Особенности административного судопроизводства

Как точно подмечают А.Б. Зеленцов и Ф.Ф. Яхин, для обозначения споров с содержанием административного элемента в отечественной правовой теории применяется довольно разнообразная терминология. Чаще всего, по мнению исследователей2, в теории встречаются следующие обозначения: административно-правовой спор, спор об административном праве, управленческий спор, спор, возникающий из административно-правовых отношений, спор в сфере управления. К числу перечисленных выше терминов следует добавить и такие, как публично-правовой спор, а также спор, вытекающий из административных и иных публичных правоотношений, поскольку современная юридическая наука и практика достаточно часто оперирует ими. При этом справедливо отметить, что наиболее применяемым в теории и практике юридической науки является понятие административно- правового спора.

Н.Г. Кипер определяет административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей3.

А.Б. Зеленцов рассматривает административно-правовой спор как спор, возникающий из административно-правовых отношений, которые складываются в связи с осуществлением властных полномочий органами публичной администрации. Автор указывает на отличие указанной категории от гражданско- правовых по субъектному составу, сфере возникновения и по характеру реализуемых прав. Такое указание на отличительные особенности представляется правильным, поскольку позволяет довольно легко произвести разграничение от сферы спора гражданско-правового. Однако, несмотря на явно обозначаемые критерии различия, исследователь подмечает, что разграничение этих споров

2 Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11.

3 Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. 2007. N 12.

осложняется существованием смешанных (имущественных административно- правовых) правоотношений. Подобные правоотношения зачастую вынуждают использовать несколько способов защиты прав4.

Вместе с тем в научной литературе нередко встречается определение административно-правового спора через конфликт и через правовые коллизии. Так, в частности, А.И. Окунев понимает административный спор как конфликт интересов. По его мнению, это их столкновение, вызванное коллизией правовых норм двух сторон, не находящихся в организационном подчинении в отношении друг к другу5.

В привязке к юридическому конфликту сущность административно-правового спора рассматривает и Н.Ю. Хаманева. В ее понимании административно- правовой спор - это разновидность юридического конфликта, основными характеристиками которого является возникновение их в сфере управления, особое положение его субъектов и специальный порядок их разрешения6.

Достаточно своеобразна точка зрения У.В. Метелевой, определяющей административный спор как выраженное в официальной форме несогласие субъекта административного правоотношения с принятым в отношении его другим субъектом правоотношения решением или совершенным в отношении его данным органом властным действием либо бездействием7. Она же выделяет основные, по ее мнению, признаки административно-правового спора. Это:

- природа возникновения - данная категория споров возникает исключительно в рамках административных правоотношений;

- содержание спора - в основе любого административного спора всегда лежит несогласие субъекта правоотношения с действиями властвующего субъекта, а именно с принятыми в рамках компетенции государственного органа актами;

- формальное закрепление - спор будет рассматриваться в качестве

4 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009.

5 Окунев А.И. Административно-правовые споры. Студенты в правовой науке. Вып. 4. Издание Воронежского государственного университета.

6 Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. N 11.

7 Метелева У.В. Административное производство по разрешению административных споров: понятие и виды // Вестник Евразийской академии административных наук. 2007 . N 1.

административного только в том случае, если несогласие будет иметь документальное выражение и закрепление и обязательно должно быть доведено до сведения самого государственного органа;

- порядок разрешения - данная категория подлежит разрешению либо в самом административном органе, либо судебным органом.

Изучая предмет административно-правового спора, Е.В. Лупарев уделяет пристальное внимание соотношению его объекта и предмета. Без подобного анализа, по мнению исследователя, всесторонняя трактовка природы административного спора невозможна. Анализ этого приводит его к выводу о том, что объект административного правового спора, это прежде всего единство и борьба полярно противоположных воззрений на субъективные публичные управленческие права, а сами нарушенные права рассматриваются в качестве предмета спора8.

Весьма своеобразна трактовка административного спора, предложенная Г. Диковым. По его мнению, таковым следует признавать спор между частным лицом и государством, инициатором судебного рассмотрения которого является частное лицо9.

Говоря о сущности административного спора, Ю.Н. Старилов определяет его как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав10.

Наиболее приемлемой представляется трактовка природы возникновения административно-правового спора, предложенная Н.В. Сухаревой, по мнению которой, для того чтобы квалифицировать спор в качестве административного, необходимо наличие следующих критериев:

- он должен возникнуть из-за деятельности субъектов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них управленческих функций;

8 Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора // Журнал российского права. 2002. N 2.

9 Диков Г. Распределение компетенции в сфере судебного контроля за деятельностью администрации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2.

10 Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.

- спор должен возникнуть в рамках административного правоотношения в связи с принятием властного решения, не устраивающего одну из сторон спора.

Иными словами, всякий административный спор возникает в связи и по поводу осуществления исполнительным органом своих функций. Полагая подобное понимание природы возникновения административно-правового спора наиболее приемлемым, сформулируем понятие административно-правового спора, раскрывающее его сущность.

Административно-правовой спор - это регламентированное нормами арбитражно-процессуального и административного права разногласие, возникающее между субъектами административно-правовых отношений в результате реализации органами государственной власти предоставленных им полномочий.

Административные споры имеют свои разновидности и категории, которые весьма различаются по различным своим особенностям, сложности и социальному значению.

Виды административных споров определяются как наукой административного и административно-процессуального права, так и КАС РФ. Помимо предмета, сторон, существа спора, могут различаться прочие условия, которые, однако, определяют не конкретную разновидность спора, а только порядок разрешения данной разновидности. Определяют же категорию спора существенные признаки, вследствие чего и появляется необходимость дифференциации сроков рассмотрения различных административных дел, подходов к их рассмотрению и т.д.11

К.А. Павленко, Е.В. Хаматова отмечают, что КАС РФ детализирует условия рассмотрения ряда категорий дел, ранее регулировавшихся гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. Важную роль в процессе доказывания играют цели поведения субъектов правоотношений. В судебном процессе также недопустимо распространение субъективного

11 Кайнов В.И. Административно-процессуальное право России: учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности (030501) «Юриспруденция». - М.: ЮНИТИ, 2014. - С. 97.

понимания сущности, целей и задач доказывания12.

Существуют различные основания классификации административных споров. В зависимости от предмета спора административные споры могут быть спорами об объективном либо о субъективном административном праве. Ю.Н. Старилов разъясняет, что спорами об объективном праве являются споры о законности правовых актов. Необходимым элементом предмета субъективных административных споров являются субъективные права и обязанности участников административных (публичных) правоотношений13.

Таким образом, споры об объективном и субъективном праве различаются между собой тем, оспариваются ли правовые акты (к слову, сами являющиеся субъективными, поскольку их принятие зависит от воли конкретных людей) либо обеспечивается защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов самих участников административных отношений. Правовые акты либо права и свободы человека являются в данном случае ключевым основанием такой классификации, следует учитывать также, что объективное и субъективное право взаимосвязаны, несмотря на некоторые различия.

Объективное право также оспаривается, в большей мере, с позиции соответствия не только правовым актам, обладающим высшей юридической силы, но и, в первую очередь, с точки зрения соответствия правам, законным интересам и свободам граждан, прочих участников общественных отношений. Играет роль и соответствие правовых актов Конституции и действующему законодательству, ведь участники правоотношений, как правило, не заинтересованы в наличии в действующем законодательстве пробелов и коллизий14.

Споры о субъективном праве составляют большую часть споров по отдельным категориям административных дел, регулируемых КАС РФ. Оспаривание нормативных актов выделено в одну, оспариваемую категорию. В то же время, несмотря на наличие существенного признака споров об объективном

12 Павленко К.А., Хаматова Е.В. Цели, задачи и средства доказывания: специфика административного судопроизводства и гражданской процессуальной формы // Вестник Воронежского института МВД РФ. - 2015. -

№ 3. - С. 148-149.

13 Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. - М.: Директ-Медиа, 2013. - С. 111.

14 Там же. - С. 114-115.

праве, когда должны оспариваться правовые акты полностью или в части, споры о субъективном праве также тесно связаны с процессом оспаривания правовых актов. В таких спорах также имеют место ссылки на различные правовые нормы, обоснование своей позиции положениями правовых актов, в том числе и высшей юридической силы. В то же время, такие споры не касаются законности правовых актов, их соответствия высшим нормативным актам, источникам права. Важно помнить и о том, что официально трактовать Конституцию и законы РФ может только федеральный Конституционный Суд15.

Ст. 1 КАС РФ выделяет следующие разновидности административных дел, рассматриваемых и разрешаемых судами общей юрисдикции: 1) споры, возникающие по поводу защиты нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, а также споры в сфере обеспечения прав и законных интересов организаций; 2) административные дела, связанных с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления публичных полномочий (кроме дел, отнесённых федеральными законами к компетенции других судов), возникающие из административных и прочих публичных правоотношений.

Основанием данной классификации выступают, как видно, основания возникновения спора, особенности его предмета и разрешения. Важнейшим отличительным признаком спора здесь выступает круг участников, то есть чьи права конкретно защищаются: граждан, юридических лиц или других участников административных отношений. Особенно здесь выделяются дела, целью которых является осуществление судебного контроля за законностью, обоснованностью осуществления полномочий публичными субъектами, органами.

Можно также выделить в соответствии с главой 2 КАС РФ дела, подсудные военным судам, различным судам общей юрисдикции (районным, судам субъектов Федерации, Верховного суда Российской Федерации), а также другим судам. Основанием классификации здесь является, таким образом, разновидность судебного органа, судебная инстанция. Так, некоторые административные споры

15 Ускова А.С. Административный процесс: учебное пособие. - М.: Акад. упр. МВД России, 2015. - С. 32.

подведомственны и подсудны Конституционному Суду РФ, конституционным (уставным) судам субъектов РФ.

Н.В. Сухарева в конце 90-ых гг. XX в. выделяла также отдельно разновидности административных споров, рассматриваемых арбитражными судами. К таковым она относит споры об оспаривании, признании недействительными, полностью или частично, ненормативных (то есть индивидуальных) актов, споры, связанные с отказом в государственной регистрации гражданина либо организации, либо уклонения от таковой, а также в других случаях, когда регистрация предусмотрена законом. Кроме того, к этим делам относятся и споры о взыскании с граждан и организаций публичными субъектами правоотношений с контрольными функциями штрафов, если федеральный закон не предусматривает бесспорный порядок их взыскания, споры о возврате из бюджета списанных органами, осуществляющими в бесспорном порядке контрольные функции с нарушениями действующего законодательства, денежных средств16.

Оспариваемые индивидуальные правовые акты являются фактически решениями публичных субъектов общественных отношений, которые, по мнению одной из сторон, не соответствуют законам и прочим нормативным правовым актам, нарушают права и законные интересы граждан и организаций. Сухарева приводит и мнение Р.Н. Любимовой о том, что к административным спорам могут относиться и некоторые споры в сфере исполнительного производства, когда затрагиваются интересы публичных органов и организаций, имеющих контрольные функции, однако не соглашается с этим мнением, поскольку основанием для таких споров являются вексель, исполнительная надпись нотариуса. В то же время, Н.В. Сухарева отмечает наличие административно- правовых корней у подобных споров17.

Д.М. Овсянко к рассматриваемым в арбитражном порядке административным спорам также относил споры по экономическим соглашениям

16 Сухарева Н.В. Виды административно-правовых споров, подведомственных арбитражным судам [Электронный ресурс] // URL: http://advocacy.ru/download/pub/11.pdf.

17 Сухарева Н.В. Виды административно-правовых споров, подведомственных арбитражным судам [Электронный ресурс] // URL: http://advocacy.ru/download/pub/11.pdf.

между различными органами государственной власти, между Российской Федерацией и другими государствами. К таковым он относил и споры по условиям контрактов на выполнение работ, поставку продукции для государственных нужд, которые возникают между органами государственной власти (государственными организациями) и организациями либо предпринимателями, имеющими соответствующие обязательства, прочие споры в сфере управления. Как видно, выделяемые Сухаревой и Овсянко виды споров также связаны с их подсудностью, государственным управлением, отчасти объективным и субъективным правом.

Помимо этого, различаются административные споры в зависимости от конкретной сферы публичных отношений, то есть такие споры могут быть налоговыми, финансовыми, таможенными, избирательными и т.д. Следует отметить, что публичное право является важной частью любой национальной правовой системы. Публичные субъекты таких правоотношений являются управляющими, остальные, несмотря на гарантии юридического равенства, являются управляемыми субъектами. Административные отношения во многом распространяются и на другие отрасли публичного права, а административное право является важной, характерной частью публичного права, вследствие чего и возможно выделить споры вытекающие из финансовых, таможенных и прочих отношений18.

Административное право является средством реализации задач и функций государственного управления, которое охватывает, так или иначе, все сферы общественной жизни. Государство заинтересовано в стабильном и растущем поступлении налоговых и таможенных сборов, в активизации экономической деятельности внутри государства и за его пределами, в развитии науки, образования и здравоохранения, прочих сфер социальных отношений. При этом сфера действия публичного права ограничивается частными отраслями жизни общества. Тем не менее, административные отношения нередко тесно связаны с

18 Хертуев Р.Ю. Обжалование решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов: учебное пособие. - Иркутск: Изд-во ИГУ, 2014. - С. 77.

гражданскими, земельными и прочими правоотношениями. Не следует забывать и о том, что право играет господствующую роль во всех сферах общественной жизни, а закон имеет высшую юридическую силу. То есть посредством права государство управляет обществом и его жизнью независимо от сферы деятельности, хотя влияние государство в современных условиях всячески ограничивается, как и сфера действия права. Действует принцип «позволено всё, что не запрещено законом», а права и свободы личности не могут сужаться, а могут только расширяться. Влияние же государство в бюджетно-финансовых, налоговых, таможенных, экологических и прочих отношениях достаточно велико19.

В зависимости от сторон административных споров выделяются споры граждан, организаций с органами государственной властью, споры предпринимателей с государством, споры субъектов управления, которые вытекают из управленческих либо служебных отношений (в том числе и споры между органами государственной власти), споры между частными лицами, физическими и юридическими, и публичными органами. Поскольку обязательным участником административного спора выступает публичный субъект, данная разновидность в полной мере зависит от участника, представляющего другую сторону, управляемого субъекта административных отношений. Ими могут быть и прочие публичные субъекты административных отношений20.

КАС РФ определяет общий порядок рассмотрения административных споров и особенности разрешения отдельных категорий административных дел (оспаривание нормативных актов, защита избирательных и прочих прав человека и гражданина, производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) публичных органов и их должностных лиц и т.д.). Важнейшим основанием такой классификации являются предмет и существо административного спора, особенности порядка рассмотрения таких дел, ведь

19 Саидов З.А. Административно-правовое регулирование экономики: монография, научная специальность 12.00.14

«Административное право; административный процесс». - М.: ЮНИТИ, 2015. - С. 115.

20 Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы правового регулирования: монография: научная специальность 12.00.14 «Административное право; финансовое право». - М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2012. - С. 127.

именно этот критерий выделяется кодексом. Естественно, что как и в административных отношениях, в административных спорах одной из сторон выступает орган государственной власти или местного самоуправления, их должностные лица (при этом и государственные служащие представляют в таких отношениях и спорах публичные органы). Основным из публичных субъектов общественных отношений выступают, естественно, органы государственной власти. Данная категория не совпадает с прочими публичными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, органами государственного управления и публичными субъектами управления, с категорией должностных лиц публичных субъектов общественных отношений21. Другой стороной, как уже указывалось выше, выступают управляемые субъекты административных отношений (граждане, юридические лица, другие органы государственной власти и местного самоуправления). Именно разновидность конкретных управляемых субъектов во многом характеризует существо и определённую разновидность административного спора. Тем не менее, стороны административного спора равны перед законом и судом, то есть равны и в материальных и процессуальных отношениях.

Согласно ст. 37 КАС РФ к участвующим в деле лицам относятся стороны, прокурор, заинтересованные лица, а также органы, организации и лица, которые обращаются в суд за защитой интересов других лиц или неопределённого круга лиц. Сторонами же в административном споре являются административный истец и административный ответчик. С.Л. Басов замечает, что прокурор может также обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов РФ, её субъектов и муниципальных образований, а также граждан, неопределённого круга лиц. Но прокурор может обратиться в защиту прав и интересов гражданина с иском только тогда, когда гражданин по уважительным причинам, в том числе по недееспособности, возрасту и состоянию здоровья, сам не может этого сделать. Прокуроры могут обратиться в этих целях в

21 Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) // Рос. газета, 11 марта 2015 г., № 49.

суды соответствующего уровня. Например, в Верховный Суд РФ имеют право обратиться Генеральный прокурор РФ и его заместители22.

Сущностью административного спора являются разногласия между участниками административных отношений, они заключаются в расхождениях правовых позиций сторон по спорным правоотношениям, которые связывают эти стороны. Предметом разногласий являются субъективные права и обязанности участников административных отношений и законность правовых актов, такие разногласия состоят в применении, нарушении и различном толковании сторонами норм публичного права, реализации определяемых такими нормами субъективных прав и обязанностей23. Помимо этого, административный спор характеризуется и процедурой своего возникновения и разрешения, а законность актов административного права и субъективные права и обязанности могут быть и одновременно предметом административного спора.

Элементами подобного спора выступают его стороны, предмет и основания возникновения. В публичных отношениях следует выделить две категории участников, их представляют субъекты, которые представляют публичные либо частные интересы. Публичные субъекты осуществляют соответствующие, публичные функции, эти субъекты наделены властными полномочиями, определёнными правами. Обязательным участником административного спора выступает сторона, представляющая публичный интерес, публичный субъект24.

Обязательным условием рассмотрения административного спора является правовая оценка поведения его участников. При этом следует отметить и то, что рассматривающий жалобу на неправомерное действие должностного лица орган может признать такое действие незаконным или необоснованным. В противном случае, если уполномоченный орган отказывает в удовлетворении жалобы, спор может быть передан в суд. Основание спора выступает фактической стороной правового конфликта, которая отражает различные обстоятельства спора (спорной

22 Басов С.Л. Участие прокурора в административно-юрисдикционном процессе: учебное пособие. - СПб: Санкт- Петербургский юридический ин-т Акад. Генпрокуратуры РФ, 2015. - С. 79.

23 Чепурная И.В. Производство по делам об административных правонарушениях: учебное пособие. - Владивосток: Владивостокский филиал Рос. тамож. акад., 2012. - С. 29-30.

24 Панченко В.Ю. Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов: монография. - М.: Проспект, 2014. - С. 69.

ситуации), различные по своему правовому значению. Предмет административного спора, как говорилось выше, составляют как вопросы о законности административного акта, так и субъективные права и обязанности25.

Различные виды и категории административных споров предполагают и определённый порядок их рассмотрения и разрешения. Различается между собой и порядок осуществления производства по административным делам в судах различных инстанций. При соблюдении определённых условий возможно и осуществление производства в упрощённой (письменной) форме без устного разбирательства.

Е.В. Дружкова подчёркивает, что среди отдельных категорий административных споров выделяются, в частности, споры о защите избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме. Споры, связанные с обеспечением этих прав, решаются судом в течение пяти дней или немедленно, если иное не установлено законом. Немедленно такие дела разрешаются судом в случае поступления административного иска в предшествующий голосованию день, в день голосования или в последующий день26.

Разновидности административных споров позволяют понять разнообразие административных отношений, взаимозависимость и взаимосвязь различных отраслей права, существующих отраслей судопроизводства. Например, с гражданскими и уголовными делами административные споры связывает не только рассмотрение этих категорий дел судами общей юрисдикции, но и регулирование, в прошлом, правил их рассмотрения ГПК РФ.

Общие правила административного судопроизводства

КАС РФ от 8 марта 2015 г. вступил в законную силу с 15 сентября 2015 г., кроме нескольких положений, вводимых в действие годом позже либо с 1 января 2017 г. (последнее касалось одной нормы). Кодекс состоит из 9 разделов,

25 Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права и процесса: учебник / М.В. Костенников и др. - М.: ЮНИТИ, 2015. - С. 223.

26 Дружкова Е.В. Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 - административное право; административный процесс. - М., 2015 [Электронный ресурс] // URL: http://www.twirpx.com/file/1805248/.

регулирующих общие и заключительные положения, меры процессуального принуждения, общие правила производства в суде первой инстанции, особенности производства по отдельным категориям административных дел, упрощённое (письменное) производство по административным спорам. Предусматриваются и порядок производства в суде апелляционной инстанции, пересмотра судебных постановлений, вступивших в законную силу, процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом. Общие положения предусматривают основы административного процесса, в том числе его предмет, принципы, задачи и т.д. Регулируются также процессуальные сроки, круг участников судебного процесса, особенности доказательств и доказывания, меры предварительной защиты по административному иску, состав суда и особенности представительства в суде, прочие правила административного судопроизводства.

Нормы административного судопроизводства регулируют также правила подведомственности и подсудности административных дел судам. К мерам процессуального принуждения в административном процессе относятся судебный штраф, ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова, предупреждение, привод, удаление из зала судебного заседания, обязательство о явке. А.Ю. Соколов отмечает, что применение подобных мер не освобождает лицо, в отношении которого эти меры были применены, от исполнения соответствующих обязанностей, предусмотренных кодексом или судом на основании положений КАС РФ. Меры принуждения применяются сразу после совершения лицом нарушения. Естественно, только одна мера принуждения применяется за одно нарушение27. Суд выносит определение о применении таких мер. Применение процессуальных мер принуждения может быть обжаловано при обжаловании судебного решения.

В.Н. Андриянов, рассматривая сущность и принципы административного судопроизводства, подчёркивает, что развитие данных отношений и принятие

27 Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. - М.: Норма, 2015. - С. 137.

КАС РФ направлены, в частности, на реализацию положений ч. 2 ст. 118 федеральной Конституции об осуществлении правосудия и в порядке административного судопроизводства. При этом ключевыми задачами данных отношений остаются обеспечение верховенства права над административным произволом властных и прочих органов, защита и восстановление нарушенных прав и свобод личности. Особенное место в разрешении этих задач принадлежит суду, при условии соблюдения принципов административного процесса28. При этом суд обязан соблюдать и ряд условий для принятия обеспечительных мер в административном процессе: реальная потребность в применении мер предварительной правовой защиты; соразмерность таких мер предъявляемым требованиям; взаимосвязь мер обеспечения иска и предметом спора; быстрота, учёт и оперативность в решении дела; обеспечение надлежащего порядка издания административного акта и т.д.

Двумя особенно важными разделами КАС РФ являются разделы III-IV, регулирующие соответственно производство в суде первой инстанции и особенности производства по отдельным категориям административных дел. Общие правила связаны с порядком подачи искового заявления, его формой и содержанием, документы, выступающие в качестве приложений к иску, принятие, отказ в принятии и возвращение искового заявления. Также предусматриваются основания оставления иска без движения и особенности работы со встречным исковым заявлением в административном процессе.

Для каждого административного спора является обязательной подготовка дела к судебному разбирательству. Судья с участием сторон, их представителей и заинтересованных лиц осуществляет подготовку дела к разбирательству. Судья выносит определение о такой подготовке. Срок подготовки определяется с учётом обстоятельств дела и процессуальных действий, которые надлежит совершить. КАС РФ предусматривает возможность примирения сторон, заключения соответствующего соглашения.

28 Андриянов В.Н. Сущность и принципы административного судопроизводства: узаконенная модель / В.Н. Андриянов // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2015. - Т. 25, № 3. - С. 519-520.

После признания административного дела подготовленным спор назначается к судебному разбирательству, о чём выносится определение. В судебном разбирательстве возможно также использование систем видеоконференц-связи, при наличии таких технических возможностей. Суд выносит соответствующие определения в случае участия лиц, присутствие которых необходимо, посредством использования таких систем.

Е.Р. Россинская отметила положительную роль кодификации в любой отрасли судопроизводства для унификации законодательства о судебно- экспертной деятельности. Судебные экспертизы, согласно мнению исследователю, обладают единой природой, и потому имеется необходимость в унификации такого законодательства. КАС РФ также называют очередным этапом в осуществлении судебной и административной реформ в России29.

Согласно ст. 144 КАС РФ участники судебного разбирательства и другие лица, присутствующие на заседании суда, должны соблюдать порядок судебного заседания. В случае несоблюдения порядка судебного заседания к нарушителям могут быть применены меры процессуального принуждения, после устного замечания. Участники процесса имеют также права отвода и самоотвода. Предусматриваются и другие правила производства по административному спору в судах первой инстанции, включая вопросы приостановления и прекращения административного производства, основания оставления административного иска без рассмотрения.

Свои особенности имеет и производство по различным категориям административных споров, в том числе сроки производства. Предусматривается и возможность проведения дел без устного разбирательства, в упрощённом (письменном) порядке. К отдельным категориям дел применяются общие правила, за установленными соответствующими главами раздела IV КАС РФ исключениями.

Предусматриваются и особенности производства в судах различных

29 Россинская Е.Р. Новый Кодекс административного судопроизводства в контексте проблем унификации законодательства о судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). - 2015. - № 8. - С. 80.

инстанций, в том числе и порядок производства по вновь открывшимся или новым обстоятельствам. Институт исполнения решений судов по административным делам имеет свои черты. Например, судья разрешает вопросы, связанные с исполнением судебных актов, единолично. Суд может наложить на лицо, виновное в утрате выданного ему исполнительного листа, судебный штраф в установленном законом порядке и размере. Закон предусматривает и другие требования к исполнительному производству, регламентируя правила поворота исполнения судебных актов, оспаривания постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия), сроки предъявления исполнительного листа к исполнению и т.д.30

Заключительные положения КАС предусматривают порядок введения в действие Кодекса и отдельных его положений. Институты административного судопроизводства отражают особенности отношений в сфере публичного управления самим обществом, его институтами, обеспечением общественных интересов. Учитывая то, что административный процесс является отраслью публичного права, реализует нормы материального права в сфере государственного управления, нормы КАС имеют общие особенности с институтом (подотраслью) особого производства гражданского процессуального права. Как производство по различным категориям административных дел, так и сфера особого производства построены вокруг установления имеющих юридическое значение фактов31.

Принятие и вступление в законную силу КАС РФ в 2015 г. связано не только с кодификацией административного судопроизводства, оформлением его как самостоятельного вида судопроизводства, но и с определёнными изменениями в сфере административного процесса, в порядке рассмотрения административных дел. Наиболее заметными из подобных изменений является тот факт, что теперь разрешение споров, возникающих из публичных правоотношений, регулируется

30 Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. - М.: Норма, 2015. - С. 211.

31 Каверина К.С. Механизм реализации норм административного права. Автореферат дис. … канд. юрид. наук:

12.00.14 - административное право; административный процесс. - М., 2015 [Электронный ресурс] // URL: http://www.ranepa.ru/docs/dissertation/187-text_refer.pdf.

не ГПК РФ, а КАС РФ, и там такие споры прямо называются административными делами.

Глава 2 КАС РФ определяет подведомственность и подсудность различных видов административных дел судам. Суды общей юрисдикции, в том числе и Верховный суд РФ, рассматривают споры, которые связаны с осуществлением судебного контроля за законностью осуществления публичными субъектами правоотношений своих властных полномочий, споры о защите прав и законных интересов юридических лиц, а также прав, свобод и интересов граждан. Помимо этого, в соответствии со ст. 18 КАС РФ, военным судам подсудны административные споры в сфере их компетенции. Эти административные дела связаны с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций32.

Районный суд как суд первой инстанции рассматривает все подведомственные судам административные дела, кроме тех, которые подсудны вышестоящим или военным судам согласно ст.ст. 18, 20-21 КАС РФ. Суды субъектов Федерации (верховные суды республик в составе РФ, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суды автономной области и автономного округа), согласно ст. 20 КАС, рассматривают, в качестве суда первой инстанции, дела, связанные с оспариванием результатов определения кадастровой стоимости, с государственной тайной. Также ими рассматриваются дела об оспаривании нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований, о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта или нарушение права на судопроизводство в разумный срок, но по делам, подсудным районным судам, мировым судьям. Кроме того, эти суды рассматривают споры об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, кандидата на должность высшего должностного лица (руководителя высшего

32 Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) // Рос. газета, 11 марта 2015 г., № 49.

исполнительного органа) субъекта РФ, кандидата в законодательный (исполнительный) орган государственной власти субъекта РФ. Разрешаются и споры о признании неправомочным состава законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования, дела о прекращении деятельности СМИ, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Федерации, а также споры в сфере деятельности соответствующих избирательных комиссий, отделений общественных организаций, политических партий и т.д.

В качестве суда первой инстанции отдельные категории дел рассматривает и Верховный Суд РФ: дела об оспаривании правовых актов Минобороны РФ, других федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральные законы предусматривают военную службу, которая касается прав, свобод и интересов военнослужащих, охраняемых законом. Рассматриваются споры и о правах, интересах граждан, проходящих военные сборы, о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебных актов или на судопроизводство в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции. Кроме того, Верховному Суду подсудны дела об оспаривании правовых актов высших органов государственной власти, о приостановлении деятельности политических партий и общественных организаций, международных и общероссийских общественных объединений, о прекращении деятельности СМИ, деятельность которых распространяется на территорию двух и более субъектов РФ. ВС занимается и спорами об оспаривании решений и действий (бездействия) ряда государственных органов, об отмене регистрации кандидатов на высшие государственные должности, об оспаривании решений (уклонения о принятии решений) ЦИК РФ, о расформировании ЦИК, о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума РФ, инициативной агитационной группы и т.д.33

Административные исковые заявления к лицам, не обладающим публичным

33 Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». - М.: ЮНИТИ, 2015. - С. 391.

статусом в административных отношениях, подаются в суды по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации. К субъектам, обладающим публичными полномочиями в административных отношениях, иски подаются в суды по месту нахождения таких органов, а в случае подачи иска к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему он подаётся в суд по месту нахождения органа, в котором данный служащий работает. Истец подаёт исковое заявление в суд того района, на который распространяются полномочия публичного субъекта правоотношений, их должностных лиц, если место нахождения этих органов не совпадает с территорией, на которой они и их должностные лица осуществляют свои полномочия34.

Глава 2 КАС устанавливает и прочие правила административной подсудности. Свои особенности имеет административное производство и в судах различных инстанций. В частности, как и, к примеру, в гражданском процессе, суды первой инстанции принимают решение по делу, остальные инстанции разрешают споры постановлениями.

Общий срок рассмотрения дела судами по первой инстанции составляет, согласно ст. 141 КАС, не более двух месяцев со дня подачи заявления в суд, либо не более трёх месяцев в случае рассмотрения дела Верховным Судом РФ. Этот срок может быть продлён председателем суда не более, чем на один месяц, в случае сложности дела. Рассмотрение административного дела в судах первой инстанции осуществляется устно, кроме установленных законом случаев. Раздел VI регулирует, в частности, сроки рассмотрения дела в судах апелляционной инстанции. В общем порядке он составляет не более двух месяцев со дня поступления апелляционной жалобы в суд либо не более трёх месяцев для Верховного Суда РФ. Однако устанавливаются и другие сроки рассмотрения отдельных категорий административных дел судами апелляционной инстанции. Например, один месяц в случае оспаривания, например, решения суда о госпитализации гражданина в оказывающую стационарную психиатрическую

34 Корепина А.В. Административная юрисдикция: курс лекций. - Вологда: Северо-Западный ин-т Московского гос. юрид. ун-та им. О.Е. Кутафина, 2014. - С. 131.

помощь медицинскую организацию, в недобровольном порядке. Пять дней - срок по делу о помещении подлежащего депортации или реадмиссии иностранца в специальное учреждение либо о продлении срока пребывания иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении и т.д. Суд апелляционной инстанции, согласно ст. 308 КАС, рассматривает дело в полном объёме и не связан изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы либо представления доводами и основаниями. Свои особенности имеют и сроки рассмотрения споров в судах кассационной и надзорной инстанций, в частности, в Верховном Суде РФ35.

Новеллы административного судопроизводства: сравнительный анализ Гражданско-процессуального кодекса РФ и Кодекса