Местное самоуправление в Российской Федерации и Великобритании сравнительно-правовой анализ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Каждая социальная система характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления. Управление - это активность, направленная на систему и поступающее извне. Самоуправление - это внутреннее воздействие, которое система вырабатывает сама. Если управление можно представить как систему отношений между управляющими (субъектами управления) и управляемыми (объектами управления), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают1.

В целом местное самоуправление - это многозначное явление, которое можно рассмотреть с различных сторон:

1) местное самоуправление как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществлении власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления на местном уровне в демократическом правовом государстве;

2) местное самоуправление как право граждан (населения) данной территории на самостоятельное заведование местными делами;

3) местное самоуправление как деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

4) местное самоуправление как одна из предусмотренных Конституцией России форм народовластия;

5) местное самоуправление как один из видов социального управления, так как его задачей является управление обществом2.

Вообще, местное самоуправление можно рассматривать как способность и правомочность местных сообществ независимо от государственных органов решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения понимаются здесь в качестве вопросов обеспечения каждодневной жизнедеятельности населения. Местные сообщества проявляют свою активность через деятельность ряда институтов. Во-первых, через органы и должностных лиц местного самоуправления. Их можно подразделить на две ветви: выборные представительные органы местной власти и исполнительно-распорядительные органы, их структурные звенья, должностные лица. Во-вторых, местные сообщества выражают свою волю через местных жителей, обладающих правом избирать и участвующих в местных референдумах, сходах и собраниях3.

Касательно истории развития местного самоуправления, следует сказать, что исторически первой формой местного самоуправления считается родовая община, которая является первичной ячейкой человеческого общества. Людей объединяли суровые условия жизни, необходимость добычи пищи и выполнения ряда других коллективных функций. По этим причинам начали возникать определенные нормы самоорганизации совместной жизни, которые ограничивали интересы отдельно взятого индивида во имя общих интересов. Сплочение и объединение диктовалось также насущной необходимостью передачи знаний, умений и навыков от одного поколения к другому. Те, кто обладал такими ресурсами и жизненным опытом (старейшины общин), и получали власть. Подобная система организации людей и представляет собой своего рода зачаток самоуправления.

Значимость общины в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предтечами современного местного самоуправления следует считать полисные демократии античности, сельские поселения и в особенности вольные города в средневековой Европе, которые имели судебную и административную власть и торговые сношения с остальным миром, а также довольно высокую степень экономической независимости. Местное самоуправление в нынешнем понимании стало образовываться на рубеже XVIII-XIX вв.

В эпоху Просвещения (конец XVII-XVIII вв.) в теорию местного самоуправления были заложены первые идеи - это идеи представительного правления, разделения властей, естественных прав, свободной общины. Знаменитый французский просветитель Ж.-Ж. Руссо рассуждал о естественных правах общин, что можно понимать как автономию местной власти. Президент США, один из отцов-основателей этого государства, Томас Джефферсон говорил о «республиках в миниатюре», о поселениях со значительным уровнем самоуправления, которые принимают решение всем населением4. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют появление понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их убеждению, факт независимости и самостоятельность общины по отношению к государству. Они заявляют, что понятие «самоуправление» вошло в лексикон как раз в связи с местным самоуправлением. С этой точкой зрения согласны авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование». При рассмотрении местного самоуправления Германии XIX века они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и управленческая наука Германии знали только о местном и территориальном управлении.

За последние 150 лет местное самоуправление стало движущей силой многих государств и получило развитие во всем мире. В странах Европы, США, Австралии, Турции, Японии и многих других государствах оно приобрело законодательное оформление и дало отражение огромного опыта граждан в урегулировании местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Принятая в 1985 году Европейская Хартия местного самоуправления придала новый стимул и правовую обеспеченность местному самоуправлению. Конгресс местных и региональных властей при Совете Европы создан специально для взаимодействия между соответствующими структурами европейских государств. Обстоятельно отработана система механизмов местного самоуправления, возникли прочные традиции муниципального управления, разграничены сферы деятельности органов государственной и муниципальной властей, сформировалась соответствующая управленческая наука, организована система подготовки муниципальных кадров6.

Со временем сформировалось несколько теорий местного самоуправления, которые по-разному интерпретировали сущность данного явления. Первой была выдвинута теория свободной общины, основоположниками которой были ученые Э. Майер, О. Лабанд и О. Ресслер. Они считали, что к трем государственным властям (законодательной, исполнительной и судебной) должна быть присоединена четвертая - власть общины. В соответствии с положениями данной теории община - независимая от государства и центральной власти форма самоорганизации людей. Она предшествует государству, и обязанность государства - признать независимость общины. Единственным носителем власти в свободной общине является народ. Из этого следует, что область деятельности общины отлична от государственной, государственное вмешательство в дела общины неприемлемо, а управляющий класс общины не должен совпадать с государственными чиновниками. Для теории общины свойственны следующие фундаментальные принципы организации местной власти:

– выборность органов самоуправления самими членами общины;

– разделение дел, которыми ведает община, на собственные и порученные ей государством;

– признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

– невмешательство государственных органов в компетенцию общины, однако государство должно иметь возможность ограничивать общину, если та превышает свои полномочия.

«Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным».

Общественная(общественно-хозяйственная)теория, основоположниками которой были Р. Моль, В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков, также исходит из противопоставления интересов государства и общины, но обосновывает это иначе, подчеркивая негосударственную, главным образом хозяйственную сущность деятельности органов местного самоуправления, принципиально отличающихся от органов государственной власти. Обществовед и правовед дореволюционной эпохи Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами»10. Представители данной теории считают, что местное самоуправления представляет собой деятельность по развитию местного хозяйства. Сущностью местного самоуправления должно выступить свободное и самостоятельное заведование своими делами, решение местных вопросов самим местным сообществом, а не органами государственной власти. В.Н. Лешков - один из приверженцев общественно- хозяйственной теории, указывал на сущностное различие между природой власти органов государства и местного самоуправления. Различие, по мнению В.Н. Лешкова, заключалось в выборности органов местного самоуправления, в противовес императивной необходимости власти в государстве. Еще один защитник данной теории, русский ученый А.И. Васильчиков выступал за четкое разграничение прав и полномочий органов местного самоуправления и государственной власти11. Надо заметить, что общественно-хозяйственная теория сильно повлияла на российскую реформу местного самоуправления второй половины XIX века. Так, земские учреждения были признаны не государственными, а общественными учреждениями, которые существовали для реализации своих специфических хозяйственных задач.

В XIX веке немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штайном была предложена государственная теория местного самоуправления. Государственная теория имела большое влияние в России. Она получила свое развитие в трудах известных государствоведов Н.И. Лазаревского, А.Д. Градовского и В.П. Безобразова. Представители данной теории определяют суть местного самоуправления как одну из форм местного государственного управления. То есть, по их представлению, местное самоуправление имеет точно такую же природу, что и государственная власть. Всю свою власть и полномочия органы местного самоуправления получают от государства, а разница заключается лишь в том, что местное самоуправление осуществляется самими жителями, а не государственными служащими. Так как государственные чиновники лишены инициативности и не зависят от местных жителей, некоторые государственные вопросы переданы в ведение органов местного самоуправления, что должно увеличить эффективность решения данных вопросов. В отличие от назначенного из центра государственного служащего, для представителей местного населения приоритетными в первую очередь являются интересы этого самого населения.

Рудольф фон Гнейст полагал, что самые уважаемые члены местных общин должны на безвозмездной основе осуществлять функции местного самоуправления, и считал, что местное самоуправление должно быть связано с системой почетных и безвозмездных должностей. Лоренц фон Штайн предполагал, что местные территориальные коллективы являются специфическими субъектами права, юридическими лицами и что они имеют особую юридическую взаимосвязь с государством. Большинство тогдашних правоведов и теоретиков государства поддержали взгляды Лоренца фон Штайна. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его убеждению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления». Другой представитель государственной теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению должны быть включены в государственную систему управления.

Основанием для локалистской теории местного самоуправления послужили идеи классического либерального демократизма. Главные черты и характерные особенности данного подхода заключаются в следующем:

– местное самоуправление нужно затем, чтобы реализовать реальное разделение властей и вовлечь граждан в процесс принятия управленческих решений;

– демократия предполагает тесное сотрудничество власти и общества, обратную связь с гражданами, и местное самоуправление решает данную задачу;

– быстрота реагирования на импульсы, исходящие от местного населения, обеспечивается открытостью и локальным характером местной власти;

– органы местного самоуправления способны завоевать доверие местной общественности в силу своей доступности и эффективности.

Для успешного функционирования социальной системы, по мнению представителей данной теории, необходимо воплотить в жизнь ряд мероприятий. Во-первых, требуется законодательное разграничение полномочий трех уровней власти: центрального, регионального и местного. Во-вторых, местный подоходный налог должен собираться для обеспечения нужд самого местного населения. В-третьих, в основе избирательной системы, касающейся местных выборов, должен лежать принцип пропорционального представительства. В-четвертых, система местного самоуправления должна быть горизонтальной, с одноуровневой организацией управления. Во многих своих чертах данная теория напоминает общественную теорию местного самоуправления.

В центре внимания неомарксистской теории местного самоуправления находится социальная роль местного самоуправления в разрешении классовых столкновений. Плодами данной теории чаще всего пользуются представители социал-демократических партий. В рамках данной теории выделяются два направления: теория социальных отношений и теория регуляции. В теории социальных отношений развивается идея, согласно которой местному самоуправлению должно быть предоставлено право двойного представительства: местных интересов и общенациональных интересов на низовом уровне. Приверженцы теории регуляции считают, что местное самоуправление - это арена постоянных конфликтов. И оно будет представлять собой совокупность противоречащих интересов до тех пор, пока не изменятся экономические условия и производственные отношения.

Большинство современных ученых придерживается дуалистического подхода. Основой для него послужили идеи выдающегося немецкого социолога Макса Вебера, поэтому данный подход еще называют

«веберианским». Макс Вебер считал, что главную роль в деятельности властно-управленческих институтов играют элиты. Дуалистический подход подразделяется на две теории: теорию дуалистического государства и теорию дуалистической политики. В теории дуалистического государства органы местного самоуправления выступают в первую очередь в качестве местного уровня органов государственной власти. Государство выполняет функцию социального инвестирования и социального потребления. Социальное инвестирование - это обеспечение всем необходимым (товарами и услугами) частных фирм. Социальное потребление - обеспечение потребностей населения, которые не могут быть удовлетворены через рыночные механизмы. Последнее как раз и осуществляется государственными органами на уровне местного самоуправления, в то время как социальное инвестирование - на уровне центральной и региональной властей. Теория дуалистической политики характеризуется делением политики на «высокую» и «низкую».

Наиболее важные задачи, связанные с экономической деятельностью, законодательством, правопорядком, решаются на «высоком» уровне. Второстепенные же проблемы, такие как уборка улиц, городское планирование, облагораживание пространства города относятся к «низкой» политике, которая и отнесена к компетенции местной власти. В результате деятельность системы зависит от установок центральной власти. Данный подход полностью соответствует государственной теории местного самоуправления. Следует отметить, что в России пока не разработаны современные теории и концепции местного самоуправления.

Особое влияние на развитие местного самоуправления, на его правовое регулирование оказал зарубежный муниципальный опыт, к которому в частности можно отнести Европейскую хартию местного самоуправления.

Самое главное, в ней содержится комплексный европейский опыт, который может быть использован для развития местного самоуправления и в России. Так же она располагает собой роль местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местного самоуправления обеспечивает равновесие в обществе, привлечение граждан к решению вопросов местного значения.

В свою очередь хартия закрепляет в себе принципы организации местного самоуправления, которые являются обязательными и для России, так как она является членом Совета Европы. Исходя из этого, следует сделать вывод, что муниципальные образования кроме федеральных гарантий, получили еще и международные гарантии. Хартия, по своей натуре является документом, отражающая ценности, объединения народов всех государств. С помощью этой Хартии население, то есть граждане в лице своих органов местного самоуправления, получило возможность эффективно взаимодействовать между собой.

1.2 Прошлый опыт местного самоуправления в России

В истории России можно выделить устойчиво действующие обстоятельства, которые обусловили особенность российской государственности. Во-первых, это пространственная и геополитическая ситуация, свойственная для России, и, во-вторых, особая и неповторимая роль государства в управлении общественными процессами. Местное самоуправление в России значительно отличалось от образцов Западной Европы, развиваясь нелинейно и неравномерно. Единого мнения по поводу появления в России самоуправления на местах среди исследователей не сложилось. Например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев считали, что местное самоуправление появилось в России в период зарождения государственности на Руси17. Н.В. Постовой, напротив, отстаивает позицию, что данный институт активно развивался еще в догосударственный период становления России18.

Складывание системы местного самоуправления, в которой соединялись такие институции, как вече и соседская община, приходится на IX-XII вв.

Вече занимало особое место в структуре Древнерусского государства, оно решало центральные, наиболее важные вопросы государственного и местного значения, а также вечевые собрания служили гарантом участия народных масс в управлении своими землями. Вече «представляло собой форму прямой демократии, где решения принимались населением непосредственно». Сохранились яркие примеры деятельности вече во множестве городов Киевской Руси - Владимире, Новгороде, Киеве, Пскове, Твери, Ростове, Белгороде. Так, в 1102 году новгородское вече отослало представителей киевского князя, провозгласив «… ежели киевский князь о двух головах, то пусть приходит и владеет нами», и стало само определять структуру и организацию политической власти в Новгородской Республике19. Семейнаяобщинапредставляласобойбазис,основу социального устройства древнерусского общества и занимало промежуточное положение между родом и семьей. Семья - это родственники (от 10 до 20 человек), которые жили рядом, чаще всего в одном доме; старейшина считался главным в семье. Соседская община состояла из нескольких семей. В общине действовалпринципдобровольногочленства.Общинниковсвязывала круговая порука: всякий член общины участвовал в уплате штрафа за убийство («дикой виры»). Именно соседская община стала основанием русского местного самоуправления.

Резкое расширение роли государства, усиление централизма в XIV в., связанное с объединением русских земель, привело к государственному патронажу в сфере самоуправления. Это послужило переходом к принципиально иной управленческой системе. Необходимость объединения русских земель, защиты от внешней угрозы требовала создания централизованного государства. Местная политика стала служить этой необходимости, таким образом организация независимого местного управления не являлась государственным приоритетом20.

В период централизации (XIV-XV вв.) местная власть базировалась на основе так называемого кормления. В то время Российское государство делилось на отдельные административные единицы (уезды, станы, волости), во главе которых стояли должностные лица, направленные из центра. Эти наместники содержались за счет местного населения (получали «корм») и их срок службы составлял не более 3 лет. К началу царствования Ивана Грозного кормленщики начали подрывать влияние центральной власти, не проводя на местах ее решения. Наместники начали попросту грабить население в городах и волостях. Произвол кормленщиков достиг своего апогея в период так называемого боярского правления, в годы малолетства Ивана IV. В начале XVI века институт местного самоуправления начинает реформироваться. И верховной властью, и населением ощущалась необходимость изменений. Однако оппонентом в данном вопросе выступал слой бояр-кормленщиков, незаинтересованный в реформах. Управиться с ними можно было только при одном условии - увеличив роль местного населения в управлении на местах21.

Губная реформа началась с выборов голов и их помощников (на уровне городов, волостей и станов). Губные и земские избы (канцелярии) были призваны занять место кормленщиков. На уездном съезде избирали губных старост (из дворян), которые возглавляли сеть полицейских органов. Аппарат целовальников и губной дьяк, ведавший делопроизводством, вели свою деятельность при губном старосте. Все вместе они составляли губную избу. Со второй половины XVI века старосты получают полномочия, связанные с земельными отношениями, местным хозяйством и др. Помимо этого, на местах создаются земские власти (старосты, излюбленные и добрые люди). Служилые люди, в отличие от представителей иных сословий, не имели права участвовать в земских выборах. Они несли военную службу и непосредственно выполняли поручения царя. На значительной части страны реформы так и остались незавершенными, и в середине XVII века в России начинает внедряться приказно-воеводская система управления.

После кончины Ивана Грозного начинается эпоха Смуты. В 1613 году на Земском Соборе царем избирается Михаил Федорович Романов, сын патриарха Филарета. Восстановление управления страной, возрождение обороноспособности и хозяйства приобретает первостепенное значение. Вследствие чрезвычайности ситуации остро ощущается необходимость централизации власти, и это приводит к введению военно-административной системы управления. Царь с согласия Думы назначал сроком на 1-2 года воевод, которые главным образом отвечали за оборону и безопасность. К началу 1620-х годов воеводы были назначены в 146 городах. Дьяки и подьячие, будучи помощниками воевод, обеспечивали выполнение финансово-хозяйственной деятельности. В совокупности они составляли приказную избу, чаще всего расчлененную на отраслевые службы. Воевода брал на себя полицейские и надзорные функции, заведовал хозяйством города, обороной, общественным порядком; в местах, где все еще оставались земские и губные избы, он контролировал деятельность земских и губных старост. Даже самое слабое самоуправление находилось под жестким государственным контролем. Государство нацелилось на реализацию собственных интересов и видело в местной власти лишь инструмент, который можно было использовать как средство для выполнения собственных государственных задач.

В период царствования Петра Великого была предпринята очередная попытка преобразования системы государственного управления в целом, и местного самоуправления в частности. Городская реформа 1699 года вывела города из-под управления воевод и приказов. В указе от 30 января 1699 года предоставление новых прав напрямую связывалось с укреплением податной ответственности городского населения. Губернская реформа 1708 года также повлияла на организацию власти на местах. Было создано 8 губерний, а к концу правления Петра их число дошло до 12. «Коронные» чиновники получили в свои руки управление губернией. Губернатор стоял во главе губернии, ему помогал вице-губернатор (заместитель губернатора). Дворяне принимали активное участие в местном управлении в рамках уездов, так что власть губернатора не была монопольной. Губернская система представляла собой часть управленческого механизма, главной функцией которой было финансовое обеспечение армии и ее организация. Этой цели служил совет ландратов, количество членов которого зависело от величины губернии и не превышало 12 человек. Губернатор подчинялся решениям совета, принимавшего решения большинством голосов. Хотя губернатор и имел преимущество, заключающееся в обладании им двумя голосами, он был обязан решать главнейшие вопросы вместе с советом ландратов - органом дворянского представительства. Кандидатов в ландраты предлагал губернатор, Сенат же утверждал состав этого органа управления. Таким образом, центральное правительство назначало как губернатора, так и представителей местных структур. Петр Великий сделал попытку внедрения выборных начал, но она была саботирована сенаторами: Сенат продолжал назначать ландраторов по спискам губернаторов.

Еще одна реформа городского управления (1718 год) ввела сословное самоуправление. Верхняя страта образовывала две гильдии: купцы, банкиры, доктора, мастера ремесел относились к первой гильдии, а простые торговцы и ремесленники - ко второй. К третьей группе был причислен рабочий люд, живущий наймом или неквалифицированным трудом. Члены гильдий назывались «регулярными гражданами» и имели право избирать городской магистрат. Систему магистрата возглавлял президент, ему помогали бургомистры и ратманы. Регламент 1721 года предполагал, что члены магистрата будут выбираться только из «первостатейных, добрых и умных граждан». Процесс выборов контролировал губернатор, а итоги утверждались в столице.

В данных преобразованиях проявилось стремление Петра Великого усилить государственную власть за счет подчинения ей местной. Выборные лица - старшины и старосты не заменялись магистратом, а попали в зависимость от него, фактически магистрат становился над ними. Бессменность и бессрочность полномочий магистрата делало его действительным «начальником» горожан.

В постпетровскую эпоху власть в регионах стала еще более сосредотачиваться в руках губернаторов, получивших судебные функции и ставших единственным органом управления в губернии.

Кардинальные изменения в области местного самоуправления, городского и земского управления, последовали при Екатерине II. Учреждение для управления губерний Всероссийской империи - законодательный акт, послуживший фундаментом для дальнейших реформ. В соответствии с этим документом 20 губерний заменялись 40 новыми, которые имели значительно меньший размер. Основанием для деления выступил фактор количества населения, проживающего на той или иной территории. Каждая губерния подразделялась на уезды. Новый проект являл собой синтез двух идей - централизации и децентрализации управления и предполагал наличие у местной власти весьма широких полномочий. Губернии получили единое административное и судебное устройство. Губернское правление, возглавляемое губернатором (генерал-губернатором) или наместником, открывало систему органов губернского управления. Губернаторы и наместники назначались на свою должность императором (императрицей) и выполняли исполнительные, распорядительные и полицейские функции. Губернское правление:

– исполняло приказания центрального правительства;

– следило за деятельностью всей системы губернского управления;

– ведало местной полицией;

– заботилось об обеспечении порядка и безопасности.

Местные судебные учреждения также подверглись реформированию. Хотя в результате изменений судебная система и стала чрезмерно усложненной, но зато теперь она отличалась большей коллективностью, привлечением местного населения к отправлению правосудия и выборностью судебных органов. Таким образом, Екатерина II хотела привлечь к управлению широкие слои населения, создав из представителей сословий местные организации и предоставив им право самим осуществлять большинство задач местного управления.

В 1785 году были приняты два документа исключительной важности: Жалованная грамота дворянству и Жалованная грамота городам. В первой грамоте были определены основы дворянского самоуправления, а также личные права дворян. Самоуправление дворянского сословия заключалось в следующем: дворяне учреждали Собрание (общество), которое владело имуществом, имело независимые финансовые ресурсы, могло привлекать к работе служащих и создавать отдельные учреждения. Также дворянское общество могло взаимодействовать с представителями местной и центральной власти. Грамота городам определяла организацию самоуправления городских жителей, создание административных и хозяйственных органов, которые образовывались путем всесословных выборов и занимались делами горожан.

Грамота предполагала организацию «общества градского», участие в котором было ограничено имущественным и возрастным цензом. Данное общество избирало членов представительного органа городского самоуправления - Общей Думы, которая, в свою очередь, формировала исполнительный орган - Шестигласную Думу. Общая дума имела трехлетний срок полномочий, в то время как Шестигласная Дума работала постоянно. Шестигласная Дума занималась экономической, финансовой, хозяйственной и охранительной деятельностью.

Следует отметить, что городское самоуправление отставало в своем развитии от дворянского, это происходило в силу того, что городское самоуправление находилось под жестким контролем генерал-губернатора или наместника. Дворяне же, наоборот, съезжались в губернский город и свободно избирали своих представителей на различные должности. Несмотря на это, нововведения Екатерины II в сфере местного самоуправления представляли собой прогрессивную попытку дать в руки местным жителям право управлять своими делами, решать локальные проблемы.

Значительные трансформации в организации местного управления происходят в период великих реформ 1860-1870-х гг. Манифест 19 февраля 1861 года и примыкающие к нему Положения обусловили создание отдельных учреждений для крестьян, освободившихся от крепостной зависимости. Так, «Сельские общества» формируют собственные органы управления; сельский староста, десятский, сотский и сборщик податей избираются собранием всех входящих в общину крестьян, сельским сходом. Волостной сход крестьян - сбор ответственных и выборных лиц - избирает на три года волостного старшину, которому подчиняются сельские старосты, и волостное правление, а также крестьянский суд. Таким образом, крестьянскому сословию была предоставлена возможность иметь свои представительные учреждения26.

В соответствии с Положением о губернских и земских учреждениях, принятым 1 января 1864 года, создавались земства (выборные представительные органы), которым вверялось:

– заведование финансами и имуществами земства;

– принятие санитарных мер;

– развитие торговли и мануфактур;

– развитие здравоохранения и образования;

– благотворительность;

– продовольственная безопасность;

– улучшение путей сообщения;

– страхование.

В структуру земских органов были включены земские собрания (думы), имевшие распорядительные функции, и земские управы, которые делились на уездные (из трех человек) и губернские (из шести человек) и обладали исполнительными функциями. Возглавляли земские собрания предводители губернского и уездного дворянства. Члены уездных земств избирались по трехступенчатой куриальной системе и избирали, в свою очередь, губернское земское собрание. Срок полномочий земского собрания и земской управы заканчивался через 3 года. Губернатор утверждал в должности главу уездной управы, а министр внутренних дел - губернской. Земства занимались исключительно местными вопросами, не вмешиваясь в политическую сферу. За функционированием и деятельностью земств был установлен строгий контроль со стороны государственных органов. Например, губернатор имел право в течение семи дней заблокировать любое распоряжение земства, а срок наложения вето для министра внутренних дел был значительно выше.

К концу 90-х годов наступил кризис земств, так, тогдашний министр финансов С.Ю. Витте писал: «Земские учреждения 1890 г. были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку».

С установлением в России советского режима коммунистическая партия осуществляет тотальный контроль над органами местного самоуправления - местными советами. Так как в стране объявлена диктатура пролетариата и единственная идеология, то и все ресурсы были сосредоточены в руках центра - единственного доминирующего актора. Система функционировала таким образом: в ЦК КПСС принимались принципиальные решения, затем они служили образцом для принятия точно таких же решений на местном уровне. Кандидатуры депутатов местных советов одобрялись партийными органами, а выборы представляли собой лишь чистую формальность. Таким образом, аппарат ЦК КПСС фактически решал все местные вопросы, а советы служили лишь декорацией.

Перестройка, начавшаяся в 1985 году, изменила все сферы общественной жизни, в том числе и местное самоуправление. Закон СССР

«О трудовых коллективах» 1987 года устанавливал производственное самоуправление, провозглашал трудовой коллектив истинным хозяином производственных учреждений и давал право трудовому коллективу избирать своих начальников. Кроме самоуправления на предприятиях создаются уличные и квартальные комитеты, комитеты общественного самоуправления.

Особенностями советской системы власти, определившими также и сущность местного управления в данный период, являются:

– абсолютная централизация;

– иерархичность и отсутствие автономии на местах;

– отсутствие разделения властей.

История российского самоуправления - это постоянное противоборство двух начал: централизации и децентрализации, контроля над местными органами и попыток придания им независимых функций. Почти на всем протяжении русской истории государство пыталось использовать самоуправление для реализации своих интересов, при этом местные интересы зачастую не учитывались. С наступлением новой демократической эпохи данная тенденция стала постепенно уступать место противоположной: местное самоуправление получило возможность реализовать весь свой потенциал в новом политическом и правовом пространстве.

2.1 Местное самоуправление в Российской Федерации

Во всех российских регионах есть муниципальные образования, напрямую или через представительные органы осуществляющие деятельность по вопросам местного значения.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»27 (далее - Закон о местном самоуправлении) под «местным самоуправлением» понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Для местного самоуправления характерно наличие определенной территории, поскольку она закрепляется за муниципальным образованием. Важную роль в организации этой системы играет местная собственность и бюджет. При этом следует понимать, что органы местного самоуправления отделены от государственных органов власти. Самостоятельный характер муниципалитета предполагает наличие своей экономической основы и независимость от региональных органов власти по вопросам своей компетенции. Одновременно на представителей местного самоуправления возлагается громадная ответственность за все реализуемые ими действия.

На протяжении многих веков Россия жила при сменявших друг друга авторитарных режимах, в которых не могло развиваться сильное гражданское общество как основа для реального местного самоуправления. Поэтому неоднократные попытки реформ, усиливающих роль местных властей в обществе (Петр I, Екатерина II, Александр II, Временное правительство в 1917 г., советская власть в период НЭП), неизменно и через достаточно короткие сроки сопровождались «контрреформами» и возвращением к административным методам управления. Последний такой «всплеск» интереса государства к реальному местному самоуправлению имел место в начале 1990-х годов на волне демократических преобразований. Все дальнейшие преобразования от закона СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» к закону РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Федеральному закону № 154- ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону № 131-ФЗ 1993 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с тем же названием неизменно сопровождались сокращением полномочий и степени самостоятельности местного самоуправления и усилением его подчиненности и зависимости от решений государственных органов. В последние годы на это наложилось и сокращение (с учетом инфляционных факторов) финансовой базы местного самоуправления. Данный тренд был подробно исследован в работе И.В. Бабичева и Б.В. Смирнова.

Самый значительный «вклад» в процесс ослабления местного самоуправления был внесен в 2014 и 2015 годах с принятием федеральных законов № 136-ФЗ 2014 г. «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и № 8-ФЗ 2015 г. «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате общее количество правовых позиций, по которым органы государственной власти субъектов Федерации получили право регулировать деятельность местного самоуправления, увеличилось с 32 до 56 или в 1,75 раза. местное самоуправление великобритания россия

Муниципалитет обязан иметь свой устав, который должен содержать, прежде всего, перечень муниципальных органов власти, порядок их формирования и решаемые ими вопросы местного значения. В российском законодательстве об организации деятельности муниципалитетов есть ряд важных правил. В них рассказывается об основных идеях, началах и принципах, которыми должны руководствоваться представители органов местного самоуправления при осуществлении своей деятельности. Для начала следует выделить общие принципы. Это законность, гуманность, направленность на охрану свобод, прав и интересов человека, а также многое другое.

Основополагающим законом, помимо Конституции России, для осуществления местного самоуправления является уже упоминавшийся Закон о местном самоуправлении, в котором отражены основные принципы территориальной организации местного самоуправления, полномочия, формы и принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

К основным принципам местного самоуправления относятся следующие.

1. Принцип приоритета прав и свобод человека, согласно которому в статье 2 Конституции России человек, его права и свободы признаны высшей ценностью. Кроме того, в статье 18 Конституции России установлено, что смысл и содержание деятельности как органов государственной, так и муниципальной власти определяется правами и свободами человека и гражданина.

Согласно рассматриваемому принципу деятельность органов местного самоуправления должна зависеть от интересов и прав граждан, находящихся под их юрисдикцией.

2. Принцип законности, который представляет собой один из основных конституционных принципов государственности Российской Федерации. Этот принцип содержится в статье 15 Конституции России, в которой сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения должны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации

Принцип законности подразумевает, что организация местного самоуправления осуществляется на основе закона и в рамках закона. Признавая и гарантируя местное самоуправление, государство обязано обеспечивать в системе местного самоуправления соблюдение законности, то есть государство контролирует соблюдение органами местного самоуправления правовых норм, а не оценивает и контролирует целесообразность или качество принимаемых решений относительно вопросов местной жизни.

3. Принцип самостоятельности, который подразумевает:

а) наличие организационной самостоятельности местных органов власти, так как согласно статье 12 Конституции России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

б) обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления при решении сообществом вопросов местного значения в соответствии со статьей 130 Конституции России;

в) самостоятельность населения муниципального образования в вопросах определения структуры органов местного самоуправления, что предусмотрено в статье 131 Конституции России.

4. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции России муниципальным органам могут быть переданы отдельные государственные полномочия ссоответствующими материальными и финансовыми средствами для их осуществления.

5. Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления (местные референдумы, муниципальные выборы, правотворческие инициативы граждан, отзывы депутатов, обращения граждан и др.).

6. Принцип сочетания представительной и непосредственной демократии, который обозначен в статье 3 Конституции России: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

7. Принцип организация местного самоуправления в интересах населения, закрепленный в части 2 статьи 1 Закона о местном самоуправлении. Согласно названному принципу местное самоуправление выступает как форма самостоятельного решения населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов.

8. Принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

9. Принцип гарантированности местного самоуправления3

В статье 10 Закона о местном самоуправлении сказано о территориях муниципальных образований. Известно, что самоуправление допускается в городах, селах, районах и городских округах. Границы территорий устанавливаются и изменяются региональными законами. Так, в статье 11 этого Закона подробно говорится о способах организации территориальных образований. Статус того или иного муниципального образования будет зависеть от количества проживающего в нем населения, а также от уровня развития его инфраструктуры. Границы территориального образования могут быть изменены либо по желанию проживающего в нем населения, либо по инициативе государственной власти. Например, из-за убыли населения поселок городского типа может получить статус сельского поселения. Более того, муниципальное образование может быть упразднено, например, в результате:

1) объединения его с другим муниципальным образованием;

2) ликвидации муниципального образования.

По инициативе местных жителей на вновь заселенных территориях может быть образовано новое муниципальное образование. Законом допускается создание местного самоуправления в недавно появившемся муниципалитете.

В главе 3 Закона о местном самоуправлении указаны вопросы местного значения, которые могут находиться в ведении того или иного муниципального образования, например:

1) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

2) установление ставок местных сборов и налогов;

3) владение и распоряжение муниципальной собственностью;

4) созданиевмуниципальномобразованиинеобходимой инфраструктуры;

5) обеспечение местного населения жилыми помещениями;

6) участие в профилактике терроризма и экстремизма;

7) предупреждениечрезвычайныхситуацийиликвидацияих последствий;

8) создание условий для организации досуга и массового отдыха;

9) формирование архивных фондов муниципального образования;

10) утверждение планов по благоустройству территории.

Для реализации своих функций муниципалитет должен обладать рядом важных прав, к которым можно отнести:

1) сотрудничество с государственной властью;

2) запрос у государственных инстанций необходимых для работы документов;

3) взаимодействие с общественными собраниями и союзами;

4) поддержка различных организаций и их финансирование;

5) принятие различных мер по модернизации собственной деятельности и др.

Следует отметить, что количество функций местного самоуправления напрямую зависит от вида того или иного муниципалитета.

Несмотря на отделенность местных органов власти от органов государственной власти, муниципалитеты все же наделяются некоторыми крупными полномочиями, которые можно приравнивать к государственным.

Все необходимые нормы прописываются в региональных законах. Передавать органам местного самоуправления полномочия можно на определенный либо на неограниченный срок. При этом финансовое обеспечение передаваемых полномочий возможно только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций31.

Несмотря на независимость муниципалитетов, некий контроль за их деятельностью установлен. Государственная власть не может оставить без внимания все то, чем занимаются органы местного самоуправления. Все полномочия эти органы реализуют самостоятельно, но при выявлении нарушений на них будет возложена ответственность.