Проблеми державного земельного кадастру в Україні

7. Землеоціночна діяльність, на відміну від оцінки майна, в суттєво більшій мірі регулюється державою. Це виправдовується як особливим статусом землі - основного національного багатства, так і соціально-економічною значущістю земельних ресурсів для економіки та суспільства. Близько 25 млн. земельних ділянок перебуває у власності громадян, а тому соціальне значення ефективності проведення оцінки земельних ділянок при цивільно-правових угодах, оподаткуванні, страхуванні майна тощо, є досить високим.

Наведемо короткий перелік інструментів державного регулювання оцінки земельних ділянок, що відсутні при оцінці майна:

1) землеоціночні роботи підлягають ліцензуванню, відповідно до Закону України від 01.06.2000 № 1775-III «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», що забезпечує захист прав, законних інтересів громадян та забезпечення безпеки держави;

2) органи державної влади здійснюють контроль за додержанням суб'єктами землеоціночної діяльності ліцензійних умов (наказ Держкомпідприємництва та Держкомзему України від 18.03.2003 № 30/64 «Про затвердження Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт»);

3) Держкомзем за погодженням з Мінфіном та Мінекономіки здійснює державне регулювання цін на послуги з оцінки земель згідно Закону України від 03.12.1990 № 507-XII «Про ціни і ціноутворення» та постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.1996 № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)»;

4) Держкомзем акумулює результати усіх виконаних землеоціночних робіт у Державному фонді документації із землеустрою згідно Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель» та постанови Кабінету Міністрів України від 17.11.2004 № 1553 «Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою»;

5) Держкомзем відповідно до європейської практики технічної регламентації, а також законів України від 01.12.2005 № 3164-IV «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» та від 17.05.2001 № 2406-III «Про підтвердження відповідності», постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 288 визнано центральним органом виконавчої влади, на який покладаються функції технічного регулювання та розроблення технічних регламентів у сфері оцінки земель;

6) звіти про експертну грошову оцінку земельних ділянок державної та комунальної власності можуть підлягати добровільній державній експертизі, відповідно до Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації».

З метою забезпечення єдності методичного простору при проведенні оцінки нерухомості (земельних ділянок та земельних поліпшень), доцільно забезпечити поступовий перехід до державного регулювання оцінки нерухомості єдиним регулятором - спеціально уповноваженим органом влади, що володітиме у зазначених питаннях найвищим рівнем інформаційної забезпеченості та управлінської компетенції.

7. Державна реєстрація земельних ділянок

Відповідно до статті 202 ЗКУ, державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного реєстру земель. Державний реєстр земель складається з двох частин: а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок; б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку.

Тривалий час, ведення Державного реєстру земель в Україні здійснюється у відповідності до наказу Держкомзему України від 02.07.2003 № 174 «Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель» (зареєстрованого в Мін'юсті України 25.07.2003 за № 641/7962). Але згаданий наказ був зупинений рішенням Держкомпідприємництва від 18.04.2007 № 35 «Про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики Державним комітетом України по земельних ресурсах» . Підставою для таких дій Держкомпідприємництва став аналіз норм ЗКУ, які визначають повноваження органів державної влади по порядку ведення, організації та веденню державної реєстрації земель, як складової частини державного земельного кадастру. Зокрема, було встановлено, що Держкомзем України - центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин, до повноважень якого належить введення державного земельного кадастру, у тому числі державної реєстрації земельних ділянок, не наділений повноваженнями щодо прийняття порядку ведення державного реєстру земель.

Державна реєстрація земельних ділянок як складова державного земельного кадастру у даний час не ведеться державою і, натомість, постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1088 «Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру», відповідні функції бути тимчасово - до створення Державного реєстру прав на землю та нерухоме майно - делеговані господарюючому суб'єкту - державному підприємству «Центр державного земельного кадастру».

В той же час, відповідно до пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону України від 11.02.2010 № 1878-VI «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інших законодавчих актів України», до 1 січня 2012 року державна реєстрація права власності, права користування (сервітут) земельними ділянками, права постійного користування земельними ділянками, договорів оренди земельних ділянок; права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); права забудови земельної ділянки (суперфіцій) має проводитись безпосередньо територіальними органами земельних ресурсів.

Починаючи з 16.03.2010 р. здійснення ведення державного реєстру земель державним підприємством «Центр державного земельного кадастру» фактично суперечить вимогам Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (у новій редакції), а також статті 16 Закону України від 11.01.2001 № 2210-III «Про захист економічної конкуренції», яка забороняє делегування повноважень органів влади суб'єктам господарюванням.

Відсутність у територіальних органів земельних ресурсів доступу до Поземельної книги, не дозволяє їм реалізовувати передбачену Законом України від 05.03.2009 № 1066-VI та постановою Кабінету Міністрів України від 06.05.2009 № 439 «Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку» процедуру здійснення відмітки про перехід права власності на земельну ділянку на державних актах.

Таким чином, у сучасних умовах, для повернення державної реєстрації земельних ділянок у правове поле необхідно негайно надати чинності постанові Кабінету Міністрів України від 09.09.2009 № 1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі», введення в дію якої було перенесене на 01.01.2011 р. Ця постанова передбачає запровадження ведення відповідних реєстраційних документів територіальними органами земельних ресурсів.

Слід також відзначити, що окреме ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі у електронному вигляді, до надання відповідним даним статусу електронних документів та визначення правового режиму автоматизованої системи державного земельного кадастру, є передчасним та невиправданим.

8. Облік кількості та якості земель

Облік кількості земель, відповідно до статті 203 ЗКУ, відображає відомості, які характеризують кожну земельну ділянку за площею та складом угідь. В Україні цю форму обліку інтегровано у систему державних статистичних спостережень, а нормативною основою для її ведення є Закон України від 17.09.1992 № 2614-XII «Про державну статистику» та наказ Держкомстату України від 05.11.1998 № 377 «Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)», що зареєстрований в Мін'юсті України 14.12.1998 р. за № 788/3228 (із змінами згідно наказу Держкомстату від 16.10.2001 № 420). У відповідності з останнім нормативним документом, в Україні забезпечується ведення наступних форм державної статистичної звітності:

* № 6-зем «Звіт про наявність земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності» (річна);

* № 6а-зем «Звіт про наявність зрошуваних земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами та угіддями» (річна);

* № 6б-зем «Звіт про наявність осушених земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами та угіддями» (річна);

* № 2-зем «Звіт про землі, які перебувають у власності й користуванні» (піврічна).

Згаданим наказом також затверджено Інструкцію з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем). Вона розроблена відповідно до Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.01.93 № 15 «Про порядок ведення державного земельного кадастру», в частині кількісного обліку земель. В основу класифікації земель покладені Стандартна статистична класифікація землекористування ЄЕК , розроблена Статистичною комісією та Європейською економічною комісією ООН, а також Класифікація видів економічної діяльності ДК 009-96, затверджена і введена в дію наказом Держстандарту України від 22.10.1996 № 441 .

У звітах вказують площі земель, що перебувають у власності, постійному і тимчасовому користуванні юридичних та фізичних осіб, за винятком тих площ земель, які надані в тимчасове користування іншим власникам землі і землекористувачам із земель, що перебувають у власності або в постійному користуванні цих юридичних і фізичних осіб. Також вказуються площі земель і розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності в межах територій, які входять до адміністративно-територіальних одиниць, у тому числі окремо - в межах населених пунктів, зрошувані та осушені землі, розподіл земель за формами власності.

Потрібно відмітити, що цільове призначення земельних ділянок у наявній системі статистичних спостережень не обліковується. Натомість присутній поділ земельного фонду за видами власників землі, землекористувачів, а також землями державної власності, не наданими у власність або користування.

Зважаючи на те, що ведення форм статистичної звітності №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем за допомогою програми підготовки статистичних звітів «Земля» здійснюється територіальними органами Держкомзему, а ведення Державного реєстру земель забезпечується на ДП «Центр державного земельного кадастру», із часом, у відомостях цих двох баз даних, ведення яких технічно і організаційно не пов'язане між собою, почали виникати відмінності.

Наказами Держкомзему від 26.07.08 № 325 «Про звірку відомостей по власниках, користувачах та площі земельних ділянок, територіальних зон та земельних угідь відповідно до форм 6-зем та 2-зем з відомостями, внесеними до автоматизованої системи державного земельного кадастру, по кожному окремому об'єкту кадастрового обліку» та від 02.04.2010 № 294 «Про звірку відомостей внесених до форми 6-зем з відомостями державного реєстру земель по кожному об'єкту кадастрового обліку» передбачається низка заходів щодо уточнення даних обліку кількості земель.

Система обліку кількості земель потребує приведення її у відповідність до сучасної класифікації земель за цільовим призначенням [4], а також узгодження з європейськими системами класифікації CLUSTERS (Classification for Land Use Statistics: Eurostat Remote Sensing Programme) та CORINE (Coordination of Information on the Environment).

Облік якості земель повинен відображати відомості, які характеризують земельні угіддя за природними властивостями та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також за ступенем забруднення ґрунтів. Нормативні документи щодо ведення обліку якості земель в Україні у даний час відсутні.

Останній раз, облік якості земель проводився 14 років тому Інститутом землеустрою УААН по результатам узагальнення даних крупномасштабних ґрунтових обстежень. Було підготовлено характеристику сільськогосподарських угідь за механічним складом ґрунтів та ознаках, що впливають на їх родючість, за станом на 01.01.1996 із детальністю до адміністративного району. Для зведення даних використовувалась спеціальна комп'ютерна програма.

В сучасних умовах, облік якості земель, очевидно, необхідно проводити із урахуванням ДСТУ 4362:2004 «Якість грунту. Показники родючості грунтів». Згідно цього нормативного документу, для оцінювання родючості ґрунту повинні використовуватись:

* матеріали великомасштабного обстеження ґрунтів і їх коригування (нариси, ґрунтові карти);

* матеріали детального агрохімічного обстеження ґрунтів;

* матеріали еколого-меліоративного моніторингу;

* результати тривалих стаціонарних польових дослідів наукових установ у конкретних ґрунтово-кліматичних умовах;

* дані агрохімічного паспорту земель сільськогосподарської призначеності, які характеризують сучасний стан родючості ґрунту та ступінь його забрудненості токсичними агрохімікатами, важкими металами, радіонуклідами.

Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, що затверджене наказом Мінагрополітики України від 26.02.2004 № 51 (зареєстр. в Мін'юсті України від 29.03.2004 № 383/8982). не передбачає інформаційного обміну даними, одержаними при проведенні такого моніторингу, із державним земельним кадастром.

Звичайно, слід усвідомлювати, що проведення обліку якості земель потребує актуалізації відомостей про стан ґрунтового покриву, але в сучасних умовах забезпечення фінансування відповідних обстежувальних робіт за традиційною технологією є малоймовірним. Найбільш перспективним для проведення обліку якості земель стає застосування спеціальних методів дистанційного зондування Землі, що базуються на реєстрації і подальшій інтерпретації відбитої сонячної радіації від поверхні ґрунту, рослинності та інших об'єктів.

9. Порядок ведення державного земельного кадастру

Відповідно до статті 204 ЗКУ, державний земельний кадастр має вестись уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а порядок ведення державного земельного кадастру має бути встановлений законом. Фактично, уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзем) не здійснює ведення державного земельного кадастру у частині державної реєстрації земельних ділянок, котру наразі всупереч законодавству здійснює господарюючий суб'єкт - ДП «Центр державного земельного кадастру». Поза контролем Держкомзему також перебуває автоматизована система ведення державного земельного кадастру в м. Києві, що створена виконавчим органом Київської міської ради.

Порядок ведення державного земельного кадастру, що був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.01.1993 № 15, в сучасних умовах слід розглядати як такий, що втратив свою актуальність, адже, відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень ЗКУ, нормативно-правові акти, що прийняті до набрання чинності цим Кодексом, діють у частині, що не суперечить цьому Кодексу.

На жаль, в Україні склалася ситуація, коли законодавчий розподіл повноважень з ведення державного земельного кадастру став заручником конфлікту інтересів між державними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Зважаючи на те, що саме за допомогою земельного кадастру здійснюється визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками, монополізація доступу до кадастрових відомостей фактично розглядається як форма контролю за перерозподілом землі як досить цінного майна.

Відстоюючи принципову важливість ведення державного земельного кадастру виключно спеціально уповноваженим органом виконавчої влади, автор вважає, що безперешкодний відкритий доступ до земельно-кадастрової інформації для усіх зацікавлених осіб, а також незалежний контроль за цілісністю такої інформації, слід розглядати як найважливіші передумови уникнення конфлікту інтересів різних органів влади, місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства у процесі ведення державного земельного кадастру.

У даний час, у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону «Про державний земельний кадастр» (№ 6090 від 18.02.2010) , котрий, на думку авторів, покликаний створити правову базу для проведення земельно-кадастрової діяльності, ведення державного земельного кадастру, ефективного механізму гарантування прав власності на землю і державного управління земельними ресурсами через призму земельно-кадастрової інформації.

Зазначений законопроект, в якому «традиційно» для українського земельного законодавства значна увага приділяється повноваженням різних органів і дуже скупо описуються процедурні аспекти земельно-кадастрових робіт, безперечно, потребує суттєвого доопрацювання. Вочевидь, автори документу приділили занадто мало уваги питанням виправлення помилок у державному земельному кадастрі, правовому статусу електронних документів автоматизованої системи, забезпеченню публічності кадастрових даних, реєстрації обмежень у використанні земель, охорони персональних відомостей, забезпеченню ведення галузевих кадастрів та взаємодії із національною інфраструктурою геопросторових даних тощо.

9. Автоматизована система державного земельного кадастру

Постановою Кабінету Міністрів України від 02.12.1997 № 1355 «Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру» було передбачено комплекс заходів, спрямованих на автоматизацію інформаційно-технологічних процесів, пов'язаних з оперативним веденням і використанням даних державного земельного кадастру. Програма була розрахована на 1998-2005 роки і мала бути реалізована шляхом створення Держкомземом України автоматизованої системи державного земельного кадастру (далі - АС ДЗК) на базі широкого використання комп'ютерної техніки - єдиної державної інформаційної системи для забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ та організацій достовірною інформацією про землю.

Наказом Держкомзему України від 23.05.2003 № 136 «Про затвердження вимог до структури, змісту та формату файлу обміну даними результатів землевпорядних робіт в електронному вигляді на магнітних носіях» було створено передумови для запровадження уніфікованої структури земельно-кадастрових даних, яка містить результати виконаних землевпорядних робіт, в електронному вигляді.

Згадана програма створення АС ДЗК практично не була реалізована, перш за все, внаслідок обмеженості її бюджетного фінансування. У рішенні Ради національної безпеки і оборони України від 21.11.2008 прямо констатується, що АС ДЗК в Україні не запроваджено.

Звичайно, в сучасних умовах лише електронне ведення земельно-кадастрових баз даних спроможне забезпечити ефективну обробку та використання відомостей про земельні ресурси. В той же час, наразі автоматизація ведення державного земельного кадастру в Україні практично унеможливлена. Найголовніша причина цього - повна невизначеність правового статусу земельно-кадастрових даних «у електронному вигляді» - наразі жодний законодавчий акт в Україні не визначає правового режиму відомостей АС ДЗК, а також способів їх використання у правозастосовній практиці.

Попри те, що в Україні вже прийнято закони від 22.05.2003 № 851-IV «Про електронні документи та електронний документообіг» та від 22.05.2003 № 852-IV «Про електронний цифровий підпис», так звані, «обмінні файли» із результатами виконаних землевпорядних робіт, що на платній основі акумулюються підрозділами ДП «Центр державного земельного кадастру» з 2003 року, по суті, ніколи не мали цифрових підписів та документального статусу, а отже за своїм юридичним значенням є нікчемними.

Наказом Держкомзему від 02.11.2009 № 573 «Про затвердження Вимог до структури, змісту та формату оформлення результатів робіт із землеустрою в електронному вигляді (обмінного файлу)» (зареєстр. в Мін'юсті України від 15.02.2010 № 157/17452) із 15.05.2010 запроваджено новий порядок оформлення результатів робіт із землеустрою в електронному вигляді (обмінного файлу), які формуються з метою внесення даних до Поземельної книги та книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі, які ведуться в електронному вигляді, та визначено набір базових лексичних та синтаксичних правил для побудови обмінних файлів.

Новий формат базується на розширюваній мові розмітки (англ. Extensible Markup Language, скорочено XML) - запропонованому консорціумом World Wide Web (W3C) стандарті побудови мов розмітки ієрархічно структурованих даних для обміну між різними програмами. Загальноприйнятий опис формату обміну даними за допомогою стандарту XML Schema дотепер відсутній.

Зміст обмінного файлу має формуватися на основі відомостей, що містяться у паперових документах, складених виконавцями робіт, а до відомостей обмінного файлу належить інформація про: результати та виконавців робіт із землеустрою та оцінки земель, топографо-геодезичних робіт; земельно-кадастрові одиниці; територіальні зони; суб'єктів земельних відносин; права на земельні ділянки; обмеження використання земельних ділянок; земельні угіддя.

Передбачається, що, залежно від порядку формування та перевірки обмінного файлу, його зміст доповнюється елементами, які включають електронний цифровий підпис та відомості про осіб, відповідальних за формування даних обмінного файлу.

Попри певні прогресивні зрушення у технологіях автоматизації державного земельного кадастру, головна проблема зберігає свою актуальність - АС ДЗК перебуває поза правовим полем, а її корисність для учасників земельних відносин є вкрай сумнівною. Останнє пов'язується із багатьма причинами, зокрема:

1) адміністратором системи є господарюючий суб'єкт, що має на меті одержання прибутку, і який, крім ведення АС ДЗК, займається діяльністю на суміжному ринку землевпорядних робіт та може використовувати доступ до системи як конкурентну перевагу на цьому ринку;

2) внесення відомостей до АС ДЗК та надання інформації із неї є платними послугами, що надаються господарюючим суб'єктом з метою одержання прибутку, при чому розмір цієї плати , нерідко, може перевищувати вартість розроблення документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку;

3) адміністратор АС ДЗК обмежує доступ до наявної бази даних зацікавлених органів державної влади (навіть територіальних органів Держкомзему) та органів місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ та організацій, вказуючи, що відомості АС ДЗК, відповідно до Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію», містять персональні дані про власників землі та землекористувачів.

Зважаючи на законодавчу неврегульованість правового режиму АС ДЗК, а також монополізацію її ведення господарюючим суб'єктом, сучасна АС ДЗК не стільки слугує покращенню земельно-кадастрового обліку в Україні, скільки є формою нав'язування комерційних послуг учасникам земельних відносин та ускладнення транзакцій із земельними ділянками.

Важливими кроками на шляху оздоровлення ведення АС ДЗК в Україні слід вважати передачу функцій адміністратора цієї системи до територіальних органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади із земельних ресурсів, декомерціалізацію послуг із адміністрування системи, забезпечення документального статусу електронних даних, забезпечення публічності деперсоніфікованих відомостей про земельні ділянки (в тому числі із доступом через Інтернет) .

10. Стандартизація і нормування у сфері державного земельного кадастру

Відповідно до Закону України «Про стандартизацію» від 17.05.2001 № 2408-III, стандартизація - це діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню.

В даний час, у сфері земельно-кадастрової діяльності стандартизація і нормування практично не застосовуються . При цьому, найбільша потреба у стандартизації присутня у питаннях класифікації цільового призначення земельних ділянок, земельних угідь, територіальних зон (обмежень у використанні земель), функціональних зон, а також стосовно географічної інформації.

Класифікація цільового призначення земельних ділянок наразі здійснюється на основі ненормативного документу - листа Держкомзему України від 24.04.1998 № 14-1-7/1205, яким до територіальних органів цього відомства було надіслано Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ). Цей документ, що не реєструвався як нормативно-правовий акт, не відповідає нормам чинного Земельного кодексу України (перш за все, статті 18, яка визначає перелік категорій земель), а тому в умовах сьогодення може вважатися нікчемним. Класифікація земельних угідь фактично приймається відповідно до наказу Держкомстату України від 05.11.1998 № 377 «Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)». Класифікатор обмежень та обтяжень у використанні земельних ділянок затверджено наказом Держкомзему від 29.12.2008 № 643.

Усі зазначені документи не є документами зі стандартизації і не відповідають ДСТУ 1.10:2005 «Національна стандартизація. Правила розроблення, побудови, викладання, оформлення, ведення національних класифікаторів». Слід також відзначити, що терміни та визначення понять, що відносяться до земель, описані у ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84) «Земли. Термины и определения» .

Стосовно географічної інформації значний інтерес становлять міжнародні стандарти серії ISO 19100, що розробляються комітетом зі стандартизації ISO / TC 211 «Географічна інформація / Геоматика» . Метою цього комітету є створення структурованого набору (комплексу) міжнародних стандартів для інформації про об'єкти або явища, що прямо або побічно пов'язані з їх положенням щодо земної поверхні. Для географічної інформації ці міжнародні стандарти встановлюють методи, інструментальні засоби та послуги для збору даних і управління ними (включаючи визначення і опис), а також процеси доступу, придбання, візуалізації, обробки, аналізу та обміну даними в цифровий / електронній формі між різними користувачами і системами. Ці стандарти розробляються із урахуванням існуючих норм для інформаційних технологій та даних, а також забезпечують основу для розвитку проблемно-орієнтованих програм, що використовують географічні дані.

В Україні у відповідній сфері функціонує технічний комітет зі стандартизації ТК 103 «Географічна інформація / Геоматика». У 2009 році затверджено перший національний стандарт України ДСТУ ISO 19101:2009 «Географічна інформація. Еталонна модель (ISO 19101:2002, IDT)» .

Закон України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 01.12.2005 № 3164-IV вводить поняття технічного регламенту - закону України або нормативно-правового акту, прийнятого Кабінетом Міністрів України, у якому визначено характеристики продукції або пов'язані з нею процеси чи способи виробництва, а також вимоги до послуг, включаючи відповідні положення, дотримання яких є обов'язковим.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.06.2009 № 583 «Про доповнення переліків центральних органів виконавчої влади, на які покладаються розроблення технічних регламентів і функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності» перелік центральних органів виконавчої влади, на які покладається розроблення технічних регламентів, було доповнено позицією «Держкомзем», а у переліку центральних органів виконавчої влади, на які покладаються функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності, було відзначено, що Держкомзем здійснює згадане регулювання у сферах землеустрою, охорони земель, оцінки земель, моніторингу земель, а також державного земельного кадастру. Таким чином, на сьогодні в Україні створено нормативно-правові передумови для регулювання відносин, пов'язаних із технічною регламентацією та оцінкою відповідності у земельно-кадастровій сфері, хоча проекти відповідних технічних регламентів дотепер не розроблено.

11. Проект «Видача державних актів на право власності на землю у сільській місцевості та розвиток системи кадастру»

Відповідно до Угоди про Позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку» від 17.10.2003, що ратифікована Законом України від 15.06.2004 № 1776-IV, в Україні реалізується проект «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру» (далі - Проект). Метою Проекту є створення національної кадастрово-реєстраційної системи, а також видача державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних часток (паїв), картографування території всіх областей України, виготовлення базових та індексних кадастрових карт. Позичальником є Україна, а відповідальним виконавцем - Державний комітет України із земельних ресурсів. Термін реалізації Проекту - 2004-2012 рр.

Проект є одним з найбільших інвестиційних проектів в портфелі Світового банку в Україні, який має загальнодержавне та пріоритетне значення, оскільки його впровадження полягало в завершенні процесу видачі державних актів на право власності на земельну ділянку взамін сертифікатів на право на земельну частку (пай) та створенні національної системи кадастру.

Внаслідок відсутності прогресу у реалізації компоненту E «Розвиток системи кадастру», з 2006 року Проект перебував у стані реструктуризації, що завершилась у квітні 2009 року. Обсяг позики, що спершу складав 195,13 млн. доларів США, у подальшому був істотно зменшений. Були скасовані компоненти E «Розвиток системи кадастру» та F «Послуги з реструктуризації сільськогосподарських підприємств».

За станом на 01.06.2010 в рамках проекту видано 501,0 тис. державних актів на землю взамін 418,4 тис. сертифікатів на право власності на земельну частку (пай), тобто близько 6 % від загальної кількості виданих сертифікатів. Також проведено аерофотозйомку на площі, 435,3 тис. кв. км. Створено ортофотокарт: масштабу 1:10 000 - 323,9 тис. кв. км; 1: 5 000 - 29,2 тис. кв. км; 1: 2 000 - 4,3 тис. кв. км. Складено індексну кадастрову карту, на 66,5 тис. кв. км .

В цілому, позитивний ефект від реалізації Проекту для економіки України оцінити досить складно. Цікаво, що він майже не відіграв вирішальної ролі у тотальній парцеляції товарних сільськогосподарських землеволодінь, яка за сучасних умов може вважатися такою, що призвела до зниження конкурентоспроможності сільського господарства України.

Створення в рамках Проекту оновлених ортофотокарт, попри масштабність поставлених завдань, досить опосередковано впливатиме на створення повноцінної кадастрової системи, адже основою кадастру є, перш за все, фіксація меж земельних ділянок як об'єктів власності. Ортофотоплан не може розглядатися як основа для юридично значимих дій, адже фактичні межі ділянок на місцевості, по-перше, далеко не завжди можна ідентифікувати, а, по-друге, ці межі можуть не відповідати просторовим показникам ділянок, що визначались при їх передачі у власність або у користування. Фактично, результати аерофотозмінальних робіт можуть розглядатися як інформаційна основа для фіксації правопорушень у використанні земель і здійснення контролю за використанням та охороною земель, а також перевірки (валідації) наявних даних державного земельного кадастру.

Виникнення певних проблем можливе щодо якості проведених аерофотознімальних робіт, адже, відповідно до вимог пункту 7.1.22 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-97), аерофотознімання міст і інших населених пунктів слід виконувати ранньою весною після сходу снігового покриву до розпускання листя на деревах і появи трав'янистої рослинності або восени - після опадання листя і засихання трав'янистої рослинності до появи снігового покриву. Відповідність створених ортофотопланів цій умові потребує ретельної перевірки, що вимагає особливо відповідального ставлення до проведення польового контролю якості землевпорядних та картографічних робіт.

За інформацією Міністерства юстиції України , наразі здійснюється досудове врегулювання спору між одним із підрядників проекту - компанією Swissphoto AG та Держкомземом.

12. Титульне страхування як альтернатива реєстрації земельних ділянок

Ведення державного реєстру земель в Україні за сучасних умов звелося лише до реєстрації правовстановлюючих документів, тобто, по суті, реєстрації титулів на земельну ділянку, що зазначені у правовстановлюючих документах. Поземельна книга формується за допомогою АС ДЗК , котра, як вже відзначалось, не містить юридично значимих відомостей і не може використовуватись, наприклад, при вирішенні земельних спорів у судовому порядку.

Таким чином, зважаючи на те, що сучасний земельний кадастр в Україні майже не виконує функцію юридично значимої реєстрації земельних ділянок, дієвим та економічно доцільним способом захисту майнових прав землевласників та землекористувачів може стати титульне страхування, яке являє собою страхування фінансового ризику втрати або обмеження права власності на об'єкт нерухомості. Наразі, цей різновид страхових послуг є порівняно новим на українському страховому ринку і надається лише невеликою кількістю страхових компаній, а проблематика титульного страхування прав на земельні ділянки малодосліджена вітчизняною економічною та юридичною наукою. Найбільш типовими, для надання послуг титульного страхування серед страхових компаній України, можна вважати таки види ризиків [5]:

* земельна ділянка куплена не у справжнього її власника;

* при оформленні угоди були використані підроблені документи;

* документи, які супроводжують угоду, були складені неправильно;

* на куплену земельну ділянку накладено арешт через невиплачені колишнім власником податки (на нерухомість, на спадщину або на дарування).

* порушення у процесі приватизації майна;

* помилки при реєстрації права власності;

* помилки при оформленні меж земельної ділянки;

* розділ спадкоємного майна з порушенням інтересів окремих спадкоємців;

* наявності цивільних, сімейних правовідносин, які є підставою для визначення іншого власника майна або його користувача, або законного утримувача тощо.

Таким чином, в умовах розвиненого та конкурентного ринку страхових послуг, запровадження обов'язкового титульного страхування цивільно-правових може розглядатися як досить вдала альтернатива неефективній системі державної реєстрації земельних ділянок.

Висновки. Державний земельний кадастр в Україні так і не перетворився на ефективно функціонуючу складову інфраструктури ринкової економіки. Практично усі складові кадастру мають значні труднощі щодо їх реалізації, а сам кадастр наразі не можна вважати джерелом необхідних, достовірних та своєчасних відомостей про земельні ресурси. Комерціалізовані земельно-кадастрові процедури, перш за все, пов'язані з веденням державного реєстру земель, практично не виконуючи суспільно-корисних функцій, перетворились на важкий тягар для суб'єктів земельних відносин.

Першочерговими кроками на шляху оздоровлення та нормалізації земельно-кадастрової діяльності слід вважати:

1) декомерціалізацію кадастру, ліквідацію державного підприємства «Центр державного земельного кадастру», законодавчі передумови для функціонування якого зникли із прийняттям Закону України від 11.02.2010 № 1878-VI «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інших законодавчих актів України»;

2) забезпечення ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі, а також адміністрування автоматизованої системи державного земельного кадастру, державою у особі територіальних органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів;

3) прийняття Закону України «Про державний земельний кадастр», в якому мають бути врегульовані процедурні та процесуальні аспекти складових земельного кадастру (зокрема, кадастрового зонування, кадастрових зйомок, кадастрової ідентифікації земельних ділянок), порядок виправлення помилок у кадастрових даних, правовий статус електронних документів автоматизованої системи, умови щодо публічності та доступу до кадастрових даних при збереженні конфіденційності персональних відомостей, правила реєстрації обмежень у використанні земель, порядки ведення галузевих кадастрів та взаємодії із національною інфраструктурою геопросторових даних тощо;

4) відхід від архаїчної практики посвідчення прав на земельну ділянку за допомогою державних актів і визначення на рівні законодавства єдиного правовстановлюючого документу на земельну ділянку - витягу із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;

5) прийняття Закону України «Про національну інфраструктуру геопросторових даних» як передумови для сталого функціонування ринку сучасної геоінформаційної продукції та геоінформаційних послуг, інтегрування України в глобальну і європейську інфраструктуру геопросторових даних;

6) приведення у відповідність до законодавства, а також внутрішнє узгодження відомчих нормативних документів щодо ведення державного земельного кадастру та проведення топографо-геодезичних і картографічних робіт;

7) забезпечення належного контролю якості землевпорядних та картографічних робіт, що виконувались в рамках Проект «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру», забезпечення публічного доступу до оновлених планово-картографічних матеріалів.

Ефективність, цілісність і прозорість земельно-кадастрової системи повинні постійно відстежуватися і контролювалися за допомогою показників діяльності, пов'язаних, наприклад, із часом та витратами на здійснення кожної транзакції із земельною ділянкою, із задоволенням потреб споживачів кадастрової інформації тощо. Електронні дані земельного кадастру повинні стати платформою для успішної міжвідомчої взаємодії щодо ведення містобудівного, лісового, водного та інших галузевих кадастрів.

Побудова ефективної кадастрової системи - це довгострокова державна інвестиція в розвиток інфраструктури економіки країни. За сучасних умов, ключем до успішного створення земельно-кадастрової системи в Україні є кваліфіковані некорумповані управлінські кадри та розумне законодавство.

Список літератури

1. Даниленко А.С., Білик Ю.Д., Кулініч В.В., Лихогруд М.Г., Калюжний М.Н. Методичні рекомендації щодо складання індексних карт і присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам та об'єктам нерухомості / Державний комітет України по земельних ресурсах. - К.: Урожай, 2003. - 28с.

2. Экономическая оценка земель Украинской ССР. - К.: Госагропром УССР «Укрземпроект», 1988. - 33 с.

3. Управление земельными ресурсами в Европе: Тенденции развития и основные принципы, ООН, Нью-Йорк-Женева, 2005. - [С. 68] // Режим доступу: http://www.unece.org/env/documents/2005/wpla/ECE-HBP-140-r.pdf.

4. Мартин А.Г. Сучасна класифікація земельних ділянок за цільовим призначенням // Землеустрій і кадастр. - № 2. - 2008. - С. 12-36.

5. Мартин А., Кошель А. Титульне страхування земельних ділянок: світова практика, українські здобутки та перспективи // Землевпорядний вісник. - 2009. - № 12. - С. 18-21.

Размещено на Allbest.ru