст. 4 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» касательно участков земли из числа сельскохозяйственных угодий.

В частности, Минэкономразвития вначале, ссылалось на ч. 6 ст. 36 ГрК РФ по поводу того, что не действуют градостроительные регламенты в отношении сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения.

Затем решило то, что возможно изменить разрешенное использование после того, как изменить категорию земель для сельскохозяйственных угодий. А изменение вида разрешенного использования других сельскохозяйственных земель нужно в соответствии с градостроительным регламентом.

Позднее Минэкономразвития заявил то, что в законодательстве не имеется конкретных норм, которые регулируют процедуру изменения разрешенного использования в отношении участков земель в числе земель сельскохозяйственного назначения. И до того, как в российское законодательство будут внесены требуемые поправки будет такой порядок. Государственный кадастровый учет изменений может быть осуществлен после предоставления в орган, который ведет кадастровый учет, решения главы местной администрации. Данное решение принято может быть только после проведения публичных слушании для изменения разрешенного использования подобного участка земли на другой в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона «О введении в действие ГрК РФ».

По-видимому, смена точки зрения Минэкономразвития России, основано на том, что ими был признан факт существования пробелов в регулировании общественных отношений соответствующей группы и с другой же стороны признали общественную необходимость в изменении использования участков земель из числа сельскохозяйственных угодий. Кроме того, данная практика приобрела большое распространение.

Сложилась системная практика при рассмотрении в суде дел, которые относятся к изменению вида использования участков земель из числа сельскохозяйственных угодий. Она была основана на том, что изменять правовой режим подобных участков земель в отсутствии их перевода в другую категорию недопустимо47.

Поскольку временные полномочия глав местных администраций в области изменения разрешенного использования участков земель истекли, а кроме того, на основании принятия правил застройки и землепользования, анализ указанного направления правоисполнительной практики предпочтительно обладает ретроспективным характером. Оценка законности актов муниципальных органов в отношении изменения разрешенного использования участков земель в ходе проведения проверок происходит с принятием во внимание вышеизложенных положений.

В данном изменении уровень общественной необходимости сильно высок, что с истечением временных полномочий появилось совершенно новое направление практики. Базируется оно на нормах градостроительного законодательства о территориальном планировании и градостроительном зонировании. Суть данной практики заключается в том, что лица, заинтересованные в исходе, обращаются в муниципальный орган с заявлением о внесении изменений в генеральный план поселения (городского округа). А именно, с изменением границ функциональной зоны «Сельскохозяйственное производство» для присоединения определенных участков земли к границам функциональной зоны «Дачное строительство». В дальнейшем заинтересованному лицу необходимо будет обратится в тот же муниципальный орган с заявлением об утверждении градостроительного регламента для территориальной зоны, соответствующей функциональной зоне «Дачное строительство».

После раскрытия и изучения положений данного законодательства, можно сделать вывод. Не может быть основанием для изменения использования участков земель из числа сельскохозяйственных угодий внесение изменений в генеральный план муниципального образования и последующее утверждение градостроительного регламента. К примеру, в соответствии с п. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение территориального планирования пределов функциональных зон в документах к изменению правового режима земель, которые располагаются в пределах этих зон не приводит. Соответственно, самостоятельное образование функциональной зоны не может прекратить правовой режим сельскохозяйственных угодий. До того момента, пока земельные участки в юридическом смысле остаются сельскохозяйственными угодьями из состава земель сельскохозяйственного назначения, для них невозможно установить градостроительный регламент.

Основанием еще одного направления правоисполнительной практики являются проекты внутрихозяйственного землеустройства. Они используются как правовая база для изменения использования участков земель из числа сельскохозяйственных угодий.

Согласно содержанию, ст. 18 Закона «О землеустройстве» внутрихозяйственное землеустройство в отношении земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях организации их эффективного использования и охраны. В процессе осуществления такого землеустройства происходит рациональное применение юридическими лицами и гражданами участков земель с целью реализации сельхозпроизводства. Помимо этого, разрабатываются мероприятия для того, чтобы улучшить сельскохозяйственные угодья, освоить новые участки, рекультивировать нарушенные земли, консервировать и восстанавливать земли. Меры для защиты земли от эрозии, заболачивания, подтопления, селей, уплотнения, иссушения, вторичного засоления, заражения и загрязнения отходами потребления и производства, химическими и радиоактивными веществами, и от других отрицательных воздействий. Согласно п. 8 Положения «О согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», утверждаются проекты внутрихозяйственного землеустройства собственниками участков земель, землевладельцами либо землепользователями данных земель.

Принцип деления всех земель является длительное время главным отраслевым принципом и его концептуальным каркасом. В действующем ЗК РФ он получил и законодательное закрепление, став нормой-принципом.

Юридическое и экономическое выделение различных категорий земель, их правовых режимов обусловлено объективными факторами. Например, наличием групп однородных человеческих потребностей, деятельность по удовлетворению которых необходимо обеспечивать территориальной основой. Вместе с тем, виды человеческой деятельности, их соотношение и значимость в структуре общественных отношений постоянно меняются. Юридическая практика не всегда успевает приводить структуру землепользования в соответствие с изменяющимися потребностями общества.

Изменение земельного законодательство является частью непрерывного процесса приведения правового регулирования в соответствие с меняющимися общественными отношениями. Усовершенствование способов определения правового режима земельных участков возможно дальнейшим развитием правовых инструментов, выработанных отечественной наукой. Но также, возможно заимствование зарубежных институтов права. Но мы, на основе анализа объективных факторов делаем вывод предпочтительности дальнейшего развития земельного законодательства посредством совершенствования правовых инструментов, разработанных отечественной правовой наукой, в том числе деления земель на категории на основе их целевого назначения.

Рассмотрим справку об анализе судебной практики по земельным спорам Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по проверке в апелляционной инстанции законности и обоснованности судебных актов первой инстанции, принятых Арбитражными судами Астраханской, Волгоградской и Саратовской областей.

В соответствии с пунктом 2.11 плана работы Двенадцатого арбитражного апелляционного суда (далее - апелляционный суд) на первое полугодие 2016 года проведен анализ судебной практики по спорам, связанным со взысканием неосновательного обогащения в связи с изменением кадастровой стоимости земельного участка.

Справка, подготовленная судьями 2 судебного состава Двенадцатого арбитражного апелляционного суда и отделом анализа и обобщения судебной практики, информатизации и статистики апелляционного суда, носит информационно-аналитический характер.

Согласно статистическим данным за 2015 год рассмотрено 11753 дела, из них дел, вытекающих из неосновательного обогащения в связи с изменением кадастровой стоимости земельного участка - 145 дел, или 1,2 % от общего количества дел, рассмотренных судом.

По делам данной категории 14 судебных актов были отменены (изменены) в апелляционном порядке, что составило 9,7 % от дел данной категории.

Рассмотрены следующие вопросы:

- новая кадастровая стоимость земельного участка, установленная нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, подлежит использованию для расчета арендной платы только с даты внесения ее в государственный кадастр недвижимости;

- пункт 8 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2014 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации» связывает применение положений данного закона с рассмотрением судом заявления о пересмотре кадастровой стоимости, а не с

вступлением в законную силу решения суда, принятого по результатам рассмотрения этого заявления;

- порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- денежные средства, излишне перечисленные в результате неправомерного изменения арендодателем вида функционального использования земельного участка, являются неосновательным обогащением ввиду отсутствия оснований для их получения;

- установленный пунктом 2 статьи 3 Закона № 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 24.07.2007 № 212-ФЗ) предельный размер арендной платы (не более двух процентов кадастровой стоимости) для договоров аренды земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), подлежит применению независимо от того, заключен договор аренды в связи с переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок или нет, поэтому достаточным основанием для применения льготного порядка определения размера арендной платы является вид и принадлежность объектов, находящихся на земельных участках, передаваемых в аренду;

- установление момента вступления в законную силу решения суда общей юрисдикции применительно к обстоятельствам дела, касается его рассмотрения по существу и не имеет правового значения на стадии рассмотрения заявления о пересмотре судебного акта по новым обстоятельствам.

2.3 Процедура установления земель или земельных участков по целевому назначению

Любые участки земли, которые входят в конкретную категорию, необходимо использовать только в четком соответствии целевому назначению, и это совсем не означает разделение земель. Прежде всего, это связано с тем, что структура земель определенных категорий является неоднородной. В границах данных категорий существуют соответственные виды земель и их подвиды (ст. 77 ЗК РФ49 - земли сельскохозяйственного назначения, ст. 85 ЗК РФ - земли населенных пунктов, ст. 94 ЗК РФ - земли территорий, особо охраняемых и пр.). В виде исключения, законодательство в ряде случаев позволяет использовать участки земли ради целей, не соответствующих целевому назначению той категории, в составе которой она находится. К примеру, в п. 2 ст. 81 ЗК РФ говорится, что с целью дачного строительства могут использоваться земли сельскохозяйственного назначения. В конце концов, нередко на практике складываются обстоятельства, в которых целевое назначение конкретных участков земли обладает абсолютно другим характером, чем целевое назначение земель, в составе которых они находятся. В частности, участок земли, использованный ради рекреационных целей, и он находится в числе промышленных земель и другого особого назначения. При этом подобное обстоятельство не выступает как следствие нарушения закона.

Данное положение типично не лишь современному законодательству о земле, но также действовавшему ранее. В частности, как отмечал А.М. Турубинер, главным основанием подразделения элементов единого государственного фонда земель нужно признать хозяйственное (целевое) назначение. При этом не обязательно настоящее означает что для указанной цели будут использованы, различные земельные участки, входящие в указанную категорию. Так же в этой категории могут быть земельные участки согласно целевому назначению конкретно выделенные более дробного характера. Под смешанным правовым режимом земельных участков понимается, когда в ряде случаев в составе земель одного целевого назначения находятся земли иного назначения50.

Была предпринята попытка определенным образом решить данное противоречие в ЗК РФ, путем формирования правового инструмента установление для каждого участка земель его целевого назначения. Итогом стало возникновение правового инструмента под название «установление разрешенного использования участка земли». Но все же, содержание в законодательстве данного понятия не установлено. Не указаны, также, основания определения разрешенного использования, что довольно по очевидным причинам повлечёт за собой серьезные трудности.

Следует разобрать и установить, что представляет собой «разрешенное использование» участка земли, его юридическое значение, основываясь на анализе положений существующего законодательства.

Отражением этого возможно могут выступать положения ЗК РФ. В особенности, любой вид разрешенного использования из видов, которые предусмотрены зонированием территорий, избирается согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ без дополнительных процедур согласования и разрешений, самостоятельно. В ст. 11.2 ЗК РФ говорится, что разрешенное использование образуемых участков земель и их целевым назначением являются, соответственно, разрешенным использованием и целевым назначением участков, из которых в ходе выдела, раздела, перераспределения или объединения образуются участки земли.

Нужные сведения о разрешенном использовании участков земель на основании п. 2 ст. 31 ЗК РФ безвозмездно предоставляются уполномоченными муниципальными и государственными органами, муниципальными учреждениями в ходе выбора участков земли под строительство. В п. 10 ст. 38.1 ЗК РФ сказано, что оповещение об аукционе по продаже участков земель обязано предполагать информацию о разрешенном для участка земли вида его использования. Разрешенное использование согласно п. 2 и п. 3 ст. 40 ЗК РФ является юридической базой для построения использующим участок земли лицом производственных, жилых и прочих сооружений и зданий, проведения осушительных, оросительных и других работ. Одновременно в п. 1 ст. 42 ЗК РФ указывается, что собственник участка использовать землю должен и согласно разрешенному использованию, и согласно целевому назначению.

Весьма важным представляется вопрос о процедурах и других юридических фактах, которые выступают как основания определения такого разрешенного использования.

Прежде всего в пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплено, что правовой режим земли может быть установлен на основании принадлежности к определенной категории и разрешенного использования согласно требованиям законодательства и зонированию территорий. Как указано в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, данный правовой режим также устанавливается на основании принадлежности к определенной категории и разрешенного использования согласно зонированию территорий. Порядок проведения и общие принципы которого определены специальными федеральными законами и федеральными законами. Следовательно, разрешенное использование необходимо устанавливать на основании зонирования территорий51.

Только возникает вопрос: разрешенное использование какого объекта, конкретно чего имеется в виду в перечисленных нормах: категорий земельных участков либо земель? Руководствуясь анализом положений ЗК РФ и принимая во внимание выступление в качестве основания деления земель на категории целевого назначения, нужно разрешенное использование рассматривать в качестве разрешенного использование участка земли. В ЗК РФ употребляется именно данное понятие.

Таким образом, согласно нормам ЗК РФ, зонирование территорий нужно проводить относительно земель населенных пунктов. К таким землям могут быть отнесены участки земли, которые в соответствии с градостроительным регламентом причислены к соответстствующим территориальным зонам.

С целью создания наиболее комфортных условий со стороны застройки, в Градостроительном кодексе территориальное зонирование под воздействием строительного лобби сменилось «градостроительным зонированием».

В ст. 1 ГрК РФ градостроительным зонированием признается зонирование территорий муниципальных образований для того, чтобы определять градостроительные регламенты и устанавливать территориальные зоны. На основании данного зонирования разрабатываются правила застройки и землепользования, которые являются муниципальными нормативными правовыми актами и включают в себя градостроительные регламенты и карту градостроительного зонирования. Подобная карта содержит в себе границы территориальных зон.

Градостроительное зонирование является операцией осуществляемой в соответствии с установленными условиями конкретных органов, в ходе ее осуществления необходимо согласовывать возможное решение об установлении режима использования объектов недвижимости и земель, находящихся в собственности, их пользователями и владельцами. В итоге после зонирования системно устанавливается правовой режим как участков земли, так и условий возведения объектов недвижимости и их эксплуатации. Градостроительное зонирование является юридическим инструментом установления правового режима, прежде всего, земель населенных пунктов, структуры данных земель.

Градостроительное зонирование -- это специальная процедура, которая проводится компетентным органом в соответствии определенному порядку, и ее итог заключается в принятии нормативно-правового акта (правил застройки и землепользования), содержанием которого являются градостроительные регламенты. Данные регламенты, в свою очередь, определяют в совокупности правовой режим участков. Видами разрешенного использования участков земли и другой недвижимости являются земли и условия возведения под ними и на них строений, сооружений и зданий, а также их эксплуатация.

Значимым отличием градостроительного зонирования от зонирования территорий определено в следующем. В ЗК РФ закреплено, что зонирование территорий необходимо проводить исключительно относительно земель населенных пунктов. Так как строительное лобби занимается не только застройкой вышеуказанных земель, соответственно и на прочие определенные категории земель было распространено градостроительное зонирование. В п. 2 ст.

Рассматриваемые регламенты не определены в отношении земель запаса земель лесного фонда, сельскохозяйственных угодий в числе земель сельскохозяйственного назначения, земель, покрытых поверхностными водами, земель особо охраняемых природных территорий (кроме земель лечебно- оздоровительных курортов и местностей), земельных участков, которые расположены в пределах особых экономических зон (п. 6 ст. 36 ГрК РФ). В отношении перечисленных земель не осуществляется градостроительное зонирование. Оно отлично от зонирования территорий и не ограничено лишь землями населенных пунктов. Оно может осуществляется также на землях некоторых иных категориях.

Значит разрешенное использование земельного участка является следствием градостроительного зонирования, а не зонирования территорий, так как рассматриваемые случаи предполагают строительство, эксплуатацию и реконструкцию объектов недвижимости, иными словами застройку земель.

В градостроительном регламенте согласно п. 1 ст. 36 ГрК РФ установлен правовой режим земельных участков, а также всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Поэтому, как указано в п. 6 ст. 30 ГрК РФ, в градостроительном регламенте обозначены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Большое количество норм ГрК РФ (кроме пп. 4 и 5 п. 3 ст. 44 ГрК РФ) в отличие от ЗК РФ использует термин «виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства». Такая терминология вполне обоснована, потому что речь идет о застройке, создании объектов недвижимости на участках земли. Однако в этом случае наглядное несоответствие терминологии, используемой в ЗК РФ и ГрК РФ. В этом также заключается отличие зонирования территорий от градостроительного зонирования.

Как уже говорилось, градостроительное зонирование происходит главным образом на землях населенных пунктов и на некоторых иных категориях земель. В отношении ряда категорий земель (п. 6 ст. 36 ГрК РФ) градостроительное зонирование не проводится. Градостроительные регламенты соответственно только в указанных случаях устанавливаются и совместно виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Необходимо отметить, что результатом градостроительного зонирования не всегда могут определятся виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Во-первых, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не могут быть установлены касательно зон особых охраняемых территорий на землях населенных пунктов. В соответствии с п. 10 ст. 85 ЗК РФ участки земли, которые отнесены в состав этих зон, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94-100 ЗК РФ, т.е. на них распространяется режим земель особо охраняемых территорий. Для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) градостроительные регламенты не устанавливаются (п. 6 ст. 36 ГрК РФ).

Во-вторых, земельные участки, входящие в состав зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования согласно генеральному плану населенных пунктов и правилам застройки и землепользования (п. 11 ст. 85 ЗК РФ). В данной статье установлены виды использования этих земель, а не их разрешенное использование. соответственно для данных земель невозможно установить виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Помимо этого, нужно иметь в виду, что согласно п. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не может распространятся на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых.

К зонам с особыми условиями использования территорий из числа исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно- оздоровительных местностей и курортов, градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ (п. 5 ст. 36 ГрК РФ). Согласно п. 3 ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»53 режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объекта культурного наследия должны быть утверждены на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Касательно категории иных земель, например, земель лечебно- оздоровительных местностей и курортов, то для них порядок установления градостроительных регламентов не установлен.

Законодателем предусмотрены и другие случаи, установления разрешенного использование земельного участка.

Во-вторых, разрешенное использование земельного участка определяется при его предоставлении для строительства с его формированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Однако в законодательстве нет определений процедуре, условиям, критериям установления «разрешенного использования земельного участка» в этом случае. Порядок определения разрешенного использования земельного участка в других случаях предоставления земель, то есть для целей, не связанных со строительством, ни в ЗК РФ, ни в любых других федеральных законах не урегулирован.

В-третьих, согласно пп. 5 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»54 вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил застройки и землепользования, но не позднее чем до 31 декабря 2012 г. разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства должно быть определено согласно проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства. Подготовка проекта планировки ерритории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (п. 1 ст. 42 ГрК РФ).

Четвертое основание. Как предусмотрено в п. 2 ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», разрешенное использование земельного участка может быть установлено: в случае включения в границы населенного пункта; а также в случае, если он исключается из границы населенного пункта. Так, в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков. Следовательно, в случае, необходимости наступления установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков, включение или исключение из границ населенных пунктов должно быть принято одновременно с решением разрешенного использования земельных участков.

Еще одним важным обстоятельством является, то что в вышеуказанных случаях разрешенное использование земельного участка определено только когда предложено использование земельного участка. Во всех указанных выше случаях разрешенное использование земельного участка определяется только тогда, когда предполагается использовать земельный участок для строительства объектов недвижимости.

В - пятых согласно ст. 69 Лесного кодекса РФ55 (далее - ЛК РФ) при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации для сбора информации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка должны быть указаны в проектной документации. Как предусмотрено в ст. 87 ЛК РФ, основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка. В лесохозяйственном регламенте устанавливаются виды разрешенного использования лесов.

Основой для разработки лесохозяйственного регламента выступают материалы лесоустройства, материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования. Разработка лесохозяйственных регламентов должна обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом разрешенное использование земельного участка представляет собой установление точной цели определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, лесной участок и объект недвижимости, на основании осуществления процедуры градостроительного зонирования или в случаях, предусмотренных законодательством.

Разрешенное использование земельных участков или разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства возможно определить или установить только тогда, когда это напрямую предусмотрено законодательством. Во всех иных случаях этого сделать нельзя, поскольку для этого нет правовых оснований.

Заключение

В настоящей работе дана авторская оценка тенденциям развития современного законодательства, регулирующего вопросы определения правового режима земельных участков, различным существующим точкам зрения и законодательным инициативам в данной сфере регулирования.

Поскольку изменение земельного законодательства является частью непрерывного процесса приведения правового регулирования в соответствие с изменяющимися общественными отношениями, в работе уделено большое внимание изучению инструментов регулирования с позиций теории права.

В процессе исследования было выявлено, что усовершенствование способов определения правового режима земельных участков возможно либо посредством дальнейшего развития правовых инструментов, выработанных отечественной наукой, либо посредством рецепции зарубежных институтов права.

Исследование практики применения зонирования за рубежом показало, что данный институт не лишен своих недостатков и не препятствует коррупции в органах исполнительной власти.

Более того, установлено, что на своей исторической родине - в Соединенных Штатах Америки - институт зонирования подвергается значительной критике и даже выдвигаются предложения по его отмене.

С учетом данного обстоятельства сделан вывод о предпочтительности дальнейшего развития земельного законодательства посредством совершенствования правовых инструментов, разработанных отечественной правовой наукой, в том числе деления земель на категории на основе их целевого назначения.

В пользу такого вектора развития свидетельствует и проведенный анализ издержек, которые будут понесены в результате последовательной рецепции института зонирования.

С учетом этого во второй главе даны и включены в положения, выносимые на защиту, конкретные рекомендации по реформирования отечественного законодательства.

Сделанные автором наблюдения, выводы, предложения в свою очередь могут быть использованы как для развития законодательства и совершенствования правоприменительной практики, так и в научных исследованиях.

Список используемых источников

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание Законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50, ст. 5278.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190- ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1), ст. 16.

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4147.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001.

№ 1, ст. 1.

6. Федеральный закон от 29.12.2017 г. № 471-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1, ст. 55.

7. Федеральный закон от 03.07.2016 г. № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (часть 2), ст. 4306.

8. Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30, ст. 3018.

9. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // Собрание Законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

10. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» // Собрание Законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 17.

11. Указ Президента РФ от 05.01.2016 № 7 «О проведении в РФ Года экологии» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 2 (часть 1), ст. 321.

12. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть 2), ст. 212.

13. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 322 «Об утверждении государственной программы РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (часть 3), ст. 2168.

14. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 326 «Об утверждении государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (часть 3), ст. 2171

Учебная и научная литература

1. Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 27-35.

2. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 219.

3. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков // Труды юридического факультета. Книга 14. М.: Правоведение, 2014. С. 171-175.

4. Бандорин Л.Е. Проблемы выбора вида разрешённого использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий // Экологическое право. 2016. № 5. С. 12 - 18.

5. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: дис...канд. юрид. наук. М., 2011. С. 53.

6. Буров В.А. Некоторые вопросы применения и совершенствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Законодательство и экономика. 2015. № 11. С. 7-9.

7. Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. № 2. С. 49

8. Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. № 1. С. 113-115.

9. Волков Г.А. Принципы земельного права. - М.: Издательский дом

«Городец», 2005. 336с.

10. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. - М.: Издательский дом «Городец», 2008. 429 с.

11. Диркова Е. Инвестиции в недвижимость: проблемы отражения в бухучете // Практическая бухгалтерия. 2017. № 12. С. 37 - 41.

12. Евсегнеева Е.Н. Изменение вида разрешенного использования земельных участков // Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых (М., 19 мая 2008 г.). - М.: Юриспруденция, 2009. 79с.

13. Евтихиев И.И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки, 1928. С. 48.

14. Ефимова Е.И. Изменение разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения для целей садоводства и дачного строительства // Труды юридического факультета. - М.: Правоведение, 2014. Книга 14. С. 238.

15. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. № 11. С. 37-42.

16. Жукова Т. Арендатора не спросят? // ЭЖ-Юрист. 2015. № 22. С. 10.

17. Ибрагимов К.Х. Некоторые научные подходы к формированию Стратегической концепции административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в условиях изменения климата // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 8 - 11.

18. Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. № 2. С. 16-21.

19. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. 4-е изд. М.: Норма: ИНФРА- М, 2012. С. 347.

20. Крассов О.И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. 1993. № 2. С. 97.

21. Крикоров С.Н. Деление земель по целевому назначению и проблемы перевода земель из одной категории в другую // НаукаПарк. - Ставрополь: ООО ИД "ТЭСЭРА", 2014, № 6 (26). - С. 21-24.

22. Меркулов В.М. Последствия отмены категоризации земель по целевому назначению или вторая "великая" революция в земельном законодательстве // Международная научно-практическая конференция "Традиции и новации в системе современного российского права". - М.: Изд-во МГЮА, 2013. - С. 137-139.

23. Нарышева Н.Г. Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против // Экологическое право. - М.: Юрист, 2015, № 5. - С. 42-49.

24. Нарышева Н.Г. Проблемы установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2016. № 2. С. 11 - 18.

25. Нарышева Н.Г. Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. - М.: Юрист, 2015, №6. С. 12-18.

...