Правовое положение иностранцев на территории РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Иностранец - это «лицо, находящееся на территории государства и обладающее документами, подтверждающими его принадлежность к другому государству». При этом, если личный статус лица определяет совокупность прав и обязанностей конкретного индивида в целом, то гражданство лица как один из признаков личного статуса определяет определенную совокупность прав и обязанностей субъекта на территории государства, в котором лицо находится; применительно к лицам, находящимся в Российской Федерации, факт наличия гражданства иного государства, помимо РФ, устанавливает объем и содержание прав и обязанностей лица при нахождении его под юрисдикцией РФ, т.е. определяет правовой статус иностранного гражданина на территории РФ.

Не вызывает сомнений - права и обязанности граждан РФ и иностранцев серьезно различаются как по объему, так и по содержанию: основанием отличия является гражданство лица, находящегося под юрисдикцией России. Иными словами, юридическим основанием проведения различия в правах и, соответственно, различного обращения является признак гражданства.

Гражданство как правовая связь лица со страной носит устойчивый характер не только ввиду своей длительности: иностранец может всю жизнь проживать в государстве, не меняя статуса. Особенность выражается в наличии между государством и личностью повышенной позитивной ответственности друг перед другом. Как пример можно привести обязанность гражданина защищать Отечество, в том числе и с риском для жизни; или обязанность государства материально поддерживать достойный уровень жизни гражданина, по тем или иным причинам находящегося в неблагоприятных социальных условиях и т.д. Соответственно, то или иное ограничение прав (как и возложение обязанностей) будет носить особенный характер именно ввиду содержания правовой связи между Россией и ее гражданином. Если та или иная правовая связь носит подобный характер, она невозможна между РФ и иностранцем, хотя на иностранных граждан, согласно конституционным положениям, в остальном распространяется национальный режим. В пользовании правами, присущими только гражданам, иностранцы ограничены; однако и обязанности, выражающие правовую связь граждан с государством, на них возлагать нельзя. Подобную установку содержат как международные акты по правам человека, так и Конституционный Суд РФ ее полностью разделяет, указывая, что иностранцы не пользуются правами и не несут обязанности «лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно граждан РФ, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами».

Как сложилось в мировой практике, любое государство может правомерно ограничивать права иностранца, находящегося на ее территории, но чрезмерное ограничение прав иностранных граждан по сравнению с правами граждан данного государства с точки зрения международного права в области прав человека осуждается. При этом вопрос правомерности ограничения прав такой социальной группы, как иностранцы, с юридической точки зрения ничем не отличается от вопроса правомерности ограничения прав любой социальной группы и к настоящему моменту эта проблема хорошо разработана как на теоретическом, так и на практическом уровне: неправомерное ограничение субъективного права лица по признакам, наличие которых не зависит от воли лица, получило название «дискриминация», понятию и признакам которой в данной работе будет уделено определенное внимание.

В отношении иностранцев дискриминация чаще проявляется в форме дискриминации по признаку гражданства. «Специфика этой области заключается в том, что правовая дифференциация по указанному признаку является нормой, а не исключением… В любой стране граждане в принципе обладают иным набором прав и иными возможностями их реализации, чем иностранцы».

Применительно к России вопрос о дискриминации иностранцев является проблемным. С одной стороны, Российское государство, реализуя свои функции, в той или иной мере вынуждено регулировать миграцию, создавая наиболее благоприятные условия для коренного населения; с другой стороны, по политическим причинам с рядом государств существуют договоры об уравнивании в правах граждан этих государств и российских граждан. Значительную роль играет интеграция государств в рамках ЕАЭС. Растет число нелегалов, т.е. иностранцев, находящихся в РФ в нарушение установленных миграционных правил. Российские власти реагируют на данные негативные явления путем изменения миграционного законодательства: при этом в силу исторически сложившегося низкого качества юридической техники и приверженности к решению государственных проблем административными методами права иностранцев в России ущемляются в такой степени, что подобное «регулирование» в ряде случаев входит в противоречие с общепризнанными (т.е. признанными и Россией) международными нормами в области прав человека. Интеграция правовой системы России в международное правовое поле, присоединение РФ к ряду международных конвенций, затрагивающих права иностранцев в РФ, требует приведения норм внутреннего законодательства в соответствие с принятыми международными обязательствами. Все вышесказанное и обусловило актуальность исследования.

Проблемные вопросы правового статуса иностранцев как лиц, находящихся за пределами территории государства гражданской принадлежности, достаточно разработаны в доктрине как в целом, так и применительно к иностранцам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации. Из отечественных авторов следует отметить таких ученых-правоведов, как Авакьян С.А., Авдеенко М.П., Автономов А.С., Алексеев А.И., Баглай М.В., Белов Г.А., Боярса Ю.Р., Витковская Г.М., Воеводин Л.Д., Воробьева О.Д., Габричидзе Б.Н., Ганнушкина С.А., Герасименко Ю.В., Громушкин П.Г., Гулиев В.Е., Дмитриев Ю.А., Карачурина Л.Б., Козлова Е.И., Корсик К.А., Кутафин О. Е., Лазарев Л.В., Лукашев Е.А., Лучин В.О., Михалева Н.А., Рудинский Ф.М., Топорнин Б.Н., Черниченко С.В., Чиркин В.Е.

Отдельно можно сослаться на российских авторов научных публикаций, использованных при написании данной работы: Варламову Н.В., Васильеву Т.А., Емельяшина В.П., Осипова А.Г., Соболеву А.К.

Целью данной работы является выявление особенностей правового статуса иностранцев в Российской Федерации по сравнению с гражданами РФ на законодательном и правоприменительном уровне.

Данная цель ставит следующие задачи:

- проанализировать нормы российского законодательства и международного права, регулирующие положение иностранцев на территории РФ;

- выявить отдельные отрасли и институты российского права, вводящие наиболее значительные отличия в правах между гражданами РФ и иностранцами;

- исследовать правовое положение иностранцев в РФ, исходя из принципа запрета дискриминации;

- рассмотреть практику реализации норм, определяющих правовой статус иностранцев, в наиболее актуальных сферах общественных отношений, с точки зрения нарушения прав иностранных граждан, а также безопасности Российского государства и общества.

Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения с участием иностранного элемента в Российской Федерации; предметом - нормативные правовые акты, как международные, так и национальные, определяющие права и обязанности иностранцев на территории РФ, а также правоприменительная практика.

Основным методом, использованным в данной работе, является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные и специальные методы: системно-структурный, системно- функциональный, технико-юридический, нормативно-правовой, сравнительно- правовой и другие.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав и заключения. В главе 1 описываются нормы российского законодательства, применимые к иностранным гражданам, в результате выявляется структура правового статуса иностранцев на территории РФ, раскрывается понятие дискриминации по признакам гражданства, подробно рассматриваются нормы двух отраслей российского права, в которых отличия в правах граждан РФ и иностранцев наиболее значительно. В главе 2 рассматривается практика применения норм в отношении иностранцев в тех областях, где существуют наиболее серьезные ограничения прав иностранцев по сравнению с гражданами РФ и где возможны наиболее серьезные по своим последствиям негативные последствия для иностранных граждан. В заключении приведены основные выводы по поставленным вопросам и некоторые рекомендации по проблемным моментам.

Глава 1. Основы правового положения иностранцев на территории РФ

1.1 Запрет дискриминации как общепризнанный принцип международного права

Запрет дискриминации как общепризнанный принцип международного права имеет значение «и как самостоятельное право человека (право на равное обращение), и как принцип правового положения человека в правовом государстве». Применительно к иностранцам, важность данного принципа заключается в том, что права иностранцев в любом государстве всегда тем или иным образом, в той или иной мере ограничиваются.

Считается, что в современном обществе проблема дискриминации проистекает из проблемы взаимоотношений меньшинства и большинства, т.е. можно сказать, что проблема дискриминации - это во многом политическая проблема. Политический характер проблемы в случаях дискриминации иностранцев явственно виден на примере России. Особенность данной области общественной жизни заключается также в том, что дискриминация в ракурсе правового регулирования отличается тем, что проблема равенства является проблемой этической и «ограничивает выбор законодателя теми средствами, которые могут быть приняты общественным мнением».

Прежде чем перейти к такому виду дискриминации, как дискриминация на основании гражданства, что применимо именно к иностранцам, необходимо прояснить, что такое «дискриминация» в общих чертах. Как ясно уже из названия, как негативное явление общественной жизни оно первоначально выявлено в странах западной демократии; это не означает, что дискриминации не было в СССР; это лишь означает, что соответствующее общественное явление игнорировалось.

Ясно, что дискриминация будет иметь место, если, во-первых, имеется какое-либо различие в каких-либо субъективных правах. Различие в правах применительно к гражданам и негражданам означает, что граждане и иностранцы имеют разный объем прав, находятся в разном положении, т.е. одно лицо - в лучших условиях, чем другое. Имеется в виду, разумеется, юридическое различие; фактические различия между субъектами существуют всегда. При выявлении факта дискриминации фактические различия будут иметь характер обстоятельств, подлежащих установлению для решения вопроса, возможно ли в принципе сравнивать лиц, между которыми имеются различия в субъективных правах.

Во-вторых, сравнение различий должно проводиться между лицами, в остальном сходных между собой и находящихся в сходных условиях: в противном случае сравнение не имеет смысла; тем самым определяющим являются конкретные обстоятельства казуса. Фактические же обстоятельства и их значение для дела в конечном счете определяют суды, куда обращаются с жалобами лица, считающие, что их права подверглись несправедливому ущемлению.

Как формулирует принцип равенства Совет Европы, этот принцип требует, «чтобы к одинаковым ситуациям подходили одинаково, а к неодинаковым ситуациям - по-разному. Если так не делается, то налицо дискриминация, если, конечно, это не имеет объективного и разумного оправдания».

В-третьих, различие квалифицируется как дискриминация, если оно не является обоснованным и законным.

Законность не является лишь формальным признаком: закон, в свою очередь, должен соответствовать актам более высокого уровня, в частности, общепризнанным правам человека.

Что касается обоснованности, то в международном праве устоявшимся считается положение, согласно которому дискриминацией будет признаваться различие в обращении, не имеющее «объективного и разумного оправдания», тогда как «различия, оправданные объективной и разумной необходимостью, не являются дискриминацией». Разумеется, в этом случае определяющим является совокупность фактических обстоятельств дела. По утверждению Совета Европы, например, «согласно прецедентному праву Европейского Суда по Правам Человека национальные власти имеют определенный маневр гибкости в оценке того, являются ли различия и, если да, то до какой степени» они обоснованы.

«Пределы гибкости при такой оценке зависят от обстоятельств, предмета вопроса и его истории».

Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации считает, что в соответствии с Международной Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации в отношении неграждан «различие в обращении по признаку гражданства или иммиграционного статуса представляет собой дискриминацию, если критерии такого различного обращения, оцениваемые в свете задач и целей Конвенции, применяются не в соответствии с законной целью и несоразмерны достижению этой цели".

Обоснованность, в свою очередь, тесно связаны с соблюдением принципа пропорциональности. Как поясняет Совет Европы, при существовании определенных групп лиц, находящихся в неравном положении, в случае фактического неравенства между юридически равными лицами, государство вправе принимать меры, предоставляющие преимущества лицам, находящимся по объективным причинам в стесненном положении, при условии соблюдения принципа пропорциональности.

Вышеописанные критерии используют при рассмотрении дел и российские суды, в частности, Конституционный Суд РФ часто цитирует тексты решений Европейского Суда по Правам Человека.

Сложности с выявлением фактов дискриминации связаны с тем, что в международном праве нет единого документа, который бы содержал дефиницию дискриминации. Однако, многие международные акты содержат именно определение понятия «дискриминация», хотя и применительно к конкретной области, и эти акты друг другу не противоречат. В результате данный термин в международном праве имеет вполне устоявшееся значение, и международные суды оценивают ситуации наличия или отсутствия дискриминации, исходя из сходных критериев. Это относится к определению признаков дискриминации в целом; в отношении различных видов дискриминации (например, по признаку гражданства или по признаку национальности) у судов не наблюдается такого единодушия в оценке отдельных признаков конкретного ее вида.

Следует сразу прояснить важный момент при рассмотрении случаев проведения различий по признакам гражданства и по признакам национальности. Для уяснения норм международных документов необходимо обращать внимание на неточность большинства переводов текстов международных актов, доступных русскоязычному читателю. Дело в том, что термин «nationality» (англ.) и «nationalitй» (фр.)- в странах Западной Европы означает правовую связь лица со страной, т.е. главным образом гражданство. Иное понимание этих терминов сложилось в странах Восточной и Центральной Европы, в том числе в России, а именно как указание на национальность. Точному, с юридической точки зрения, переводу будет соответствовать: nationality - гражданство; national origin - страна происхождения; national extraction - прежнее гражданство.

В международном праве в целом отличия в правах граждан и неграждан в целом считается правомерным. К примеру, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации допускает различия в правах между гражданами и негражданами. Комитет ООН по Правам Человека указывает на возможность различия в политических правах в зависимости от гражданства. Возникает некоторое противоречие: в каких случаях правомерно ограничить права иностранцев по сравнению с правами граждан, а в каких случаях такие различия будут являться дискриминацией? Следовательно, необходимо сформулировать критерии отграничения правомерного различия от неправомерного. Эта задача решается как международными судами при рассмотрении конкретных дел и выражается в форме прецедентов, так и компетентными международными организациями в виде разъяснений норм международных правовых актов.

Основываясь на вышеизложенном о дискриминации в целом, дискриминация по признаку гражданства с точки зрения прав человека, как это сложилось в международной практике, будет иметь место, как и в общем случае дискриминации, если различия между лицами с разной гражданской принадлежностью имеют «неблагоприятные последствия для одной из сторон, между которыми проводятся различия и, если это проведение различия носит произвольный и необоснованный характер»; признаком, по которому проводятся различия, будет являться гражданство лица.

Таким образом, рассматривая конкретные случаи возможной дискриминации с точки зрения применения норм международного права в области прав человека, необходимо учитывать, что международное законодательства однозначно запрещает дискриминацию по этническим признакам; но, напротив, в законном проведении различий на основании признака гражданства лиц в большинстве случаев находит выражение суверенитет государства. Как подчеркивает, например, Совет Европы, «законы большинства, если не всех государств - членов Совета Европы предусматривают определенные различия по признаку гражданства при осуществлении ряда прав или при получении социальных пособий». Зачастую грань между грань между проведением правомерного различия в правах и дискриминации на основании гражданства очень тонка.

1.2 Законодательство РФ, регулирующее положение иностранцев на российской территории

В данной работе не рассматриваются вопросы о статусе лиц без гражданства. В целом все, что относится к статусу любого иностранца на территории РФ, в равной мере может быть отнесено и к лицам без гражданства; разумеется, все, что связано с наличием такой устойчивой правовой связи лица с каким-либо государством, как гражданство, применено быть не может. При этом необходимо обратить внимание на важный момент: конкретный объем прав и обязанностей лица, находящегося на территории РФ и имеющего правовую связь с иным государством, будет зависеть от того, гражданство какого именно государства имеет данное лицо (помимо, естественно, субъективных особенностей лица).

Миграционная политика, проводимая Россией, достаточно четко очерчивает разделение общего правового статуса иностранца в РФ на три вида в зависимости от гражданства того или иного государства и от длительности нахождения лица в России: временно пребывающее лицо; обладатель разрешения на временное проживание (временно проживающий); обладатель вида на жительство (постоянно проживающий).

Помимо этого, имеются и особые виды статусов (например, статус лица, признанного беженцем, дипломатические представители и пр.).

Нормы, регулирующие правовой статус иностранцев, концентрируются в Конституции РФ и федеральных законах, основными из которых являются ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Необходимо коснуться и вопроса российского гражданства в связи с актуальностью данного вопроса и его значимости для мигрантов, так как в Российской Федерации уже длительное время просматривается тенденция в стремлении иностранцев, находящихся в РФ, получить российское гражданство. Главная причина заключается в том, что, по сравнению с гражданами РФ, иностранцы и формально, и фактически имеют ограниченный правовой статус.

Как известно, в РФ нет отличий в правовом статусе лиц, гражданство которых приобретено по рождению против гражданства, полученного в результате натурализации, как это имеет место в некоторых государствах. Конституцией РФ гражданство России объявляется «единым и равным независимо от оснований его приобретения». Конституция РФ запрещает и лишение гражданства.

Однако в последнее время замечается стремление законодателя проводить отличия правового статуса лица в зависимости от оснований приобретения гражданства РФ. Так, федеральным законом внесены изменения в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»: значительно увеличено количество оснований отмены решений о приеме в гражданства путем данного в законе толкования понятия «ложные сведения» (сообщенные лицом при подаче заявления о приеме в гражданство РФ). Причем приравнивается к сообщению ложных сведений отсутствие «намерений (!)нести обязанности» и противоправная «цель приобретения гражданства». Сложно представить процесс доказывания ретроспективных намерений. Помимо этих положений, факт совершения преступления террористической направленности «приравнивается к установлению судом факта сообщения заведомо ложных сведений». Иными словами, факт совершения преступления влечет лишение полученного в результате натурализации гражданства.

Представляется, что вышеописанные нормы требуют пересмотра с целью изложить намерения законодателя юридически корректно, так как в иных отношениях порядок отмены решения о приеме в гражданство нареканий не вызывает: факт сообщения ложных сведений устанавливается судом, отмена решения в отношении одного из членов семьи не влечет отмены решения о приеме в гражданство в отношении других ее членов.

Вызывает также озабоченность отношение российских законодателей к Европейской Конвенции о гражданстве, которая как раз и устанавливает запрет дискриминации в зависимости от способа приобретения гражданства: Россия еще в 1997 году подписала данный документ, но до сих пор его не ратифицировала. Представляется, что соответствующий законопроект должен быть рассмотрен Федеральным Собранием РФ.

Конституция РФ содержит общее положение о распространении на всех иностранных граждан национального режима и имеет прямую оговорку, что все ее нормы, предоставляющие иностранцам те или иные права, имеют силу, если иное не установлено законом или международным договором. При этом международные договоры России с другими государствами регулируют отличия правового статуса граждан этих государств на территории РФ (также, как и граждан РФ на территориях данных государств), следуя проводимой Россией политики интеграции и основываясь на принципе взаимности; чаще это льготы.

По вопросам защиты от дискриминации Конституция РФ содержит прогрессивные нормы. Так, статья 19 Конституции РФ объявляет государственные гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина. Дискриминация запрещается независимо от любых обстоятельств. Данные положения сформулированы таким образом, что «российская концепция дискриминации, в отличие от Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, защищает не только права отдельных лиц, но и групп граждан как таковых». Таким образом, «статья 19 Конституции преследует цель создать правовую базу для защиты не только индивидуальных, но и коллективных прав». В Европе же, в процессе борьбы национальных меньшинств за свои права, сложилась практика индивидуальных, но не коллективных исков, и это видно при рассмотрении статьи 14 Европейской Конвенции, которая допускает только индивидуальные иски.

С другой стороны, по своему содержанию «статья 19 носит субсидиарный характер и защищает равенство в связи с реализацией конкретных прав и свобод или исполнением обязанностей». В связи с такой конструкцией нормы, а также конструкцией нормы статьи 136 Уголовного Кодекса РФ, устанавливающей уголовную ответственность за дискриминацию, возникает проблема применения этого состава преступления, так как «понятие «дискриминация» раскрывается не через ее конкретные формы, а путем отождествления с нарушением прав, свобод и законных интересов. По смыслу международно-правовых актов нарушение прав и свобод может быть одной из целей или следствий, но не формой дискриминации. Законодатель также не поясняет, что в данном контексте включается в термин «нарушение прав». По устоявшейся практике под «нарушением» понимается прямое и непосредственное воспрепятствование пользованию конкретным правом, таким образом, дискриминация понимается в предельно узком смысле». Представляется, что требуется новая формулировка статьи 136 Уголовного Кодекса РФ.

Российское законодательство не имеет консолидированного акта, в котором был бы подробно очерчен статус иностранцев, какие, к примеру, существуют в Испании или Швейцарии. Нормы содержатся в многочисленных актах федерального законодательства, которые разрозненны, часто не согласованы, противоречивы, имеют множество пробелов, неоднозначных формулировок, и уже в силу этих причин можно представить, насколько российское законодательство тяжело для понимания иностранца, что, как можно предположить, является одной из причин увеличения числа правонарушений, совершаемых иностранными гражданами.

С каждым годом миграционная политика Российской Федерации ужесточается, что вызвано, разумеется, объективными причинами. К сожалению, качество законодательства оставляет желать лучшего, как и его соответствие политике расширения и упрочения прав человека. Требуется планомерное приведение норм российского законодательства в соответствии как с общепризнанными принципами и нормами международного права, гарантирующими определенный уровень гарантий для иностранцев, так и принятыми Россией международными обязательствами. Возможно, необходимо провести работу по принятию консолидированного акта, регулирующего права и обязанности иностранцев на территории РФ.

Для того, чтобы вести речь о правовом статусе иностранных граждан на территории РФ, эти лица, прежде всего, должны пересечь Государственную границу: рассмотрим соответствующие нормы российского законодательства и сравним их с нормами международного права.

Основной объем правового регулирования в РФ по этому вопросу содержит Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Как указывал Конституционный Суд РФ, ссылаясь на международную практику, "для иностранных граждан въезд в Россию и пребывание на ее территории обусловлены, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им во въезде и пребывании (проживании) на своей территории".

Суверенное право запретить въезд на свою территорию любых лиц принадлежит в равной мере всем государствам мирового сообщества, исключения предусматриваются в случае принятия на себя государством международных обязательств. К примеру, Россия ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев, тем самым обязалась не пользоваться своим суверенным правом запретить въезд в отношении этих лиц; конечно, получение статуса беженца контролируется федеральным законом, и государство может ужесточить условия получения лицом данного статуса.

Важнейшим из международных обязательств, относящимся к вопросам въезда в РФ иностранцев, является Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Соблюдение Россией положений этой Конвенции является обязательным. В соответствии с Протоколом №11 к этой Конвенции, Россия признала также обязательность для себя исполнять окончательные постановления Европейского Суда по Правам Человека, касающиеся толкования и применения положений Европейской Конвенции. Несмотря на серьезные противоречия, возникшие в последние годы между Конституционным Судом РФ и Европейским Судом по Правам Человека, с юридической точки зрения положения Европейской Конвенции являются частью правовой системы России. Как указал Конституционный Суд в Постановлении о возможности исполнения постановления Европейского Суда по Правам Человека по делу «ЮКОСа», положения Конституции РФ и Европейской Конвенции полностью соответствуют друг другу, соответственно, обязательны для всех правоприменителей; также обязательными являются и толкования Европейской Конвенции, данные Европейского Суда по Правам Человека (в сложившихся условиях, по крайней мере до тех пор, пока Конституционный Суд РФ не выразит несогласия с толкованием Европейской Конвенции Европейским Судом).

В РФ установлены три основных режима въезда, тесно связанные с особенностями последующего правового статуса лица: визовый, безвизовый и льготный, при этом международными соглашениями с конкретным государством может быть предусмотрен разный режим в зависимости от целей въезда иностранца в Россию.

При безвизовом режиме в общем случае для въезда требуется паспорт (в зависимости от страны - заграничный или общегражданский), полис добровольного медицинского страхования (кроме лиц некоторых категорий), наличие средств для проживания на территории РФ и последующего выезда или гарантии их предоставления (не во всех случаях).

Для получения визы иностранцы в общем порядке (специальный порядок установлен для владельцев дипломатических, служебных паспортов, беженцев) должны предъявить: документ, удостоверяющий личность, срок действия которого (за исключением особых случаев) не должен истекать ранее чем через 6 месяцев с даты окончания срока действия визы; фотографии; лично подписанную анкету; полис добровольного медицинского страхования; сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции (при ходатайстве о визе на срок более 3 месяцев и за исключением случаев, когда у ВИЧ-инфицированного имеются члены семьи, постоянно проживающие в РФ и это лицо не нарушает правил нераспространения инфекции), подтвердить наличие средств для проживания на территории РФ и последующего выезда или предъявить гарантии предоставления таких средств (не во всех случаях). Формы подтверждения установлены Правительством РФ. Также предъявляется документ, на основании которого и выдается виза (кроме транзитных): различные виды приглашений; подтверждение о приеме туристической организацией; решение о признании лица носителем русского языка; разрешение на временное проживание.

Имеются отличия в праве иностранца, находящегося в РФ, пригласить кого- либо нанести ему визит: временно пребывающие и временно проживающие оформлять приглашения не могут (за исключением высококвалифицированных специалистов для членов своих семей).

В выдаче визы может быть отказано в установленных законодательством Российской Федерации случаях. Разъяснять причины отказа уполномоченный государственный орган не обязан. При наличии оснований виза может быть аннулирована, в том числе и в пункте пропуска.

При въезде большинство иностранцев (в том числе дипломаты) обязаны получить и заполнить миграционную карту, которая подлежит сдаче (возврату) в пункте пропуска при выезде из РФ. Важность этого документа для иностранцев в том, что, указав в миграционной карте ложные сведения (причем к ложным сведениям правоприменительная практика относит и факт несообщения сведений (!), иностранец рискует получить в отношении себя решение компетентных органов о неразрешении въезда. В лучшем случае, неправильно указав, например, цель въезда - туризм вместо работы, иностранцу откажут в выдаче патента и ему придется заново пересечь Государственную границу РФ, заново получить миграционную карту и указать правильную цель въезда. В худшем случае, если несоответствие цели въезда указанным в миграционной карте сведениям выяснится впоследствии - иностранец получит запрет на въезд. Представляется, что нормы, регулирующие процедуру оформления миграционной карты, требуют пересмотра с целью ясного и недвусмысленного изложения, исключающего излишне широкую дискрецию правоприменителей.

До недавнего времени данные правило действовали и в отношении граждан государств - членов ЕАЭС. Однако в соответствии с пунктом 8 статьи 97 Договора о Евразийском экономическом союзе эта категория иностранцев от обязанности получать и заполнять миграционную карту освобождена при соблюдении двух условий: наличия документа, в котором пограничный орган может поставить соответствующую отметку и, если срок предполагаемого пребывания не превысит 30 дней.

Цель въезда как предполагаемый на момент пересечения Государственной границы РФ преимущественный вид деятельности определяется самим иностранным гражданином и в общем случае фиксируется им в миграционной карте путем выбора одного из семи видов, указанных в бланке миграционной карты (служебный визит; коммерческий визит; туризм; учеба; работа; частный визит; транзит). В последующем, если иностранец пожелает заняться видом деятельности, который он не указал в миграционной карте, ему необходимо будет вновь пересечь Государственную границу РФ, т.е. выехать и вновь въехать: изменение данных миграционной карты не предусмотрено, возможна лишь выдача дубликата в случае ее «порчи или утраты». Данное положение является обременительным для иностранцев, въехавших в безвизовом порядке. В случае въезда граждан государств, с которыми установлен визовый режим, этим режимом заранее установлено ограничение: определенная категория визы уже предполагает разрешенную цель въезда, и при желании изменить вид деятельности (к примеру, заняться трудовой деятельностью, въехав с частным визитом) иностранец должен получить новую визу, для чего необходимо покинуть РФ и вновь обратится в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ - выдача виз на территории РФ предусмотрена лишь в виде исключений. Возможно, следует устранить излишнее обременение для иностранцев и ввести нормы, предусматривающие как изменение данных миграционной карты, так и возможность выдачи виз на территории РФ.

Льготные условия въезда, миграционного учета с конкретными государствами регулируются международными соглашениями. Например, практически отсутствует граница с Беларусью, граждане которой имеют равную свободу передвижения с российскими (за исключением закрытых для всех иностранцев территорий) и не ограничены в сроке пребывания. Примечательно, что граждане Беларуси освобождены от обязанности регистрироваться по месту пребывания на территории РФ в течение 90 дней со дня въезда (равно как и россияне на территории Беларуси). А вот граждане РФ на территории РФ обязаны зарегистрироваться в течение тех же 90 дней со дня прибытия в место пребывания. Представляется, что миграционная политика РФ в отношении граждан и неграждан должна быть согласована.

Помимо деления всего населения страны на граждан и неграждан (иностранцев и апатридов), на отдельные группы иностранных граждан распространяются обособленные, т.н. «преференциальные режимы». Различия имеются как в отношении граждан одних стран по сравнению с другими (например, по внешнеполитическим причинам), так и проводятся в отношении отдельных лиц на основании таких критериев, как цель их въезда и предполагаемая длительность нахождения в России. Основываясь на том, что отличия прав и обязанностей лиц, к которым относятся требования этих «режимов», кардинально отличаются, можно сделать вывод, что внутри наиболее общего правового статуса «иностранный гражданин» существуют три основных вида статусов, и некоторое количество статусов специальных. Отличия в правах и обязанностях лиц, обладающих соответствующими статусами, возникают уже на этапе въезда в Российскую Федерацию и продолжают существовать вплоть до их выезда или смены статуса (к примеру, получения российского гражданства).

Таким образом, можно утверждать, что российское законодательство устанавливает для иностранных граждан три основных режима нахождения на территории РФ, исходя из которых, можно выделить три основных вида правового статуса иностранца в РФ: постоянно проживающий (получивший вид на жительство); временно проживающий (получивший разрешение на временное проживание); временно пребывающий. В свою очередь, в группе временно пребывающих выделяются подвиды статусов (или льготные режимы) в зависимости от возможного предельного срока пребывания в России. Нормы, регулирующие права и обязанности иностранцев в миграционной сфере, отличаются многочисленностью, в ряде случаев разрозненностью и несогласованностью, имеют недостатки в плане юридической техники.

Права и обязанности иностранцев в сфере миграционного учета наиболее рельефное отличие статуса иностранца от статуса гражданина РФ можно видеть в сфере миграции: в отношении любого иностранца, групп иностранцев, при наличии указанных в законах оснований, может быть принято решение о запрете их нахождения на территории РФ. Такое решение может быть вынесено на определённый срок или бессрочно в результате как судебных, так и административных процедур.

В отношении групп иностранцев такие решения принимаются на высших уровнях государственной власти, чаще определяются политическими мотивами или принципом взаимности и если и решаются, то дипломатическими методами.

В общем случае, при наличии обстоятельств, перечисленных в ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", компетентными органами принимается или может быть принято в отношении конкретного лица «решение о неразрешении въезда» или «решение о нежелательности пребывания (проживания)». В законе содержатся также иные определения и наименования одной и той же процедуры, либо наименование отсутствует, вызывая терминологическую путаницу. Для упрощения будем называть процедуры, результатом которых становится лишение иностранного гражданина права находиться в РФ, «запрет въезда», как его обычно и называют иностранцы. Представляется, что все формулировки данных норм должны быть пересмотрены с целью их согласования и уточнения понятий.

Заметим, для принятия решения не имеет значения, где в этот момент физически находится иностранец - на территории РФ или за ее пределами: например, в отношении иностранца, находящегося за пределами территории РФ, может быть принято решение, поименованное как «решение о нежелательности пребывания (проживания)».

В случае нахождения иностранца на территории РФ, решение может быть принято, как и в случае, если он незаконно проживает на территории Российской Федерации, так и в случае, если его проживание изначально было законным, но перестало быть таковым. Если решение принято, иностранный гражданин должен в установленный срок покинуть территорию Российской Федерации. Соответственно, его дальнейшее нахождения в РФ становится незаконным (по истечении нескольких дней, дающихся для выезда). Принятое решение о запрете въезда также является законным основанием для последующего отказа в разрешении на повторный въезд данного лица в Российскую Федерацию.

Решения принимаются в установленном Правительством РФ порядке уполномоченными исполнительными органами государственной власти (их девять). Запрет в любой форме влечет для иностранца невозможность въезда в РФ, обязанность выехать под угрозой депортации - независимо от длительности проживания в РФ, наличия семьи, собственности и прочих обстоятельств. Это одно из ключевых отличий правового статуса любого иностранца от статуса гражданина РФ - как установлено в Конституции РФ, статья 61, гражданин РФ не может быть выслан из РФ или выдан другому государству ни при каких обстоятельствах (в том числе и при совершении преступления) и не может быть ограничен в праве вернуться в РФ.

Напротив, иностранный гражданин при соответствующих условиях может быть выдан, депортирован (в том числе с осуществлением процедуры реадмиссии), подвергнут административному выдворению или не допущен на территорию РФ. При этом депортация, административное выдворение или недопущение на территорию РФ как раз и может являться следствием принятия решения о запрете въезда.

Отличия данных процедур следует рассмотреть подробнее.

Если иностранец находится за пределами РФ, вопросов не возникает, возникает запрет на въезд в узком смысле. Процедура выдачи относится к области уголовного права, где традиционно существуют достаточные юридические гарантии защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности, что также не представляет трудностей для понимания.

Проблема защиты прав иностранных граждан сосредоточивается в сфере административных процедур. Серьезные противоречия относятся, прежде всего, к области принятия решения в отношении конкретного иностранного гражданина о лишении его права нахождения на территории РФ («запрет въезда»). И при его нахождении на территории РФ, в следствии принятия такого решения, его реализация возможна в виде применения двух различных процедур высылки - депортации и административного выдворения. Далее будет показаны отличия данных процедур и противоречия в самой процедуре принятия решения о лишении иностранца права нахождения в России. Стоит уточнить, что с точки зрения международного права и депортация, и административное выдворение одинаково считаются высылкой лица за пределы государства, где это лицо находится.

Юридическим основанием запрета въезда будет являться часть 3 статьи 25.10, а фактическим - обстоятельства, указанные в нормах части 1 и 4 статьи 25.10, статьях 26 и 27 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

По юридическому характеру это именно негативная ответственность, так как в результате ограничиваются права лица, и он несет неблагоприятные последствия своего противоправного поведения. Однако решение властей об отказе в праве нахождения иностранца в России может быть принято не только по причине совершения им осуждаемого государством деяния: закон устанавливает случаи, когда такое решение принимается не только в отсутствии вины, но и в отсутствии самого правонарушения ввиду наличия объективного факта, т.е. происходит объективное вменение.

К сожалению, все большее ограничение прав иностранных граждан никак не соотносится с улучшением качества миграционного законодательства, которое продолжает оставаться низким. К примеру, наиболее важные обязанности, неисполнение которых влечет отказ иностранцу в праве нахождения на территории Российской Федерации, содержатся в трех федеральных законах - "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"; нормы данных законов неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по Правам Человека и во многих случаях этими судами признавалось именно низкое качества законодательной техники и несоответствие норм этих законов общепризнанным нормам международного права в области прав человека.

Для подтверждения подобных негативных выводов рассмотрим нормы статей 26 и 27 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Основания, по которым въезд «может быть не разрешен», перечислены в статье 26.

Это случаи, если иностранный гражданин в РФ;

- сообщил заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания

- участвует в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности.

Запрет на въезд может быть установлен на три года со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности, если иностранный гражданин:

- два и более раза в предшествующий трехлетний (в общем случае повторность в Кодексе РФ об административных правонарушениях ограничивается годом) период привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения (любого, даже незначительного, к примеру, нарушение Правил дорожного движения, выразившееся в превышении установленной скорости движения на величину, превышающую 20 км/ч).

На примере данной нормы видно, насколько ужесточилось российское законодательство в отношении иностранцев; тем не менее, вызывая сомнения в своей справедливости, норма все-таки устанавливает негативную ответственность за совершение правонарушения. Так, Конституционный Суд не усмотрел никаких нарушений в содержании нормы и отказал в рассмотрении жалобы гражданина Азербайджана, проживавшего в РФ с 2010 года по разрешению на временное проживание, затем получившему вид на жительство, уже обратившемуся с заявлением о приеме в российское гражданство, но получившего запрет на въезд за правонарушения в области дорожного движения (правда, как указано в определении, более восьмидесяти раз, но не ясно, за какой период). Конституционный Суд фактически признал, что независимо от серьезности административного правонарушения (как известно, в области дорожного движения практически все составы являются формальными, и многие правонарушения совершаются по причине недостатков организации движения по российским дорогам) и без учета обстоятельств личной жизни, степени интегрированности в российское общество иностранец подлежит удалению с территории РФ.

- в период своего предыдущего пребывания не выехали до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания, за исключением особых случаев (болезни, стихийных бедствий и пр.)

Иностранному гражданину может быть запрещен въезд до устранения нарушений, если в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации они нарушили правила пересечения Государственной границы, таможенные правила, санитарные нормы.

Безусловные основания запрета на въезд перечислены в статье 27, т.е. при установлении перечисленных в законе обстоятельств компетентные органы обязаны принять решение о запрете въезда. Эти нормы в статье 27 сформулированы как «въезд запрещается» и перечисляются фактические обстоятельства, служащие основанием принятия решения о запрете въезда.

Так, запрещен въезд при наличии неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленного преступления на территории РФ или за ее пределами, признаваемого таковым по законодательству РФ; использования подложных документов. При наличии неоплаченных налогов, штрафов, расходов за предшествующее административное выдворение или депортацию въезд запрещен до их уплаты.

Разумеется, не допускается въезд при отсутствии необходимых документов до момента их предоставления: требуемых для получения визы; полиса медицинского страхования; подтверждающих наличие достаточных средств для поездки или дающих соответствующие гарантии.

Устанавливается запрет на въезд на пять лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности - если иностранец два и более раза в течение одного года привлекались к административной ответственности за посягательство на общественный порядок и безопасность, за нарушение режима пребывания (проживания), порядка осуществления трудовой деятельности.

Устанавливается запрет на въезд на три года при превышении допустимого срока пребывания; если иностранец находился в РФ сверх законного срока пребывания от 180 до 270 суток - на пять лет; больше 270 суток - на десять лет.

Запрет на въезд устанавливается со дня исполнения соответствующих решений на пять лет - при наличии решения в отношении иностранца об административном выдворении, депортации и реадмиссии, и на десять лет - если такие решения выносились два и более раза; если процедура реадмиссии прекращена - запрет на въезд устанавливается на три года со дня выезда.

Как видим, перечисленные основания носят характер санкций за неправомерное поведение. Даже в случае принятия решения по причине участия в организациях, деятельность которых признана нежелательной, иностранный гражданин вполне способен отдавать себе отчет в наступлении возможных неблагоприятных последствий такого участия, как можно предположить, будучи достаточно информированным о характере деятельности подобной организации. С другой стороны, права иностранца будут зависеть от законности процедуры такого признания (осуществляемого в административном порядке), так как фактическим основанием ограничения прав будет являться сам факт признания. Рассмотрение процедуры признания нежелательности деятельности на территории РФ юридических лиц с иностранным элементом требует отдельного исследования.

Подпункт 7 части 1 статьи 27, введенный в 2012 году, упоминающий граждан США, выражает действие принципа взаимности, так как принятие решения «о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации» распространяется на граждан государств, принявших решение о запрете въезда граждан РФ на их территории либо об аресте активов граждан РФ, считающихся причастными к нарушениям прав человека в РФ.

Сами рассмотренные выше основания принятия решения о лишении иностранца права нахождения в РФ с точки зрения юридической техники их изложения относительно согласованы. Однако можно заметить, что сам институт лишения такого права назван в различных местах закона по-разному или никак не поименован. Так, процедура принятия решения названа «принятие решения «о нежелательности пребывания (проживания)»; «въезд может быть не разрешен»; въезд не разрешается».

Наибольший интерес вызывают нормы, предусматривающие фактические основания принятия компетентными органами решения «о нежелательности пребывания (проживания)» части 4 статьи 25.10. и о запрете въезда, содержащиеся в подпункте 1 части 1 статьи 27.

Часть 4 статьи 25.10 содержит основания принятия решения «о нежелательности пребывания (проживания)». Подобное решение может быть принято:

- если лицо находится в РФ незаконно. Определение незаконности с юридической точки зрения не вызывает вопросов: часть 1 статьи 25.10 описывает ее признаки: нарушение правил въезда, транзитного проезда, уклонение от выезда по истечении срока нахождения в РФ, отсутствие необходимых документов является правонарушением и влечет, соответственно признание нахождения иностранца в РФ незаконным. Однако, данная нормы носит слишком общий характер и дублирует другие нормы закона. К примеру, «уклонение от выезда» квалифицируется в статьях 26 и 27 в зависимости от длительности незаконного нахождения иностранца в РФ и влечет принятие как условного, так и безусловного решения о запрете въезда, причем с разным сроком действия запрета (как уже сказано, «запрет въезда» - условное наименование; в статьях 26 и 27 наименования соответствующей процедуры не содержится; указано «въезд может быть не разрешен» и «въезд не разрешается»). Как видим, нормы статей закона не согласованы: при одинаковых обстоятельствах они допускают и обязательность, и необязательность для компетентного органа принять решение, в результате которого иностранец лишится права находиться в РФ. И как уже отмечено, единая процедура с единственно возможным результатом в тексте закона называется по-разному, в рассматриваемой части 4 статьи 25.10 в виде «решения о нежелательности пребывания (проживания).

- лицу не разрешен въезд в Российскую Федерацию. Если въезд уже закрыт, как это же решение может быть еще раз принято? Лицо может быть привлечено к ответственности дважды за одно и тоже деяние?

- в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц компетентным органом также может быть принято решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранца в РФ.