Правовое положение иностранцев на территории РФ

Данная норма воспроизводит конституционное положение (статья 55), которое в равной мере относится и к иностранцам, и к гражданам РФ: ограничение прав допустимо, но лишь в конституционно значимых целях, которые и перечислены.

Однако Конституция РФ допускает форму установления ограничения прав человека и гражданина только в виде федерального закона. Напротив, часть 4 статьи 25.10 предусматривает ограничение прав человека, а именно иностранца, в виде решения административного органа: в обоих случаях фактическим основанием будут являться конституционно значимые цели. Различие состоит в том, что законодатель ограничивает права иностранцев коллективно, а административный орган - индивидуально. Тем не менее, усматривается неконституционность положения, фактически дающее правоприменителю возможность осуществлять функции, схожие с законодательными: на основании нормы конституции ограничить права человека, хотя бы и конкретного лица.

Дальше текст части 4 необходимо процитировать: «если пребывание (проживание) иностранного гражданина …законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения». Напомним, что решение о нежелательности в соответствии с частью 4 статьи 25.10 может быть принято.

Сравним с подпунктом 1 части 1 статьи 27, где формулируются фактические основания принятия компетентными органами решения, в результате которого «въезд запрещается»: если «это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения».

Таким образом, закон гласит: предметом охраны является обороноспособность государства, его безопасность, общественный порядок, здоровье населения. Правоохранительные органы усмотрели реальную угрозу этим ценностям со стороны иностранца: они могут применить такую меру защиты, как запрет въезда, назвав его «решение о нежелательности пребывания (проживания), а могут ее и не применять. Однако если компетентные органы усмотрели какую-либо необходимость применить эту меру, то они уже обязаны ее применить.

Исходя из отсутствия логики в изложении норм в законе, можно утверждать, что отсутствует определенность в нормах о процедуре лишения иностранца права нахождения в РФ, допускается произвол правоприменителей, что приводит к наиболее серьезным негативным последствиям для иностранца. Представляется, что нормы данного института должны быть пересмотрены полностью и сформулированы заново с соблюдением правил юридической техники.

1.3 Регулирование права на труд иностранцев в России

Выявив три вида правового статуса иностранцев в РФ и оговорив, что имеются льготные режимы для определенных групп этих лиц, рассмотрим особенности применения норм трудового права применительно к каждому из трех видов правового статуса - постоянно проживающих лиц, временно проживающих лиц, временно пребывающих лиц.

Ситуация с правом иностранцев на труд на территории государства нахождения сходна с ситуацией, выражающей суверенитет государства при первоначальном допуске иностранных граждан на свою территорию: «государства могут о отказывать в предоставлении рабочих мест негражданам», но «после установления трудовых отношений и до момента их прекращения» обязаны обеспечивать осуществление иностранцами трудовых прав без какой- либо дискриминации, в том числе в отношении условий труда и требований, предъявляемых к работе.

В связи с наплывом трудовых мигрантов, в первую очередь, из стран ближнего зарубежья, в Трудовой Кодекс РФ относительно недавно (в конце 2014 года) была введена отдельная глава 50.1, регулирующая трудовые права именно иностранцев. Содержание этой главы с точки зрения дискриминации по признаку гражданства нельзя назвать удовлетворительным. Например, трудовой договор с иностранцем может быть расторгнут при утрате работодателем права на привлечение иностранной рабочей силы; патент (и, соответственно право вести трудовую деятельность) утрачивается при представлении работодателем или заказчиком работ (услуг) в орган миграционного учета поддельных или подложных документов либо сообщения заведомо ложных сведений о себе или о данном иностранном гражданине. Таким образом, иностранец подвергнется ограничению своих трудовых прав из-за действий работодателя; для граждан РФ сходная ситуация несения неблагоприятных последствий в результате бездействия работодателя возникнет при неперечислении работодателем соответствующих средств в Пенсионный Фонд РФ (не возникнет права на соответствующую часть пенсии). Однако, в случае с гражданином РФ подобная проблема достаточно легко устранима - информация о перечисленных работодателем средствах застрахованному лицу (работнику) легко доступна; в случае с иностранцем - он не может предотвратить потерю работы из-за неправомерных действий работодателя.

В России серьезно отличаются трудовые права иностранцев, относящихся к разным группам в зависимости от вида правового статуса, при этом основания проведения подобных различий вызывают серьезные сомнения в своей обоснованности.

Для примера сравним виды трудовой деятельности, которые иностранец, относящийся к одной из групп: постоянно проживающие (имеющие вид на жительство); высококвалифицированные специалисты; временно проживающие (т.е. имеющие разрешение на временное проживание); временно пребывающие, - вправе осуществлять вне пределов того субъекта, где ими получено разрешение на работу или патент.

Не установлены подобные ограничения только для имеющих вид на жительство. В отношении всех остальных групп иностранных граждан действует Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, установивший перечень профессий и должностей, по которым иностранец вправе работать за пределами субъекта РФ, в котором получено разрешение на работу или патент, получено разрешение на временное проживание, а также временные периоды и сроки осуществления трудовой деятельности в зависимости от ее характера: является ли эта работа постоянной в соответствии с трудовым договором, если постоянная работа осуществляется работником в пути или носит разъездной характер; работа носит характер служебной командировки.

По видам профессий и должностей, не входящих в список, иностранец, не имеющий вида на жительство, не имеет права осуществлять трудовую деятельность за пределами субъекта РФ, в противном случае он будет привлечен к административной ответственности в соответствии со статьей 18.10 "Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации" КоАП РФ и с последствиями в виде, помимо штрафа, возможного (в общем случае) или обязательного (при повторном правонарушении или при совершении такового на территории Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской областей) выдворения за пределы РФ.

Конституционный суд РФ не усматривает нарушений в подобной практике. Так, по одному делу, когда временно пребывающий гражданин Республики Узбекистан был привлечен к административной ответственности за работу на территории Московской области без разрешительных документов, Конституционный Суд указал, что «исходя из целей миграционной политики» Россия «должна поддерживать на своей территории приемлемую для этого миграционную обстановку» и в рассмотрении жалобы отказал. Суды в данном деле установили, что трудовой договор, заключенный с иностранным гражданином, предусматривал возможность осуществления трудовой деятельности только на территории города Москвы, работа не носила разъездной характер, доводы о нахождении в командировке были отвергнуты. Конституционный Суд сослался в своем решении на Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, не вдаваясь в его содержание. По делу положения Приказа не оценивались; предметом обжалования являлись нормы ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которыми установлено ограничение трудовой деятельности вне пределов субъекта РФ теми видами деятельности, которые указаны в разрешении на работу или в патенте.

В рассматриваемом Приказе Минздравсоцразвития списки должностей служащих одинаковы, а вот перечень рабочих профессий отличается на порядок в отношении иностранцев, временно пребывающих в РФ, и иностранцев, но имеющих статус временно проживающих. Для иностранных работников, относящихся к высококвалифицированным специалистам, перечень должностей и профессий не установлен, так как, понятно, отнесение иностранца к данной группе уже основано на выполнении определенного вида трудовой деятельности.

Для осуществления постоянной работы «в пути» или носящей разъездной характер не установлено временных пределов ее осуществления за пределами субъекта РФ для высококвалифицированных специалистов; для временно проживающих предельным сроком является общая продолжительность такого рода работы не свыше 90 календарных дней в течение 12 календарных месяцев; для временно пребывающих - не свыше 60 календарных дней в течение периода действия разрешения на работу.

При направлении в служебные командировки за пределы субъекта РФ ее длительность не может превышать для иностранцев, относящихся к высококвалифицированным специалистам, 30 календарных дней ежегодно, в течение периода действия разрешения на работу; для временно проживающих срок командировки не может превышать 40 календарных дней в течение 12 календарных месяцев; для временно пребывающих - 10 календарных дней в течение периода действия разрешения на работу.

Как видно, сроки работы за пределами определенного субъекта РФ, допускаемые для иностранцев разных групп, отличаются значительно. Такое же серьезное отличие имеет место и в перечне видов трудовой деятельности, которыми иностранцы разных групп вправе заниматься вне пределов субъекта РФ.

Следовательно, сходный объем трудовых прав в сравнении с гражданами РФ имеют только постоянно проживающие в РФ иностранцы (имеющие вид на жительство), все остальные группы находятся в значительно худших условиях. Понятно, что, во-первых, во многих ситуациях работодатель предпочтет работника, юридически не прикрепленного к определенному месту работы и не связанного допустимым сроком выполнения трудовой функции за пределами рабочего места. Во-вторых, иностранцы ограничены дополнительными формальностями в смене места осуществления трудовой деятельности, отсюда возникают фактические затруднения и в свободном выборе места проживания, так как понятно, что место работы и место проживания связаны территориально.

Формально иностранцы на территории РФ, если исключить группу временно проживающих, ограничены в праве выбора места проживания только требованием выполнить обязанность по постановке на миграционный учет, т.е. с юридической точки зрения в отношении основной массы иностранцев соблюдаются требования части первой статьи 12 Пакта о гражданских и политических правах о свободе выбора в определении своего места жительства.

Фактически, в связи с ограничениями трудовых прав, наблюдается и ограничение свободы выбора места проживания, по причине тесной связи двух этих субъективных прав. В подтверждение подобного вывода можно сослаться на положения Канадской Хартии прав и свобод, которая проводит параллели между правом на труд и правом на выбор места проживания. Так, Канадская Хартия обосновывает важность свободной реализации права на труд и возможности зарабатывать себе на жизнь целями выживания и самореализации. Для достижения этих целей данный документ провозглашает право на свободу передвижения и выбора места жительства, но не только как ценность само по себе. Канадская Хартия прав и свобод «гарантирует не только право на свободу передвижения и выбор места жительства, но и право иметь источники средств существования в любой провинции».

Как видим, нормы российского законодательства в рассмотренных областях ограничивают права иностранцев в РФ, возлагают на этих лиц дополнительные обязанности, и при этом не всегда соответствуют международным нормам в области прав человека; правомерность установления различий в обращении по отношению к иностранцам в целом и разных групп иностранных граждан в ряде случаев вызывает серьезные сомнения. Подобное правовое регулирование в дальнейшем приводит к ущемлению прав иностранцев в РФ при применении таких норм. Представляется необходимым проведение комплексной работы по анализу всех норм, относящихся к правовому статусу иностранцев, в целях, во- первых, их приведения в согласованную систему и элиминации коллизий, во- вторых, для устранения несоответствия нормам международного права. Возможно, требуется кодификация норм, что позволит как устранить противоречивость правовых положений, так и облегчить понимание иностранцами своих прав и обязанностей на территории РФ. Это позволит лучше обеспечить права иностранцев на территории России и снизить число совершаемых ими неумышленных правонарушений.

Глава 2. Практика реализации правовых норм, регулирующих положение иностранных граждан в РФ

В целом в области реализации в современной России правовых норм в отношении иностранцев необходимо отметить значительное улучшение их правового положения по сравнению с предшествующим периодом. Как уже было сказано, в СССР дискриминации и, в частности, дискриминации по признаку гражданства, официально не существовало, хотя фактически иностранцы в правах ограничивались. Для примера можно привести запрет браков с иностранцами, введенный в 1947 году и отмененный в 1953 году.

Вместе с тем, подобная традиция продолжает существовать. В России, например, помимо прочего, сохраняется и поныне «унаследованная Россией и некоторыми постсоветскими странами от СССР практика установления разных цен на товары и услуги для своих граждан и иностранцев». К примеру, в Москве на кассах ряда музеев вывешены ценники на услуги, где отдельно указана стоимость посещения «для иностранных граждан», в два раза превышающая стоимость входа для остальных лиц.

В связи с актуальностью проблемы, в данной главе представляется необходимым акцентировать внимание именно на фактах негативного характера, связанных, с одной стороны, с нарушением прав иностранных граждан на территории России, а с другой - с обеспечением интересов государства и общества от противоправных деяний со стороны иностранных граждан.

2.2 Проблемы реализации норм, регулирующих миграцию иностранных граждан

В области реализации правовых норм в сфере миграции наиболее проблемным вопросами являются, на наш взгляд, вопросы запрета въезда, административного выдворения и депортации.

Как на практике действуют российские нормы данного института можно увидеть на примере рассмотренного Европейским Судом по Правам Человека «Дела Лю и Лю против Российской Федерации», актуального и поныне.

На момент рассмотрения дела (жалоба была совместно подана иностранцем и его женой - гражданкой России) Европейским Судом, гражданин Китайской Народной Республики проживал в России и имел прочные социальные связи с нашей страной. При оформлении необходимых для проживания документов по вине российских государственных органов не смог этого сделать, привлекался к административной ответственности и в результате в отношении иностранца было вынесено решение о запрете въезда и депортации.

Европейский Суд, сопоставив конкретные обстоятельства дела, в том числе характеризующие личность заявителя, пришел к выводу, что действия властей РФ являлись вмешательством в право заявителей на уважение их семейной жизни и, соответственно, нарушением статьи 8 Европейской Конвенции. Основанием такого вывода послужили те обстоятельства, что «положения закона, на основании которых было вынесено постановление о депортации … не предоставляли надлежащую защиту от произвольного вмешательства», т.е. конвенционное требование «качества закона» не было соблюдено. Конкретно Европейский суд подверг критике положения российского законодательства, которыми регулируется правомочие органов исполнительной власти (на тот момент, помимо Министерства внутренних дел Российской Федерации, этими вопросами занималась также Федеральная миграционная служба) принимать в отношении иностранного гражданина решение о нежелательности его проживания в РФ и, соответственно, требовать от него покинуть страну под угрозой депортации.

Во-первых, основания такого решения приведены не приводятся (таким основанием не может являться формальное указание на норму закона): власти просто заявили, что, по их сведениям, иностранец угрожает государственной безопасности; содержание этих сведений не оглашалось на том основании, что оно составляет государственную тайну. Причем сведения не сообщались не только иностранному гражданину, и, следовательно, он не мог их опровергнуть. Сведения не были представлены и судам, которые, при таком ограниченном рассмотрении дела, не могли вынести обоснованное решение.

Во-вторых, с точки зрения соблюдения законности это означает, что «органы государственной власти могут быть освобождены от эффективного контроля со стороны внутригосударственных судов в каждом случае, когда они (власти) утверждают, что дело касается государственной безопасности и терроризма». Подобный порядок судебного рассмотрения дела не предоставлял «достаточных гарантий против произвольного осуществления широкой свободы усмотрения, предоставленной законодательством Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации в случаях, касающихся государственной безопасности».

В-третьих, вообще было неясно, можно ли по нормам российского права каким-либо образом обжаловать решения органов исполнительной власти по вопросам, касающимся государственной безопасности, в суд или иной орган государственной власти; возможны ли при этом предоставление каких-либо гарантий состязательного процесса при участии заинтересованного лица и возможность оценки компетентным органом материалов, на основании которых принимаются подобные решения. В настоящее время такое обжалование стало возможным, но формальность основания принятия решения сохранилась.

Таким образом, Европейский Суд пришел к выводу, что российское законодательство по вопросу запрета въезда «позволяют Министерству внутренних дел Российской Федерации отказывать в разрешении на проживание и требовать от иностранного гражданина покинуть страну по причинам государственной безопасности, не приводя никаких оснований такого решения и без эффективного надзора со стороны независимого органа государственной власти».

Европейский Суд особо отметил, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет иную, помимо депортации, процедуру высылки иностранца, незаконно проживающего в Российской Федерации. Эта процедура называется административным выдворением, назначается в виде административного наказания за совершение административного правонарушения и отличается существенными процессуальными гарантиями. Так, право выносить постановление об административном выдворении принадлежит только судье; процесс носит состязательный характер; основанием назначения наказания является наличие состава правонарушения; постановление может быть обжаловано в вышестоящий суд. Таким образом, заключил Европейский Суд, законодательство Российской Федерации закрепляет две параллельные процедуры выдворения иностранных граждан, чье пребывание в Российской Федерации стало незаконным. Согласно одной из этих процедур постановление о депортации иностранного гражданина может быть вынесено представителем исполнительной власти без какого-либо пересмотра или состязательной процедуры (депортация), в то время как другая процедура (административное выдворение) закрепляет возможность судебного рассмотрения. Законодательство Российской Федерации позволяет представителю исполнительной власти выбирать между указанными процедурами по своему усмотрению. И, таким образом, предоставление или непредоставление иностранному гражданину процессуальных гарантий зависит от выбора представителя исполнительной власти. Представляется, что в российском законодательстве должна содержаться единая процедура лишения иностранных граждан права находиться в РФ, а не несколько несогласованных институтов.

В «Деле Лю и Лю» местный орган внутренних дел инициировал процедуру депортации и процедуру административного выдворения. В обоих случаях утверждалось, что заявителя следует выдворить с территории Российской Федерации, поскольку он проживал в стране незаконно, и делалась ссылка на статью 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Выслушав заявителя, суды Российской Федерации установили нарушения в позиции местного органа внутренних дел и отказались выносить постановление о выдворении иностранца. Впоследствии производство по делу об административном выдворении было прекращено. В то же время процедура депортации, которая была инициирована на основании тех же фактов и была проведена без участия суда, завершилась вынесением вступившего в силу постановления о депортации. Европейский Суд пришел к выводу, что процедура принятия решения о депортации заявителя на основании статьи 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не обеспечивала достаточные гарантии против произвола.

Надо заметить, что «Дело Лю и Лю» было рассмотрено в 2007 году. С тех пор в российское процессуальное законодательство были внесены изменения, был принят Кодекс административного судопроизводства, который содержит главу 28 «Производство по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении». В настоящее время процедура депортации регулируется этим Кодексом: компетентный орган (территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, в настоящее время это территориальный орган Министерства внутренних дел) обязан подать в суд административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение; в обязательном порядке указывается срок, на который иностранец должен быть туда помещен; для продления срока пребывания в этом учреждении компетентный орган обязан вновь подать административное исковое заявление.

Однако в административном исковом заявлении сформулировано фактическое основание принятия решения о депортации как «сведения о принятом решении о депортации или реадмиссии, в том числе предусмотренное федеральным законом основание для помещения иностранного гражданина» в соответствующее учреждение. «Сведением о принятом решении» будут являться его реквизиты; «предусмотренное федеральным законом основание» будет формальной ссылкой на закон, как это произошло в «Деле Лю и Лю». Таким образом, ничего по сути не изменилось, и решение вопроса о запрете въезда и соответствующих последствиях оставлено на усмотрение административных органов. Подобная формулировка норм процессуального права и отсутствие изменения норм материального права по вопросам высылки, противоречивость норм материального права, о чем выше сказано, позволяет правоохранительным органам вновь ссылаться на наличие государственной тайны и не мотивировать свое решение. Представляется, что в Кодекс административного судопроизводства должны быть внесены нормы, обязывающие компетентные органы представлять в суд доказательства, подтверждающие именно фактические основания, требующие необходимости лишения иностранца права нахождения в РФ.

Европейский Суд по Правам Человека также оценил российское законодательство с точки зрения юридической техники формулирования норм и обнаружил его низкое качество.

Во-первых, Европейский Суд рассмотрел нормы внутригосударственного законодательства с точки зрения четкости формулировки, основываясь на таком понимании части 2 статьи 8 Европейской Конвенции, которое оценивает правомерность вмешательства властей в осуществление личных и семейных прав любого субъекта (не обязательно иностранца) не только с точки зрения обоснованности вмешательства на букве закона, но и необходимости соблюдения качества закона, т.е. формулирования его норм на высоком уровне законодательной техники. По мнению Европейского Суда, текст должен быть доступен не просто для прочтения, но и для понимания теми лицами, которым адресованы обязательные требования (которые, разумеется, могут обратиться за юридической помощью). Субъекты - и граждане РФ, и иностранцы, должны по крайней мере в общих чертах понимать, что от них может потребовать государство в лице своих органов, и какой орган, в каких пределах, и при наличии каких обстоятельств вправе ограничивать их права.

Во-вторых, Европейский Суд отмечает, что требования о ясности формулировок закона не означают, что должны быть подробно перечислялись все деяния, которые могут лечь в основу решения о депортации лица в целях охраны государственной безопасности: это в принципе невозможно, равно как и невозможно полностью предвидеть будущее; для своевременного реагирования органы исполнительной власти должны обладать свободой усмотрения. Европейский Суд сослался на ряд рассмотренных им дел, из которых ясно, что предусмотренная законом свобода усмотрения властей не нарушает принципа «предвидимости» закона. Однако Европейский Суд фокусирует внимание на следующем моменте: предоставляет ли внутригосударственное законодательство достаточные гарантии того, что предоставленная властям свобода усмотрения осуществляется без злоупотреблений?

В-третьих, из неопределенных формулировок норм вытекает неограниченное рамками закона усмотрение органов исполнительной власти в принятии решений, ограничивающих права человека, в данном случае право на семейную жизнь. Принцип верховенства права «запрещает формулировать дискреционные полномочия органа исполнительной власти в терминах, свидетельствующих о неограниченных возможностях». Это прямой путь к произволу. Закон должен четко и ясно определять компетенцию, пределы усмотрения, порядок действия и гарантировать возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти. У привлекаемого к ответственности лица во всяком случае должна быть возможность приводить доводы в опровержение позиции властных органов. Однако невозможно опровергнуть доводы, которые не сообщаются.

В-четвертых, невозможно обжаловать подобные решения в административном порядке, такого порядка просто не существует. Даже суды, считающиеся независимым органом государственной власти, как видно из рассматриваемого дела, сослались на неограниченные полномочия исполнительного органа и фактически отказали в правосудии, хотя ссылка на секретность сведений, содержащих государственную тайну, выглядит смехотворно: суды вправе рассматривать в том числе и дела, связанные с государственной тайной, отличия заключаются только в некоторых особенностях процессуального порядка, которые как раз и гарантируют соблюдение государственной тайны. Европейский Суд пришел к выводу, что соответствующие нормы российского законодательства позволяют органам исполнительной власти допускать серьезные ограничения прав человека, основываясь на ничем не ограниченном усмотрении и в условиях отсутствия гарантий эффективного надзора за их решениями со стороны судебной власти.

Таким образом, на сегодняшний день институт лишения иностранца права нахождения в РФ содержит противоречивые и неопределенные нормы, приводящие к неоправданному лишению иностранца ряда прав, процедурный порядок которого также допускает двоякое толкование. Представляется, что соответствующие нормы должны быть пересмотрены. Наряду с этим, руководителям правоохранительных органов необходимо принять меры к повышению правовой грамотности и квалификации сотрудников.

В процессе исполнения норм российского законодательства о миграционном учете иностранные граждане часто сталкиваются с проблемами, связанными с нечеткостью и неясностью изложения норм. Для примера рассмотрим обязанности иностранцев по выполнению некоторых правил миграционного учета.

Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" требует (кроме ряда случаев) от иностранного гражданина, временно пребывающего в РФ «в случае нахождения в месте пребывания» встать на миграционный учет; срок исполнения этой обязанности - «по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в место пребывания», что и исполнили в 2017 году несколько граждан Соединенных Штатов Америки, прибывших по приглашению религиозной организации. Данные лица в установленный срок были поставлены на миграционный учет по месту (адресу) нахождения организации - принимающей стороны. Но фактически американцы проживали в ином жилом помещении, за что были привлечены к административной ответственности в виде штрафа и выдворения. В удовлетворении жалоб три российские судебные инстанции отказали, и иностранцами была подана жалоба в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд нашел, что нормы статьи 20 федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации являются неопределенными, не позволяющими иностранцам правильно понять миграционные правила и свои обязанности по их соблюдению, что в результате приводит к неправомерному применению к ним мер административной ответственности.

Обратим внимание, что в данном деле неопределенным является целый ряд понятий. Во-первых, что имеется в виду под «местом пребывания» применительно к иностранцам? Если с «местом жительства» существует определенность (иностранец сам определяет, что он будет проживать в конкретном помещении; естественно, у него должны быть законные основания там проживать) и понятие «место жительства» применительно к иностранцу не отличается применительно к гражданам РФ, то с «местом пребывания» все наоборот.

Конституционный Суд в рассматриваемом постановлении указывает, что в правовой системе РФ местом пребывания всегда являлось жилое помещение, в котором гражданин РФ проживает, но срок такого проживания предполагается ограниченным (в отличие от проживания по месту жительства, которое изначально предполагается юридически неограниченным). Можно согласиться с мнением Конституционного Суда в том, что расширение понятия «место пребывания» применительно к иностранцам, нарушает общеправовой критерий определенности.

Как видим, пункт 4 части 1 статьи 2 рассматриваемого закона называет «местом пребывания» не только жилое помещение, но некое «иное помещение»; организацию; учреждение (видимо, законодатель не считает учреждение организацией); в перечисленных местах иностранец не проживает или пребывает, а «находится»; «и (или)» в этих местах иностранец «подлежит постановке на учет» и содержится ссылка на соответствующие миграционные правила.

Что значит в этом месте «находиться»? Понимание этого термина имеет важное значение: если иностранец не «находится» в некоем «месте пребывания», то он не несет и каких-либо обязанностей по регистрации.

Попробуем теперь обратится к словарям и выяснить значение слова «находиться». Можно увидеть, что оно имеет очень широкое значение физического присутствия в каком-нибудь месте безотносительно к сроку такого присутствия. Так как юридическое толкование предполагает, прежде всего, буквальное понимание слов и выражений, можно представить законность постановки на миграционный учет по адресу некоего «помещения» (можно предположить ограничение в отношении характеристик «помещения» тем, что оно должно иметь адрес), в котором иностранец физически присутствует все то время, за которое осуществляются действия по постановке на регистрационный учет; по завершении этой процедуры иностранец может на законных основаниях никогда там не появляться; но физически появляясь во всех иных места, которые закон в отношении иностранца может определить как возможными для регистрации, иностранец каждый раз должен заново становиться на миграционный учет. Именно такое абсурдное положение законодательно закреплено.

Рассматривая жалобу граждан США, Конституционный Суд РФ сформулировал новую правовую позицию в отношении миграционного учета иностранцев.

Во-первых, сославшись на нормы международного права, Конституционный Суд подтвердил право государства в целях правомерно проводимой миграционной политики устанавливать, как правила пребывания и проживания в России иностранных граждан, так и меры ответственности в случаи их нарушения и меры принуждения к выполнению установленных обязанностей. При этом ограничения прав иностранца допустимы при условии справедливого баланса частных и публичных интересов и для защиты конституционно значимых ценностей. Средства и способы такой защиты «должны быть обусловлены ее целями и способны обеспечить их достижение, исключая умаление и несоразмерное ограничение соответствующих прав и свобод».

Во-вторых, Конституционный Суд проанализировал нормы Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и нашел, что «в условия миграционного учета не входит обязанность иностранного гражданина находиться лишь в том помещении, адрес которого был зафиксирован при подаче в орган миграционного учета соответствующих документов»; нормы закона не позволяют однозначно определить, «несет ли иностранный гражданин ответственность за нарушение правил миграционного учета, если принимающая сторона представила в орган миграционного учета уведомление о его прибытии в место пребывания и он на миграционный учет был поставлен, но фактически проживает в ином месте, нежели указанное в уведомлении». Таким образом, неоднозначная формулировка норм не позволяет определить, «допустима ли постановка временно пребывающих в РФ иностранных граждан на миграционный учет не по месту (адресу) их фактического проживания, когда таковое имеется».

На сегодняшний день расплывчатые нормы федерального закона не изменились, хотя Конституционный Суд РФ признал неконституционность норм Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" именно ввиду отсутствия ясности: при рассмотрении жалобы граждан США как раз и возник вопрос, как быть в случае, если между принимающей стороной и иностранцем существуют правовые отношения, но в сфере деятельности религиозной организации, не считающиеся трудовыми, и иностранцы проживают в ином, помимо адреса регистрации, помещении, предоставленном принимающей стороной.

Впредь, до внесения изменений в законодательство, Конституционный Суд РФ постановил следующее: иностранец, поставленный на учет принимающей стороной, с которой иностранный гражданин находится в правовой связи (трудовые, гражданско- правовые, иные правоотношения (к примеру, религиозная деятельность) до тех пор, пока такая правовая связь сохраняется, не обязан вставать на учет по месту нахождения (адресу) жилого помещения, которое ему предоставила эта принимающая сторона и в котором он временно проживает. Во всех иных случаях (указанных в законе) иностранец обязан встать на миграционный учет по месту пребывания именно по месту фактического проживания.

Как представляется из рассмотренных примеров практической реализации норм российского законодательства в отношении иностранцев, в большинстве случаев выявляется несогласованность норм, а также неопределенность, которым отличается содержание норм. Сказанное особенно относится к области миграционного учета, где как раз и применяются наиболее строгие санкции в виде лишения права нахождения иностранца в РФ. В результате правоохранительные органы в ряде случаев получают практически неограниченные полномочия в отношении иностранных граждан, а законодательство не содержит ясного процедурного порядка реализации соответствующих спорных норм, что требует исправления.

2.3 Защита государства от противоправных посягательств со стороны иностранных граждан против государственной безопасности и в сфере здоровья населения

Большинство ограничений прав иностранных граждан оправданы с точки зрения крайней социальной необходимости и соответствия правомерной цели, как это предусмотрено в статье 55 Конституции РФ и распространяется в равное мере и на иностранцев, и на граждан РФ. Тем не менее, существуют определенные отличия, в частности, защита интересов государства и общества от противоправных посягательств именно со стороны иностранцев носит ярко выраженный превентивный характер по сравнению со сходной ситуацией, в которой общественно опасным субъектом считается гражданин РФ. Рассмотрим данный вопрос на примере случая, ставшего впоследствии основанием рассмотрения жалобы Конституционным Судом РФ.

Между Республикой Молдова и Россией существует безвизовый режим. Гражданка Молдовы имела вид на жительство, соответственно длительное время проживала и работала в городе Москва, каких-либо правонарушений не совершала. Возвращаясь в Россию из служебной командировки, в российском аэропорту от соответствующих должностных лиц неожиданно узнала, что в отношении нее Федеральной службой безопасности вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ. Каких-либо конкретных причин принятия такого решения ей не сообщили. Каких-либо объяснений ей представить не позволили, в свидании с адвокатом ей было отказано. Гражданка Молдовы была принудительно помещена в самолет и фактически выдворена в Молдову. В процессе дальнейших обжалований обоснованность принятия решения о запрете въезда, несомненно, серьезно затронувшего личные права иностранки, по существу не рассматривалась. Российские судебные инстанции, в которые обжаловалось решение о запрещении въезда, в удовлетворении жалоб отказали, постановив, что "решение вопроса о том, представляет ли деятельность того или иного лица угрозу безопасности государству или нет, в силу федеральных законов и подзаконных нормативных актов относится к исключительной компетенции Федеральной службы безопасности и судебному толкованию не подлежит"; "указанное право государства является одним из основных признаков его суверенитета". Таким образом, судебная власть признала, что действия такого органа власти, как Федеральная служба безопасности, не подлежат судебному контролю, а ее решения невозможно обжаловать. Конституционный Суд РФ также, отказав в рассмотрении жалобы, не усмотрел нарушений в формулировке нормы, позволяющей правоохранительным органам выдворять иностранцев без объяснения причин и без учета характеризующих личность обстоятельств, как того требует статья 13 Пакта.

Примечательно, что решение Конституционного Суда РФ не было единогласным. В Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова приводятся более подробно обстоятельства дела и дается довольно резкая оценка позиции Конституционного Суда РФ КС. Как пишет судья Кононов, "Конституционный Суд РФ фактически обосновывает безоговорочное и бесконтрольное право государства устанавливать для неграждан особые правила и ограничения въезда на "суверенную" территорию, что не согласуется ни с конституционными гарантиями правового положения личности, ни с международной практикой понимания и применения правовых принципов, касающихся прав человека".

Действительно, нормы Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114- ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", позволяющие правоохранительным органам запретить иностранцу находиться в РФ, как правильно замечает судья Кононов, не содержат конкретных оснований принятия решения о недопущении иностранцев на российскую территорию, требований о доведении такого серьезного решения до заинтересованного лица, порядка принятия решения, в том числе с учетом всех конкретных обстоятельств, относящихся к личности иностранца, четкую компетенцию органов по принятию таких решений, носящих характер серьезных ограничений прав человека, а также не устанавливают эффективной процедуры обжалования решений о нежелательности пребывания иностранца в России. Судья Кононов считает, что Конституционный Суд не вправе был уклоняться от оценки определенности нормы федерального закона, нормы которого позволяют органам государственной безопасности по своему произволу и усмотрению лишить иностранца права находиться в РФ, по мотивам, не подлежащим оглашению и оспариванию.

В рассматриваемом деле иностранному гражданину было также отказано в получении помощи адвоката в нарушение статьи 48 Конституции РФ. Причем Конституционный Суд по этому поводу заявил, что конституционные гарантии юридической помощи распространяются только на лиц, обвиняемых в совершении преступления. Однако часть вторая статьи 48 Конституции РФ декларирует право на помощь адвоката в том числе с момента предъявления обвинения. Уголовно-Процессуальный Кодекс РФ в статье 16 объявляет право на защиту одним из принципов уголовного судопроизводства, а Верховный Суд РФ разъясняет положения данной статьи как право на защиту и помощь адвоката для любого лица, «права и свободы которого существенно затрагиваются или могут быть существенно затронуты действиями и мерами, свидетельствующими о направленной против него обвинительной деятельности, независимо от формального процессуального статуса такого лица». Как справедливо замечает судья Кононов, гражданку Молдовы фактически обвинили в совершении неких деяний, угрожающих государственной безопасности, и к ней были применены меры принуждения в отсутствие процессуального оформления. Посягательство на государственную безопасность в соответствии с российским уголовным законом, вообще-то, является тяжким преступлением, а Федеральная служба безопасности не посчитала нужным даже осведомлять о степени серьезности оснований для принятия своего решения.

Также Конституционным Судом были рассмотрены некоторые случаи применения норм о принятии решения о запрете въезда в отношении иностранцев, страдающих опасными заболеваниями, по мотивам защиты здоровья населения.

Список опасных заболеваний, при наличии которых иностранец лишается права находиться в РФ, утвержден Постановлением Правительства РФ.

Одной из таких опасных инфекций является туберкулез. Так, гражданин Республики Корея, у которого был выявлен туберкулез, отказался от лечения заболевания В Российской Федерации, в связи с чем Роспотребнадзором в отношении него было принято решение о неразрешение въезда, носившее бессрочный характер; впоследствии данный гражданин Кореи прошел курс лечения на родине и национальным медицинским учреждением был признан здоровым. Мосгорсуд, отказав в удовлетворении жалобы об отмене решения Тверского районного суда города Москвы (которым было отказано в удовлетворении жалобы на решение Роспотребнадзора), указал, что факт выздоровления иностранца не указывает на незаконность принятого ранее решения о нежелательности его пребывания (проживания) в РФ. При этом законодательством не предусмотрено отложение принятия подобного решения, но в случае направления иностранца на лечение на территории РФ принятие решения переносится на срок, необходимый для лечения; при лечении на территории иного государства подобная возможность не предусмотрена; также не существует внесудебного порядка отмены или пересмотра решения исполнительного органа.

Конституционный Суд РФ указал, что само по себе ограничение прав иностранца по причине наличия у него заболевания, опасного для окружающих, не противоречит конституционным нормам. Однако «отсутствие на законодательном уровне возможности отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ иностранного гражданина, страдающего инфекционным заболеванием, представляющим опасность для окружающих, в случае документального подтверждения факта его излечения, создаёт непреодолимые препятствия для его въезда в РФ. Тем самым нарушаются требования справедливости и соразмерности …разница в обращении, основанная на факте лечения в зависимости от места его проведения- в РФ или за ее пределами, является нарушением принципа равенства, а именно обеспечения равных условий реализации прав лиц, относящихся к одной категории». В итоге Конституционный Суд РФ постановил, что факт излечения является основанием для отмены решения о нежелательности пребывания иностранца в РФ.

Помимо излечимых заболеваний, в упомянутом списке опасных заболеваний имеются и заболевания, на сегодняшний день считающиеся неизлечимыми. Одним из таких заболеваний является СПИД, и иностранный гражданин, инфицированный ВИЧ, считается лицом, нахождение которого в России угрожает здоровью населения.

Большинство иностранцев обязаны подтвердить отсутствие у них этого опасного заболевания путем представления компетентным органам сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции). Это обязательное условия как для выдачи визы, так и для получения разрешения на временное проживание и вид на жительство; в случае отсутствия сертификата иностранец может получить законный отказ в получении этих документов. При отсутствии сертификата законным будет являться и последующее аннулирование как вида на жительство, так и разрешения на временное проживание.

Конституционный Суд РФ сказал по этому поводу: «хотя федеральный законодатель и вправе использовать для целей защиты здоровья населения средства миграционного законодательства, в частности вводить запреты и ограничения на въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства, состояние здоровья которых представляет угрозу для здоровья населения Российской Федерации, вместе с тем он обязан обеспечить соразмерность, пропорциональность и справедливость вводимых ограничительных мер, а его решения должны основываться на оценке данных, характеризующих сущностные признаки того или иного предмета регулирования».

Наличие ВИЧ-инфекция не является заболеванием, контакт с носителем которого безусловно приведет к заражению; при условии соблюдения известных мер безопасности эта инфекция не распространяется. Таким образом, нельзя считать гуманным лишение иностранца права находиться в РФ в тех случаях, когда он ранее проживал и в дальнейшем намеревается проживать в Российской Федерации, и где постоянно проживает его семья.

Конституционный Суд РФ сформулировал достаточно четкую позицию по этому поводу, сославшись, в том числе и на разъяснение Комиссии ООН по правам человека, в котором подтверждено, что выражение «иное положение» (имеется в виду запрет дискриминации в зависимости от перечисленных признаков), содержащееся в текстах международных документов о правах человека, следует толковать и как охватывающее состояние здоровья, включая ВИЧ/СПИД.

Как указал Конституционный Суд, «при наличии коллизии между равно защищаемыми конституционно значимыми ценностями правоохранительные органы и суды при решении вопроса о временном проживании лица, имеющего заболевание, вызванное вирусом иммунодефицита человека, на территории Российской Федерации вправе учитывать фактические обстоятельства конкретного дела, исходя из гуманитарных соображений». Равным образом это относится как к принятию решения о проживании иностранца на территории РФ, так и в случаях его депортации. Иностранец, в свою очередь, обязан соблюдать предписанные в соответствии с законом профилактические меры относительно недопущения распространения ВИЧ-инфекции. Конституционным Судом РФ сформулирована «обязанность федерального законодателя внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на уточнение оснований и процедуры принятия решения о нежелательности проживания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, у которых выявлена ВИЧ-инфекция, а также на уточнение требований, установленных миграционным законодательством для получения документов, подтверждающих право иностранного гражданина или лица без гражданства на проживание в Российской Федерации».

Правовая позиция Конституционного Суда РФ непосредственно действовала до внесения изменений в федеральный закон, который в настоящее время содержит оговорку, отменяющую безусловное лишение иностранца права находиться в РФ в случае наличия у него ВИЧ-инфекции.

Таким образом, в случае, когда угроза интересам государства и общества не связана с государственной безопасностью, иностранцы, создающие угрозу, могут пользоваться достаточными гарантиями защиты своих прав. Российское законодательство в этой области подверглось изменениям и соответствует в целом тем принципам, которым следует придерживаться с точки зрения соблюдения прав человека так, как это общепризнанно.

Заключение

В данной работе рассмотрены некоторые аспекты правового статуса иностранного гражданина, находящегося под юрисдикцией России.

Как видим, нормы российского законодательства ограничивают права иностранцев в РФ, возлагают на этих лиц дополнительные обязанности и при этом не всегда соответствуют международным нормам в области прав человека, правомерность установления различий в обращении по отношению к гражданам РФ и иностранцам вызывают серьезные сомнения. Подобное правовое регулирование в дальнейшем приводит к ущемлению прав иностранцев в РФ при применении таких норм. Представляется необходимым проведение серьезной работы по анализу всех норм, относящихся к правовому статусу иностранцев, в целях, во-первых, их приведения в согласованную систему и элиминации коллизий, во-вторых, для устранения несоответствия нормам международного права, а именно устранить те нормы, которые служат причиной дискриминации иностранцев на территории РФ. законодательство иностранец безопасность

По нашему мнению, следует провести следующее изменение российского законодательства:

- нормы Федерального закона «О гражданстве российской Федерации» сформулировать иначе и изложить намерения законодателя юридически корректно;

- ратифицировать Европейскую Конвенцию о гражданстве;

- ввести новую формулировку статьи 136 Уголовного Кодекса РФ, описав состав преступления как материальный;

- нормы, регулирующие процедуру оформления миграционной карты, требуют пересмотра с целью ясного и недвусмысленного изложения, исключающего излишне широкую дискрецию правоприменителей;

- ввести нормы, предусматривающие как изменение данных миграционной карты, так и возможность выдачи виз на территории РФ;

- согласовать нормы миграционной политики РФ в отношении граждан и неграждан, ввести единые понятия и процедуры и оформить единый институт, объединяющий права и обязанности как граждан РФ, так и иностранцев, соединив ныне существующие институты миграционного учета и регистрации по месту пребывания и по месту жительства, четко прописав как права и обязанности, так и компетенцию лиц;