Розробка сучасної моделі місцевого самоврядування в Україні та шляхи її вдосконалення з врахуванням досвіду зарубіжних країн

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсова робота

Розробка сучасної моделі місцевого самоврядування в Україні та шляхи її вдосконалення з врахуванням досвіду зарубіжних країн



Вступ

місцевий самоврядування зарубіжний

Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. В Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування.

Актуальність теми. Розбудова української держави за демократичними принципами об'єктивно викликала необхідність переосмислення ролі місцевого самоврядування та пошуку найбільш прийнятної моделі організації влади на рівні територіальних громад. Така модель повинна цілком відповідати сучасним світовим і європейським стандартам, забезпечувати права, свободи та інтереси людини, що й визначає актуальність теми. На сучасному етапі в Україні триває реформування місцевого самоврядування, головним завданням якого є усунення недоліків.

Актуальність курсової роботи полягає також у тому, що за останні роки в Україні напрацьовано багато наукового матеріалу, присвяченого різним аспектам теорії і практики місцевого самоврядування в європейських країнах, але комплексного порівняльного дослідження, спрямованого на аналіз можливостей використання європейського досвіду в умовах українських реалій, зроблено не було.

Предмет роботи: шляхи розвитку місцевого самоврядування України в контексті досвіду держав Європейського Союзу.

Об'єкт роботи - процеси розвитку місцевого самоврядування, що відображають формування різних систем в Україні та державах Європейського Союзу.

Метою роботи є визначення шляхів розвитку місцевого самоврядування в Україні та держав Європейського Союзу та можливостей застосування провідного європейського досвіду у формуванні сучасної української системи місцевого самоврядування.

Мета курсової роботи зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

1) дослідити теоретико-методологічні засади місцевого самоврядування в Україні та державах Європейського Союзу;

2) виявити правові засади становлення нормотворчості на рівні місцевого самоврядування в Україні та Європейському співтоваристві;

3) класифікувати тенденції розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу;

4) з'ясувати проблеми розбудови місцевого самоврядування в Україні в контексті інтеграції в Європейський Союз;

5) визначити напрями вдосконалення нормативно-правової основи місцевого самоврядування в Україні у контексті досвіду держав Європейського Союзу;

6) запропонувати шляхи становлення організаційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні з урахуванням провідного європейського досвіду;

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи: діалектичний, формально-логічний, історико-правовий, компаративний, формально-юридичний та інші, які дали можливість отримати найповнішу інформацію про досліджуване явище для обґрунтування нових теоретичних положень і висновків, рекомендацій у сфері вдосконалення практики місцевого самоврядування. Крім того, для характеристики компетенції органів місцевого самоврядування та фінансових основ місцевого самоврядування в країнах Західної Європи використовувався переважно метод функціонального аналізу та метод абстрагування; організація місцевого самоврядування досліджувалася переважно за допомогою методів аналізу та синтезу.

1. Сучасний стан та проблеми місцевого самоврядування в Україні

1.1 Сутність та характеристика місцевого самоврядування в Україні

Існують два основних підходи до тлумачення поняття «система місцевого самоврядування». Перший із них, правовий, ґрунтується на ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон), згідно з нормами якої до системи місцевого самоврядування в Україні входять: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватись районні в місті ради. Другий підхід, більш поширений у наукових колах, викладений у працях сучасних учених, зокрема В.В. Мамонової. Так, на її думку, «система місцевого самоврядування - впорядкована сукупність організаційних форм, інститутів місцевої демократії, зв'язків між ними та процесів, через які здійснюються функції місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також людський, правовий, матеріальний та фінансовий [потенціал], необхідний для їх реалізації». Сучасна система вітчизняного місцевого самоврядування перебуває у центрі уваги багатьох дослідників, і це не випадково. Адже ґрунтовних досліджень вимагають не тільки прикладні аспекти функціонування цієї системи, які зумовлені терміновістю реалізації тих чи інших варіантів реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні. На моє переконання, глибокого вивчення потребують сутнісні характеристики самої 8 природи місцевого самоврядування та її атрибутивної ознаки - фактору системності; місце і статус у контексті публічного управління в цілому. Варто зауважити, що згадані аспекти неодноразово трапляються у сучасній фаховій літературі. Провідні сучасні фахівці, аналізуючи місцеве самоврядування, вже звертають увагу на його системний характер. Так, зокрема, на думку В.І. Борденюка, «самоврядування (самокерування, самоуправління) є органічною властивістю, що притаманна суспільству як цілісній динамічній соціальній системі, де відбуваються процеси самоорганізації та саморегуляції. В.В. Мамонова уточнює: «Система місцевого самоврядування є складовою частиною публічного управління в державі поряд із системою державного управління. За своєю природою є децентралізованим компонентом системи публічного управління, виступає організаційно - політичною структурою із забезпечення життєдіяльності населення відповідно до державних стан - дартів». Цю думку поділяє також О.С.Ігнатенко, який, зокрема, зазначає: «Однією з характерних особливостей місцевого самоврядування є те, що воно діє як певна система або той організаційно-правовий механізм, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування здійснюють функції і повноваження місцевого самоврядування.

При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування слід чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють у районах та областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст». Згідно з чинним законодавством носієм права на місцеве самоврядування в Україні виступає територіальна громада (ТГ). Відповідно до ч. 1 ст. 1. Закону під територіальною громадою слід розуміти жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або ж добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Основною проблемою публічного управління, пов'язаною із статусом ТГ, є невідповідністю потенційних функцій ТГ як суб'єкта місцевого самоврядування реальному дифузійному стану вітчизняних громад, які являють собою неконсолідовану сукупність мешканців.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування належить сільському, селищному, міському голові - головній посадовій особі територіальної громади, який здійснює широкий спектр функцій, спрямованих на забезпечення життєдіяльності територіальної громади в ме - жах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території та цілий перелік інших завдань, передбачених Законом. Однак ціла низка проблем управлінського характеру зумовлює не завжди достатній рівень кваліфікації посадових осіб і службовців органів місцевого самоврядування. На розв'язання цієї проблеми спрямована програма підготовки магістрів державного управління за спеціальністю «Місцеве самоврядування», що розроблена колективом кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом НАДУ при Президентові України. Увесь комплекс сучасних місцевих рад України можна умовно розділити на три групи. До першої належать сільські, селищні, міські ради - так звані ради «базового рівня». Їх характерними рисами є те, що: вони представляють територіальну громаду відповідного села, селища або міста, утворюють власний виконавчий орган, здійснюють комплекс повноважень із забезпечення поточної життєдіяльності населеного пункту, відповідно до закону їх очолює виконавчий орган та головує на засіданнях місцевої ради сільський, селищний, міський голова, який обирається на прямих виборах. До умовної другої групи можна віднести районні в місті ради, які є представницьким органом внутрішньоміської (районної у місті) громади, яка не виступає самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. Як відомо, реальної ваги органам міського самоврядування надає наявність у них виконавчого органу. У ст. 51 базового Закону зазначено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. Як випливає із цитованої статті, від стратегічного бачення міським головою майбутнього розвитку міста, пріоритетів та магістральних напрямів очікуваної динаміки залежить не тільки структура виконавчих органів, але і їх персональний склад. Саме тому вкрай важливим є забезпе - чення системного підходу при організації безперервного підвищення кваліфікації виборних і посадових осіб місцевого самоврядування. До третьої умовної групи за запропонованою класифікацією можна віднести районні та обласні ради. Як зазначається у джерелах, «обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не являють собою представницькі органи обласних та районних громад, адже Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єктів місцевого самоврядування, відповідно обласні, районні ради конституйовані як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами». Розглянуту ознаку можна вважати їх характерною особливістю. Другою характерною особливістю є те, що голова районної та обласної ради обирається самою радою із складу депутатського корпусу, проходячи тим самим подвійний бар'єр довіри. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше від п'яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З погляду забезпечення демократизму при обранні голови ради виникає ціла низка запитань, що стосуються принципів формування тимчасової президії, адже в законодавстві не вказано мінімальну кількість членів тимчасової президії та не визначено принципи встановлення «почерговості» головування. Третя характерна особливість - відсутність у районних та обласних рад власного виконавчого органу. Свої повноваження (крім виключної компетенції) районні та обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Як свідчить аналіз, наведений розподіл управлінських функцій на регіональному рівні є застарілим, потребує термінової зміни, що викладено в проекті Концепції реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні. Запропонована структура територіальної організації влади, за якої районні і обласні ради отримають власний виконавчий орган, а гілка державної влади буде представлена через систему місцевих державних адміністрацій із трансформованими функціями, видається єдино обґрунтованою на сьогодні, що забезпечить цілісність публічного управління, баланс різних його підсистем, адекватний і виважений розподіл повноважень, відповідність вітчизняного місцевого самоврядування європейським вимогам. Однак пропоновані процеси трансформації мають відбуватися лише на підставі детального аналізу досвіду функціонування подібних структур в Україні за період децентралізації 90-х рр. ХХ ст. Важливим і не повною мірою використовуваним потенціалом місцевого розвитку, елементом системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (ОСН). Їх формування та функціонування регулюються Законом України «Про органи самоорганізації населення». Однак окремі положення цього Закону потребують змін. Зокрема, організаційно зайвою видається вимога щодо проведення так званих других або повторних зборів громадян, необхідних при утворенні ОСН; чинне законодавство не прописує прямої заборони для ОСН здійснювати господарську діяльність з метою одержання прибутку, що може спровокувати відмивання коштів з місцевого бюджету; не визначеними залишаються питання розподілу майна/коштів після припинення функціонування ОСН тощо. Водночас видається доцільним закріплення на рівні законодавства інноваційних форм взаємодії місцевих рад і ОСН, представлених серед кращих муніципальних практик України. Асоціації органів місцевого самоврядування відграють значну роль у процесах територіального розвитку і сутнісно, за своєю природою, належать до системи місцевого самоврядування. Їх діяльність, як відомо, регулюється окремим Законом України «Про асоціації органів місцевого самоврядування». Зважаючи на динамічний розвиток суспільства, варто перенести з наукової площини у законодавче поле визнання їх значущої ролі для функціонування системи місцевого самоврядування в Україні і закріпити цей крок, внісши зміни до ст. 5 базового закону, додавши до переліку елементів системи місцевого самоврядування в Україні. Отже, система місцевого самоврядування є досить розгалуженою, що визначає вимогу системності для очікуваних реформ. Ключовим інструментом для успішної трансформації вітчизняної системи місцевого самоврядування має бути науковий та інституційний супровід реформ. Широкими у цьому контексті можуть бути функції НАДУ при Президентові України. Її потенціал дасть змогу забезпечити додержання принципу системності. Адже для підвищення ефективності функціонування системи місцевого самоврядування видається необхідним забезпечення збалансованостіздійснюваних функцій шляхом утворення на регіональному рівні повноцінних виконавчих органів районних і обласних рад та модернізації окремих елементів і розширення їх переліку за рахунок інституційних форм, що на практиці довели свою дієвість.



1.2 Основні теорії та сучасні моделі місцевого самоврядування у Україні

Однією із загально визнаних ознак сучасної демократичної держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме тому, стаття друга Європейської Хартії місцевого самоврядування зазначає, що принципи місцевого самоврядування повинні бути визнані в законодавстві країни, і по можливості в її конституції.

З самого початку процесу відновлення державної незалежності України в державному будівництві нашої країни було взято курс на створення демократичного суспільства, забезечення прав і свобод людини, утвердження суверенітету і самоврядування українського народу. Прийнята 28 червня 1996 року нова Конституція України визначила Україну суверенною, демократичною, соціальною та правовою державою і на найвищому нормативно-правовому рівні зазначила, що в ній визнається і гарантується 2 місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого життя в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування в Україні сьогодні є багатогранним та комплексним політико-правовим явищем. Його можна характеризувати з різних сторін. На думку окремих вчених виходячи з аналізу насамперед Конституції України, місцеве самоврядування можна розгляди як:

· одну із засад конституційного ладу;

· певну форму народовладдя;

· як право жителів місцевої громади на самоорганізацію.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 97 р. (ост. редакція 2013 р) деталізує дані конституційні положення та логічно їх розвиває. Стаття 2. Закону подає дещо деталізоване поняття місцевого самоврядування, а саме:

«Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.»

Виходячи із даної дефініції, можна окреслити декілька позицій щодо визначення сутності місцевого самоврядування в Україні через деталізацію його окремих складових, а саме:

В Україні державою визнається моживість існування інституту місцевого самоврядування. Держава це робить у формі визнання за територіальими громадами окремого, тільки їй притаманного, права.

Місцеве самоврядування в Україні є правом - т.б. певними соціальними моживостями територіальної громади. Правом на що? На самостійне (т.б. ні відкого незалежне, в т.ч. і від держави) вирішення певного кола питань - питань місцевого значення.

Дане право територіальних громад є гарантоване державою. Іншими словами, держава не тільки визнає місцеве самворядування, а й береться (повинна) його забезпечити (гарантувати). В який спосіб (яким шляхом) держава може гарантувати місцеве самоврядування різними шляхами (способами). Серед них: правовий (прийняті відповідні закони), організаційний (допомога в створенні та функціонуванні місцевих органів), фінансовий (грошові дотації з боку держави до місцевих бюджетів), матеріально-господарський (передача у власті місцевих громад будівль, майна, землі) і т.д.

Місцеве самоврядування в Україні визнається не тільки як гарантоване державою право, а й як реальна здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Т.б. йдеться про те, що держава має не тільки визнати це право громади, не тільки його гарантувати через систему відповідних заходів. Діяльність держави в даному випадку мусить мати позитивний результат, вона в підсумку має привести до реальної (справжньої) можливості територіальною громадою вирішувати місцеві питання.

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Законом заборонено будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх:

· раси та кольору шкіри;

· політичних, релігійних та інших переконань;

· статі;

· етнічного та соціального походження;

· терміну проживання на відповідній території;

· майнового стану;

· за мовними чи іншими ознаками.

1.3 Зарубіжний досвід моделей місцевого самоврядування

У системі публічної влади всіх демократичних країн світу представлений інститут місцевого самоврядування як виразник інтересів відповідного локального територіального колективу. Крім цього, у складних державах (федеративних та унітарних країнах з автономіями) на рівні суб'єктів федерацій та автономій можуть діяти власні системи місцевого самоврядування. Існує певна кількість класифікацій моделей місцевого самоврядування, проте найбільш простим та ефективним способом групування є групування за принципом належності до тієї чи іншої правової сім'ї, оскільки правове регулювання є основою будь-якої системи місцевого самоврядування. Зазвичай у сучасних державах виділяють три макросистеми місцевого самоврядування, що в цілому більш-менш відповідає основним правовим сім'ям світу: англосаксонській, романській (континентальній) та германській (змішаній).

До основних рис континентального (романського) типу місцевого самоврядування можна віднести такі.

Правові концепції:

* місцеві співтовариства та нація принципово відмінні і мають різні інтереси;

* місцеве самоврядування є реалізацією права місцевого співтовариства як особливого соціального утворення на реалізацію власних інтересів;

* виборність місцевої влади є визнанням самостійного статусу місцевих спільнот;

* реалізація місцевих інтересів не може суперечити національному інтересу, який повинен абсолютно домінувати.

Норми права:

* наявність загальної компетенції (дозволено те, що не заборонено) як права місцевої спільноти вирішувати питання місцевого значення відповідно до власних інтересів;

* місцеві спільноти (а не місцеві органи влади) є юридичними особами, що володіють власністю, правами тощо.

Організація самоврядування:

* уніфікований та докладно регламентований статус органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

* обов'язковим є жорсткий контроль за спільнотами та паралельне існування на місцевому рівні державної адміністрації для вирішення національних завдань.

Континентальна модель місцевого самоврядування розвивається переважно в межах громадівської теорії місцевого самоврядування. Континентальний (романський) тип місцевого самоврядування представлений, наприклад, у Франції, Італії, Іспанії, Португалії, Греції.

До основних рис англосаксонського типу самоврядування належать такі. Правові концепції:

* жителі територіальних утворень пов'язані лише сусідством, вони не формують окре мої спільноти;

* усе публічне управління спрямоване на реалізацію національного інтересу;

* виборність місцевих органів влади - демократичний та освячений традицією спосіб здійснення єдиного управління, що спрямовується із центру.

Норми права:

* відсутність загальної компетенції та використання щодо місцевої влади правила ultra vіrus (принцип дозволено те, що дозволено);

* можливість регулювання будь-яких питань, що пов'язані з місцевим урядуванням, загальними та спеціальними нормативними актами з центру;

* органи місцевого самоврядування представляють центр на місцях; немає необхідності у будь-яких інших представництвах;

* обов'язковість наявності виборних органів влади, що мають всю повноту повноважень на місцевому рівні.

Організація самоврядування:

* статус місцевих органів влади заснований на загальних принципах, уніфікований, але може варіюватися залежно від місцевих умов;

* спосіб формування місцевих органів влади може значно відрізняться залежно від поселення;

* розвинені форми контролю з боку виборців за місцевими органами влади. Англосаксонська модель місцевого самоврядування розвивається в межах державницької теорії місцевого самоврядування та представлена у США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії тощо. До основних рис змішаного типу місцевого самоврядування можна віднести такі.

Правові концепції:

* нація складається з територіальних спільнот, інтереси нації включають місцеві інтереси;

* національні єдині інтереси реалізуються також через діяльність органів місцевого самоврядування;

* участь у публічному управлінні - обов'язок громадян та місцевих органів влади;

* виборність місцевих органів влади - один із способів реалізації громадянами свого обов'язку брати участь в управлінні.

Норми права:

* загальна компетенція як право та обов'язок вирішувати питання місцевого значення під власну відповідальність;

* значна частина повноважень делегується органам місцевого самоврядування, які підзвітні або підпорядковані в цій частині державним органам;

Організація самоврядування:

* усі галузеві служби на кожному рівні підпорядковані органу влади загальної компетенції незалежно від її статусу.

В структурі органів влади зникає межа між вибірністю/самостійністю та ієрархічним підпорядкуванням державі;

Змішана модель місцевого самоврядування розвивається в межах теорії дуалізму місцевого самоврядування й представлена, зокрема, у ФРН, Австрії, Бельгії, Швейцарії, Нідерландах, Люксембурзі.



2. Аналіз стану виконання бюджетів Вінницької області

2.1 Економічна характеристика області

Одеська область - високорозвинутий індустріальний регіон держави, промисловість якої грає значну роль в структурі народногосподарського комплексу України. На її території розташовані підприємства машинобудування і металообробки, хімічної і нафтохімічної, харчової і легкої промисловості та інших галузей.

Промисловий потенціал регіону визначається:

v динамікою виробництва промислової продукції;

v обсягами реалізованої продукції;

v наявністю трудових ресурсів та рівнем їх зайнятості на ринку праці (рівень безробіття);

v рівнем розвитку наукоємних інвестиційно-спроможних галузей і підприємств, які впроваджують інновації.

Особливе місце належить машинобудівному комплексу, у складі якого налічується до 100 промислових підприємств, 10 з них включені до переліку підприємств стратегічного значення (акціонерні товариства «Одескабель», з випуску ковальсько-пресових автоматів «Пресмаш», «Одессільмаш», «Завод прецизійних верстатів «Мірон» та інші). Багато машинобудівних підприємств, галузевих інститутів області володіють технологіями, які не мають аналогів в Україні та в країнах СНД.

В машинобудівному виробництві найбільш розвинута верстатобудівна галузь. Вона представлена 13 підприємствами з виробництва металорізальних верстатів та ковальсько-пресового устаткування, оснастки для верстатів та їх ремонту. Судноремонтний завод «Україна» співпрацює з підприємствами Болгарії, судновласниками Сирії, Греції, Німеччини.

Хімічна промисловість працює здебільшого на власній сировині (ропі, солях озер і лиманів), частково використовує привізну. Найбільші підприємства - Одеський суперфосфатний, Одеський хіміко-фармацевтичний та фарбовий заводи. Підприємствами хімічної та нафтохімічної промисловості виробляються мінеральні добрива (м. Южне), лакофарбові вироби (м. Одеса), продукція побутової хімії та пластмасових виробів (м. Одеса), гумо-технічні вироби (м. Одеса), виробництво фармацевтичних виробів і препаратів (м. Одеса).

Одним з найбільших хімічних підприємств регіону є Одеський припортовий завод, що приймає, виробляє та зберігає аміак та карбамід. Підприємство є другим виробником аміаку в Україні. 50% експорту вітчизняного аміаку й 20% карбаміду припадає на виробництво заводу. Завод є також лідером з виробництва азотних добрив.

Серед підприємств промисловості будматеріалів провідну роль відіграють підприємства з виробництва цегли, цементу, природних стінових матеріалів, залізобетонних виробів і конструкцій. Ці виробництва базуються на місцевих сировинних ресурсах. Серед них виділяються ЗАТ «Одеський цементний завод», ЗАТ «Пік» і ВАТ «Олексіївське заводоуправління будматерiалів» (стінові вапнякові блоки), ВАТ «Білгород-Дністровський експериментальний завод ніздрюватих бетонів і виробів», ВАТ «Одеський керамзитний завод», ВАТ «Іллічівський завод залізобетонних конструкцій», ВАТ «Арцизький завод залізобетонних виробів» та інші. Целюлозно-паперова і деревообробна промисловість зосереджена в Ізмаїлі.

У легкій промисловості пріоритетним напрямком є задоволення потреб внутрішнього ринку з виробництва готового одягу, хутра та взуття. Виділяється текстильна галузь. Це Одеська конопле-джутова фабрика. В Одесі працюють вовняні, трикотажні, взуттєві фабрики.

Провідне місце в структурі товарної продукції займає харчова промисловість та переробка сільськогосподарських продуктів, що ґрунтується на місцевій сировині. У складі галузі переважають виробництво жирів, цукру, хлібобулочних виробів, круп та борошна, какао, шоколаду, шоколадних та цукристих кондвиробів, риби, промислова переробка овочів та фруктів, м'ясна та молочна промисловість, виробництво алкогольних напоїв, вин, пива, мінеральних вод та прохолодних напоїв. Широко розвинуті консервна, молочна, ефіроолійна, рибна, тютюнова галузі. М'ясна галузь представлена м'ясокомбінатами в Одесі та Ізмаїлі.

Частка реалізованої продукції, січень-листопад 2017 року

Організаційні та економічні проблеми промисловості:

неефективна структура промислового виробництва, яка не відповідає структурі виробничих потужностей;

відсутність міжгалузевої збалансованості виробництва на основі закінченого технологічного циклу;

незадовільний рівень інноваційної діяльності на більшості підприємств: низький (порівняно з потенційними можливостями) рівень впровадження науково-технічних розробок у виробництво та випуск інноваційної продукції;

недостатній рівень завантаження виробничих потужностей підприємств різних галузей, а також надмірність існуючих виробничих потужностей з огляду на реальні потреби внутрішнього і зовнішнього ринку;

високий рівень зносу основних фондів (моральний та фізичний) в більшості галузей промисловості, значне відставання стану основних фондів від технологічного рівня розвинених країн;

невикористання можливостей кооперації промислових підприємств області;

2.2 Аналіз доходів області

У розвинутій ринковій економіці бюджет міста являє собою один із головних фінансових документів територіальної громади, план утворення та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування протягом бюджетного року. Міський бюджет м. Одеси розробляється відповідно до положень Бюджетного кодексу України, показників міжбюджетних трансфертів, затверджених для міста Законом України про Державний бюджет України та рішенням обласної ради про обласний бюджет на відповідний рік, очікуваних надходжень доходів до бюджету відповідно до Податкового кодексу України, бюджетних запитів головних розпорядників коштів, на виконання заходів програми економічного і соціального розвитку міста та стратегії розвитку «Одеса-2020»

Основними завданнями міського бюджету є створення умов для сталого функціонування галузей, гарантований соціальний захист та розвиток соці - ально-культурної сфери, житлово-комунального господарства та міського транспорту в межах реальних фінансових можливостей. Для аналізу фінансових можливостей бюджету м. Одеси розглянемо ступінь виконання бюджету за 2016-2018 рр.



Таблиця 2.2. Доходи бюджету Одеської області за 2016-2018 рр.

Доходи бюджету м. Одеси в цілому з кожним роком зростали, але у 2018 році зменшилися порівняно з 2017 роком. Абсолютне виконання бюджету можна проаналізувати і у відносних показниках. У 2016 році характеризуються перевиконанням бюджету, який становив 110,5%, у 2017 році спостерігається перевиконання плану лише на 105,2, а у 2018 році спостерігається найменше перевиконання плану, тобто на 105,1. Перевиконання плану характеризується високим рівнем бюджетним прогнозуванням на місцевому рівні.

Таблиця 2.3. Динаміка структури доходної частини загального фонду обласного бюджету Одеської області за 2016-2018 рр., тис. грн



З таблиці видно, що найбільшу частку надходжень до бюджету становлять податкові надходження (у 2016 р. - 278788,6 грн, у 2017 р. - 422039,9 грн., у 201, 8 р. 233913,1 грн.), а найменшу неподаткові надходження (у 2016 р. - 266,1 грн., у 2017 р. - 195 грн., 2018 р. - 655,8 грн.).

Офіційні трансферти включають невідплатні, безповоротні платежі, отримані від інших органів державного управління, недержавних джерел або міжнародних організацій. Офіційні трансферти можуть поступати:

- від органів державного управління;

- від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій;

- з іншої частини бюджету.

Податкові надходження до бюджету становили найбільший відсоток структурі усіх доходів, тому у таблиці 3 розглянуто динаміку податкових надхо - джень до бюджету м. Одеси за 2016-2018 роки.

Таблиця 2.4. Динаміка структури неподаткових надходжень загального фонду обласного бюджету Одеської області за 2016-2018 рр., тис. грн

В структурі неподаткових надходжень бюджету Одеської області в 2016-2018 рр. найбільший вагу складає плата за утримання дітей у школах-інтернатах - 29052,1 в 2016 р., в 2017 р. ці доходи скоротились до 9266,3 грн., а в 2018 р. доходи склали 21818,8 грн. Найменшу частину загального фонду становлять інші надходження в 2016 р. - 266,1 грн., у 2017 р. - 195 грн., що є найменшим показником, 2018 р. - 655,8 грн.

Таблиця 2.5. Динаміка доходної частини спеціального фонду обласного бюджету Одеської області за 2016-2018 рр., тис. грн

Спеціальний фонд обласного бюджету формують надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством України, й кошти, перераховані бюджетним установами згідно із законодавством України, а також кошти, перераховані бюджетними установами для виконання окремих доручень, благодійні внески, гранти та дарунки.

Аналіз даних таблиці 5 свідчить, що найбільш вагомий внесок в доходну частину спеціального фонду Одеської області вносять офіціальні трансферти і неподаткові надходження. Зокрема, неподаткові надходження за 2016-2018 рр. збільшились, з 266,1 до 655,8 тис. грн. Але слід зазначити, що показники за 2017 р набагато менші ніж у 2016.

Достатньо стабільні надходження до спеціального фонду складають відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності.

Таблиця 2.6. Динаміка податкових та неподаткових надходжень доходної частини спеціального фонду бюджету Одеської області за 2016-2018 рр., тис грн.

Аналіз даних таблиці 2.6. свідчить про те, що найбільшу частку неподаткових надходжень спеціального фонду бюджету Одеської області в 2016-2018 рр. складає надходження коштів від власних надходжень бюджетних установ, які зросли на 177075,4 грн. 2017 р., що є найбільшим показником.

Надходження до спеціального фонду відшкодування до фонду охорони навколишнього природного середовища також мали довить великй відсоток. тобто 7082,9 грн - у 2016 р., 10037,2 грн. - у 2017 р., 10667,5 грн. - 2018 р., що є найвищим показником.



2.3 Аналіз видатків області

Таблиця 2.7. Динаміка складових структури видатків загального фонду обласного бюджету Одеської області за 2016-2018 роки

Динаміка складових структури видатків спеціального фонду обласного бюджету, представлено в табл. 7. На цій таблиці ми можемо спостерігати, що Вінницька область найбільшоо фінансування виділяє на державне управління, освіту та освіту. Основні статті загального фонду в 2016 році збільшились відносно 2017 року: на соціальний захист та соціальне забезпечення - на 22,8%, на охорону здоров'я - на 12,5%, на фізичну культуру і спорт - на 2,7%. Однак, слід зазначити зменшення загального фонду в 2017 році на сільськогке і лісове господарство відносно 2016 р. Найменшу частину кошті в виділено на фізичну культуру та спорт у 2016 р. 10,9 грн., що є найменшим показником, у 2017 р. -12,2 грн., а у 2018 р. - 15,2 грн.

Загалом видатки збільшились порівняно з 2017-2018 р. з 1928,2 грн. до 2569,7 грн.



Таблиця 2.8. Динаміка складових структури видатків спеціального фонду обласного бюджету Одеської області за 2016-1018 рр., тис. грн

З викладеного матеріалу можна зробити висновок, що протягом досліджуваного періоду суми видатків спеціального фонду бюджету Одеської області збільшувалися, за виключенням 2017 року, коли зазначена сума видатків на будівництво була значно меншою в порівнянні з 2018 роком, різниця склала: 39362,6 тис. грн.



3. Основні моделі організації місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

Існує декілька моделей, які істотно відрізняються одна від одної за принципами формування органів місцевого самоврядування, характеру їх взаємовідносин із органами державної влади, за формами взаємодії представницьких і виконавчо-розпорядних органів у системі місцевого самоврядування досвід яких може бути використаний в Україні [4, с. 169].

Перша з моделей - муніципальна (англосаксонська) (виникла у Великобританії, потім була запозичена багатьма країнами, насамперед, колишніми британськими колоніями. Характерною особливістю такої моделі є: 1) значна автономія органів місцевого самоврядування; 2) відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування; 3) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування; 4) органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом - це так званий позитивний принцип правового регулювання; 5) контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом - через центральні міністерства, а також тут діє жорсткий судовий контроль).

Другою моделлю є біполярна, яка включає романо-германську, континентальну, французьку - Франція, Італія, Польща, Болгарія, Турція, Сенегал та ін. - поширена у країнах Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу. Для цієї моделі характерні особливості: 1) у порівнянні з англо-американською моделлю тут більш високий ступінь централізації, а також наявне вертикальне підпорядкування; 2) поєднання місцевого самоврядування та прямого державного управління на місцях; 3) органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом, що є негативним принципом правового регулювання. Континентальна модель може існувати на всіх субнаціональних територіальних рівнях (окрім низового) або лише на низовому рівні.

Третя модель - іберійська - поширена у Іспанії, Бразилії, Мексиці, Португалії - дуже наближена до континентальної моделі, передбачає, що управління на місцях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (наприклад, ради) і відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (наприклад, мери, префекти), які одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою, як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльністю ради.

Четверта модель - змішана - поширена в Австрії, Російській Федерації, ФРН - характеризується ознаками англо-американської та континентальної моделі. Слід зазначити, що в науковій літературі, у якості самостійної муніципальної системи виділяють місцеве (комунальне) управління Німеччини. (Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він передбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарівні з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган - магістрат.)

П'ята модель - «радянська» - (зберігається у тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Характерні особливості:1) базується на заперечені розподілу влади і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху; 2) всі ради є органами державної влади на своїй території; 3) рада обирає інший державний колегіальний орган - виконавчий комітет, який одночасно підпорядковується цій раді та виконавчому комітету вищого рівня).

Слід зауважити, що самостійність органів місцевого самоврядування більшості європейських держав має особливий специфічний характер, оскільки органи місцевого самоврядування не мають законодавчих повноважень, бо вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни чи суб'єкта федерації, якщо це федеративна держава. У ФРН, наприклад, виділяють три умови правового регулювання місцевого самоврядування: федеральне законодавство, законодавство окремих земель і прийняті самими громадами правові відносини. Нормами федерального законодавства є насамперед Основний закон ФРН 1949 р., але провідне місце в правовому регулюванні місцевого самоврядування займає законодавство земель, хоча в різних землях правове становище комун має свої особливості [6, c. 288]. Конституції земель, як правило, дублюють положення ст. 28 Основного закону ФРН, а також доповнюють і конкретизують окремі його положення. Багато питань комунального самоврядування регулюється законами земель, серед яких основне місце займають статути про комуни.

Усі представлені моделі є дискусійними і репрезентують різні підходи до організації місцевого самоврядування в зарубіжних державах, тому, вони є доволі умовними.

Кожна країна, зокрема Україна, на конституційному і законодавчому рівні може використати їх при формуванні власної моделі, орієнтуючись на аналіз власних національних умов організації та діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням адміністративно-територіального устрою, децентралізацією управління і передачею на місцевий рівень більших повноважень, а також історичних, фінансових та інших умов розвитку територій і формування держави в цілому.

3.1 Шляхи розвитку місцевого самоврядування в Україні та держав Європейського Союзу

1. Дослідження теоретико-методологічних засад місцевого самоврядування в Україні та державах Європейського Союзу доводить, що на розвиток місцевого самоврядування в різних країнах Європи впливали англосаксонська та романо-германська правові системи, яким притаманний різний підхід щодо визначення змісту поняття «місцеве самоврядування». У зв'язку з цим концепція місцевого самоврядування, яку було розроблено державами Європейського Союзу, ґрунтується на тому, що територіальні громади являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні місцевими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав світу.

Враховуючи досвід держав Європейського Союзу, доцільно розробити сучасну модель місцевого самоврядування в Україні, яка має бути втіленням концепції муніципального дуалізму, відповідно до якої місцеве самоврядування - це форма народовладдя, що забезпечує гарантовану державою реалізацію права населення, об'єднаного в територіальну громаду, задля самостійного і власного управління визначеною законом частиною місцевих справ у межах чинного законодавства.

2. Встановлено, що нормотворчість на місцевому рівні виявляється у специфічних правових актах управління, за допомогою яких опосередковується діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення на місцевому рівні більшості функцій держави.

Статут територіальної громади, розроблений з урахуванням історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей, є основоположним нормативно-правовим актом місцевого самоврядування установчого характеру, що має вищу юридичну силу стосовно усіх інших правових актів суб'єктів місцевого самоврядування.

Для забезпечення найбільш повного та ефективного впливу підзаконних нормативно-правових актів у системі місцевого самоврядування в Україні необхідно на законодавчому рівні чітко визначити правовий статус кожного з таких актів та його ієрархічне співвідношення з іншими локальними актами.

3. Тенденціями розвитку місцевого самоврядування є закономірні етапи і форми процесу становлення та розвитку місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, визначено, що загальноєвропейські тенденції розвитку місцевого самоврядування класифікуються за такими критеріями:

- соціально-правові тенденції: посилення ролі участі громадян у місцевому самоврядуванні (Австрія, Італія, ФРН); надання права на участь у місцевому самоврядуванні іноземцям (Іспанія, Нідерланди); поступовий перехід до «споживацької моделі» місцевого самоврядування (Великобританія).

- організаційно-правові тенденції: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць та скорочення місцевих органів (Швеція, ФРН, Польща, Франція та ін.); субсидіарність та зміна функцій органів місцевого самоврядування (Франція, Польща, Великобританія та ін.); підвищення ролі виконавчих органів за умови збереження провідної ролі представницьких органів місцевого самоврядування (Польща); надання територіальним громадам нових суверенних прав: кадровий, організаційний, правотворчий, фінансовий, податковий суверенітет; суверенітет у плануванні; територіальне верховенство громад щодо населення і території (ФРН); становлення самоврядування на регіональному рівні (Польща, Франція, Італія, Іспанія, Швеція та ін.).

- матеріально-фінансові тенденції: надання територіальним громадам податкової самостійності (ФРН, Польща); розвиток співробітництва (партнерства) різних рівнів влади (ФРН, Франція); становлення та розвиток муніципальних підприємств (Швеція, Франція); розвиток муніципального господарства шляхом застосування методів прямого управління, муніципально-підрядної системи, муніципально-орендної системи та муніципальної концесії (Франція, Бельгія, Португалія, Нідерланди, Данія); становлення договірної форми ведення муніципального господарства на основі адміністративного договору (ФРН); надання територіальній громаді статусу юридичної особи (Португалія, Швеція).

4. Проведене дослідження дозволяє визначити такі проблеми розвитку місцевого самоврядування України в контексті інтеграції до Європейського Союзу: недосконалість адміністративно-територіального устрою України; невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування та невизначеність статусу населеного пункту; декларативність місцевого самоврядування на регіональному рівні; недосконала матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування; відсутність рівного доступу до органів місцевого самоврядування, у зв'язку з чим права на участь у ньому позбавлені іноземці та особи без громадянства, що на законних підставах проживають на території відповідного населеного пункту; невизначеність статусу сільського, селищного, міського голови; наявність великої кількості делегованих повноважень та повне дублювання деяких повноважень місцевим самоврядуванням та органами виконавчої влади на місцях.

5. Комплексний аналіз напрямів удосконалення нормативно-правової основи місцевого самоврядування в Україні в контексті досвіду держав Європейського Союзу дозволяє запропонувати такі заходи:

- законодавчо визначити статус територіальної громади, її внутрішню організацію, принципи розподілу повноважень, порядок формування представницьких органів та прийняття ряду нормативно-правових документів, що визначатимуть становлення місцевого самоврядування в Україні;

- у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначити поняття «компетенція місцевого самоврядування» та «повноваження місцевого самоврядування»;

- у базовому законі щодо регіонального самоврядування нормативно зафіксувати поняття «регіон» та «регіональний розвиток», визначити місце державного регулювання розвитку регіонів як важливого напряму діяльності держави;

- законодавчо надати районним та обласним радам можливість створювати власні виконавчі органи.

6. Як шляхи становлення організаційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні з урахуванням провідного європейського досвіду пропонуються:

- враховуючи досвід ряду розвинених європейських країн (Франція, Данія), надати можливість представницьким органам місцевого самоврядування самостійно обирати свого керівника, який забезпечуватиме стратегічну і поточну організацію діяльності ради та очолюватиме її виконавчий орган, завдяки чому в Україні буде побудовано модель «сильна рада - слабкий мер»;

- сучасна регіональна політика України має узгоджуватися з політикою Ради Європи, у зв'язку з чим необхідно чітко визначити статус регіону в Україні (враховуючи досвід Італії, Іспанії, Великобританії);

- необхідно чітко визначити територіальну основу місцевого самоврядування шляхом прийняття законопроекту «Про адміністративно-територіальний устрій України»;

- впровадження адміністративного договору до системи підзаконних нормативно-правових актів, що дозволить заповнити прогалини у праві, доповнити і конкретизувати чинне законодавство.

7. Адміністративно-правове забезпечення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні у порівнянні з організаційно-правовими засадами фінансового забезпечення місцевого самоврядування країн-членів Європейського Союзу дозволяє зробити висновок, що бюджетна політика держави вимагає суттєвих корективів.

Для реалізації основної функції місцевого самоврядування - надання відповідних послуг населенню, органам центральної влади необхідно:

- запровадити такі форми власності, як власність області та району, що передбачено проектами Законів України «Про місцеве самоврядування області» та «Про місцеве самоврядування району»;

- налагодити співробітництво між окремими громадами (кооперативний підхід) шляхом укладання контрактних угод і договорів планування послуг і спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями влади (наприклад, синдикати або дистрикти у Франції);

- сприяти створенню міжмуніципальних господарських кооперацій, що дозволить знизити вартість продукції для муніципальних потреб за рахунок спорудження та експлуатації великих спільних об'єктів, отримання одними муніципальними утвореннями продукції та послуг з підприємств та закладів, що розташовані на території сусідніх муніципальних утворень, збільшення масштабів виробництва товарів і послуг;

- розвивати застосування основних чотирьох методів ведення ефективного муніципального господарства - пряме управління, муніципально-підрядна система, муніципально-орендна система та муніципальна концесія.

...