Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности

Стрижов С.А.



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы объясняется тем, что место и роль государства в экономике каждой страны определяются эффективность. Применяемых мер и средств государственного регулирования, с помощью которых решаются те или иные социально-экономические задачи. В современных условиях наблюдается усиление государственного воздействия на экономические процессы, меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с хозяйствующими субъектами, происходят существенные сдвиги в целях, механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования. Эта общая тенденция, характерная для большинства стран с развитой экономикой. Необходимость регулирования предпринимательской деятельности по-разному обосновывается в экономической и юридической литературе. Важно в решении данного вопроса указать на необходимость охраны публичных и частных интересов.

Сочетание публичных и частных интересов для достижения целей государственного регулирования ? основополагающая задача такого регулирования. В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности важное место принадлежит государственному контролю как одному из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности.

Основной целью исследования является: анализ института государственного контроля в отечественном гражданском праве, выявление имеющихся в данной сфере теоретических и практических проблем и предложение путей их решения.

Основными задачи являются:

1. Изучение юридической и научной литературы по теме.

2. Изучение общей характеристики, сущности и содержания государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности.

3. Рассмотреть систему, порядок, виды и особенности проведения проверок предпринимательской деятельности.

Объектом исследования: является государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

Предметом исследования: послужили правовые нормы, регулирующие разные виды контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности.

Методы исследования: В работе использована следующая методологическая база: метод аналитического преобразования информации, теоретическая интерпретация нормативных источников литературы по теме исследования, анализ и синтез полученной информации, обобщения, а так же метод системного подхода.

Структура курсовой работы: Работа состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

При написании курсовой работы использована вся доступная литература: изучены научные исследования отечественных и зарубежных авторов наследственного права, общей теории права. Нормативную основу работы составили Конституция России 1993 года, Федеральные законы, подзаконные акты.



ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1 Понятие, сущность и содержание государственного контроля

В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности важное место принадлежит государственному контролю как одному из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Прежде чем приступить к характеристике государственного контроля за предпринимательской деятельностью, следует сказать несколько слов о понятиях контроля и надзора. Понятие «контроль» дословно означает «постоянное наблюдение, проверка чего-либо» Поэтому государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения в той или иной сфере осуществления государственной власти. Государственному контролю противопоставляется общественный (негосударственный) контроль.

Учебная дисциплина административное право выделяет два вида контрольной деятельности: контроль и надзор Белых, В.С. Предпринимательское право России: учеб./ В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Вининченко. // М.: Проспект, 2013. - С. 23-25. . Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации функций органов исполнительной власти. Говоря о соотношении понятий «государственный контроль» и « государственный надзор», мы придерживаемся высказанного в литературе мнение о том, что государственный надзор есть особый вид государственного контроля. Конституция гарантирует свободу экономической деятельности (ч.1 ст. 8), а так же право каждого гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной запрещенной законом экономической деятельности.

В ст. 34 Конституции предусмотрено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993. // «Собрание законодательства РФ», 2014.№31. Ст. 4398 Контроль прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности таких как (законности, добросовестной конкуренции и.т.д.) Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемы в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а так же деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. При проведении контроля (надзора) юридические лица и индивидуальные предприниматели руководствуются следующими принципами такими как: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О Защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля// «Российская газета», № 266, 30.12.2008.

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации и, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а так же информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством

Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения и одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами:

7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

8) Недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законно и законом субъектов РФ.

Значение контроля предпринимательской деятельности огромно. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.



1.2 Виды контрольной деятельности

Государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на предпринимательскую деятельность находит и теоретическое обоснование, поскольку во всех ветвях государственной власти он получает организационно-правовое оформление в виде специальных органов. В действующем законодательстве отсутствует общее (универсальное) определение понятий государственного контроля и надзора. Существуют различные виды контроля и надзора в зависимости от сферы применения.

Объем проверяемой деятельности позволяет выделить Алексеев, Д.Г. Российское предпринимательское право: учеб. / Д.Г. Алексеев, Л.В. Андреева, В.К. Андреев. // М.: Велби, Проспект, 2010. ?С. 89-91. :

• общий (например, судебный контроль и прокурорский надзор.)

• специальный контроль (например, валютный, налоговый, бюджетный контроль и др.)

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют

• предварительный. Цель - предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности;

• текущий. Цель ? оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности.

• последующий контроль. Цель - проверка исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль, и характера полномочий контролирующих органов выделяются:

• контроль Президента РФ

• контроль органов законодательной (представительной ) власти:

• контроль органов исполнительной власти:

• контроль органов судебной власти

Так же выделяют: Белых, В.С. Предпринимательское право России: учеб./ В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Вининченко. // М.: Проспект, 2013. ?С. 35-37.

• непосредственный (прямой) контроль (например, банковский, валютный контроль, государственный строительный надзор и др.)

• опосредованный контроль (например, контроль, осуществляемый органами законодательной и исполнительной власти)

В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Счетная палата является постоянно действующим высшим органов внешнего государственного аудита (контроля), образуемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию. В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации. Счетная палата обладает организационной, функциональной, а так же финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Задачами Счетной палаты являются: Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ» от 16.01.95. ?№ 3. ?Ст.167.

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжение федеральными и иными ресурсами в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а так же по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

Федеральная служба является федеральным органов исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. К полномочиям которых, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:

1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

3) Разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленным Правительством Российской Федерации; Таким образом, государственный контроль предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении.

1.3 Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью

По мнению отдельных специалистов, система государственного устройства, управления и контроля имеет более чем тысячелетнюю историю. А. Андрухович видит в ней систему счетоводства и контроля, уходящую своими корнями в Древнюю Русь. С.И. Сметанин считает, что в данный период шло зарождение и совершались первые шаги формирования и развития государственного контроля, но еще не было сложившейся системы. Полагаем, более правильно говорить о становлении органов управления на

Руси в ходе первых правовых реформ, проводимых княжеской администрацией периода XI-XIV вв. Сметанин, С.И. История предпринимательства России: курс лекций./ С.И. Сметанин // - М.: КНОРУС, ?2011. ?С. 150-155.

После объединения Руси вокруг Москвы предметы управления стали более обширными: усилились торговые связи между отдельными городами и землями, усложнилась система различных сборов и пошлин. В это время создаются специальные учреждения для руководства хозяйственными делами и приказы. По свидетельству В.В. Ивановского, сначала они выступали только отделениями канцелярии Боярской думы, но к концу XVI в. Стали самостоятельными административными учреждениями. В свою очередь, В.О. Ключевский отмечает, что судебник 1497 г. отражает приказы в период их превращения из личных поручений в постоянные ведомства. Коломытцева, О.Н. История зарождения государственного контроля в дореволюционной России // О.Н.

Коломытцева// История государства и права. ?2012. ?№ 7 ?С. 33-36. Н.В Платонова считает, что в России государственный контроль зарождался с образованием централизованного государства. Однако только с VII в. появляется государственный контроль, главным образом в виде финансового. Отсутствие специального органа, осуществляющего контрольные функции в сфере денежного регулирования, не дает оснований для вывода, что до указанного периода финансового контроля не существовало. Большинство действовавших в XV - XVII вв. в Российском государстве приказов в той или иной мере наделялись функцией финансового управления и, следовательно контрольными полномочиями. Таким образом, о зарождении контроля в России и начале его формирования как отдельного института государственного механизма следует вести речь с момента появления первых приказов. Алексеев, Д.Г. Российское предпринимательское право: учеб. / Д.Г. Алексеев, Л.В. Андреева, В.К. Андреев. // М.: Велби, Проспект, 2010. ?С. 300-305.

В исторической науке вопрос о времени появления приказов остается спорным, тем не менее, очевидно, что данные органы образовывались постепенно по мере необходимости организации управления той или иной сферой деятельности. Некоторые ученые считают, что история контроля датируется образованием Главного управления ревизии государственных счетов 28 января 1811 г. Из названия указанного управления ясно, что основное содержание его деятельности составлял контроль надо государственными финансами. Кроме того, его функциональная направленность (проверка приходов и расходов казенных и общественных сумм и капиталов, надзор за их движением) не оставляет сомнений в принадлежности этого управления непосредственно к финансовой сфере. В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Таким, образом, институт государственного контроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление. В XIX ? начале XX вв. государственный контроль представлял в основном единую многофункциональную государственную систему, использовавшую различные формы контрольной деятельности. В частности, такие, как документальный и предварительный контроль, проверка исполнения государственных законов, ревизия финансовой деятельности, инспектирование и надзор.

Органы входящие в Государственный контроль Российской империи в центре, и контрольные палаты на местах являлись по своим целям, задачам и функциям прообразами действующих сейчас таких специальных государственных финансово-контрольных органов, как Главное контрольное управление Президента РФ, которое полномочно осуществлять контроль как финансовой, так и административной деятельности всех государственных органов исполнительной власти, Счетная палата Российской Федерации и, осуществляющая контроль использования бюджетных средств и внебюджетных фондов, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Минфина России Бородушко, И.В. Институт контроля в Российской Федерации / И.В. Бородушко // Спб. 2011. -С. 122127. (и ее территориальные органы), которая так же осуществляет бюджетный и валютный контроль. В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что « государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами».

Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона характерны следующие употребляемые по тексту выражения: «надзор государственного контроля выражается», «на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой».

Таким образом, Энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление, в терминологии того времени), т.е. как организационно-правовую форму надзора.

Изучив исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России, можно сделать вывод, что система государственного устройства, управления и контроля имеет более чем тысячелетнюю историю и начинается с системы счетоводства и контроля, уходящей своими корнями в Древнюю Русь.



ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1 Недостатки нормативно-правового обеспечения государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса

Одной из самых общих, по сути, базовых проблем, является то, что в России фактически отсутствует самостоятельная законодательная и нормативная база, определяющая специфические условия деятельности субъектов малого предпринимательства и их отношения с органами власти и другими хозяйствующими субъектами вообще и в сфере государственного контроля деятельности малого бизнеса, в частности. Фактически крупные и малые предприятия несут разную ответственность за нарушения, поскольку отсутствует дифференцирование размеров штрафов в сторону их уменьшения для последних, а удельный вес издержек от штрафных санкций для малых предприятий несоизмеримо выше, чем для крупных. Так, например, В соответствии с Федеральным Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»// «Российская газета», № 64-65, 06.04.1999. нижняя граница размеров штрафов составляет 200 МРОТ. В то же время, большая часть розничной торговли представлена предприятиями с небольшим оборотом собственных средств (киоски, прилавки на арендуемых торговых площадях и т.д.) и уплата ими даже минимального штрафа в таких размерах приводит часто к закрытию наказанного предприятия.

Очень важно, что регулирование предпринимательской деятельности продолжает традиции социалистических времен и строится на основе предварительного контроля (проверка законности создания юридического лица до его регистрации, лицензирование будущей деятельности предприятия, сертификация еще не выпущенных на рынок товаров). Однако, предварительный контроль по своей сути неэффективен, поскольку ориентирован не на контроль деятельности или качества ее результатов, а на контроль за правильностью оформления документации. Сама природа предварительного контроля не позволяет использовать его как универсальный инструмент государственного регулирования. Он должен быть сохранен в тех случаях, когда применение иных механизмов обеспечения безопасности технологических процессов или продукции не гарантирует достижения должного уровня защиты общественных интересов. В сложившейся ситуации, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства в целом, и субъектов малого предпринимательства в частности, Президентом Российской Федерации подписан Указ от 29.06.98 № Указ президента РФ от 29 июня 1998 года № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» // «Российская газета», № 122, 01.07.1998. 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства». Постановлением Правительства Российской Федерации от 3.07.98 № 697 утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998-1999 годы, в которой одной из задач являлось преодоление административных барьеров при развитии предпринимательства, в том числе упорядочение деятельности контролирующих органов.

Вместе с тем, на федеральном уровне положения Указа Президента России и Федеральной программы так и не были в достаточной мере развиты. Планом действий Правительства Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации

от 26 июля 2000 г. № 1072-р, предусмотрена разработка первой части единого пакета законопроектов, направленного на дерегулирование предпринимательской деятельности и обеспечивающего решение следующих проблем:

• ограничение полномочий и пересмотр функций государственных органов по осуществлению контрольных мероприятий при производстве и реализации товаров и оказании услуг, и применению мер административного воздействия;

• переход к уведомительному принципу регистрации юридических лиц “в одном окне” с одновременным установлением правил надзора и введением ответственности учредителей за соответствие заявленных сведений их фактическому состоянию;

• упорядочение и упрощение единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, определение единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности и сокращение числа лицензируемых видов деятельности, осуществление единой государственной политики в сфере лицензирования на территории Российской Федерации.

В настоящее время Правительством Российской Федерации подготовлен, в частности, проект закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) при производстве товаров, работ, услуг и их реализации». В Постановлении Правительства РФ «Об ограничении полномочий и пересмотре функций федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контрольных мероприятий при производстве товаров, работ и услуг и их реализации» предусмотрен ряд конкретных мер по разрешению некоторых из перечисленных выше проблем.

Одновременно в инициативном порядке была начата разработка законопроектов, не предусмотренных Планом действий, но необходимых для обеспечения комплексного подхода к решению проблемы совершенствования системы регулирования рыночных отношений. Речь идет о создании правовой основы механизмов неадминистративного (рыночного) контроля на основе гражданско-правовых институтов. Это, в частности, законопроекты «О стандартизации и подтверждении соответствия»; «Об организациях саморегулирования», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О защите прав потребителей», «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».

Они направлены на решение следующих проблем:

- повышение безопасности продукции средствами стандартизации; - создание правовых основ саморегулирования бизнеса для обеспечения функционирования механизмов взаимного контроля профессиональными участниками рынков;

- совершенствование правовых способов защиты прав потребителей; - усиление уголовной и административной ответственности в случае нанесения существенного вреда правам и законным интересам граждан и организаций в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

В то же время в целях реализации положений Указа Президента России и Федеральной программы субъекты Российской Федерации самостоятельно начали разработку механизма преодоления административных барьеров и в определенном смысле опередили федеральный уровень. Андреева, Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» / Ю.А. Андреева // Административное право и процесс. - 2009. ?№ 2. - С. 27-30.

В правовом отношении содержание механизма государственного контроля на региональном уровне урегулировано принятыми нормативными правовыми актами, содержащими меры по устранению административных барьеров и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства.

Разрабатывая механизм преодоления административных барьеров основные усилия субъектов Российской Федерации направлены, в том числе, и на упорядочение организации и проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства путем создания комиссий, в том числе межведомственных, по устранению административных барьеров, определения их прав, обязанностей, основных направлений деятельности; введения книг (журналов) регистрации проверок (инспекций) для субъектов малого предпринимательства.

Так, в одном из обследованных в рамках проекта регионе - Томской области, по инициативе губернатора еще с 1999 года начата масштабная работа по выявлению и устранению административных барьеров, для чего постановлением Главы Администрации (Губернатором) области была создана постоянно действующая Комиссия. Она не только стремится оптимизировать работу органов, проводящих регистрацию, лицензирование, сертификацию и контроль деятельности субъектов малого бизнеса на своей территории, но и анализирует недостатки существующей федеральной нормативной правовой базы и разрабатывает конкретные предложения по ее совершенствованию, которые направляет в Парламентский центр поддержки предпринимательства Государственной Думы РФ и Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Анализ действующего законодательства в сфере контроля деятельности субъектов предпринимательства позволяет сделать вывод, что оно имеет ряд недостатков.

К наиболее существенным недостаткам, осложняющим создание эффективного механизма контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг и порождающим многочисленные проблемы при его проведении, относятся следующие:

1. полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;

2. органы государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой, предоставленная им степень автономности режима их функционирования неоправданно высока;

3. процедуры проверки остаются неурегулированными;

4. права проверяемых законодательно не обеспечены;

5. нормативно заложена избыточность контрольных функций;

6. уполномоченные органы проводят проверки, осмотры и другие обязательные процедуры на платной для предпринимателей основе;

7. отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций, повлекшие потери для деятельности малых предприятий;

8. отсутствует механизм дерегуляции, то есть отмены ведомственных и местных актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и нарушающих положения существующих законов.

Следует отметить, что при всей важности инициатив, принятых на региональном уровне, мер по преодолению административных барьеров, в том числе по упорядочению проверок, явно недостаточно, поскольку кардинально изменить ситуацию в правовом отношении способно только пакетное принятие всех взаимосвязанных федеральных законов.

2.2 Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

Прокуратура Российской Федерации в последние годы все более позиционируется как неотъемлемый элемент в правозащитном механизме. И если деятельность прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина официально закреплена в Законе РФ Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 07.03.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета, № 229, 25.11.1995. от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее ? Закон о прокуратуре) в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора, то роль органов прокуратуры в обеспечении законности в сфере предпринимательства длительное время отвергалась многими представителями бизнес-сообщества как инородный правовой институт.

Вместе с тем уже наметилась тенденция официального подключения органов прокуратуры к вопросам, связанным с защитой интересов субъектов предпринимательской деятельности. В свое время многие прокуроры на местах воспринимали как явно новаторский Приказ Приказ Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" в ред. от 30.04.2009 // Справочноправовая система КонсультантПлюс. Генерального прокурора РФ от 17 августа 2005 г. № 29 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности». Однако не вызывает никаких сомнений, что на данный шаг руководство прокурорской системы подтолкнула не собственная позиция в рамках корректировки стоящих перед прокурорами задач, а недвусмысленный намек из высших эшелонов власти, который, в свою очередь, очевидно, был инициирован со стороны сектора предпринимательства. Основными направлениями в этом документе были определены надзор над деятельностью чиновников, в том числе осуществляющих государственный контроль (надзор), а также над законностью издаваемых правовых актов на всех уровнях публичной власти, начиная с нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и заканчивая соответствующей деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения создания ими препятствий для добросовестной конкуренции, возложения на предпринимателей дополнительных обязанностей и т.д. В пункте 1.8 названного Приказа прямо оговаривалось: в случае непринятия своевременных и адекватных мер по устранению выявленных нарушений закона, виновных должностных лиц органов прокуратуры следует привлекать к строгой дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения. Таким образом, на прокуроров было возложено важное направление надзорной деятельности с установлением целевых ориентиров. Смагина И.А. Предпринимательское право: Учебное пособие" (3-е издание, исправленное и дополненное). - "Омега-Л", 2009. -С. 112-114.

Указанный документ утратил силу в связи с принятием Приказа Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (далее ? Приказ № 53), который с учетом наработанной практики серьезно скорректировал задачи прокуроров. В частности, появились нормы, предписывающие прокурорам осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, исключить факты вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами, обеспечить постоянный надзор над исполнением Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», противодействовать рейдерским захватам. Особое внимание в плане защиты прав предпринимателей уделено сфере надзора над оперативно-розыскной деятельностью, а также регистрационно-учетной работой органов, осуществляющих уголовное преследование. Кроме того, прокурорам предписано обеспечить гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на рассматриваемом участке, активно использовать в этих целях возможности средств массовой информации.

В рамках реализации положений действующего Приказа прокурорами на региональном и районном уровнях с середины 2008 г. созданы предпосылки для ведения непосредственного открытого диалога с представителями бизнес-сообщества по вопросам, связанным с нарушением прав предпринимателей. Более того, в рамках активизации антикоррупционной работы в прокуратурах созданы интернет-сайты, куда может обратиться каждый, кто имеет информацию о коррупционных проявлениях. Эти и иные организационные меры позволили значительно увеличить объем необходимой прокурорам информации о нарушениях законов в рассматриваемой сфере, а значит, более эффективно выполнять поставленные перед ними задачи. Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). - "Деловой двор", 2009.

Вместе с тем стойкие негативные тенденции в сфере деятельности чиновников, в том числе представителей многочисленных органов государственного контроля (надзора), серьезно затрудняющие свободное развитие предпринимательства, обусловили необходимость издания Президентом РФ Указа от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Правительству РФ предписывалось оперативно разработать ряд законодательных предложений, среди которых особое место занимает положение о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Федерации.

То есть созданы предпосылки для включения прокурора как лица, надзирающего за деятельностью контролирующих органов, в процедуру оценки законности проводимых этими органами внеплановых мероприятий, поскольку наработанная к тому времени практика имела немало примеров использования возможностей органов контроля (надзора) для решения "воспитательных" задач в отношении отдельных предпринимателей, когда в течение одного года совокупное число проверок могло составлять десятки, а то и сотни, что, конечно же, просто парализовывало работу. А если добавить к этому угрозы подвергнуться уголовному преследованию, равно как и вполне конкретные процессуальные решения, многие из которых отменялись впоследствии по требованию надзирающих прокуроров, то вполне можно представить себе моральное состояние и деловой настрой подвергшихся подобной участи субъектов.

Законодательные новеллы, закрепившие на самом высоком уровне роль прокуроров в обеспечении законности в предпринимательской сфере, нормативно материализовались в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите), вступившем в силу с 1 июля 2009 г., за исключением ряда положений, касающихся в том числе деятельности органов прокуроры. Данный Закон значительно шире определяет участие прокурора в рассматриваемой сфере, нежели это предполагалось в упомянутом выше Указе главы государства.

Прежде всего Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности / А.Ю. Винокуров// М.: Рассвет. 2010. - С. 41-45. в нем, конечно же, реализованы озвученные Президентом России предпосылки по вопросам защиты субъектов малого и среднего бизнеса, однако роль прокурора стала более значимой. В силу того что Закон о защите распространяется на деятельность по осуществлению внеплановых проверок органов не только государственного контроля (надзора), но и органов муниципального контроля, круг поднадзорных прокурору субъектов в рассматриваемой сфере стал шире за счет муниципалов. Кроме того, дополнены и основания для проведения внеплановой проверки, когда требуется согласование с прокурором. Так, помимо просто угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, презюмируется и собственно причинение такого вреда, причем круг подвергшихся угрозе вреда или непосредственному его причинению объектов расширился за счет животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Наконец, в Законе закреплено, что внеплановая проверка согласовывается не с прокурором субъекта Федерации, а с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Антропенко, И.А. Проблема противодействию развитию малого предпринимательства / И.А. Антропенко // Российский следователь. ?№ 3. ?2003. ?С. 18-19.

Позитивный характер последней новеллы заключается в следующем. Во-первых, реализация закрепленной в Указе Президента РФ посылки, адресующей только к прокурору субъекта Федерации, не допускала бы участие в процедуре согласования внеплановых проверок даже заместителей такого прокурора, хотя применительно к абсолютному большинству надзорных полномочий они обладают равными с прокурором возможностями. Во-вторых, многие регионы имеют такую большую протяженность, что до областного центра можно только самолетом и долететь (например, Республика Саха (Якутия) или Красноярский край).

В-третьих, в системе органов прокуратуры функционируют специализированные прокуратуры (например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура или региональные транспортные прокуратуры), а определенные контролирующие структуры в силу Приказа Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» поднадзорны именно им.

Правда, предстоит еще на ведомственном уровне оптимально урегулировать вопрос о пересечении компетенции, когда, например, орган государственного экологического контроля, поднадзорный территориальному или природоохранному прокурору, собирается провести проверку на объекте, поднадзорном транспортному или военному прокурору. Кроме того, законодателю следовало бы четче определиться с персоной должностного лица органа прокуратуры. На наш взгляд, следуя привычной аналогии в принятии решений прокурорами-руководителями, эти полномочия могли бы реализовывать прокуроры районного звена (приравненные к ним прокуроры) и их заместители. Вместе с тем в таком случае остается открытым так называемый субординационный вопрос. Ведь те же региональные органы государственного контроля (надзора) поднадзорны прокурору соответствующего уровня, а инспекторы, работающие в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти или их подразделениях в федеральных округах, ? это вообще федеральный уровень. Здесь, как представляется, более целесообразно отказаться от четкой субординационной привязки и возложить реализацию согласовательных полномочий на прокуроров районного звена (приравненных к ним прокуроров) и их заместителей. Однако в силу части 7 ст. 9 Закона о защите прав этот вопрос в любом случае решается приказом Генерального прокурора России.

На органы прокуратуры рассматриваемым Законом возложен и ряд иных полномочий. Во-первых, они должны осуществлять учет проводимых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежеквартальный мониторинг внеплановых выездных проверок. Как известно, понятие "мониторинг" означает наблюдение и уже активно используется в практической деятельности прокуроров. Например, в упомянутом выше Приказе № 53 прокурорам предписано осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Используются в ведомственной нормативной базе такие понятия, как мониторинг правовых актов органов власти и местного самоуправления, мониторинг ведущих средств массовой информации и ряд других. Безусловно, и рассматриваемое направление мониторинга найдет свою конкретизацию в акте Генерального прокурора РФ. По нашему мнению, речь должна идти о сверке прокурорами заявленных контролирующими органами и реально проведенных ими контрольных мероприятий, а также об анализе результатов таких проверок.

Новеллы, вступившие в силу с 1 января 2010 г. выходят за рамки первоначально заявленной Президентом РФ сферы защиты малого и среднего бизнеса. В соответствии с частью 6 ст. 9 Закона о защите прав все подпадающие под его действие контролирующие органы обязаны в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Закона о прокуратуре. При этом форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок устанавливаются Правительством РФ.

Частью 7 ст. 9 Закона о защите установлено положение, предписывающее Генеральной прокуратуре России размещать ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Некоторые практики и ученые в сфере прокурорского надзора высказывают опасения в отношении в принципе целесообразности придания гласности такой информации, поскольку предупрежденные подобным образом субъекты предпринимательской деятельности смогут либо оперативно прикрыть (или перерегистрировать) свой бизнес, либо попытаться заранее договориться с проверяющими.

Безусловно, в нашем все еще далеком от идеалов правового государства обществе это действительно первые мысли, которые могут прийти в голову человеку, знакомому с реальной обстановкой. Вместе с тем, как представляется, с учетом того, что бизнес в нашей стране становится все-таки цивилизованнее, негативные тенденции постепенно будут иметь динамику снижения.

Подводя итог, можно сделать вывод: роль органов прокуратуры в непростых современных социально-экономических условиях возрастает, что обусловлено многими факторами, в том числе необходимостью противостоять надзорными средствами произволу чиновников, сделать более открытой информацию о проводимых проверках, а это позволит заметно снизить уровень "заказных" контрольных мероприятий.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В рамках работы были рассмотрены теоретические подходы к вопросам государственного регулирования предпринимательской деятельности, обоснована необходимость государственного воздействия на экономику и предпринимательство, выделены основные направления и формы государственного регулирования предпринимательской деятельности.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой целенаправленное воздействие государства на процессы возникновения и функционирования субъектов предпринимательства, выражающееся в признании статуса субъекта предпринимательства, предоставлении ему права на занятие тем или иным видом деятельности, законодательном установлении порядка осуществления указанной деятельности, а также соответствующем контроле, стимулировании и поддержке предпринимательства с целью создания благоприятных условий для реализации предпринимательской инициативы.

Предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Предложение о внесении в Федеральный закон № 246 «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положений о досудебном порядке обжалования решений.

Законодательно установлено

ФЗ-246 от 26.12.2008 ст. 23 п.1 гласит «Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации»

Недостатки

В ФЗ-246 от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не предусмотрен порядок досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов. Ст. 23 ФЗ о контроле (надзоре) лишь указывает на возможность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализовать свое право на защиту при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке.

Предложение

Представляется необходимым внести в ФЗ о контроле (надзоре) положения, определяющие особенности, а также процедуру досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов.

Обоснование

Существующий Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает общий порядок рассмотрения жалоб граждан в порядке досудебного урегулирования споров. Справедливые возражения относительно излишнего дублирования норм в различных нормативных правовых актах в данном случае вступает, на наш взгляд, в противоречие с концептуальным пониманием осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности. Последнее предполагает формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов.

Предложение о внесении в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» определения манипулирование рынком.

Законодательно установлено

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» ст. 1 п. 3 гласит: Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям связанным:

...