Проблеми державного земельного кадастру в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 322.2

Проблеми державного земельного кадастру в Україні

Андрій Мартин,

докторант Національного університету біоресурсів

і природокористування України, кандидат економічних наук

Досліджено головні проблеми державного земельного кадастру в Україні на сучасному етапі розвитку земельних відносин. Визначено підходи до удосконалення земельно-кадастрового обліку як необхідної передумови розвитку ринкових земельних відносин.

Исследованы основные проблемы государственного земельного кадастра в Украине на современном этапе развития земельных отношений. Определены подходы к совершенствованию земельно-кадастрового учета как необходимой предпосылки развития рыночных земельных отношений.

The main problems of the state land cadastre in Ukraine at the present stage of development of land relations are investigated. Approaches to improving cadastral registration as a prerequisite of market land relations are defined.

Постановка проблеми. Створення ефективної земельно-кадастрової системи належить до числа найважливіших передумов сталого розвитку ринкових земельних відносин, адже саме на земельний кадастр покладається вирішення завдання обліку усіх одиниць земельної власності, лише на його основі здійснюється реальне гарантування прав на земельні ділянки, саме у складі кадастру здійснюється оцінювання земель для фіскальних та регуляторних цілей. земельний кадастр правовий

Сучасний державний земельний кадастр України характеризується значною кількістю проблем, що пов'язані із невизначеністю правового статусу земельно-кадастрових відомостей та порядку ведення кадастру, недостатньою достовірністю та повнотою існуючої земельно-кадастрової інформації, майже повною відсутністю реєстраційних даних щодо обмежень у використанні земель, недостатньою автоматизацією та інформатизацією кадастрово-облікових процедур, відсутністю документального статусу у електронних кадастрових даних тощо.

Відсутність ефективно діючої земельно-кадастрової системи істотно підвищує конфліктний потенціал земельних відносин, адже недостовірність зафіксованих у кадастрі просторових характеристик земельних ділянок унеможливлює точну ідентифікацію прав на землю та справедливе вирішення земельних спорів. Істотно ускладнюється державний контроль за використанням та охороною земель, відсутні передумови для регулярного проведення моніторингу земель та ґрунтів. Земельний кадастр вже практично не відіграє ролі головного джерела інформації для проведення землеустрою та оцінки земель.

На думку багатьох експертів, сформована в Україні система ведення земельного кадастру містить у собі значні корупційні ризики, які переважно пов'язуються із делегуванням функцій ведення державного реєстру земель господарюючому суб'єкту, непрозорістю адміністративних процедур виготовлення та державної реєстрації правовстановлюючих документів на земельні ділянки тощо.

Таким чином, досить важливим завданням землевпорядної, економічної та правової науки стає розроблення цілісної системи заходів, яка дозволить кардинально удосконалити систему ведення державного земельного кадастру в Україні.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Проблематика удосконалення ведення державного земельного кадастру в Україні висвітлена у роботах широкого кола вітчизняних науковців, таких як А.П. Вервейко, Р.П. Возняк, М.О. Володін, С.Л. Гоштинар, А.С. Даниленко, Д.С. Добряк, Т.О. Євсюков, Ю.О. Карпінський, В.В. Кулініч, М.Г. Лихогруд, А.А. Лященко, А.М. Муховиков, Л.Я. Новаковський, М.Г. Ступень, А.М. Третяк, А.Д. Юрченко та деяких інших.

Попри це, зберігається досить неоднозначне бачення різними дослідниками стратегії реформування існуючої системи земельно-кадастрової системи України. Далеко не всі проблеми ведення земельного кадастру знайшли адекватне відображення у науковій літературі. Потребує подальшого вивчення світовий та європейській досвід побудови кадастрово-реєстраційних систем, інформатизації кадастру, забезпечення публічного доступу до кадастрових даних тощо.

Метою даної статті є дослідження головних проблем державного земельного кадастру в Україні на сучасному етапі розвитку земельних відносин, а також обґрунтування авторського бачення підходів до удосконалення земельно-кадастрового обліку як необхідної передумови розвитку ринкових земельних відносин.

Виклад основного матеріалу. Законодавчим актом, який визначає зміст та складові державного земельного кадастру в Україні залишається Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗКУ). Зокрема, цим Кодексом визначено, що державний земельний кадастр - це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Передбачається, що державний земельний кадастр має бути основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів, хоча у даний час він практично не виконує цієї функції.

Призначення державного земельного кадастру полягає у забезпеченні необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.

На жаль, практично усі складові державного земельного кадастру в Україні ведуться зі значними труднощами, в тому числі, подекуди поза правовим полем. Далі пропонується короткий аналіз сучасного стану земельно-кадастрової діяльності в Україні.

1. Виконання основних завдань ведення державного земельного кадастру

Жодне із основних завдань ведення державного земельного кадастру, які визначені статтею 195 ЗКУ, у даний час не виконується, зокрема:

а) не забезпечується повнота відомостей про всі земельні ділянки - за даними Держкомзему станом на 2010 рік у державному реєстрі земель обліковувалися семантичні та картографічні відомості лише близько 10 млн. земельних ділянок , тобто майже 39 % від їх загальної кількості;

б) не застосовується єдина система просторових координат та система ідентифікації земельних ділянок - визначена постановою Кабінету Міністрів України від 22.09.2004 № 1259 єдина Державна геодезична референцна система координат УСК-2000 (що має застосовуватись при виконанні топографо-геодезичних та картографічних робіт починаючи з 1 січня 2007 р.) дотепер не знайшла повноцінного впровадження у земельно-кадастровій діяльності, а порядок кадастрової ідентифікації (нумерації) земельних ділянок дотепер врегульовується ненормативним документом Держкомзему;

в) не запроваджено єдину систему земельно-кадастрової інформації та її достовірності - дотепер ведення окремих складових земельного кадастру здійснюється без створення єдиної інформаційної системи різними органами (Держкомземом та його територіальними органами, державним підприємством «Центр державного земельного кадастру», органами місцевого самоврядування , Державною службою геодезії, картографії та кадастру , суб'єктами господарювання, які виконують землевпорядні, землеоціночні та топографо-геодезичні роботи), що унеможливлює контроль за достовірністю земельно-кадастрової інформації; відсутні ефективні механізми валідації, верифікації та управління якістю кадастрових даних, а це призводить до масового внесення та накопичення у кадастрі сумнівних з точки зору достовірності відомостей.

2. Кадастрове зонування

Кадастрове зонування в Україні, відповідно до статті 197 ЗКУ включає встановлення: місця розташування обмежень щодо використання земель; меж кадастрових зон та кварталів; меж оціночних районів та зон; кадастрових номерів (території адміністративно-територіальної одиниці).

Встановлення місць розташування обмежень щодо використання земель належить до найбільш проблемних питань земельної реформи, яка триває в Україні з 1990 року. Реструктуризація системи землеволодіння та землекористування дотепер масово відбувається без належної фіксації та реєстрації обмежень у використанні земель (охоронних зон навколо об'єктів природно-заповідного фонду, культурної спадщини, транспорту, зв'язку, енергетики, гідрометеорологічної діяльності, геодезичних пунктів, інженерних комунікацій, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон, зон особливого режиму використання земель, прикордонної смуги, зон особливого режиму забудови, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, берегових смуг водних шляхів, смуг відведення каналів, зон радіоактивного забруднення, зон надзвичайних екологічних ситуацій тощо).

Обмеження у використанні земель підлягають державній реєстрації (стаття 111 ЗКУ). Таким чином, не зареєстровані у державному земельному кадастрі обмеження у використанні земельних ділянок нині фактично можуть вважатися юридично нікчемними.

В сучасних умовах, встановлення обмежень у використанні земель перетворилось із технічної на правову та економічну проблему, адже тепер, коли більше половини земельного фонду держави перебуває у приватній власності, встановити та зареєструвати обмеження у використанні земельної ділянки можна лише з дозволу її власника (або довести необхідність встановлення обмежень у суді). Крім того, особа, що зацікавлена у встановленні таких обмежень, має відшкодувати власнику землі або землекористувачу відповідні збитки (див. статтю 156 ЗКУ).

Наказом Держкомзему від 29.12.2008 № 643 затверджено Класифікатор обмежень та обтяжень у використанні земельних ділянок, але слід відзначити, що цей ненормативний акт прийнято без урахування вимог Закону Україну від 17.05.2001 № 2408-III «Про стандартизацію» та ДСТУ 1.10:2005 «Національна стандартизація. Правила розроблення, побудови, викладання, оформлення, ведення національних класифікаторів».

Встановлення меж кадастрових зон та кварталів в Україні здійснювалося досить безсистемно та хаотично. Дотепер відсутній нормативно-правовий акт, який би встановлював вимоги до їх формування та легітимізації.

Під кадастровим кварталом переважно розуміється компактне об'єднання земельних ділянок, яке обмежене вулицями, інженерними спорудами або природними межами. Кадастрова зона являє собою сукупність (об'єднання) кадастрових кварталів у межах окремого населеного пункту або за межами населених пунктів. Ненормативними актами також виділяється поняття «кадастровий округ» (об'єднання кадастрових зон) - частина території, у межах якої ведеться державний земельний кадастр на місцевому рівні.

За даними Держкомзему станом на 2008 рік, в Україні виділено 56,5 тис. кадастрових зон та 378,0 тис. кварталів . Роботи з формування цих кадастрових одиниць, як правило, виконувались на підставі рекомендацій Держкомзему України [1]. Крім того, наказом Держкомзему від 28.08.2008 № 333 затверджено Рекомендації по перевірці індексних кадастрових карт у векторному вигляді, основне призначення котрих - створення повної індексної кадастрової карти в рамках Проекту «Видача державних актів на право власності в сільській місцевості та розвиток системи кадастру». В той же час, механізмів усунення виявлених недоліків у індексних кадастрових картах згаданий наказ не визначає.

Значною проблемою на шляху формування кадастрових зон та кварталів є неврегульованість системи адміністративно-територіального устрою України і, перш за все, невизначеність меж адміністративно-територіальних утворень . Масовим явищем в Україні є «територіальні претензії» населених пунктів до навколишніх районів і навпаки, територіальні спори між районами, областями. Таким чином, «прив'язка» кадастрових одиниць до системи адміністративно-територіального устрою робить кадастрово-реєстраційну систему «заручником» територіальних конфліктів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Поза кадастровим зонуванням перебуває близько 4 млн. га територіального моря, яке за своїм правовим режимом належить до території України.

Порядок встановлення меж оціночних районів та зон у вітчизняній нормативно-правовій базі не визначено. Натомість, при проведенні нормативної грошової оцінки земель населених пунктів виділяються межі оціночних районів та економіко-планувальних зон, які встановлюються на основі економічної оцінки території населеного пункту з урахуванням таких факторів як: неоднорідність функціонально-планувальних якостей території; доступність до центру населеного пункту, місць концентрації трудової діяльності, центрів громадського обслуговування, масового відпочинку; рівень інженерного забезпечення та благоустрою території; рівень розвитку сфери обслуговування населення; екологічна якість території; привабливість середовища: різноманітність місць докладання праці, наявність історико-культурних та природних пам'яток тощо .

Присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам дотепер проводиться в Україні на підставі ненормативного акту - вказівки Держкомзему України від 20.03.2002 № 12 «Про присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для ведення Державного реєстру земель». Наказом від 15.02.2010 № 168 Держкомзем здійснив спробу визначити новий порядок присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам, але, зважаючи на наявні в ньому невідповідності чинному законодавству, він був скасований наказом цього відомства від 14.05.2010 № 370.

Закон України від 05.11.2009 № 1702-VI визначив, що кадастровий номер земельної ділянки, право на яку переходить у зв'язку з переходом права власності на житловий будинок, будівлю або споруду, є істотними умовами договору, який передбачає набуття права власності на ці об'єкти (крім багатоквартирних будинків). Таким чином, врегулювання порядку присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам набуває надзвичайної актуальності. В той же час, потребують подальших наукових досліджень питання оптимізації формату кадастрового номеру земельної ділянки, технічної та юридичної процедури його формування.

Неврегульованим у нормативній базі залишаються питання: виправлення вже присвоєних кадастрових номерів земельних ділянок, щодо яких виявлене дублювання; кадастрова нумерація при зміні меж адміністративно-територіальних утворень, при формуванні земельних ділянок лінійних об'єктів, при виділенні частин земельних ділянок для укладання цивільно-правових угод (договору сервітуту, оренди) тощо.

При кадастровому зонуванні наразі не фіксуються таксони природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель, порядок проведення яких визначено постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 № 681.

3. Кадастрові зйомки

Згідно статті 198 ЗКУ, кадастрові зйомки являють собою комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок. Кадастрова зйомка включає: геодезичне встановлення меж земельної ділянки; погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами; відновлення меж земельної ділянки на місцевості; встановлення меж частин земельної ділянки, які містять обтяження та обмеження щодо використання землі; виготовлення кадастрового плану.

Стаття 1 Закону України від 23.12.1998 № 353-XIV «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» також дає більш детальне визначення поняття «кадастрові зйомки» як комплексу робіт, спрямованих на вивчення необхідних топографічних елементів місцевості щодо пунктів геодезичної мережі (зокрема меж земельних ділянок з їх найменуваннями, кількісними та якісними показниками) і нанесення їх на планшет для створення планів (карт), що служать основою для кадастрів.

Основним нормативним документом щодо кадастрових зйомок в Україні є наказ Укргеодезкартографії від 09.04.1998 № 56 «Про затвердження Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-97)».

Наслідком того, що в Україні із початку земельної реформи не проводилась суцільна інвентаризація земель, а також неодноразово застосовувались методи адміністративно-командного «пришвидшення» приватизації земель , стали неповнота та неточність відомостей про всі земельні ділянки у даних державного земельного кадастру. Фактично, у земельному кадастрі наявна геопросторова інформація лише стосовно третини земельних ділянок держави. Інші дві третини «з'являтимуться» у земельному кадастрі в міру проведення кадастрових зйомок, пов'язаних із фіксацією фактичних меж цих ділянок в натурі (на місцевості).

Попри те, що основою для геодезичного встановлення меж земельних ділянок, реєстрації їх просторових та правових характеристик земельних ділянок теоретично повинна виступати документація із землеустрою, дані якої носять офіційний характер і набувають юридичного значення внаслідок затвердження за встановленою законодавством процедурою, характеристики земельних ділянок найчастіше визначаються за їх фактичним станом. Звичайно, натурні топографо-геодезичні зйомки, матеріали дистанційного зондування Землі ніколи не зможуть дати юридично значимих відомостей щодо правомірного використання земельних ділянок, адже усі способи закріплення меж на земній поверхні є тимчасовими - польову межу можна розорати, паркан - пересунути, межові знаки - втратити, а більшість меж ділянок взагалі ніяк не відображені фізично на земній поверхні.

По суті, виявляючи «невідповідність» фактичних меж ділянок тим, що раніше зазначались у документації із землеустрою, відшукуючи «відхилення» у конфігурації земельних ділянок, їх площі тощо, землевпорядні та топографо-геодезичні організації, з одного боку, займаються своєрідною «легалізацією» правопорушень, пов'язаних із самовільним захопленням земельних ділянок або їх нецільовим використанням. З іншого боку, безперечно необхідна величезна «робота над помилками» державного земельного кадастру, який нерідко наповнювався недостовірними відомостями.

Нинішнє українське законодавство не містить процедур, які б дозволяли масово здійснювати виправлення помилок у державному земельному кадастрі, в тому числі у порядку інвентаризації земель. При цьому слід мати на увазі, що «уточнення» просторових характеристик земельних ділянок тягне за собою не лише коригування реєстраційних відомостей про земельні ділянки, але й переоформлення «неправильних» правовстановлюючих документів, уточнення оціночних показників земельних ділянок, відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також притягнення до відповідальності осіб, які раніше некоректно виконали землевпорядні та топографо-геодезичні роботи. В сучасних умовах, виправлення помилок у державному земельному кадастрі можливе переважно у судовому порядку із залученням судової експертизи.

У згаданому контексті, інтерес становлять положення Федерального закону Російській Федерації від 24.07.2007 № 221-ФЗ «Про державний кадастр нерухомості» , яким визначено правові засади виправлення кадастрових помилок у цій державі. У кадастровій системі цієї країни, яка досить подібна до української, виділяються два типи помилок в державному кадастрі нерухомості: «технічна помилка» - допущена органом кадастрового обліку помилка, яка призвела до невідповідності відомостей, внесених до державного кадастр нерухомості, відомостям в документах, на підставі яких вносилися відомості до державного кадастр нерухомості; «кадастрова помилка» - якщо відтворена в державному кадастрі нерухомості помилка спочатку містилася в документі, на підставі якого вносилися відомості до державного кадастру нерухомості (наприклад, такою може бути помилка, допущена при визначенні координат характерних точок меж земельної ділянки).

При виявленні технічної або кадастрової помилки органом кадастрового обліку посадова особа, яка виявила таку помилку, складає протокол виявлення технічної (кадастрової) помилки. У протоколі виявлення технічної (кадастрової) помилки вказуються дата виявлення такої помилки, її опис з обґрунтуванням кваліфікації внесених до кадастру відомостей як помилкових, а також вказується, в чому полягає виправлення такої помилки. Протокол виявлення технічної (кадастрової) помилки завіряється підписом уповноваженого на прийняття рішень посадової особи органу кадастрового обліку.

Залежно від того, якою є помилка, порядок її виправлення різний. Так, у випадку з технічною помилкою орган кадастрового обліку приймає відповідне рішення про виправлення технічної помилки у відомостях: при виявленні даним органом такої помилки; у разі надходження до органу кадастрового обліку від будь-якої особи заяви про таку помилку; на підставі вступило в законну силу рішення суду про виправлення такої помилки. Термін виправлення технічної помилки у відомостях - не більше ніж 5 робочих днів з дня її виявлення органом кадастрового обліку або надходження до органу кадастрового обліку відповідної заяви або вказаного рішення суду.

Порядок виправлення кадастрової помилки у відомостях залежить від того, яким чином були подані в орган кадастрового обліку документи, що містять таку помилку:

* якщо документами, які містять таку помилку і на підставі яких внесено відомості до державного кадастр нерухомості, є документи, необхідні для кадастрового обліку і представлені одночасно з відповідною заявою, то кадастрова помилка у відомостях підлягає виправленню в порядку, встановленому для обліку змін відповідного об'єкта нерухомості;

* якщо документами, які містять таку помилку і на підставі яких внесено відомості до державного кадастр нерухомості, є документи, що надійшли до органу кадастрового обліку в порядку інформаційної взаємодії, то кадастрова помилка у відомостях повинна бути виправлена в порядоку інформаційної взаємодії;

* в будь-якому випадку - на підставі рішення суду про виправлення такої помилки, яке вступило в законну силу.

Оскільки кадастрова помилка підлягає виправленню в порядку, встановленому для обліку змін відповідного об'єкту нерухомості, то для виправлення необхідно отримати письмову заяву власника об'єкта нерухомості. При наявності такої заяви орган кадастрового обліку приймає рішення про усунення такої помилки. Завірена копія рішення надсилається зацікавленим особам у строк не пізніше робочого дня, наступного за днем прийняття рішення. У разі незгоди власника об'єкта нерухомості, у відомостях якого допущена кадастрова помилка, на внесення змін, чи іншої причини неможливості одержання письмової заяви орган кадастрового обліку ініціює звернення до суду для вирішення питання про внесення даних змін до відомостей державного кадастру нерухомості, додаючи необхідні для прийняття такого рішення документи.

У рішенні про необхідність усунення кадастрової помилки повинні бути зазначені такі відомості: дата виявлення помилки; її опис з обґрунтуванням кваліфікації відповідних відомостей як помилкових; вказівку, в чому полягає необхідність виправлення такої помилки.

Попри те, що в Україні державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» у обов'язковому порядку надає суб'єктам господарювання, які виконують роботи із землеустрою та топографо-геодезичні роботи, платні послуги з «перевірки та обробки інформації на магнітних носіях» , котрі нібито покликані попередити внесення до земельно-кадастрових баз даних некоректних відомостей про земельні ділянки, така «перевірка», по суті, позбавлена сенсу.

Формально, реєстратор має перевірити структуру, формат, об'єм та склад земельно-кадастрових даних, що містить обмінний файл за такими критеріями як: відповідність вимогам, установленим до структури, змісту та формату обмінного файлу; належність земельних ділянок кадастровому кварталу згідно з індексними кадастровими планами; відсутність перетинів та розривів між суміжними земельними ділянками, суміжними земельними ділянками суміжних кварталів, тотожність даних балансу земель; відсутність перетинів та розривів меж угідь земельних ділянок; контроль відповідності атрибутивних даних земельних угідь чинній нормативній базі класифікаторів та кодифікаторів .

В той же час, «перевірка», по-перше, не передбачає натурну повірку коректності поданих геопросторових відомостей, по-друге, «відсутність перетинів та розривів» між суміжними ділянками визначається лише стосовно обмеженої кількості ділянок, відомості про які зібрані у базі даних згаданого підприємства. Повна невизначеність правового статусу даних, так званої, автоматизованої системи державного земельного кадастру, ведення якої є головною метою функціонування ДП «Центр державного земельного кадастру», на сучасному етапі не дозволяє вважати «перевірки», що проводяться цим підприємством, юридично значимими.

Слід також відзначити, що після прийняття наказу Служби безпеки України від 25.11.2009 № 755 «Про затвердження Змін до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю» (зареєстр. в Мін'юсті України від 16.12.2009 № 1213/17229) в Україні нарешті скасовано режим секретності щодо геопросторової інформації та точних планово-картографічних матеріалів.

Своєрідним «атавізмом» радянської кадастрової системи залишилося погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами, яке у попередні періоди було покликане закладати основи добросусідства. На практиці, погодження меж ділянки із суміжником нині може здійснюватись у двох випадках: по-перше, коли у суміжного землекористувача є правовстановлюючий документ на земельну ділянку, та, по-друге, коли у суміжника такий документ відсутній. В першому випадку, необхідність у погодженні досить сумнівна, адже просторові характеристики суміжної ділянки повинні міститись у земельно-кадастровій системі, а межі цієї ділянки мають бути закріплені межовими знаками, що, в принципі, унеможливлює невірне визначення межі. В другому випадку, зважаючи на «недоведеність» правового статусу суміжника як власника землі або землекористувача, будь-які його дії щодо погодження або відмови у погодженні межі фактично позбавлені юридичної значимості.

Відновлення меж земельної ділянки на місцевості є особливо важливим видом кадастрових зйомок, адже саме цей вид робіт має забезпечувати реальне гарантування прав на землю та вирішення земельних спорів завдяки геодезичному відтворенню в натурі (на місцевості) втрачених поворотних точок межі земельної ділянки, відповідно до офіційних даних державного земельного кадастру. Пунктом 2 статті 106 ЗКУ встановлено, що види межових знаків і порядок відновлення меж визначаються центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Натомість, наказом Держкомзему від 18.05.2010 № 376 (зареєстр. в Мінюсті України 16.06.2010 за № 391/17686) затверджено набагато ширшу за змістом Інструкцію про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками.

Визначено три форми межових знаків:

1) вид I - металева марка у формі кола діаметром 80 мм;

2) вид II - конструкція, що складається з опори (бетонного моноліту у формі усіченої чотиригранної піраміди (призми)) та металевої марки;

3) вид III - непластифікований полівінілхлоридний стовпчик діаметром 90 мм та висотою 1200 мм.

Зважаючи на те, що сучасна земельно-кадастрова інформація в Україні є фрагментарною і неповною, а достовірність її змісту подекуди викликає цілком обґрунтовані сумніви, сучасні земельно-кадастрові дані далеко не завжди спроможні виступати інформаційною базою для ефективного відновлення меж земельних ділянок на місцевості.

Пункт 4.4 згаданої вище Інструкції містить досить дискусійні положення про те, що у разі неможливості виявлення дійсних меж їх встановлення здійснюється за фактичним використанням земельної ділянки. Таким чином, запроваджена процедура відновлення меж земельних ділянок може використовуватися для легалізації правопорушень, пов'язаних із самовільним захопленням земельних ділянок.

В сучасних умовах, коли користувацькі пристрої супутникових систем навігації (NAVSTAR (GPS), ГЛОНАСС та, в перспективі, Galileo) стають все більш доступними для широкого кола споживачів, а точність позиціонування, яку вони пропонують, постійно зростає (від 3-5 м на основі лише супутникового сигналу, до 5-10 мм за наявності коригуючого сигналу наземної станції), необхідність у запровадженні спеціальних процедур відновлення меж земельних ділянок на місцевості поступово відпадає.

Важливою складовою кадастрових зйомок є встановлення меж частин земельної ділянки, які містять обтяження та обмеження щодо використання землі. Місця розташування обмежень у використанні земель мають позначатися в натурі (на місцевості) інформаційними знаками встановленого зразка. В той же час, форми та види таких знаків переважно регулюються різноманітними ненормативними актами, галузевими стандартами різних органів влади. Наприклад, декілька форм водоохоронних знаків визначено відомчими будівельними нормами Держкомводгоспу ВБН 33-4759129-03-05-92 «Проектування, упорядкування та експлуатація водоохоронних зон водосховищ», форму знаків для позначення охоронних зон магістральних трубопроводів визначено ДСТУ 4329-2004 «Магістральні трубопроводи. Знаки позначання трас. Загальні технічні вимоги. Правила застосовування» тощо.

Необхідно констатувати, що реальне встановлення меж частин земельних ділянок, які містять обтяження та обмеження щодо використання землі, в Україні практично не здійснюється.

Виготовлення кадастрових планів в Україні також пов'язане зі значними труднощами, які обумовлені суперечливістю чинної нормативно-правової бази. Фактично, в Україні неможливо виготовити кадастровий план земельної ділянки, який би повністю відповідав вимогам нормативно-правових актів. З одного боку, створення та оновлення кадастрових карт (планів), відповідно до статті 11 Закону України від 23.12.1998 № 353-XIV «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», належить до загальнодержавних топографо-геодезичних і картографічних робіт. Таким чином, при виготовленні кадастрових планів, відповідно до пункту 1.1.6 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), мають застосовуватися діючі «Умовні знаки для топографічних планів масштабів 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500», затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 03.08.2001 № 295.

З іншого боку, вимоги до змісту кадастрових планів описані у пункті 2.6 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, що затверджена наказом Держкомзему від 04.05.1999 № 43 (зареєстр. в Мінюсті України 04.06.1999 за № 354/3647). Цей нормативно-правовий акт вказує, що кадастровий план земельної ділянки складається в масштабі, який забезпечує чітке зображення всіх елементів і написів, а на сам план мають бути нанесені: межі земельної ділянки з описом суміжних землевласників і землекористувачів; поворотні точки меж земельної ділянки; лінійні проміри між точками по межах земельної ділянки; річки, озера, канали, шляхи, лісосмуги, інші елементи ситуації; межі будинків і споруд, розташованих на земельній ділянці; межі вкраплених земельних ділянок сторонніх землевласників і землекористувачів (додається їх список); межі угідь та зон обмежень щодо використання земельної ділянки. Відобразити усі ці елементи плану за допомогою «Умовних знаків для топографічних планів масштабів 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500» принципово неможливо, оскільки ці нормативні документи не узгоджені між собою, а умовні позначення для багатьох видів меж, елементів ситуації, угідь та обмежень взагалі відсутні.

Можна лише сподіватись, що після підпорядкування Державної служби геодезії, картографії Держкомзему, яке відбулось відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 № 1413 «Питання Державної служби геодезії, картографії та кадастру», зазначені розбіжності у відомчих нормативно-правових актах будуть усунуті.

4. Бонітування ґрунтів

Бонітування ґрунтів - це порівняльна оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах. Бонітування ґрунтів проводиться за 100-бальною шкалою. Вищим балом оцінюються ґрунти з кращими властивостями, які мають найбільшу природну продуктивність.

Згідно статті 5 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель», бонітування ґрунтів визнається одним із видів оцінки земель, а дані бонітування ґрунтів визнані складовою частиною державного земельного кадастру, що є основою проведення економічної оцінки сільськогосподарських угідь і враховуються при визначенні екологічної придатності ґрунтів для вирощування сільськогосподарських культур, а також втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Відповідно до статті 37 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», дані бонітування ґрунтів використовуються при здійсненні землеустрою з метою розробки комплексу заходів із землеустрою щодо використання та охорони земель, збереження і підвищення родючості ґрунтів.

Показники бонітування ґрунтів є інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення, відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 № 213. Зокрема, при визначенні нормативної грошової оцінки окремої земельної ділянки має враховуватися бал бонітету агровиробничої групи ґрунтів та бал бонітету гектара відповідних сільськогосподарських угідь по сільськогосподарському підприємству. Цей же підхід підтверджується Порядком нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, що затверджений наказом Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 № 18/15/21/11.

Відповідно до Порядку визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 № 1279, для визначення втрат сільськогосподарського виробництва, спричинених вилученням сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, сіножатей, пасовищ) для використання їх у цілях, не пов'язаних із веденням сільського господарства, враховується бал бонітету ділянки сільськогосподарських угідь, що вилучається, а також бал бонітету сільськогосподарських угідь по Автономній Республіці Крим, області, містах Києву та Севастополю.

Відповідно до Методики експертної грошової оцінки земельних ділянок, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2002 № 1531, при зіставленні цін продажу подібних земельних ділянок під сільськогосподарськими угіддями враховуються, зокрема, такі якісні земельної ділянки як родючість та стан ґрунтів, що визначаються через їх бонітет.

Останній раз бонітування ґрунтів в Україні було проведене у 1993 році. Роботи з бонітування ґрунтів сільськогосподарських угідь України виконувалися у відповідності до «Методики бонитировки почв Украины», яка була розглянута і схвалена на засіданні Відділення землеробства Української академії аграрних наук 10.03.1992 року (протокол № 2) та «Методичних рекомендацій по проведенню бонітування ґрунтів», які розглянуті і схвалені науково-методичною Радою з питань бонітування ґрунтів України 21.01.1993 року. Об'єктом бонітування прийняті одиниці ґрунтового покриву, які виділялись на картах ґрунтів і об'єднані в агровиробничі групи ґрунтів згідно з «Номенклатурним списком агровиробничих груп ґрунтів Української РСР» (Київ, 1978).

З часу останнього проведення бонітування ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення пройшло вже 17 років, хоча Закон України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель» вказує, що воно має проводитися не рідше як один раз у 7 років.

Бонітування ґрунтів має проводитись юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Відповідно до наказу Держкомзему від 05.08.2009 № 423 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт», для розроблення технічної документації з бонітування ґрунтів, обов'язковою є наявність у складі ліцензіата спеціалістів, які закінчили вищий навчальний заклад за спеціальностями «агрономія», «ґрунтознавство».

У сучасних умовах, відповідно до статті 16 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель», бонітування ґрунтів має проводитися відповідно до державних стандартів, норм і правил, а також інших нормативно-правових актів на землях сільськогосподарського призначення та лісового фонду. Відповідні нормативні документи у даний час відсутні, а згадані вище методичні документи 1992-93 років не узгоджуються із чинним земельним законодавством.

5. Економічна оцінка земель

Стаття 200 ЗКУ дає визначення економічної оцінки земель як оцінки землі як природного ресурсу і засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві та як просторового базису в суспільному виробництві за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі.

Метою проведення економічної оцінки земель різного призначення є порівняльний аналізу ефективності їх використання. Дані економічної оцінки земель розглядаються як основа грошової оцінки земельної ділянки різного цільового призначення. Показники економічної оцінки земель передбачається визначати в умовних кадастрових гектарах або у грошовому виразі.

Останній (третій) тур економічної оцінки земель колгоспів і радгоспів Української РСР по результатам їх господарювання у 1981-87 рр. був проведений у 1988 році [2]. Звичайно, його результати не є адекватними сучасним умовам господарювання в Україні.

Статтею 17 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель» передбачено, що економічна оцінка земель проводиться не рідше як один раз у 5-7 років відповідно до державних стандартів, норм і правил, а також інших нормативно-правових актів на землях сільськогосподарського призначення незалежно від форм власності. Нормативні документи щодо проведення економічної оцінки земель в Україні наразі відсутні.

Теоретично, економічна оцінка земель має проводитись юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Відповідно до наказу Держкомзему від 05.08.2009 № 423, для розроблення технічної документації з економічної оцінки земель обов'язковою є наявність у складі ліцензіата спеціалістів, які закінчили вищий навчальний заклад за спеціальністю «економіка».

У радянський період, коли грошова оцінка землі розглядалась атрибутом капіталістичної економіки, економічна оцінка виконувала функцію своєрідного «сурогату» вартісної оцінки земельних ресурсів для потреб регулювання і планування сільськогосподарського виробництва. За сучасних умов, економічна, організаційна та управлінська необхідність збереження в Україні такого виду земельно-кадастрових робіт як економічна оцінка земель вбачається досить сумнівною.

6. Грошова оцінка земельних ділянок

Грошова оцінка земельних ділянок в Україні визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною.

Стаття 201 ЗКУ вказує, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок призначена для визначення розміру земельного податку (хоча, після внесення у 2008 році змін до Закону України від 03.07.1992 № 2535-XII «Про плату за землю», сума, від якої розраховується розмір податку, не може бути меншою ціни земельної ділянки, що зазначена в угоді), втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (проте, фактично, Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 № 1279, не передбачає використання показників нормативної грошової оцінки земель), економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

Методичні засади проведення нормативної грошової оцінки земель потребують удосконалення, перш за все, для їх приведення у відповідність до чинного законодавства.

Зокрема, відповідно до статті 20 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель», за результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація. Стаття 18 цього Закону непрямо розділяє нормативну грошову оцінку земельних ділянок сільськогосподарського та несільськогосподарського призначення. Таким чином, об'єктом оцінки є земельна ділянка сільськогосподарського призначення (а не сільськогосподарські угіддя, сільськогосподарські підприємства, адміністративно-територіальні утворення або таксони природно-сільськогосподарського районування). Розробниками технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок є юридичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою (стаття 7 Закону).

Відповідно до статті 179 ЗКУ природно-сільськогосподарське районування земель є основою для оцінки земель. Порядок здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. № 681, згідно якої схеми (карти) природно-сільськогосподарського районування земель розглядаються науково-технічними радами центральних органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та аграрної політики і затверджуються спільно цими органами. Проте жодної схеми на даний час не затверджено.

Відповідно до статті 22 ЗКУ до земель сільськогосподарського призначення належать, в тому числі, несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі тимчасової консервації тощо). Існують навіть земельні ділянки сільськогосподарського призначення, склад угідь котрих представлений виключно несільськогосподарськими угіддями. Таким чином, методика нормативної грошової оцінки земельних ділянок має передбачати оцінку несільськогосподарських угідь.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2000 № 783 затверджено Порядок проведення індексації грошової оцінки земель, основою для чого визначено середньорічний індекс інфляції року, за результатами якого проводиться індексація. Удосконалення методичних засад нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення має здійснюватися із урахуванням необхідності коригування цього підходу, який повністю не відповідає ринковим реаліям.

Відповідно до статті 4 Закону України від 03.07.1992 № 2535-XII «Про плату за землю», розмір земельного податку не повинен залежати від результатів господарської діяльності власників землі та землекористувачів. В той же час, наказом Держкомзему України, Мінбуду України, Держводгоспу, Мінагрополітики України, Держкомлісгоспу України, УААН від 27.01.2006 № 19/16/22/11/17/12 «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)» оцінка забудованих земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення фактично ставиться у залежність від виробничих затрат, які приймаються за даними фінансового звіту землекористувача за той рік, який передував рокові оцінки. Таким чином, всупереч законодавству, результати господарювання фактично обумовлюють величину бази оподаткування.

Експертна грошова оцінка в Україні використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Експертна оцінка земельних ділянок - це професійна діяльність, що передбачає висловлення суджень про вартість земельних ділянок (як правило, ринкову) в грошовій формі. Необхідність незалежної індивідуальної оцінки для землі випливає з її неоднорідного характеру - в світі не існує двох ідентичних ділянок, адже всі вони мають, перш за все, різне положення у просторі (місцезнаходження), яке є одним із найбільш важливих факторів, що впливають на їх цінність. Проведення оцінки земельних ділянок покладається на оцінювачів - фахівців, що володіють спеціальними знаннями, мають аналітичні здібності та досвід роботи, а також здатні самостійно і неупереджено висловлювати судження щодо вартості об'єктів оцінки.

Нормативно-правові засади експертної грошової оцінки земельних ділянок в України визначено Цивільним кодексом України від 16.01.2003 № 435-IV, Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-III, законами України від 12.07.2001 № 2658-III «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» та від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель», національними стандартами, а також значною кількістю підзаконних актів.

Останнім часом у Верховній Раді України зареєстровано значну кількість законопроектів , які спрямовані на удосконалення регулювання оціночної діяльності в України. В той же час, будь-які зміни у сфері державної регуляторної політики у сфері оцінки земельних ділянок мають бути виваженими, науково-обґрунтованим та базуватися на чіткому визначені прав і обов'язків оцінювача, держави та інститутів професійного саморегулювання.

Важливим завданням є збереження особливого статусу землеоціночної діяльності як спеціального виду оціночних робіт. Це обумовлюється специфікою теоретико-методологічних засад оцінки землі, необхідністю одержання оцінювачами з експертної грошової оцінки земельних ділянок особливих знань, а також потребою державного регулювання на базі спеціально уповноваженого органу влади з питань земельних ресурсів.

Суттєві переваги, пов'язані із позбавленням центрального органу влади з питань земельних ресурсів функцій державного регулятора землеоціночної діяльності, або ж із розпорошенням цих функцій, відсутні. Необхідність збереження особливого статусу землеоціночної діяльності обумовлюється такими причинами:

1. Вартість землі, на відміну від інших об'єктів оцінки у матеріальній формі, не описується класичною трудовою теорією вартості. Об'єктом оцінки, при експертній грошовій оцінці земельних ділянок, є, перш за все, вигоди, пов'язані з місцем розташуванням ділянки, родючістю ґрунтів, якістю навколишньої інфраструктури, інженерно-геологічними умовами тощо. Ця фундаментальна відмінність землі, від інших об'єктів майнових прав, вимагає застосування відповідних методичних підходів та методів при проведенні оцінки, а також вміння оцінювача працювати із цими підходами. Постановами Кабінету Міністрів України від 10.12.2003 № 1891 «Про затвердження Методики оцінки майна» та від 11.10.2002 № 1531 «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» окремо затверджено методики оцінки майна та оцінки земельних ділянок, що підкреслює зазначені відмінності у підходах.

2. Із загальної площі земель України у 60,4 млн. га, 42,8 млн. га (або 71,0 %) являються сільськогосподарськими землями. Ще 10,6 млн. га (17,5 %) - лісовими землями. Тобто майже 9/10 від усіх земель України представлені продуктивними землями, що являються основним засобом виробництва у сільському та лісовому господарстві. Очевидно, що оцінка цих земель має здійснюватися під контролем центрального органу влади із земельних ресурсів, котрий регулює здійснення бонітування ґрунтів, економічної оцінки, забезпечує облік інформації про якісний стан земель, веде облік меліорованих земель тощо. Інші органи влади в принципі не володіють необхідним рівнем інформаційної забезпеченості та управлінської компетенції, що дозволяв би їм здійснювати регулювання оціночної діяльності у цій сфері.

3. Органам земельних ресурсів належить провідна роль у інформаційному забезпеченні процесу експертної грошової оцінки земельних ділянок, адже саме на них покладено обов'язок ведення державного земельного кадастру. Принципово важливим є те, що саме органи земельних ресурсів здійснюють облік просторових характеристик земельних ділянок (їх місцеположення) та їх кадастрову ідентифікацію, ведуть кадастрові плани і карти, здійснюють реєстрацію обмежень і обтяжень у використанні земель. Жодний інший орган влади не володіє настільки повною інформацією про правовий, екологічний та економічний стан земельних ресурсів, а отже управлінська компетентність центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у питаннях оцінки земельних ділянок, безумовно, є найвищою.

4. Регулювання незалежної землеоціночної діяльності центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів позбавлене внутрішнього конфлікту інтересів, адже органи земельних ресурсів не здійснюють розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності. Тобто, на відміну від державних органів приватизації, які, відповідно до законодавства, здійснюють продаж земельних ділянок і являються зацікавленою стороною у питаннях їх оцінки, органи земельних ресурсів не мають внутрішнього конфлікту інтересів при регулюванні землеоціночної діяльності.

5. Органи земельних ресурсів мають у своєму розпорядженні найбільш повну інформацію про вартість земельних ділянок у процесі ринкового обороту. Це пов'язується із тим, що саме вони здійснюють ведення Державного реєстру земель, забезпечують видачу та реєстрацію правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Зокрема, оформлення прав на землю, що здійснюється на підставі цивільно-правових угод, дозволяє органам земельних ресурсів акумулювати дані про усі реальні угоди, що мають місце на ринку, в тому числі ціну угод, характеристики земельних ділянок, умови фінансування тощо. Це дозволяє саме державним органам земельних ресурсів аналізувати стан ринку земель, забезпечувати інформацією про стан ринку оцінювачів та органи їх саморегулювання. Жодний інший орган влади не має подібних можливостей щодо здійснення постійного моніторингу ринкових цін продажу земельних ділянок та інформаційного забезпечення експертної грошової оцінки земельних ділянок.

6. Необхідність регулювання землеоціночної діяльності органами земельних ресурсів відповідає європейським підходам до регулювання оціночної діяльності. Зокрема, Європейською економічною комісією вказується: «Є перевага у створенні центрального управління оцінки або в органі управління земельними ресурсами, або в тісній співпраці з ним. Це потрібно для того, щоб забезпечити єдине застосування законів і стандартів, єдине програмне забезпечення та уникнути дублювання» [3]. Безперечно, відхід від існуючих підходів до регулювання землеоціночної діяльності призведе до порушення цього принципу.