Формы государственного устройства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Основные концепции, правовые модели и практика федеративной формы государственного устройства

1.1 Сравнительный федерализм и стратегия национального развития

1.2 Комплексный анализ этапов формирования федерализма на примере Австрии

2. Особенности и специфика унитарной формы государственного устройства

2.1 Понятие унитарного государства в теории государства и права

2.2 Децентрализация государственной власти: механизм реализации в унитарном государстве (на примере Франции)

3. Особенности и специфика конфедерации как формы государственного устройства на примере конфедерации Соединенных Штатов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы курсовой работы обусловлена многообразием практических форм реализации территориального взаимодействия внутри отдельных государств и способов соотношения их между собой. Государство представляет собой динамически развивающееся явление, внутреннее устройство которого может трансформироваться на протяжении исторического периода развития. Кроме этого, каждое государство с неизбежностью оказывается включенным в те или иные межгосударственные отношения, которые могут иметь длящийся и устойчивый характер. Необходимо отграничивать внутреннее устройство государства от различных объединений, в которые вступают государства на международной арене, что зачастую в силу конкретных особенностей носит сложный характер. Кроме этого, иногда возникают смешанные, гибридные формы (например, регионалистские или региональные унитарные государства), а также появляются новые формы организации устройства государства, которые обладают сходством с типичными государственными формами, но по юридической природе и статусным характеристикам претендуют на самостоятельность.

Большинство государств в настоящее время носит унитарный или федеративный характер. Унитарные государства наибольшим образом соответствуют природе самого государства, они эффективно управляются и наилучшим образом обеспечивают единство и суверенитет. Изучение унитарных государств является актуальным в связи с появлением тенденции регионализации, т.е. наличием выраженного стремления у административно-территориальных единиц к самостоятельности, что зачастую приводит к процессам федерализации, т.е. к смене унитарной формы государственного устройства на федеративную. Региональные государства в настоящее время получают все большее распространение в современном мире. Форма их государственного устройства, их правовая природа, статус их частей в настоящее время не подвергались обстоятельному научному анализу.

Объектом курсовой работы выступили общественные отношения, возникающие по поводу внутренней (территориальной) организации государственной власти, раскрывающие характер взаимоотношений государства в целом и его составных частей.

Предметом курсовой работы явились правовые нормы, теоретические и категориальные разработки, посредством которых определяются формы государственного устройства.

Цель курсовой работы - теоретико-правовой анализ содержательного и вариативного компонентов формы государственного устройства, а также уточнение ее понятийного ряда.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач: рассмотреть сравнительный федерализм и стратегию национального развития; провести комплексный анализ этапов формирования федерализма на примере Австрии; дать понятие унитарного государства в теории государства и права; охарактеризовать механизм реализации децентрализации государственной власти в унитарном государстве (на примере Франции).

Методологическую основу курсовой работы составляют традиционно применяемые в юриспруденции научные подходы: диалектический, позволивший рассматривать формы государственного устройства в их развитии и взаимодействии, и синергетический; общенаучные методы познания, такие как формально-логический, анализа, синтеза, сравнения, абстрагирования, аналогии, индукции, дедукции, метод соответствия логического и исторического, восхождения от абстрактного к конкретному и структурно-функциональный.

Теоретическая основа курсовой работы сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как: А.С. Автономов, Д.В. Березовский, А.В. Васильев, А.Д. Гуляков, А.Р. Еремин, К.Д. Ибрагимов, Н.А. Касаткина, К.А. Лапина, М.Н. Марченко, А.Ю. Саломатин, Н.Н. Федощева и др.

1. Основные концепции, правовые модели и практика федеративной формы государственного устройства

1.1 Сравнительный федерализм и стратегия национального развития

Метод сравнения в различных сочетаниях может быть использован для исследования проблемы федерализма. Следует согласиться с тем, что федерализм - это более многогранное явление общественной жизни, чем федерация. Последняя лишь указывает на специфическую форму государственного устройства в виде союзного государства скольких государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности. Федерализм же «является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статистический, но и динамический характер». Он описывает способ функционирования общественной и государственной жизни через призму взаимоотношений центра и субъектов федерации. В известной степени верно то, что федерализм является содержанием, а федерация - формой. Но это содержание вряд ли стоит сводить к идеологии, принципам государственного устройства территории.

Федерализм - это идеология и массовая психология, это не только концепции и практика государственного управления, но и чувства людей, с ними связанные. Это явление общественной жизни, проделывающее сложную эволюцию во времени и пространстве. Это явление, лишенное оценок «правильности» или «неправильности», некоего хрестоматийного идеализма. И вместе с тем в отношении каждой модели возможен и желателен критический сравнительный анализ с позиций своего времени и конкретных геополитических и прочих судьбоносных обстоятельств¹¹ Гуляков А.Д., Саломатин А.Ю. Проблемы федерализма в свете юридической компаративистики (перспективы исследования) // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. - 2015. - № 5. - С. 144..

В отечественной юридической науке некоторые авторы достаточно активно выступали против типологизации федерализма. И в самом деле, что могут сказать о себе такие ярлыки, как «гегемонический», «классический», «монархический», «республиканский», «исполнительный», «экономический» федерализм, о которых упоминают авторы известной коллективной монографии?! В этих броских определениях отсутствуют даже малейшие намеки на историческую эпоху или регион, с которыми они могли бы ассоциироваться. Между тем мы бы предложили два способа типологизации - статический (генезисно-функциональный) и динамический (историко-геополитический). Первый - носит более строгий и лаконичный характер, второй является более описательным и сложным для анализа.

Для функционирования федерации одним из определяющих факторов является то, каким образом она была создана.

Многие авторы в России и за рубежом приветствуют формирование федеративного государства «снизу», по инициативе местных элит при согласии масс. Впервые этот способ был апробирован при учреждении США в конце XVIII в. Однако, это не единственный путь. Как правило, для стран монархической Европы с сильным влиянием бюрократии и определенными полуфеодальными пережитками больше подходила федерализация «сверху». Здесь она была осуществлена канцлером Пруссии О. Бисмарком при организации Германской империи. По пути ограниченной федерализации пошла Австро-Венгерская монархия после 1867 г., объявившая о дуалистической модели государства. Россия после революции октября 1917 г. и Гражданской войны в лице партии большевиков и ее руководителя В. И. Ленина почувствовала необходимость в управляемой федерализации¹¹ Викулов А.П. Модели централизации и децентрализации в федеративных государствах // Экономика. Бизнес. Право. - 2016. - № 1-2. - С. 35..

Известен также и третий, так называемый «смешанный» способ образования федеративного государства. Он заключается в том, что наблюдается встречное движение: инициатива «снизу» подкрепляется согласием «сверху», что было присуще англоязычным доминионам Канады и Австралии.

Способ создания федерации во многом определяет ее дальнейшую судьбу. Однако здесь нет жесткой предопределенности, поскольку на эволюцию того или иного государства, кроме его стартовых особенностей, влияет множество дополнительных внешних и внутренних факторов, проявляющихся постепенно. Так, например, Канада, созданная по смешанной схеме, воспринималась как жесткая федеративная модель, однако на практике со временем она приняла достаточную неустойчивость и децентрализованность. Австро-Венгерская монархия, находившаяся в предфедеративном, дуалистическом состоянии, после поражения в Первой мировой войне распалась и ее родовое ядро - маленькая Австрия, федерализовалась также «сверху», но при совершенно иных обстоятельствах.

Следовательно, если мы хотим учитывать динамику развития федерализма, то это необходимо делать в рамках историко-геополитической типологии. Совершенно ясно, что федерации создавались не одномоментно, а постепенно, в рамках тех или иных исторических периодов. В различных районах Земного шара были неодинаковые условия. Исходя из того, что федерализм возникает в связи со стартом модернизационных процессов, т.е. не ранее конца XVIII в., первой по времени появления была американская модель федерализма¹¹ Стрекалова А.А. Формы реализации государственной власти в современных федеративных государствах // Новая наука: Проблемы и перспективы. - 2016. - № 3-1. - С. 137..

Но вскоре за ней последовали другие первопоселенческие модели - канадская и австралийская. Для всех этих федеративных версий свойственно достаточно широкое участие представителей элиты (при согласии масс) в процессе государствообразования (самое активное - в США, самое пассивное - в Австралии). Демократичность государственно-правового режима также неодинакова: политические и социально-экономические права лучше защищались в Астралии, где традиционно высока была роль профсоюзов, чем в США, где монополистический капитал получил максимальную степень развития. И в то же время положение Канады как федерации неустойчиво по причине культурно-языкового раскола (проблема Квебека).

Существует мнение, что латиноамериканский федерализм больше напоминал унитаризм и реализовывался, якобы, из чисто подражательных побуждений с копированием США. Но это не совсем так. Элемент подражания, разумеется, был, однако главное заключалось в невозможности построения стабильного унитарного государства в условиях социально-культурной и расовой турбулентности, каудилизма, гражданских войн и экономической отсталости¹¹ Плынский А.А. Государственное управление в федеративном государстве: определение концепции // Актуальные проблемы права, экономики и управления. - 2015. - № 11. - С. 180..

Самый продолжительный по времени формирования - общинный (народный) федерализм в Швейцарии. Страна с чрезвычайно сложным рельефом, с обширными горными массивами и вкраплениями горных долин, в окружении крупных моноэтничных государств продемонстрировала многовековую мудрость кооперации общин и постепенного выстраивания федеративного государства «снизу». Первоначальное соглашение трех лесных кантонов (1291 г.) в начале XVI в. трансформировалось в конфедеративный союз 13 субъектов, а принятие Конституции 1848 г. знаменовало собой завершение федерализации страны, которая в настоящее время состоит из 26 кантонов. Существует мнение, что в Швейцарии демократия берет начало из двух источников: из германских традиций проистекает дух местной независимости, французским же традициям принадлежит идея государственного единства. Судя по всему, в швейцарском кондоминиуме германских традиций всегда было больше, и швейцарская модель носит достаточно децентрализованный характер. В соответствии с принципом субсидиарности федерация берет на себя только те задачи, которые выходят за рамки возможностей кантонов. Институт народного референдума устраняет потенциальную опасность экспансии малочисленной федеральной власти.

Имперский федерализм в Германии на рубеже XIX - XX вв. дает весьма авторитарную версию федерализма, не отказывающуюся от институтов демократии. При том, что основанием, началом и концом всей исполнительной власти был канцлер», при влиятельной военщине и бюрократии «правительство рутинно защищало свободу слова в период выборов и эффективно контролировало постоянную систему регистрации избирателей и подсчет голосов. Мошенничество и запутывание были почти всегда делом местных элит и эффективно пресекались Рейхстагом, стремившимся объявить недействительными результаты незаконно выигранной борьбы».

Имперский федерализм был уничтожен поражением в Первой мировой войне и Ноябрьской революцией 1918 г. Пришедшая ему на смену республиканско-имперская модель (сохранившая авторитарно-централизационные тенденции в условиях республиканского строя) также оказалась недолговечной по причине прихода нацистов к власти в 1933 г. В современной германской модели сбалансированного централизма от имперскости осталось уважительное отношение центра к землям, имеющим свой влиятельный представительный орган - Бундесрат, как инструмент федеративной коммуникации и противовес Бундестагу и Федеральному правительству. В то же время, в отличие от США, здесь не произошло быстрого слома кооперативного федерализма и отказа от тесного взаимодействия между уровнями власти. После финансово и организационно затратного объединения ФРГ и ГДР в 1990 г. «попытки безболезненно «встроить» в общегерманскую инфраструктуру обострили полемику между сторонниками двух разновидностей федерализма - кооперативного и соревновательного»¹¹ Гуляков А. Д., Саломатин А. Ю. Элементы федерализма в доиндустриальных государствах (сравнительно-государствоведческий очерк) // История государства и права. - 2016. - № 4. - С. 13..

Постколониальный - одна из самых молодых и неустойчивых версий федерализма. Для очень многих постколониальных стран в 1950 - 1960-е гг. и впоследствии было свойственно пожинать плоды колониального управления, сопровождавшегося формулой «разделяй и властвуй», игнорированием интересов управляемых и сложившегося доколониального расселения этносов. В результате одни федеративные государства, как Нигерия, были ввергнуты в пучину гражданских войн и череду военных переворотов. Другие - как Индия, удержались в рамках демократии и внутриполитической стабильности. И здесь индийская модель федерализма, представляющая самую многонаселенную страну Азии после Китая, особенно интересна своей логикой развития. В силу особенностей исторической эпохи (середина XX в.) и стратегических задач, которые стояли перед молодым мультиэтничным, неоднородно конфессиональным государством после обретения независимости, в этом государстве отсутствовал этап дуалистического федерализма, как в США или Канаде. В качестве цели под патронажем партии-гегемона провозглашался кооперативный федерализм, связанный с высоким уровнем взаимодействия между центром и штатами. Однако некоторые исследователи по привычке называют индийский федерализм унитарным. И все же следует признать, что какую бы дефиницию не использовать ныне в Индии, как в США и некоторых других развитых странах формируется модель конкурирующего федерализма: в ходе общественно-экономического развития растут социально-экономические притязания штатов и диспропорции между ними, а федеральное правительство, ослабляемое на протяжении многих лет блоковой коалиционностью и региональной многопартийностью, вынуждено идти на уступки штатам¹¹ Синцов Г.В., Битюцкий Е.В. Проблемы принадлежности суверенитета в федеративном государстве // Крымский научный вестник. - 2016. -№ 3. - С. 165..

Таким образом, можно сделать определенный вывод. Известный российский философ И.А. Ильин на рубеже 1940 - 1950-х гг. достаточно жестко оценил литературу о федерализме: «Большинство наших доморощенных федералистов имеет лишь смутное понятие о предмете своих мечтаний: они не понимают ни юридической формы федерации, ни условий возникновения здорового федерализма, ни истории федеративной государственности. Видят во всем этом некую завершительную форму «политической свободы», которая якобы должна всех удовлетворить и примирить: и по старой русской привычке решают: чем больше свободы, тем лучше». Между тем богатство моделей федерализма (из которых мы упомянули лишь о самых значимых) дает повод усомниться в целесообразности поиска неких единых, «правильных» канонов. С помощью компаративистского анализа мы можем лишь пытаться построить некие классификации и интерпретировать содержание той или иной модели, не прибегая к бессмысленному морализаторству.

Для России этот анализ убеждает в том, что ее модель федерализма является оригинальной, выстраданной временем. Ее корректировка (если таковая и возможна) должна осуществляться крайне осторожно, с пониманием ее генезисно-функциональной природы и историко-геополитической типологии. Во всяком случае, о следовании американской «низовой» федерализации не может быть и речи, и поиски полезных новаций должны вестись в плоскости таких более сложных в своей судьбе стран, как Германия и Индия. При этом следует помнить, что поддержание федеративных отношений в должном тонусе и с поправкой на динамику общественного развития является частью стратегии национальной безопасности.

1.2 Комплексный анализ этапов формирования федерализма на примере Австрии

Многие австрийские исследователи считают, что федерализм на территории Австрии берет свое начало в XI - XIII вв. Второй этап, по их мнению, начинается в 1860 году и заканчивается в 1918 году. На данном этапе национальные меньшинства стремятся добиться самостоятельности, тем самым происходит так называемый «взлет и падение» австрийского федерализма в условиях Габсбургской монархии. На первых двух этапах австрийский федерализм имел две основы - федеративно-союзнический элемент и национальный элемент.

Третий этап австрийского федерализма характеризуется появлением Первой Австрийской Республики. На тот момент в Австрии развернулась острейшая дискуссия о государственном устройстве Австрии. Однако было принято решение взять курс на создание федеративного государства. По данному поводу высказывались различные точки зрения. Представители Тироля и Форарльберга предлагали взять за основу принципы швейцарского федерализма, и в частности, ст. 3 швейцарской конституции о «суверенитете кантонов». В отличие от предыдущих этапов, на третьем национальный элемент, по существу, отсутствует; для него характерно революционное образование немецкоговорящей Австрии¹¹ Саломатин А.Ю., Корякина А.С. Австрийский федерализм // Наука. Общество. Государство. - 2015. - Т. 3. - № 1. - С. 34..

На самом деле, объективно говоря, возможностей для федерализма Австрии до 1918 - 1920 гг. просто не существовало. Рыхлые конфедеративные отношения, которые имели место внутри Священной Римской Империи германской нации вплоть до ее роспуска в 1806 г., не давали никаких шансов для федеративного строительства. Тем более, что династия Габсбургов ориентировалась не на укрепление империи в целом, а только своих личных владений. Переформатирование Австро-Венгерской монархии в дуалистическую в 1867 г. лишь немного приблизило государство Гасбургов к федерализации, поскольку Венгрия, по сути дела, проводила эгоистическую, колониальную политику в отношении своих национальных окраин.

Принципы федерализма были воплощены в Конституции 1920 г. благодаря настоянию католической партии, но в 1929 г., католики предпринимают ряд попыток упразднить федерализм. Теперь на защиту федерализма встают уже социалисты, вероятно, видя в этом попытку католиков оттеснить их от власти.

В период с 1933 по 1938 г. Австрия лишь формально оставалась федеральным государством, а в марте 1938 г. в результате насильственного присоединения («аншлюс») к нацистской Германии перестала существовать.

После освобождения Австрии от фашизма в апреле 1945 г. была провозглашена Вторая Австрийская республика; начинается новый этап развития австрийского федерализма.

После заключения в 1955 г. Государственного договора и вывода всех оккупационных войск с территории страны Австрийская Республика стала полностью независимым государством. Таким образом, наступил пятый, современный этап федеративного развития Австрии.

Конституция Австрии характеризуется детальной регламентацией компетенции между уровнями власти. Объективно говоря, это является существенным недостатком, т.к. за рамками разграниченных полномочий остается большое число связанных с ними второстепенных функций, которые должны осуществляться и федерацией, и землями¹¹ Олесов А.А. Государственный суверенитет в федеративном государстве // Вестник Томского государственного педагогического университета. - 2014. - № 8. - С. 92..

В Конституции Австрии отсутствует понятие «совместное ведение», или «конкурирующая компетенция», а также положения о верховенстве федерального законодательства. Это создает обманчивое впечатление широкой самостоятельности земель, особенно с учетом закрепления остаточной компетенции за субъектами федерации.

Существующая система федеративных отношений подвергается частой и обоснованной критике. Были предложены различные варианты реформы государственного устройства, однако партийные фракции не смогли достичь политического консенсуса, достаточного для принятия существенных конституционных поправок.

В качестве механизма, который был бы способен изменить эту ситуацию, можно рассматривать совместное осуществление деятельности в сферах, фактически относящихся к совместному ведению. Функцию такого механизма были призваны выполнять соглашения между федерацией и землями.

Одной из важнейших реформ австрийского федерального государственного права было заключение в 1974 г. государственно-правового Соглашения между федерацией и землями. Соглашение преследовало усиление кооперативного федерализма, а также учет постоянно растущего переплетения компетенции федерации и земель в сфере охраны окружающей среды, энергетики и т.д.

В настоящее время право земель заключать соглашения содержится в абз. 2 ст. 15a Конституции, однако оно существовало со времени принятия Конституции. Такие соглашения могут касаться только вопросов, относящихся к собственной компетенции земель, и должны незамедлительно сообщаться Федеральному правительству¹¹ Семеновский И.Д. О некоторых особенностях государственно-территориального устройства современных федеративных государств // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 2. - С. 39..

Положения о судебной защите межземельных соглашений значительно отличается от конституционных гарантий исполнения условий соглашений между федерацией и землями. Конституционный суд компетентен рассматривать дела, связанные с реализацией соглашений между землями, лишь в том случае, если такая форма разрешения разногласий предусмотрена в самом соглашении. Земли - полноправные субъекты частноправовых отношений, предметом разбирательства в суде общей юрисдикции являются гражданско-правовые требования, вытекающие из соглашений. Но это никак не ограничивает возможность заключения землями соглашений, не содержащих гражданско-правовых обязательств и не предусматривающих возможности разбирательства в Конституционном суде. Таким образом, можно сделать вывод, что согласно Конституции допускается заключение между землями соглашений двух различных видов: пользующихся и не пользующихся судебной защитой.

Политические договоренности являются основной формой существования совместных решений уровней власти. И именно из таких договоренностей эволюционировали соглашения, предусмотренные в 1974 г. в абз. 1 ст. 15a Конституции Австрии.

Конституцией Австрии также предусматривается согласование законодательства земель. Если акт имеет значение для нескольких земель, то заинтересованные земли должны сначала согласовать свои действия. Если согласие не будет достигнуто в течение шести месяцев, то компетенция по принятию акта переходит по предложению одной из земель.

Конституция также допускает участие в соглашениях муниципальных образований. Посредством соглашения общины могут объединяться в ассоциации, преследуя в качестве своих целей выполнение отдельных задач в сфере собственной компетенции. Данные ассоциации не являются юридическими лицами, а их органы не являются органами местного самоуправления¹¹ Вульфович Р.М. Актуальные проблемы функционирования и развития современных федеративных государств (на примере Австрии) // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. - 2015. - № 5. - С. 91..

Соглашение о создании ассоциации требует разрешения надзорного органа, которое дается при условии, что образование ассоциации не угрожает функционированию участвующих в соглашении общин. В случае создания ассоциации для выполнения задач общин в качестве субъектов частного права, разрешение дается при условии соответствия интересам целесообразности, рентабельности и экономичности.

Каждая ассоциация должна иметь собрание, которое состоит из представителей общин в ее составе и председателя. Большинство ассоциаций образуются исходя из территориальной близости. В качестве их основных задач можно выделить управление социальными службами, организацию школ, организацию предоставления медицинских услуг, организацию сбора и вывоза мусора и т.п.

Ассоциациями общин, образованными на основании соглашений, должен быть предусмотрен порядок вступления и выхода общин из ассоциации, а также роспуска ассоциации.

Главными союзами общин, отстаивающими их интересы перед государственными органами, являются Ассоциация городов и Ассоциация муниципалитетов. Хотя юридически в Австрии существует лишь один вид муниципалитетов - община, на практике между названными ассоциациями имеется функциональное разделение: первая защищает преимущественно интересы крупных, вторая - небольших общин.

В большинстве представительных демократий преобладает система парламентаризма. Такая система создает выгодные предпосылки рациональных процессов принятия решений, но включает в себя опасность неверного развития. Это обусловлено отчуждением между избирателями и избранными и может благоприятствовать популистским тенденциям, которые являются потенциально антипарламентскими¹¹ Еремин А. Р., Ромайкин И. А. Федеративное государство и устройство государственной власти // Социально-политические науки. - 2016. - № 2. - С. 23..

Таким образом, можно сделать определенный вывод. Бытует мнение, что федерализм в Австрии зародился в XI - XIII, но объективно говоря, возможностей для федерализма Австрии до 1918 - 1920 гг. просто не существовало. Несмотря на определенную ограниченность полномочий субъектов федерации, Конституция 1920 г. все-таки позволила землям развиваться самостоятельно. В качестве механизма, который был бы способен усовершенствовать систему федеративных отношений можно рассматривать соглашения между федерацией и землями. В качестве механизма, который был бы способен усовершенствовать систему федеративных отношений, можно рассматривать соглашения между федерацией и землями.

2. Особенности и специфика унитарной формы государственного устройства

2.1 Понятие унитарного государства в теории государства и права

Большинство из всех существующих в современное время государств являются унитарными по форме государственного устройства. Это объясняется тем, что такое государство является эффективно управляемым и наилучшим образом обеспечивает государственное единство. По мнению М.Н. Марченко, среди «авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты»¹¹ Марченко М. Н. Проблемы общей теории государства и права: учебник: в 2 томах. - 2-е изд., перераб. и доп., учеб. - М.: Проспект, 2015. - Т. 1. - 2015. - С. 195..

С данным утверждением сложно согласиться, т.к. в настоящее время в связи с появлением региональных государств в теории государства и права возникает дискуссия по вопросу отнесения региональных государств либо к разновидности унитарных государств, либо выделения их в качестве самостоятельной формы государственного устройства. В связи с этим существуют и разные определения унитарных государств.

Все известные определения унитарных государств можно подразделить на три самостоятельные группы по критерию включения в состав унитарного государства автономии.

К первой группе следует отнести авторов, которые считают, что автономии не входят в состав унитарного государства, ко второй - авторов, указывающих на наличие возможности существования автономии наравне с административно-территориальными единицами, а к третьей - исследователей, которые причисляют к разновидности унитарного государства страны, полностью состоящие из автономий, т.е. региональные государства.

Представителем первой группы является М.Г. Миронюк, указывающий, что унитарное государство - тип государственного устройства, характеризующийся централизованным управлением административно-территориальными единицами, не имеющими признаков собственной государственности, и неделимостью суверенитета¹¹ Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: Учебное пособие. - М.: МГИМО, 2008. - С. 7..

Большинство авторов определяют унитарные государства как единые государства. Думается, что данная характеристика относится ко всем государствам вне зависимости от формы государственного устройства, поэтому использование данной формулировки является некорректным с точки зрения науки теории государства и права. Так, А.С. Автономов считает, что в состав унитарного государства могут включаться лишь административно-территориальные единицы. Унитарное государство, пишет он, - это единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью²² Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Риор: Инфра-М, 2012. - С. 218..

«Унитарные или единые государства не имеют в своем составе территориальных, региональных образований, обладающих в той или иной степени суверенитетом, а подразделяются лишь на административно-территориальные единицы, органы которых полностью подчинены центральной государственной власти и формируются ею», - пишет А.В. Васильев³³ Васильев А.В. Теория права и государства: учебник. - М.: МПСИ, 2008. - С. 319..

А.Н. Головистикова, определяя унитарное государство через термин «Унитаризм», также считает, что в состав унитарного государства могут входить только административно-территориальные единицы⁴⁴ Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебное пособие. - М.: Эксмо, 2004. - С. 58.. По ее мнению, унитаризм - это государственное устройство, характеризующееся централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственных образований.

Хочется отметить, что унитарное государство в зависимости от уровня централизации, помимо централизованного может быть и децентрализованным, в связи с чем обобщать все унитарные государства такой характеристикой как «централизованное руководство административно-территориальными единицами» не допустимо.

Унитарное государство, пишет Д.В. Березовский, - простое государство, подразделяемое по административно-территориальному принципу. В составе унитарного государства образуются территориальные единицы, не обладающие статусом государственного образования¹¹ Березовский Д. В. Форма государственного устройства // Теория государства и права: учебник / отв. ред. А.В. Малько. - М.: КНОРУС, 2006. - С. 88.. Так как унитарное государство, которое включает в свой состав автономию, называется сложным, то характеризовать все унитарные государства термином простое государство не представляется возможным.

Ко второй группе определений следует отнести авторов, которые включают автономию в состав унитарного государства. В частности, в эту группу входят: Н.Н. Федощева, Э.П. Григонис и В.П. Григонис. Так, по мнению Н.Н. Федощевой, унитарное государство - «представляет собой простое, цельное государство, отдельные части которого иногда могут обладать автономией. Оно отличается полным политическим единством, является неделимым»²² Федощева Н.Н. Форма государственного устройства: теоретические и исторические аспекты. Дис….канд. юрид. наук. - М., 2000. - С. 28.. В соответствии с данным определением государства, которые полностью состоят из автономий, к унитарной форме государственного устройства не относятся. Кроме того, сложно назвать простым государство, «отдельные части которого иногда могут обладать автономией».

Такой же точки зрения придерживаются и Э.П. Григонис и В.П. Григонис, подтверждая, что унитарное государство - «это слитное государство, не разделенное на более мелкие государственные образования, состоящие только из административно-территориальных единиц (округов, губерний, провинций и т.д.) либо из административно-территориальных единиц и автономных образований»¹¹ Григонис Э.П. Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. - СПб: Питер, 2006. - С. 62..

Рассматривая данное определение, интерес вызывает понятие «слитное государство». Думается, что данное понятие является синонимом единого государства, а т.к. все государства должны отвечать такому признаку как единство территории, гражданства, то понятие «слитное государство» подходит для описания сущности всех государств, а не унитарной формы государственного устройства

Думается, что раз автономия может входить в состав унитарного государства, и не определено количество таких автономных образований в рамках одного государства, то региональное государство, полностью состоящее из автономий, также является видом унитарной формы государственного устройства.

Об определении регионального государства в качестве разновидности унитарного, пишет Я.Ю. Смирнов, «…даже в унитарных государствах могут существовать разные образования, которые обладают автономией, иногда даже большей, чем субъекты федераций»²² Смирнов Я.Ю. Вопрос о предметах ведения субъектов федерации или регионов унитарных государств в конституциях стран СНГ, Западной Европы и Америки // Актуальные проблемы правоведения. - 2003. - № 1-2. - С. 29..

Некоторые авторы, давая определение унитарного государства, включили в него признаки данного явления. Г.Н. Андреева отмечает, что «унитарное государство - это государство, имеющее единственную конституцию, единое законодательство, единый бюджет, единую централизованную систему органов государственной власти, единую судебную систему, территорию, разделенную на административно-территориальные единицы, единое гражданство, единые символы государства»³³ Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М.: Эксмо, 2005. - С. 495.. Думается, что данное определение перечисляет признаки государства без уточнения формы его государственного устройства. Кроме того, не во всех унитарных государствах есть конституция, что при такой трактовке исключает из списка унитарных государств, например, Великобританию.

В связи с этим необходимым является уточнение признаков унитарного государства. Так как унитарная форма государственного устройства является аутентичной по своей сущности, т.е. наиболее близкой самой природе государства, следует отметить, что признаки, которые подходят для описания унитарных государств определяются большинством авторов через признаки самого государства. В связи с этим при описании унитарного государства называются, как правило, не отличительные особенности данного явления, а его общие характеристики¹¹ Касаткина Н.А. Понятие унитарного государства в теории государства и права // Гуманитарные и социальные науки. - 2015. - № 1. - С. 210..

Таким образом, можно сделать определенный вывод. Унитарное государство представляет собой форму государственного устройства, обеспечивающую государственную целостность и включающую определенные территориальные образования, наделенные особыми полномочиями негосударственного характера. То есть в состав унитарного государства могут включаться помимо административно-территориальных единиц, автономии, а, кроме того, унитарное государство полностью может состоять из таких автономий, главное, чтобы данные территориальные организации не обладали статусом государственного образования.

2.2 Децентрализация государственной власти: механизм реализации в унитарном государстве (на примере Франции)

Начало XXI в. ознаменовалось складыванием кризиса государственного строительства в странах с ярко выраженной региональной структурой. Выход большинству экспертов видится в развитии элементов федерализации с последующей трансформацией унитарного государства в федеративное. Однако на практике сторонников такого сценария развития государственности не так много. Тем не менее, возможен вариант модернизации унитарного конституционно-правового порядка посредством децентрализации государственной власти. Исходя из концептуального посыла о том, что децентрализация государственной власти как комплексная категория обретает свою качественную определенность, во-первых, через системное единство и разделение публичной власти, во-вторых, через национальные особенности формы государственного устройства, в-третьих, через сложившуюся правовую традицию. Примером такого опыта может служить механизм децентрализации государственной власти, сложившийся во Франции¹¹ Нифанов А.Н. Опыт конструирования территории в унитарных государствах // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2014. - № 2. - С. 63..

В развитии процесса децентрализации государственной власти во Франции выделяют два этапа, каждый из которых включает несколько стадий. Начало первого этапа связано с принятием 2 марта 1982 г. закона о децентрализации, в котором определены права и ответственность коммун, департаментов и регионов. В данном законе отражены и принципы местного самоуправления.

Децентрализация, осуществленная в этот период, значительно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти.

Вторая стадия процесса демократической децентрализации охватывает период 1992 - 2002 гг. Законом от 6 февраля 1992 г. гражданам было дано право на информацию о действиях местной власти и участие в ее политических решениях, а также были определены права выборного меньшинства в генеральных и региональных советах и очерчены рамки взаимодействия между коммунами.

Третья стадия децентрализации приходится на 2003 - 2004 гг. и связана с внесением 28 марта 2003 г. поправок в Конституцию Франции, в результате которого зафиксирован статус территориального образования коммун, департаментов, регионов, образований с особым статусом и заморских образований (ст. 72); определен принцип финансовой автономии территориальных образований, наделяющий их правом рассчитывать потребительскую корзину и ставки взимаемых ими налогов. Более того, передача территориальному образованию каких-либо полномочий от государства невозможна без передачи соответствующих средств; провозглашено право территориальных образований на эксперимент (временное приостановление действующих законов с целью «тестирования» новых принципов), на местный референдум с правом принятия решений, а также право на петицию для избирателей¹¹ Кокорхоева Д.С. Политико-территориальные реформы в унитарном децентрализованном государстве (на примере Франции) // Теория и практика общественного развития. - 2015. - № 22. - С. 112..

Второй этап децентрализации государственной власти во Франции направлен на углубление данного процесса и в большей мере выражен в содержательном развитии децентрализационных реформ. Первая стадия опосредована обнародованием ряда законов, уточняющих способ проведения местных референдумов и экспериментов, а также реализации принципа финансовой автономии территориальных образований. Например, в законе от 13 августа 2004 г. целая глава посвящена участию граждан в работе местных властей, которое рассматривается как необходимое дополнение к децентрализации. Кроме того, территориальные образования всех трех уровней получили возможность, по их просьбе и в порядке эксперимента, распоряжаться европейскими структурными фондами.

Место территориальных образований Франции в рамках единой Европы - новый и важный фактор их развития. Юридические нормы, касающиеся статуса коммун, были разработаны для всех стран-членов Европейского союза и обязательны для всех территориальных образований. Европейская региональная политика направлена на выравнивание уровня их развития с целью наиболее эффективного взаимодействия между ними. Структурные фонды - европейский фонд регионального развития, социальный фонд и др. - выступают инструментами этой политики. Не получая статус субъектов единой Европы, территориальные образования тем не менее вправе выражать свое мнение и лоббировать свои интересы посредством специального механизма, включающего Региональный комитет, Совет коммун и регионов Европы, региональную Ассамблею Европы, а также различные формы кооперации между ними, предусмотренные Европейской рамочной Конвенцией 1980 г., Основными структурными единицами, которым государство в ходе децентрализации передает полномочия, выступают департаменты, регионы и коммуны¹¹ Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти: механизм реализации в унитарном государстве (на примере Франции) // Мир политики и социологии. - 2016. - № 4. - С. 57..

Департаменты, возникшие в эпоху Великой французской революции, в 1871 г. Получают статус территориального образования. В настоящее время во Франции насчитывается 96 департаментов (не считая четырех заморских). В сферу их компетенции входят социальное и санитарное обеспечение, пути сообщения и транспорт, образование, культура и экономика. Главным направлением деятельности департамента является социальное и санитарное обеспечение. На департамент возлагается ответственность за все социальные выплаты (кроме специально оговоренных в законе). Согласно закону от 1 января 2005 г. Он «определяет и проводит социальную политику» с учетом компетенции государства и других территориальных образований. Департамент ведает социальной поддержкой детей, инвалидов, лиц пожилого возраста; вопросами занятости и профессиональной ориентации, включая финансовую и отчасти юридическую помощь молодежи; жилищной политикой (в частности, финансирует социальный жилищный фонд). В ведении департаментов находятся проходящие по их территории пути сообщения, междугородний пассажирский транспорт, морские торговые и рыболовецкие порты; они разрабатывают программу оснащения сельского хозяйства; ведают содержанием и эксплуатацией водных ресурсов, а также природных зон, парков и пр. В области образования он несет ответственность за материальное состояние и оборудование государственных средних школ. В сфере культуры департамент ведает центральными публичными библиотеками, архивами и музеями своего уровня подчинения; осуществляет программу художественного образования (в области музыки, танца и драматического искусства); может брать на баланс памятники культуры (с передачей ему соответствующих средств).

Во главе департамента стоит генеральный совет, избираемый на шесть лет (с обновлением половины состава каждые три года); его председатель осуществляет исполнительную власть в департаменте, готовит и реализует решения совета. Он несет единоличную ответственность за администрацию департамента, т.е. возглавляет все его службы¹¹ Нагоев А.Н. Историческое развитие автономных образований в унитарных государствах // Юридическая мысль. - 2016. - Т. 96. - № 4. - С. 43..

Регионы являются сравнительно новыми территориальными образованиями во Франции: они были созданы в марте 1982 г., а реально функционируют в этом качестве лишь в 1986 г., после первых всеобщих выборов региональных советников. Франция разделена на 22 региона, к компетенции которых относится в первую очередь экономика, но также и ряд вопросов социального и культурного развития. Регион координирует все экономические инициативы территориальных образований, входящих в его состав: определяет режим экономической поддержки предприятий и выносит решение о ее предоставлении; после консультаций с департаментами и коммунами разрабатывает (в порядке эксперимента, сроком на пять лет) региональную схему экономического развития. В ведении региона находится разработка региональной схемы территориального благоустройства и развития, региональной транспортной схемы, а, кроме того, подписание договоров с государством о совместных действиях (например, план по строительству университетов «Университет 2000»). В области образования им принадлежит центральная роль в разработке программ профессионального обучения, а также профессионального художественного обучения начального цикла. Регион организует и финансирует музеи и архивы регионального уровня; на него возложена ответственность за создание общего перечня охраняемых культурных памятников. На региональном уровне (как и на уровне других территориальных образований) ведется борьба с туберкулезом, СПИДом и т.п.

Основной низовой элемент административно-территориального устройства Франции - коммуны, возникшие, подобно департаментам, в эпоху Революции (1789 г.); сфера их компетенции, а также общие принципы организации и управления были законодательно зафиксированы в 1884 г. Во Франции насчитывается 36778 коммун - более 40% всех коммун Европейского Союза. При этом около 32 тыс. из них насчитывают менее 2 тыс. жителей, а около 26 тыс. - менее 700 жителей. Все они, независимо от размера и количества жителей, функционируют в едином режиме. Особый статус, согласно закону от 31 декабря 1982 г., имеют лишь Париж, Лион и Марсель (а также Корсика, обладающая уникальным статусом)¹¹ Ибрагимов К.Д. Процессы децентрализации власти в унитарном государстве // Научная дискуссия: вопросы социологии, политологии, философии, истории. - 2016. - № 6. - С. 162..

К сфере традиционных функций коммуны относится регистрация актов гражданского состояния, проведение выборов, поддержание общественного порядка; в ее ведении находятся объекты социальной сферы (ясли, дома престарелых и пр.), начальные школы, пути сообщения и др. В результате децентрализации к коммунам перешел также ряд функций государства: градостроительство (коммуна разрабатывает местные планы городской застройки, и мэр выдает разрешения на нее от имени коммуны, а не от имени государства); вопросы социального найма жилья; образование (государственные школы находятся в собственности коммуны, она вправе вносить изменения в образовательные программы); экономическая поддержка предприятий (прямая или косвенная); содержание портов для прогулочных судов и гражданских аэродромов (в порядке эксперимента); санитарные меры; содержание культурных объектов; создание туристических агентств и т.д.

Возглавляют коммуну муниципальный совет и мэр, который выполняет функции одновременно и представителя государства (он подчинен префекту и прокурору Республики), и главы местной исполнительной власти. Члены муниципального совета избираются прямым общим голосованием в два тура (с некоторыми различиями, в зависимости от числа жителей коммуны). В коммунах со сравнительно большим числом жителей (более 3 500) голосование возможно только списком, причем число кандидатов мужского и женского пола не может различаться более чем на единицу¹¹ Лапина К.А., Цыганкова Е.А. Унитарное государство как форма государственного устройства // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции. - 2016. - № 12. - С. 14..

Следует отметить, что принцип самоуправления не имеет абсолютного значения, поскольку остается в силе определение Франции как унитарного государства. Однако предоставление территориальным образованиям широких полномочий в вопросах государственного управления снимает вопрос о развитии в них сецессионных настроений и региональных движений, поэтому опыт региональной политики французских властей заслуживает внимания не только исследователей и экспертов, но и политиков-практиков.

Таким образом, можно сделать определенный вывод. Франция - унитарное государство. Страна разделена на 95 департаментов, департаменты - на коммуны. В департаментах действуют органы самоуправления - генеральные советы, избираемые населением сроком на 6 лет с обновлением состава наполовину каждые 3 года. Центральная власть представлена в лице префектов, назначаемых Президентом. В коммунах местная власть принадлежит муниципальным советам, избираемым населением на 6 лет. Муниципальные советы выбирают мэра.

федерализм унитарный конфедерация

3. Особенности и специфика конфедерации как формы государственного устройства на примере конфедерации Соединенных Штатов

В период Войны за независимость (1775 - 1783 гг.) бывшие североамериканские колонии объявили о формировании нового политического объединения - конфедерации Соединенных Штатов. Пятнадцатого ноября 1777 г. были созданы Статьи Конфедерации, закрепившие основы нового политического объединения и принципы управления им. Центральным органом власти становился Континентальный конгресс, представляющий в ту пору не единое национальное правительство, а законодательный орган, существующий в интересах конфедерации отдельных штатов. Можно сказать, что Статьи Конфедерации создали децентрализованное политическое объединение, в котором центральному правительству отводилось второстепенное значение¹¹ Куканова А.З. Конфедерация как форма межгосударственного устройства // Правовая жизнь. - 2015. - № 2. - С. 43..

Современная историография придерживается более сбалансированной оценки периода действия Статей Конфедерации и самой структуры данного документа. Так, например, ряд историков, в числе которых В.П. Адамс, один из ведущих специалистов в области американского конституционализма, подчеркивают, что Статьи Конфедерации - порождение революционной эпохи и были в первую очередь направлены на решение задач Войны за независимость, поэтому послевоенный период потребовал коренных конституционный изменений. Подобную точку зрения разделяет и Дж. Рэйков, который предлагает рассматривать период действия Статей Конфедерации как переходный, логическим итогом которого стала ратификация новой Конституции. Рэйков считает, что послевоенное время нельзя назвать критическим или «темным» в истории американского государства, так как оно было ознаменовано небывалым подъемом политической активности, в результате которого американцы и пришли к выводу о необходимости изменения системы управления и создания правительства на качественно новой основе.