Оновлення адміністративно-правового механізму запобігання і протидії корупції в Україні, урухомлене Революцією Гідності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оновлення адміністративно-правового механізму запобігання і протидії корупції в Україні, урухомлене Революцією Гідності

Гвоздецький В.Д.



Анотації

У статті розглядаються питання оновлення адміністративно-правового механізму запобігання і протидії корупції, урухомленого Революцією Гідності, аналізується нове антикорупційне законодавство України (2014 року), яке визначає правові й організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень. Мета схвалення загальнодержавної Антикорупційної стратегії на 20142017 рр. - створення в Україні системи прийняття рішень щодо антикорупційної політики на основі результатів аналізу достовірних даних про корупцію і чинників, які до неї призводять. Ухвалення цих антикорупційних нормативно-правових актів - шлях до процвітання, справжньої демократії й подальшого розвитку нашої держави у контексті європейської та євроатлантичної інтеграції України. антикорупційний законодавство правовий

Ключові слова: корупція, корупційні правопорушення, адміністративні корупційні правопорушення, кримінальні корупційні правопорушення.

Гвоздецкий В.Д., доктор философии, профессор, академик Украинской академии наук по государственному управлению, исполняющий обязанности ректора

Украинского государственного университета финансов и международной торговли

ОБНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В УКРАИНЕ, ДВИЖИМОЕ РЕВОЛЮЦИЕЙ ДОСТОИНСТВА

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы обновления административно-правового механизма предотвращения и противодействия коррупции, движимого Революцией Достоинства, анализируется новое антикоррупционное законодательство Украины (2014 года), определяющее правовые и организационные основы функционирования системы предотвращения коррупции в Украине, содержание и порядок применения превентивных антикоррупционных механизмов, правила по устранению следствий коррупционных правонарушений. Цель общегосударственной Антикоррупционной стратегии на 2014-2017 рр. - создание в Украине системы принятия решений по антикоррупционной политике на основании результатов анализа достоверных данных о коррупции и факторов, которые к ней приводят. Утверждение Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право №4 (75) 2014. 23

этих антикоррупционных нормативно-правовых актов - путь к процветанию, настоящей демократии и дальнейшего развития нашего государства в контексте европейской и евроатлантической интеграции Украины.

Ключевые слова: коррупция, коррупционные правонарушения, административные коррупционные правонарушения, уголовные коррупционные правонарушения.



Постановка проблеми. Корупція в Україні має ознаки загальнонаціонального лиха. Саме високий, нестерпний рівень корупції став однією з причин, що призвела до Революції Гідності в Україні наприкінці 2013 - на початку 2014 року.

Згідно з дослідженнями Індексу сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index, CPI), рейтинг України за рівнем корумпованості становить 26 балів зі 100 можливих. Таким чином, Україна наприкінці 2014 року посіла 142-ге місце серед 175-ти досліджених держав. Україна стабільно залишається в групі "підвищеного ризику" поряд з Угандою та Коморськими Островами [1].

Ми вважаємо, що такий високий показник сприйняття корупції громадянами пояснюється відсутністю дієвих реформ у сфері запобігання і протидії корупції в Україні. При цьому Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 роки так і не стала ефективним інструментом антикорупційної політики.

Мета дослідження - аналіз прийнятого Верховною Радою України у 2014 році нового антикорупційного законодавства, спрямованого на оновлення адміністративно-правового механізму запобігання і протидії корупції в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Упродовж останніх років в Україні було проведено низку дисертаційних досліджень: "Адміністративно-правові засади боротьби з корупцією", Тучак Р.М. [2], "Заходи адміністративного примусу у боротьбі з корупцією в Україні", Гайдук А.В. [3], "Адміністративно-правові засади протидії корупції в органах внутрішніх справ", Ткаченко О.В. [4], "Адміністративна відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування за корупційні діяння", Йосифович Д.І. [5], "Адміністративно- правовий механізм протидії корупції в органах внутрішніх справ", Алфьоров С.М. [6], "Взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)", Заброда Д.Г. [7], "Кримінологічні та кримінально-правові проблеми протидії корупції", Мельник М.І. [8] та деяких інших. Було підготовлено ряд навчальних посібників та монографій [9; 10; 11; 12].

В окремих вищих навчальних закладах юридичного профілю почали викладатись спеціальні курси щодо протидії і запобігання корупції. Протягом останніх років незалежності в Україні було прийнято понад 70 різних нормативних актів щодо запобігання і протидії корупційним правопорушенням. Серед них: Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції" [13], "Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 роки" [14], Указ Президента України "Про Порядок організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування" [15], Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України" [16] тощо.

Разом з тим вищезазначені та інші заходи не призвели до бажаних результатів. Причинами цього, на нашу думку, були такі фактори, як відсутність у колишнього керівництва держави політичної волі у сфері запобігання і протидії корупційним правопорушенням, низька ефективність діяльності правоохоронних органів у сфері протидії корупції, відсутність свободи засобів масової інформації, сприйняття більшістю населення корупції як системи суспільних відносин.

Виклад основного матеріалу. Аналіз досліджень корупції в Україні показує, що впродовж 2012-2013 років ані якісні, ані кількісні показники корупції не зменшувалися [17]. Отож, за

2013 рік по параметрах політичної та фінансової корупції Україна опустилася аж на 10 пунктів (складова СРІ індексу Political Risk Services International Country Risk Guide). Показово, що в

2014 році в останньому рейтингу корупції Україна з країн СНД змогла обігнати лише Таджикистан (23 бали), Туркменістан (18 балів) і Узбекистан (17 балів), де 100 балів - відсутність корупції. Останню сходинку в Індексі сприйняття корупції - 2014 посіли Північна Корея і Сомалі.

На користь євроінтеграції впевнено свідчать показники колишніх республік СРСР, що увійшли до Євросоюзу, оскільки останні розмістилися у верхній частині рейтингу: Естонія з 69 балами посіла 26-е місце, Литва з 58 балами - 39-е місце, Латвія з 55 балами - 43-е місце. А найменший рівень корупції зафіксовано в Данії, Новій Зеландії, Фінляндії, Швеції, а також Норвегії та Швейцарії [18].

Державні установи і чиновники в Україні й надалі вимагають не тільки від громадян, але й від бізнесу неправомірної вигоди, про що свідчить падіння відповідного рейтингу України на 5 пунктів (складова СРІ індексу World Economic Forum Executive Opinion Survey). А основними проблемами ділових кіл є, зокрема: монополізація бізнесу (олігархічні клани активно перерозподіляють бізнес-ресурси між собою і витісняють з ринків прозорість та здорову конкуренцію); неможливість довгострокового планування бізнесу (в Україні власність стає все менш захищеною, перестають діяти єдині й незмінні правила ведення бізнесу для всіх учасників ринку); окупація бізнесу державними корупціонерами (процедури отримання дозволів на ведення бізнесу дедалі більше корумпуються, процвітає хабарництво при взаємодії з державними органами, посадові особи, які ухвалюють рішення, захоплюють контроль над фінансовими потоками). Непідписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС наприкінці 2013 року було, напевне, виявленням страху олігархічних бізнес-груп перед прозорою конкуренцією. Українські монополісти й досі не можуть вести бізнес за світовими стандартами, тому вони вибирають знайомі механізми співпраці з корумпованими сусідами, як зазначає Transparency International Україна - найвідоміша антикорупційна організація України [19].

Для підприємців в Україні існує ніби два права й, відповідно, різні правила гри - для "своїх" і "чужих". При цьому чиновники виявляються не просто втягнутими у фінансові потоки, але й самі очолюють їх. Найбільш яскравий приклад - відмова від прозорих закупівель державними підприємствами, а це 350 мільярдів гривень на рік.

Саме тому свідомі громадяни та громадські антикорупційні організації держави на чолі з Transparency International Україна знову закликали уряд не допустити скочування держави в "корупційну прірву" [20].

Логічною, хоча й неочікуваною реакцією на стан справ у державі була Революція Гідності 2013-2014 років, яку також називають Європейською революцією або Єврореволюцією (Євромайданом) та глибоко дослідити яку ще мають науковці.

Політичні й суспільні зміни в Україні були спровоковані відходом політичного керівництва країни від законодавчо закріпленого курсу на євроінтеграцію та протидією цьому курсу, а глибше - корупціоналізацією державної влади в цілому: надмірною концентрацією влади в руках Президента В. Януковича та його клану, створенням системи управління з ознаками антидемократичного режиму тощо, - відбувалися в період із 21 листопада 2013 року до лютого 2014 року.

Свіжий у пам'яті й найбільший із сотень Майданів в Україні постав у Києві на Площі Незалежності, до учасників якого в ніч з 29 на 30 листопада 2013 року з метою розгону влада застосувала надмірну силу - людей били кийками та ногами - під приводом нібито встановлення новорічної ялинки і ковзанки.

Від самого початку активної фази протистояння мітингувальниками був обраний курс на мирний характер протестів. У відповідь на побиття студентів зібралися тисячі киян та гостей столиці. В річницю Референдуму про суверенітет України 1991 року на майдани та вулиці Києва вийшли, за різними оцінками, від 500 тисяч до одного мільйону протестувальників.

Поштовхом до виходу протистояння за мирні межі стало ухвалення Верховною Радою України низки неправових (репресивних, диктаторських) законів 16 січня 2014 р. Наступного дня ряд громадських організацій оголосили повну мобілізацію на Майдані Незалежності у Києві з метою масового і негайного опору злочинцям при владі.

Незважаючи на притаманний збройному протистоянню характер і застосування спеціальних засобів - включаючи каміння й "коктейлі Молотова" - мітингарі, в цілому, використовували гуманні методи поводження з полоненими, відпускаючи затриманих беркутівців та провокаторів- "тітушок" після "виховної бесіди".

У той же час прибічники влади застосовували викрадення, катування й убивство активістів, тортури з роздяганням та фотосесіями на морозі, що загалом вказує як на надзвичайну жорстокість влади, так і на спеціальне спрямування спецпідрозділів супроти власного народу. "Тітушки" не тільки взаємодіяли з спецпідрозділами, але й використовували при цьому вогнепальну зброю. Провладні силові структури також використовували зброю.

Після відставки уряду М. Азарова 28 січня 2014 р. тогочасний український парламент відповідно до домовленості між Президентом та владою скасував 9 із 11 законів, які обмежували громадянські свободи громадян і були прийняті з порушенням процедури. А події 20 лютого 2014 р. увійшли в історію як "кривавий четвер", коли Майдан перейшов у наступ і переважно від куль снайперів загинуло більш ніж півсотні євромайданівців.

У містах України розпочалися штурми та захоплення будівель державної влади, втеча перших осіб держави з України, і вже 21 лютого Верховна Рада України повернула в дію Конституцію 2004 року, підтримала звільнення Ю. Тимошенко, відправила у відставку в.о. міністра внутрішніх справ В. Захарченка. Наступного дня новим спікером парламенту було обрано О. Турчинова, усунуто з посади Президента України В. Януковича. Далі було призначено й проведено вибори нового Президента України та нової Верховної Ради України.

Держава почала рухатись, незважаючи на анексію АР Крим Російською Федерацією і, фактично, неоголошену війну з нею на території Донецької та Луганської областей, обраним народом прогресивним курсом євроінтеграції та розвитку. Відбулося багато відомих важливих політичних і міжнародних подій за участю України, яку підтримав на цьому шляху практично увесь світ.

Таким чином, масштаби й інтенсивність розростання корупції упродовж 2013 року в Україні, серед інших причин та умов, призвели вже не до окремих політичних протестів у країні, а запустили механізм революційної зміни влади в державі, що в 2014 році уможливив прихід до влади сил, опозиційних корупційно-олігархічним кланам, а згодом легітимне, через прямі вибори, обрання Президента України та нового складу єдиного законотворчого органу - Верховної Ради України.

І вже восени 2014 року відбулося прийняття низки нових антикорупційних законів. Саме ці закони мають призвести до вдосконалення системи запобігання і протидії корупції в Україні.

Слід згадати, що з прийняттям упродовж квітня - травня 2013 року Верховною Радою України пакету антикорупційних законів, якими переглянуто превентивні антикорупційні механізми та процедуру конфіскації, у відповідності до міжнародних стандартів, а також врегульовано питання відповідальності за корупційні правопорушення та запроваджено відповідальність юридичних осіб за вчинені в їх інтересах або від їх імені корупційні злочини (йдеться про Закони України: "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією" від 18 квітня 2013 р.; "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики" від 14 травня 2013 р.; "Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України" від 18 квітня 2013 р.; "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб)" від 23 травня 2013 р.), по суті не завершився черговий етап реформування системи запобігання і протидії корупції.

Детально проаналізовані нами вказані акти законодавства, спрямовані на виконання значної частини рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції та експертів, які здійснювали огляд стану імплементації Конвенції ООН проти корупції, в цілому не справили очікуваного позитивного впливу на декорупціонізацію у державі, а в деяких випадках і гальмували цей процес. Тому парламент України ухвалив низку нових антикорупційних законів, практично завершивши створення адміністративно-правого механізму запобігання і протидії корупції, який ми й розглянемо.

Таким чином, в останні дні своєї роботи Верховна Рада України VII скликання довела, що здатна приймати доленосні для держави та суспільства закони, спрямовані на купірування, в тому числі, головної внутрішньої небезпеки - корупції. Серед останніх вагомих правових антикорупційних кроків були, зокрема, такі.

Ухвалено загальнодержавну антикорупційну стратегію, закони України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 р. № 1700-VII, "Про засади державної антикорупційної політики в Україні на 2014-2017 роки" та "Про створення Національного антикорупційного бюро".

Вважаємо, що ухвалення цих законів - шлях до процвітання нашої держави. Дотепер ще жоден із законів не спромігся подолати корумповану систему, яка будувалася в Україні десятиліттями.

Законом України "Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки" від 14 жовтня 2014 р. № 1699-VII український парламент:

- затвердив Антикорупційну стратегію держави Україна на 2014-2017 роки;

- вніс важливі зміни до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" [12], зокрема щодо суб'єкта координації реалізації затвердженої Верховною Радою України Антикорупційної стратегії - спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики;

- доручив Кабінету Міністрів України в тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом:

а) розробити механізм виконання завдань (програму) щодо реалізації засад державної

антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014-2017 роки;

б) привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Загальні положення Антикорупційної стратегії України на 2014-2017 роки констатують, що в Україні фактично відсутня ефективна стратегія протидії корупції, яка б враховувала гостроту проблеми й актуальність ситуації, та аргументують ухвалення цієї Стратегії. Тому мета ухвалення Антикорупційної стратегії - створення в Україні системи прийняття рішень щодо антикорупційної політики на основі результатів аналізу достовірних даних про корупцію і чинників, які до неї призводять, зокрема статистичних спостережень, моніторингу виконання цих рішень та їх впливу на стан справ з питань запобігання корупції незалежним спеціалізованим органом із залученням представників громадянського суспільства, а також формування суспільної підтримки в подоланні корупції.

У цьому законі визначено й відповідні стратегічні заходи, зокрема:

1) визначити на законодавчому рівні засади організації та діяльності спеціально уповноваженого органу щодо запобігання корупції, відповідального, зокрема, за комплекс заходів із формування та реалізації антикорупційної політики. Зазначений орган повинен мати гарантії незалежної діяльності із забезпеченням широкої участі в ній представників громадянського суспільства, і на нього мають бути покладені, зокрема, такі функції:

- підготовка щорічного звіту про стан виконання Антикорупційної стратегії та проекту доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики;

- аналіз стану справ з питань корупції, підготовка пропозицій щодо заходів нормативноправового, організаційного, кадрового характеру;

- моніторинг і координація виконання антикорупційної програми;

- контроль за дотриманням законодавства про конфлікт інтересів та декларування майна, доходів, видатків і зобов'язань фінансового характеру;

- залучення громадськості до формування, реалізації та моніторингу антикорупційної політики;

- поширення інформації про корупцію, проведення заходів із формування світогляду неприйняття корупції;

2) розробити проект акта Кабінету Міністрів України щодо схвалення загальнонаціональної методики оцінки рівня корупції відповідно до стандартів ООН, щороку проводити із залученням громадськості дослідження щодо сприйняття корупції та довіри населення до органів, відповідальних за запобігання корупції, готовності населення брати участь у заходах щодо запобігання корупції, поширеності й видів моделей корупційної поведінки, корупціогенних ризиків у відповідних сферах;

3) проводити щорічні слухання у Верховній Раді України щодо національного звіту про стан справ з питань запобігання корупції, що готуватиметься спеціально уповноваженим органом з питань антикорупційної політики, та оприлюднювати звіт разом із висновками й рекомендаціями парламентських слухань;

4) забезпечити імплементацію міжнародних стандартів співпраці влади й громадськості у прийнятті рішень у сфері антикорупційної політики, зокрема закріплених у Кодексі кращих практик участі громадськості в процесі прийняття рішень, ухваленому конференцією міжнародних неурядових організацій Ради Європи 1 жовтня 2009 р., та перейти до нових форм співпраці, таких як діалог і партнерство;

5) проводити на постійній основі інформаційні кампанії, орієнтовані на різні соціальні групи та спрямовані на усунення толерантного ставлення до корупції, підвищення рівня співпраці влади й громадян у протидії корупції.

Що стосується суб'єктів впливу на корупцію, то в розділі 2 "Формування та реалізація державної антикорупційної політики" Антикорупційної стратегії України на 2014-2017 роки зазначається, що в Україні окремими повноваженнями щодо формування і реалізації антикорупційної політики наділені кілька інституцій, серед яких:

- Національний антикорупційний комітет;

- Міністерство юстиції України;

- Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики.

Проте такий розподіл функцій формування й реалізації антикорупційної політики між органами з різним правовим статусом та обсягом повноважень не відповідає міжнародним стандартам щодо органів, уповноважених на її формування і реалізацію, ні за критеріями спеціалізації, ні за критеріями незалежності.

Окрім того, низку функцій у сфері антикорупційної політики взагалі не реалізовано жодним органом держави, зокрема:

- проведення на постійній основі оцінки стану справ з корупцією;

- моніторинг реалізації державної антикорупційної політики;

- формування світогляду несприйняття корупції.

Не виконані також Україною вимоги міжнародно-правових інструментів щодо партнерства влади та громадянського суспільства у сфері антикорупційної політики: залучення громадськості до процесу прийняття суспільно важливих рішень у сфері протидії корупції відбувається здебільшого у формі недієвих консультацій для формального виконання вимог законодавства.

Отож, в Україні на час прийняття Антикорупційної стратегії була фактично відсутня чітка законодавча та інституційна основа для формування і реалізації антикорупційної політики на основі співпраці державних органів та громадськості.

Заходи щодо запобігання корупції визначено в однойменному розділі Антикорупційної стратегії України на 2014-2017 роки, а серед них такі, як:

1) провести антикорупційну експертизу виборчого законодавства та переглянути його на основі висновків щодо корупціогенності та європейських стандартів, зокрема рекомендацій Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської комісії); забезпечити сталість та юридичну визначеність виборчого законодавства;

2) ухвалити законодавство щодо виконання рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO) про встановлення обмежень і забезпечення прозорості й підзвітності фінансування політичних партій та виборчих кампаній;

3) ухвалити законодавство щодо особливих механізмів запобігання конфлікту інтересів у діяльності виборних посадових осіб, зокрема з визначенням можливих форм конфлікту інтересів, правил по його запобіганню та поведінки в ситуації, коли виникає конфлікт інтересів, інституційного механізму щодо моніторингу законодавства про конфлікт інтересів і пропорційних та стримуючих санкцій за його порушення;

4) ухвалити законодавство щодо визначення правових засад лобіювання, а саме:

• унормування лобіювання як легального демократичного шляху взаємодії громадянського суспільства та правової держави, визначення легальних форм і способів лобіювання;

• створення законодавчих перепон для корупції у правотворчій сфері;

• передбачення захисту суб'єктів правотворення від незаконного впливу на їхню діяльність;

• передбачення інформування громадськості про те, хто і чиї інтереси лобіює в органах державної влади;

• створення ефективних механізмів контролю за лобіюванням;

• запровадження юридичної відповідальності для учасників лобістських правовідносин і визначення відповідних санкцій за незаконне лобіювання;

5) ухвалити законодавство щодо посилення громадського контролю за прийняттям рішень виборними посадовими особами, зокрема через запровадження механізму попереднього громадського обговорення суспільно важливих рішень з використанням позитивного вітчизняного досвіду та на основі найкращої світової практики;

6) підвищити рівень прозорості діяльності Верховної Ради України та місцевих рад.

З метою створення системи доброчесної та професійної публічної служби відповідно до міжнародних стандартів і кращого світового досвіду положеннями Антикорупційної стратегії України на 2014-2017 роки передбачено наступні заходи:

1) підготувати і внести зміни до Закону України "Про державну службу" 2011 року, з урахуванням пропозицій програми SIGMA, громадськості, узгодити його із Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та забезпечити їх реалізацію, а також моніторинг їх імплементації та подальший перегляд з урахуванням набутого досвіду;

2) ухвалити закон щодо запровадження ефективних механізмів виявлення, запобігання конфлікту інтересів, а так само декларування майна, доходів, видатків і зобов'язань фінансового характеру публічних службовців;

3) покласти на спеціально уповноважений орган з питань запобігання корупції функції з проведення моніторингу практики застосування етичних стандартів та надання роз'яснень з метою коригування недоліків у практиці застосування; забезпечити регулярне навчання службовців з питань етики та дотримання антикорупційних вимог;

4) ухвалити закон про захист осіб, які доброчесно повідомляють про корупційні правопорушення (викривачів), передбачивши обов'язок повідомлення й захист викривачів, створення внутрішніх і зовнішніх каналів подання інформації, системи захисту викривачів від утисків та переслідування, а також заходи стимулювання повідомлень про корупцію;

5) прийняти закон про проведення перевірок публічних службовців на доброчесність, у якому передбачити правила й порядок проведення таких перевірок, гарантії законності та контролю, наслідки проведення (заохочення або притягнення до дисциплінарної відповідальності), а також те, що такі перевірки є негласними слідчими діями, їх результати не можуть використовуватись у кримінальному процесі як засоби доказування, за їх результатами кримінальне провадження не відкривається. Передбачити також у Кримінальному кодексі України положення про те, що не є провокацією на отримання неправомірної вигоди використання спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції ситуації, за якої у суб'єкта вже виник умисел на давання чи отримання неправомірної вигоди;

6) реформувати систему оплати праці публічних службовців шляхом істотного підвищення рівня посадових окладів (з урахуванням рівня оплати праці на аналогічних посадах у приватному секторі), скасування або значного обмеження премій (додаткових виплат), які розподіляються на розсуд керівництва, скасування необґрунтованих пільг та переваг.

Задля запровадження ефективних антикорупційних програм у центральних органах виконавчої влади, а також на державних підприємствах, забезпечення для суспільства прозорості їх діяльності третім розділом Антикорупційної стратегії України на 2014-2017 роки передбачаються такі заходи:

1) внести зміни до законодавства щодо прийняття й періодичного перегляду антикорупційних програм у центральних органах виконавчої влади та на державних підприємствах. Програми повинні складатись на підставі результатів проведеного аналізу корупційних ризиків у сфері діяльності відповідного органу влади або підприємства, погоджуватись спеціально уповноваженим органом з питань антикорупційної політики;

2) утворити в органах виконавчої влади й на державних підприємствах комісії у складі працівників підприємств на чолі із заступником керівника органу/державного підприємства, до повноважень яких мають належати визначення пріоритетів, координація і моніторинг виконання програм, надання консультацій та порад з питань запобігання корупції, розгляд інформації про підозри в корупції тощо;

3) ухвалити акти з питань внесення змін до законів та підзаконних нормативно-правових актів щодо запровадження стандартів і рекомендацій Організації економічної співпраці та розвитку з корпоративного управління на державних підприємствах у діяльності державних підприємств в Україні й поширення стандартів запобігання корупції відповідно до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", на державні підприємства, зокрема щодо запобігання конфлікту інтересів, етики поведінки, декларування майна, доходів, витрат і зобов'язань фінансового характеру.

Крім того, Антикорупційною стратегією передбачаються:

- продовження реформування законодавства про державні закупівлі з метою усунення ризиків корупції та впровадження прозорої системи проведення державних закупівель;

- запобігання корупції у приватному секторі й низка відповідних заходів;

- реалізація права осіб на доступ до інформації, забезпечення відкритості суспільно необхідної інформації, дієвий державний контроль за реалізацією відповідного законодавства.

Необхідно позитивно відмітити передбачене Антикорупційною стратегією створення системи інструментів, які дадуть змогу ефективно виявляти та розслідувати корупційні злочини, конфісковувати майно, яке було предметом злочинної діяльності або набуте внаслідок такої діяльності, притягувати до відповідальності осіб, причетних до скоєння корупційних злочинів, зокрема шляхом:

- удосконалення кримінального законодавства;

- створення можливостей досудового розслідування та судового провадження, а також стягнення у дохід держави майна, набутого внаслідок злочинної діяльності;

- утворення спеціально уповноваженого органу з питань виявлення та розслідування корупційних злочинів;

- введення посад спеціалізованих антикорупційних прокурорів, інших заходів.

Окремо слід характеризувати заходи, спрямовані на реформування судової влади в Україні

й усунення ризиків корупції у судочинстві та діяльності органів кримінальної юстиції, а саме:

1) ухвалити з урахуванням висновків Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська комісія) закони про внесення змін до Конституції та до законів України, спрямовані на реформування судоустрою і статусу суддів на основі європейських стандартів, передбачивши, зокрема:

• зменшення обсягу суддівського імунітету й надання судді лише функціонального імунітету (імунітету від звинувачення за дії, вчинені в процесі виконання суддівських функцій);

• врегулювання питань щодо запобігання та вирішення конфлікту інтересів у діяльності представників судової влади;

• визначення особливостей проведення спеціальної перевірки щодо кандидатів на посаду судді;

• подання, оприлюднення (зокрема в Інтернеті) та моніторинг достовірності даних декларацій суддів про майно, доходи, видатки та зобов'язання фінансового характеру;

• створення в рамках судової системи окремого органу або покладення на органи суддівського самоврядування (не пов'язані з дисциплінарними функціями) консультативних функцій щодо етичних стандартів, конфлікту інтересів та декларування майна, доходів, видатків та зобов'язань фінансового характеру;

• проведення періодичного навчання суддів з питань, пов'язаних із стандартами запобігання і протидії корупції, враховуючи їх під час атестації судді;

2) ухвалити з урахуванням висновків Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська комісія) зміни до Конституції та законів України, спрямовані на реформування прокуратури на основі європейських стандартів, передбачивши, зокрема:

• обмеження повноважень прокуратури сферою кримінальної юстиції;

• забезпечення достатніх гарантій незалежності у діяльності прокурорів;

• зміну принципів формування територіальної мережі органів прокуратури з метою ліквідації корупціогенних чинників у вигляді "корупційних альянсів" місцевих органів виконавчої влади, прокуратури, міліції та судів;

• реалізацію прозорих конкурсних засад добору кадрів органів прокуратури;

3) прийняти нормативно-правові акти щодо реформування органів внутрішніх справ, передбачивши, зокрема:

• сучасну й чітку структуру органів внутрішніх справ, ліквідацію найбільш корумпованих підрозділів міліції;

• створення місцевої міліції (поліції);

• закріплення виключно у законі повноважень працівників органів внутрішніх справ, максимальне зменшення відомчої нормотворчості та приведення її у відповідність із Конституцією та законами України;

• засади прозорості та підзвітності органів внутрішніх справ, незалежної оцінки їх роботи;

* забезпечення належного розслідування зловживань з боку працівників органів внутрішніх справ.

Таким чином, Антикорупційна стратегія обґрунтовує мету (дерево конкретних цілей) та містить системні, науково обґрунтовані заходи для її реалізації як на найближчу, так і на середню та віддалену перспективу.

Ухвалений же парламентом України 14 жовтня 2014 р. Закон України "Про запобігання корупції" вступає в силу 26 квітня 2015 року [21] і закріплює правові й організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень. Окрім того, в ньому знайшли законодавче закріплення важливі для протидії корупції норми-дефініції, наприклад: "корупція", "корупційне правопорушення", "потенційний конфлікт інтересів" та інші терміни.

Стаття 3 цього закону визначає законодавство у сфері запобігання корупції, а саме: відносини, що виникають у сфері запобігання корупції, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, цим та іншими законами, а також прийнятими на їх виконання іншими нормативно-правовими актами. Тут слід зауважити, що в підсумку кількість нормативно-правових актів, які регулюють таку важливу сторону суспільних відносин, як відносини у сфері запобігання і протидії корупції, є значною, а тому можна було б говорити про систематизацію їх норм шляхом спочатку консолідації в єдиний нормативно-правовий акт, а згодом, після їх практичної перевірки на правомірність - і кодифікації в Антикорупційний кодекс.

Важливо підкреслити, що положення даного закону чітко визначають вичерпний перелік суб'єктів, на які поширюється його дія.

Цим законом також визначається спеціальний статус, права й обов'язки, склад, правовий захист і гарантії незалежності членів та службовців апарату Національного агентства з питань запобігання корупції, яке є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, відповідає перед Верховною Радою України й підконтрольне їй та підзвітне Кабінетові Міністрів України, оскільки ним і утворюється.

Серед 20-ти повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції, визначених у ст. 11 цього закону, на нашу думку, найважливішими є такі:

а) проведення аналізу стану запобігання і протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання і протидії корупції;

б) розроблення проектів Антикорупційної стратегії і державної програми з її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії (пп. 3 п. 1 ст. 11);

в) формування й реалізація антикорупційної політики, розроблення проектів нормативно- правових актів з цих питань;

г) організація проведення досліджень з питань вивчення ситуації щодо корупції;

ґ) здійснення моніторингу й контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і прирівняних до них осіб; контролю й перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

д) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні чи пов'язані з корупцією правопорушення;

е) здійснення співпраці з особами, які сумлінно повідомляють про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону (викривачі), вжиття заходів щодо їх правового та іншого захисту, притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні їх прав, у зв'язку з таким інформуванням.

У статтях 22-36 розділів 3 і 4 Закону України "Про запобігання корупції" закріплено заходи щодо запобігання корупційним та пов'язаним з корупцією правопорушенням, а також заходи запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, зокрема:

• обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища;

• обмеження щодо одержання подарунків;

• запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними;

• обмеження щодо сумісництва й суміщення з іншими видами діяльності;

• обмеження спільної роботи близьких осіб;

• заходи зовнішнього та самостійного врегулювання конфлікту інтересів;

• усунення від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті;

• обмеження доступу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи до певної інформації;

• перегляд обсягу службових повноважень особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи;

• здійснення повноважень під зовнішнім контролем;

• переведення, звільнення особи у зв'язку з наявністю конфлікту інтересів;

• запобігання конфлікту інтересів у зв'язку з наявністю в особи підприємств чи корпоративних прав.

Особливо слід зазначити, що чи не вперше на законодавчому рівні так чітко закріплено Правила етичної поведінки суб'єктів, на яких поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції", - це особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (від Президента України та Голови Верховної Ради України до посадовців і службовців державних органів), а також прирівнюваних до них осіб, - посадові особи юридичних осіб публічного права. Щодо них закріплюються такі імперативні норми-принципи, як:

• пріоритет інтересів держави;

• політична нейтральність;

• неупередженість;

• компетентність та ефективність;

• сумлінність і результативність роботи;

• нерозголошення інформації;

• тримання від виконання незаконних рішень чи доручень;

• фінансовий контроль;

• моніторинг способу життя суб'єктів декларування тощо.

У законі (розділ 8) також:

- здійснено правовий і фізичний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні й протидії корупції (викривачів та інших осіб);

- закріплено заборону на одержання пільг, послуг і майна органами державної влади й органами місцевого самоврядування;

- визначено підстави та порядок проведення антикорупційної експертизи, а також спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на посади, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком.

Стаття 59 цього закону передбачає ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення. Відомості про осіб, яких притягнуто до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної або цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, а також про юридичних осіб, до яких застосовано заходи кримінально-правового характеру у зв'язку із вчиненням корупційного правопорушення, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення, що формується та ведеться Національним агентством. Відомості про осіб, які входять до особового складу органів, що провадять оперативно-розшукову або розвідувальну чи контррозвідувальну діяльність, належність яких до вказаних органів становить державну таємницю, та яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, вносяться до розділу з обмеженим доступом Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення.

Натомість стаття 62 Закону України "Про запобігання корупції" імплементує антикорупційні програми юридичних осіб. Антикорупційною програмою юридичної особи є комплекс правил, стандартів і процедур щодо виявлення, протидії та запобігання корупції у діяльності юридичної особи.

Проте до 26 квітня 2015 р., коли почне діяти закон "Про запобігання корупції", в Україні застосовуються старі антикорупційні закони.

З набуттям чинності цього закону втрачають чинність деякі інші закони, в тому числі "Про засади запобігання і протидії корупції", "Про правила етичної поведінки" (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., № 14, с. 94), а також вносяться важливі зміни до Кодексу законів про працю, Кодексу України про адміністративні правопорушення (Відомості Верховної Ради УРСР, 1984 р., додаток до № 51, с. 1122), на чому слід зупинитись окремо [22].

У Кодексі України про адміністративні правопорушення змінюється і назва, і, власне, наповнення його глави 13-А "Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією" (статті 172-4 - 172-8 та інші).

А також Кодекс доповнено новою статтею 188-46 такого змісту:

"Невиконання законних вимог (приписів) Національного агентства з питань запобігання корупції щодо усунення порушень законодавства про запобігання і протидію корупції, нена- дання інформації, документів, а також порушення встановлених законодавством строків їх надання, надання завідомо недостовірної інформації або не у повному обсязі тягнуть за собою накладення штрафу..."

Окрім того, у зв'язку з прийняттям Закону України "Про запобігання корупції" внесено зміни і доповнення до:

- Кримінального кодексу України (встановлено заборону й покарання за новий склад злочину - подання суб'єктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом України "Про запобігання корупції", або умисне неподання суб'єктом декларування зазначеної декларації);

- Господарського кодексу України;

- Цивільно-процесуального кодексу України;

- Кримінально-процесуального кодексу України;

- Закону України "Про державну службу";

- Закону України "Про Конституційний Суд України" та інших.

Закон України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 р. № 1698-VII [23] визначає правові основи організації та діяльності Національного антикорупційного бюро України, редакцію якого буде змінено 26 квітня 2015 р. на підставі нового закону "Про запобігання корупції".

Національне антикорупційне бюро України (далі - Національного бюро) є державним правоохоронним органом, який буде розслідувати злочини, скоєні народними депутатами, членами Кабміну та чиновниками інших органів виконавчої влади, депутатами місцевих органів влади, суддями, прокурорами, силовиками, керівництвом великих держкомпаній.

Завданням Національного бюро, яке утворюється Президентом України, є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. Національне бюро відповідно до ст. 4 цього закону є незалежним органом і складається з центрального і територіальних управлінь, які є юридичними особами публічного права (ст. 5).

Поряд з широкими повноваженнями атестованих та інших працівників Національного бюро з метою доброчесності виконання ними обов'язків ст. 13 закону встановлюються й обмеження:

Так, особа не може бути призначена на посаду в Національному бюро, якщо вона:

1) за рішенням суду визнана недієздатною або її дієздатність обмежена;

2) має судимість за скоєння злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку (крім реабілітованої особи), або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення, або притягалася судом до відповідальності за скоєння умисного злочину;

3) відповідно до вироку суду, що набрав законної сили, позбавлена права займатись діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави, або обіймати певні посади;

4) має громадянство іншої держави;

5) у разі призначення буде безпосередньо підпорядкована особі, яка є її близькою особою відповідно до Закону України "Про запобігання корупції";

6) не пройшла спеціальну перевірку;

7) не пройшла перевірку і стосовно неї встановлено заборону відповідно до Закону України "Про очищення влади";

8) не подала декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Окрім усього, працівники Національного бюро не мають права:

1) бути членами чи брати участь у створенні чи діяльності політичних партій, організовувати або брати участь у страйках;

2) бути повіреними третіх осіб у справах Національного бюро;

3) використовувати Національне бюро, його працівників та майно у партійних, групових чи особистих інтересах.

На працівників Національного бюро поширюються інші обмеження та вимоги, встановлені Законом України "Про запобігання корупції".

А в разі виникнення у працівника Національного бюро конфлікту інтересів під час виконання службових повноважень він повинен негайно повідомити про це свого безпосереднього керівника. Такий керівник зобов'язаний вжити всіх необхідних заходів, спрямованих на запобігання чи усунення конфлікту інтересів шляхом доручення виконання відповідного службового завдання іншому працівникові Національного бюро, особистого виконання цього завдання чи в інший спосіб, передбачений законодавством.

Відповідно до ст. 16 закону до переліку обов'язків Національного бюро належать, зокрема, такі. Національне бюро:

1) здійснює оперативно-розшукові заходи з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності;

2) здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності;

3) вживає заходів щодо розшуку й арешту коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації у кримінальних правопорушеннях, віднесених до підслідності Національного бюро, здійснює діяльність щодо зберігання коштів та іншого майна, на яке накладено арешт;

4) здійснює інформаційно-аналітичну роботу з метою виявлення та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності Національного бюро;

5) забезпечує особисту безпеку працівників Національного бюро та інших визначених законом осіб, захист від протиправних посягань на осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, у підслідних йому кримінальних правопорушеннях;

6) забезпечує на умовах конфіденційності та добровільності співпрацю з особами, які повідомляють про корупційні правопорушення, а також інше.

Права Національного бюро є широкими, на наше переконання, оскільки дозволяють (ст. 17) наступне:

1) заводити оперативно-розшукові справи на підставі постанови, що затверджується начальником відповідного підрозділу Національного бюро, та здійснювати на підставах і в порядку, встановлених законом, гласні й негласні оперативно-розшукові заходи;

2) витребувати в установленому законом порядку через прокурора від інших правоохоронних органів оперативні матеріали та кримінальні провадження, що стосуються кримінальних правопорушень, віднесених законом до підслідності Національного бюро;

3) витребувати в установленому законом порядку за рішенням Директора Національного бюро від інших правоохоронних та державних органів, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для виконання обов'язків Національного бюро, у тому числі відомості про майно, доходи, витрати, зобов'язання фінансового характеру посадових осіб, які ними декларуються у встановленому законом порядку, відомості про використання коштів Державного бюджету України, розпорядження державним або комунальним майном, а також безкоштовно одержувати інформацію з питань, що належать до компетенції Національного бюро, з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування. Використання цієї інформації здійснюється Національним бюро із дотриманням законодавства про захист персональних даних. Суб'єкти, яким адресовано зазначений запит, зобов'язані протягом трьох робочих днів надати відповідну інформацію. У разі неможливості надання інформації в зазначений строк з обґрунтованих причин за зверненням відповідного суб'єкта Національне бюро може продовжити строк надання інформації до десяти днів;

4) знайомитись у державних органах, органах місцевого самоврядування із документами та іншими матеріальними носіями інформації, необхідними для попередження, виявлення, припинення та розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до підслідності Національного бюро, у тому числі такими, що містять інформацію з обмеженим доступом;

5) на підставі відповідного рішення суду та письмової вимоги Директора Національного бюро або його заступника отримувати від банків, фінансових та інших установ, підприємств та організацій незалежно від форми власності інформацію і документи про операції, рахунки, вклади, угоди фізичних та юридичних осіб. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється в порядку й обсязі, визначених законом. Отримання від Центрального депозитарію цінних паперів, Національного банку України і депозитарних установ інформації, що міститься у системі депозитарного обліку цінних паперів, здійснюється в порядку та обсязі, встановлених Законом "Про депозитарну систему України";

6) на підставі відповідного рішення суду на строк до 10 діб опечатувати архіви, каси, приміщення (за винятком житлових) чи інші сховища, брати їх під охорону, а також вилучати предмети і документи у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України;

7) залучати на добровільній основі, у тому числі на договірних засадах з питань міжнародної співпраці, кваліфікованих спеціалістів та експертів з будь-яких установ, організацій, контрольних і фінансових органів для забезпечення виконання повноважень Національного бюро;

8) за письмовим рішенням Директора Національного бюро або його заступника, погодженим із прокурором, створювати спільні слідчі групи, що включають оперативних та слідчих працівників;

9) за письмовим розпорядженням Директора Національного бюро або його заступника входити безперешкодно за службовим посвідченням до державних органів, органів місцевого самоврядування, військових частин та установ, пунктів пропуску через державний кордон України і зони митного контролю;

...