Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретико-правовое обоснование понятия дисциплинарной ответственности государственных служащих
• 1.1 Понятие и признаки дисциплинарной ответственности
• 1.2 Функции и виды дисциплинарной ответственности государственных служащих
• 2. Правовое применение дисциплинарной ответственности к государственным служащим, а также особенности дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим и способы улучшения применения их
• 2.1 Правовое применение дисциплинарной ответственности к государственным служащим
• 2.2 Особенности дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим и способы улучшения применения взысканий к государственным служащим
• 3. Выявление проблем возникновения дисциплинарной ответственности гражданского служащего Российской Федерации
• Заключение
• Список использованных источников


Введение

Выбранная нами тема курсовой работы очень актуальна в современном обществе, так как дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации всегда является одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в функционировании государственного аппарата. О дисциплине в государственных органах написано много статей и в юридической литературе, федеральное законодательство о системе государственной гражданской службе постоянно совершенствуется, однако этого недостаточно для того, чтобы использовать меры дисциплинарного воздействия в полной мере.

Известно, что институт дисциплинарной ответственности - один из наиболее динамично развивающихся в законодательстве нашей страны. Еще со времен СССР, данное направление постоянно претерпевает изменения, которые не заканчиваются и сейчас.

Объектом исследования нашей работы являются нормативно-правовые акты и действующее законодательство, которое отражает природу дисциплинарной ответственности.

Предметом исследования работы стало само понятие дисциплинарной ответственности гражданских служащих, которое также отражается во многих трудах и современном законодательстве, касающееся государственной гражданской службы.

Целью нашей курсовой работы является систематизация, расширение теоретических знаний в области правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего и выявление проблем применения дисциплинарной ответственности в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Для решения поставленной цели курсовой работы нами были выделены следующие задачи:

1. определить понятие и особенности дисциплинарной ответственности гражданских служащих;

2. изучить нормы применения действующего законодательства, содержащиеся в трудовом, административном законодательстве;

3. выявить причины и существующие проблемы в области дисциплинарной ответственности гражданских служащих;

4. выяснить возможность существования способов смягчения дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

Данный вопрос рассматривается в первую очередь в российском законодательстве, в трудах ученых, таких как В.И. Крусс, который предлагает разделить ответственность на частную и публичную; С.Е. Чанов и М.В. Пресняков, которые предлагают направлять на внеочередную аттестацию после окончания наказания; А.Ф. Ноздрачев, который говорит о слишком больших полномочиях руководителя, что приводит к произволу, а так же в различных статьях, которые касаются тематики моей курсовой работы.

По структуре моя курсовая состоит из введения, трех глав (две из которых содержат подразделы), заключения и списка использованной литературы.



1. Теоретико-правовое обоснование понятия дисциплинарной ответственности государственных служащих

1.1 Понятие и признаки дисциплинарной ответственности

Дисциплинарная ответственность является сложной и многогранной категорией административного, трудового права, которая требует углубленного изучения и исследования по ряду причин.

Во-первых, дисциплинарная ответственность является разновидностью государственного принуждения, регулируемого дисциплинарно-правовыми нормами. Меры дисциплинарной ответственности в сфере правового регулирования находят применение наряду с дисциплинарно-пресекательными, дисциплинарно-восстановительными мерами, мерами обеспечения производства по делам о дисциплинарных правонарушениях.

Во-вторых, правовые нормы, устанавливающие меры дисциплинарной ответственности, составы дисциплинарных правонарушений, порядок применения мер дисциплинарной ответственности, составляют обособленную часть административного права и именуются институтом дисциплинарной ответственности, который стоит на стыке наук административного, трудового и финансового права. Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее, обычно меры дисциплинарной ответственности, применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

А если, говорить о дисциплине труда, то это - "обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с Трудовым кодексом РФ, иными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, локальными нормативными актами организации"[18]. А правила внутреннего трудового распорядка организации - это и есть локальный нормативный акт организации, регламентирующий порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений. Для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, устанавливаемые федеральными законами [3, ст.189].

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих [5].

В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, но авторы статьи "Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации" отмечают следующее - "что касается сферы государственной гражданской службы, то нужно обязательно учесть то обстоятельство, что меры дисциплинарной ответственности в данной сфере имеют и еще очень важную цель такую как - исправление поведения государственного гражданского служащего, а также изменении его взглядов по отношению к государственной гражданской службе" [16].

Так же, очень интересна точка зрения В.И. Крусса, в частности, этот ученый предлагает разделять юридическую ответственность на частную и публичную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть предопределена нормами права, установленными или санкционированными государством (публичной властью). Указанные же типы юридической ответственности выделяются В.И. Круссом по критерию защищаемых интересов, "ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы" [14, c.125].

Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, "гражданский" характер. "Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, "восстанавливая" тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом" [14, c.126].

В данном случае с мнением В.И. Крусса вполне можно согласиться. Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время, как нам представляется, совершенно иные функции дисциплинарная ответственность должна выполнять в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарный проступок посягает уже не на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника.

Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации [5].

Между тем конструкция дисциплинарной ответственности в Законе о государственной гражданской службе является по существу заимствованной из трудового законодательства. Так, в трудовых отношениях работодатель как самостоятельный субъект экономической деятельности вправе, но не обязан применять к работнику меры дисциплинарной ответственности для защиты своего частного интереса, что представляется вполне оправданным.

Дисциплинарные проступки гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом. В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы.

В последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарного взыскания.

Так, например, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению. В этом отношении, как отмечает ученый, дисциплинарная ответственность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции [15, c.256].

Безусловно, следует согласиться, что "для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо". В отношении рассматриваемого вида ответственности это возможно лишь отчасти ввиду особого характера существующих правоотношений. Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.

А что же с признаками дисциплинарной ответственности государственных служащих? Выделяют следующие:

1. дисциплинарная ответственность - особый вид юридической ответственности;

2. для ее реального применения характерно наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, связанного с изданием правового акта управления по применению конкретных мер воздействия на конкретного правонарушителя;

3. дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;

4. состоит в применении карательных санкций - дисциплинарных взысканий;

5. дисциплинарную ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамках служебного подчинения;

6. урегулирована нормами административно-служебного права.

1.2 Функции и виды дисциплинарной ответственности государственных служащих

Различные ученые по-разному выделяют функции дисциплинарной ответственности, нами же была выбрана классификация М.Б. Смоленского, который выделяет следующие функции:

1. регулятивная - направлена на формирование поведения работника, на определение границы между правомерным и противоправным исполнением своих трудовых обязанностей;

2. превентивная - предупреждение нарушения трудовой дисциплины как самим лицом, которое подвергается дисциплинарной ответственности (частная превенция), так и другими работниками (например, за счёт создания впечатления о неотвратимости наступления ответственности как результата определённых действий);

3. карательная - предполагает наложение на субъекта, несущего ответственность, неблагоприятных для него моральных и материальных последствий;

4. восстановительная и воспитательная - формированием у лица убеждения о недопустимости совершения действий, влекущих дисциплинарную ответственность [19, c.111].

Основанием же для возникновения дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, то есть противоправное, виновное нарушение дисциплины, которое не влечет за собой уголовной ответственности.

Действующее трудовое законодательство предусматривает два вида дисциплинарной ответственности работников: общую и специальную.

Первый вид - общая дисциплинарная ответственность, которая предусмотрена Трудовым кодексом и правилами внутреннего трудового распорядка. Она распространяется на всех работников, кроме тех, для которых предусмотрена специальная дисциплинарная ответственность.

Второй вид - специальная дисциплинарная ответственность установлена для узкого круга работников: судей, прокуроров, следователей, государственных служащих, работников ряда отраслей, подпадающих под действие уставов и положений о дисциплине. В соответствии со ст. 192 ТК РФ федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания (кроме тех, что указаны выше) [3].

"Специальная дисциплинарная ответственность отличается от общей по следующим признакам: 1) кругу лиц, подпадающих под ее действие; 2) мерам дисциплинарного взыскания; 3) кругу лиц и органов, наделенных правом применять взыскания; 4) по порядку применения и обжалования взысканий" [10, c.164-165].

Средством привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание.

"Дисциплинарные взыскания - это меры воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус [19, c.111].

Законодательством о труде закреплены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ). Перечень дисциплинарных взысканий является исчерпывающим, поэтому в правилах внутреннего трудового распорядка не могут быть прописаны иные меры дисциплинарных взысканий. Законодательством о специальной дисциплинарной ответственности, а также уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников и иные дисциплинарные взыскания. Принятие нормативных правовых актов, регламентирующих виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти (ст. 6 ТК РФ). В этой связи не допускается применение взыскания, не предусмотренного федеральным трудовым законодательством [3].

А в ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" выделяются следующие виды: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение [5, ст.57].

Объективная и субъективная сторона дисциплинарного проступка. В соответствии со ст. 192 ТК РФ дисциплинарный проступок можно определить как неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Объектом дисциплинарного проступка, то есть теми общественными отношениями, которые нарушаются в результате его совершения, является внутренний трудовой распорядок. По объекту дисциплинарные проступки можно разделить на четыре группы:

"1) посягательства на полное использование рабочего времени (прогул, опоздание);

2) посягательства на бережное и правильное использование имущества работодателя;

3) посягательства на порядок управления процессами производства в организации (неисполнение приказов, распоряжений);

4) посягательства, создающие угрозу жизни, здоровью, нравственности, отдельного работника или всего трудового коллектива (нарушение правил охраны труда)" [20, c.151].

По своей объективной стороне дисциплинарный проступок может выражаться в противоправном неисполнении или ненадлежащем исполнении работником своих трудовых обязанностей, то есть это может быть как действие, так и бездействие. В некоторых случаях для появления состава правонарушения требуется наличие последствий в виде причинения вреда и, соответственно, причинной связи между деянием и последствиями. Что касается субъективной стороны, то обязательно наличие вины, причем в любой форме - умысла или неосторожности. Неисполнение работником трудовых обязанностей по причинам, не зависящим от него, не является трудовым правонарушением.

Субъектом дисциплинарного проступка всегда выступает работник. В отличие от преступления дисциплинарный проступок не характеризуется общественной опасностью, а представляет собой общественно вредное деяние. В качестве последствий он влечет применение мер дисциплинарного взыскания.



2. Правовое применение дисциплинарной ответственности к государственным служащим, а также особенности дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим и способы улучшения применения их

2.1 Правовое применение дисциплинарной ответственности к государственным служащим

Федеральный закон о государственной гражданской службе Российской Федерации (далее - Федеральный закон о гражданской службе) достаточно четко определяет такие понятия, как "служебная дисциплина" (ст. 56), "виды дисциплинарных взысканий" (ст. 57), "порядок наложения и снятия дисциплинарного взыскания" (ст. 58), "служебная проверка", а также процедуры её проведения, предшествующие наложению дисциплинарного взыскания (ст. 59) [5].

Порядок применения дисциплинарных взысканий установлен статьей 193 ТК РФ, обязателен для всех работодателей.

До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не освобождает виновного от привлечения к дисциплинарной ответственности. Работодатель при наложении дисциплинарного взыскания обязан учитывать тяжесть совершенного проступка, предшествующую работу, поведение работника, обстоятельства, при которых был совершен проступок. Не обязательно применять меры взыскания в той последовательности, как они расположены в ст. 192 ТК РФ.

Закон допускает применение такого дисциплинарного взыскания, как увольнение по соответствующим основаниям. Пленум Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" разъяснил, что увольнение работников по основаниям, предусмотренным п. 5-10 ст. 81 ТК РФ, является мерой дисциплинарного взыскания. Поэтому увольнение за неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей; за однократное грубое нарушение работником трудовых обязанностей; за совершение виновных действий, дающих основание для утраты доверия; за совершение аморального проступка; за принятие необоснованного решения руководителем органа власти или его заместителями, повлекшего за собой нарушение сохранности, неправомерное использование или иной ущерб имуществу органа власти; за однократное грубое нарушение руководителем органа власти, его заместителями своих трудовых обязанностей возможно с соблюдением всех правил применения дисциплинарных взысканий [8].

Привлекая к дисциплинарной ответственности работника, работодатель должен соблюдать сроки применения дисциплинарного взыскания. Оно применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого для учета мнения представительного органа работников. Не принимаются во внимание отсутствие на работе по другим причинам, в том числе использование отгулов. Днем обнаружения проступка считается день, когда лицу, которому по службе подчинен работник, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли это лицо правом наложения дисциплинарных взысканий. В случае применения работодателем дисциплинарного взыскания в виде увольнения по подп. "г" п. 6 ст. 81 ТК РФ месячный срок исчисляется со дня вступления в законную силу приговора суда, которым установлена вина работника в совершении по месту работы хищения чужого имущества либо постановления органа, уполномоченного на применение административных взысканий [3].

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В эти сроки не включается время производства по уголовному делу.

Работодатель вправе применить дисциплинарное взыскание к работнику и в том случае, если до совершения дисциплинарного проступка он подал заявление об увольнении по собственному желанию, поскольку трудовые отношения прекращаются, лишь по истечении срока предупреждения об увольнении.

"За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание" [5, ст.57]. Это правило не распространяется на случаи длящихся дисциплинарных проступков, когда, несмотря на наложенное взыскание, работник продолжает нарушать трудовую дисциплину. В этом случае допустимо применение к работнику нового дисциплинарного взыскания, в том числе и увольнения.

От дисциплинарных взысканий следует отличать меры правового воздействия со стороны работодателя, такие как отказ в предоставлении льготной путевки в дом отдыха, лишение премии.

Дисциплинарное взыскание налагается приказом (распоряжением), который доводится до работника под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда или органы по рассмотрению трудовых споров (комиссию по трудовым спорам, суд). Работник может обратиться в комиссию по трудовым спорам в трехмесячный срок со дня, когда узнал или должен был узнать о нарушении своего права (ст. 386 ТК РФ). За разрешением индивидуального трудового спора работник имеет право обратиться в суд в течение трех месяцев со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права, а по спорам об увольнении - в течение одного месяца со дня вручения ему копии приказа об увольнении либо со дня выдачи трудовой книжки (ст. 392 ТК РФ). Например, трехмесячный срок для обжалования дисциплинарного взыскания, наложенного 7 февраля 2002 г., истекает 8 мая 2002 г., он начинает исчисляться на следующий после наложения дисциплинарного взыскания день, т.е. с 8 февраля 2002 г., а истекает ровно через три месяца, т.е. 8 мая 2002 г. [13, c.256]

Работодатель при применении к работнику дисциплинарного взыскания должен соблюдать общие принципы юридической и дисциплинарной ответственности, такие как справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 17 марта 2004 г. "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" сделал обоснованный вывод, что при рассмотрении дел об оспаривании дисциплинарного взыскания или о восстановлении на работе работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о совершении работником дисциплинарного проступка, но и что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, предшествующие поведение работника и его отношение к труду [8]. Если при рассмотрении дела о восстановлении на работе суд придет к выводу, что проступок действительно имел место, но увольнение произведено без учета вышеуказанных обстоятельств, иск может быть удовлетворен. Однако в указанном случае суд не вправе заменить увольнение другой мерой взыскания, поскольку в соответствии со ст. 192 ТК РФ наложение на работника дисциплинарного взыскания является компетенцией работодателя [3].

Дисциплинарное взыскание действует один год. Согласно ст. 194 ТК РФ если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель вправе до истечения года снять дисциплинарное взыскание с работника по собственной инициативе, по просьбе самого работника или ходатайству его непосредственного руководителя, представительного органа работников.

Сведения о дисциплинарных взысканиях не заносятся в трудовую книжку. Исключение составляют случаи, когда дисциплинарным взысканием является увольнение.

2.2 Особенности дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим и способы улучшения применения взысканий к государственным служащим

В настоящее время проблема неуклонного повышения ответственности государственных служащих является достаточно актуальной, так как в период развития правового государства возникает необходимость в обеспечении соблюдения установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом, который своими действиями нередко искажает суть изначально верных правовых предписаний.

Это в свою очередь ведет к подрыву авторитета государства в обществе и вызывает у граждан недоверие к институтам государственного управления. Обеспечить режим законности в государственном аппарате можно посредством ответственности государственных служащих.

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации.

Задачи российского государства предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительской власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительской власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял и до сих пор состоит в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве правового положения государственных служащих степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д. Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты к Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ от 19.11.2002 г., а также на сегодняшний день в Проекте Указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы" (по состоянию на 29.01.2015), который включает в себя ряд вопросов и проблем, необходимых для разрешения и повышения эффективности кадрового состава гражданских служащих.

Если в августе 2001 года одновременно с утверждением "Концепции реформирования государственной службы России" были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающейся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336, которым была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" [6]. Для повышения эффективности государственной службы необходимо было, прежде всего, разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Изучая вопрос о том, к каким видам ответственности своеобразно привлекать государственных служащих за неисполнение служебных обязанностей, важно отметить, что на практике наиболее часто к государственным служащим за неисполнение или за несвоевременное исполнение ими своих должностных обязанностей применяются меры дисциплинарной ответственности. По мнению ученых, середины XX века именно дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих.

В соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ "О государственной гражданской службе", принятым 27 июля 2004 г. основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок.

Рассмотрение определения дисциплинарного проступка, закрепленного в Федеральном законе, показывает, что оно претерпело определенные изменения. Важным является включение в дефиницию признака виновности, то есть совершение проступка умышленно или по неосторожности.

Главное же положение, которое определяет содержание проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей - осталось прежним. Это означает, что основанием дисциплинарной ответственности является нарушение только конкретного государственно-служебного отношения.

Таким образом, представляется необходимым установить дисциплинарную ответственность в порядке служебного подчинения за совершение государственным гражданским служащим проступков, не содержащих нарушений по службе, но не совместимых с достоинством и назначением гражданского служащего.

В отношении государственных гражданских служащих необходимо рассмотреть еще один важный момент. В юридической науке существует мнение о том, что единые для всех государственных гражданских служащих правила привлечения к дисциплинарной ответственности могут быть дифференцированы.

Так, Л.А. Чиканова полагает, что наиболее верным будет именно такой подход к регулированию дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, где будут учтены объем полномочий тех или иных категорий государственных гражданских служащих и степень негативных последствий, которые могут наступить в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей [21, c.31].

А.А. Гришковец высказывает следующее мнение по этому вопросу: "Л.А. Чиканова не учитывает того обстоятельства, что в России привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется по усмотрению руководителя государственного органа.

Вопрос о выборе конкретного дисциплинарного взыскания также решается им по усмотрению, но обязательно с учетом общих принципов наложения дисциплинарных взысканий, а также исходя из предшествующего поведения государственного служащего. Поэтому, орган, осуществляющий в отношении государственного служащего дисциплинарную юрисдикцию, вполне может провести соответствующую дифференциацию дисциплинарной ответственности, но только на стадии выбора конкретной меры дисциплинарной ответственности" [12, c.25-26].

Кроме того, нельзя забывать о том, что в ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации установлен такой важный принцип, как "равенство всех перед законом" [1].

Следует отметить, что в настоящий момент правовое обеспечение института дисциплинарной ответственности и должностного проступка еще далеко до достижения стадии окончательного оформления. В настоящее время в сфере законодательного регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих выделилась основная проблема - отсутствие общего для всех видов государственных служащих закона, четко определяющего понятие должностного проступка, общие и конкретные составы должностных проступков, а также другие вопросы, связанные с применением дисциплинарной ответственности.

Отсутствие законодательно определенных составов должностных проступков в свою очередь не дает возможности правоприменителю решить вопросы правильной квалификации и разграничения проступков административных правонарушений и преступлений. В результате, на практике встречаются случаи, когда госслужащий, чьи противозаконные действия содержат состав должностного преступления, подвергался лишь дисциплинарной ответственности за должностной проступок и наоборот.

Таким образом, в связи с существующим пробелом в законодательстве, руководитель, имеющий право на усмотрение в вопросе выбора и применения меры дисциплинарного взыскания к нарушителю, может также произвольно квалифицировать то или иное деяние как должностной проступок. Сложившаяся ситуация может привести только к неограниченному административному произволу, что в сфере государственной службы особенно недопустимо. Кроме того, законодателем не выделены даже основные признаки должностного проступка государственного служащего, поэтому до сих пор в научных кругах ведутся споры о том - считать ли этот проступок общественно опасным и виновным?

Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей.

Например, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и других органов этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет.

Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса Российской Федерации.

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, таможенных органов за совершение административных правонарушений.

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах" [2].

Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и др. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях. Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин.

Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом.

Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление.

В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания?

И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка", что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.

Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы.

Наши предложения по совершенствованию правовой базы - это введение общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства.

В основах дисциплинарной ответственности требуется установить: единые критерии, санкции и механизмы применения мер дисциплинарного воздействия; законодательно определить состав должностных проступков для правильной квалификации и разграничения проступков и преступлений.

Так же в целях повышения правовых гарантий сотрудников от ведомственного произвола необходимо нормативно определить порядок контроля за правомерным применением дисциплинарного воздействия.

Государственный аппарат должен эффективно выполнять свои функции и, прежде всего, защищать права и свободы человека и гражданина, а для этого все государственные служащие должны ясно осознавать, что от добросовестных действий каждого из них зависит то, насколько высоким будет авторитет государства в обществе, и насколько эффективно будут защищены права граждан.

На сегодняшний день современные вызовы мировой экономической и политической конкуренции повышают значение человеческого фактора, обуславливая необходимость реализации современной кадровой политики, предполагающей внедрение технологий эффективного формирования кадрового состава на гражданской службе посредством комплекса разнообразных мер, объединенных в рамках федеральной программы.

Причины указанных проблем кроются не только в необходимости совершенствования законодательства, но и правильного и качественного исполнении его положений с использованием новых, более эффективных подходов к управлению персоналом. При формировании кадрового состава гражданской службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать в работе современные технологии государственного управления.

Необходимость решения названных проблем была освещена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направления совершенствования системы государственного управления", которым предусмотрено внедрение новых принципов кадровой политики на гражданской службе [7].

В целях обеспечения к 2018 году высокой эффективности и профессионализма гражданской службы, ее ориентированности на обеспечение актуальных потребностей общества и развитие экономики необходимо осуществление взаимосвязанных действий по следующим важнейшим направлениям Программы:

1. дальнейшее внедрение современных принципов организации гражданской службы;

2. формирование детализированной системы квалификационных требований к претендентам на замещение должностей гражданской службы и гражданским служащим;

3. повышение качества отбора граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы;

4. внедрение комплексной оценки гражданских служащих;

5. обеспечение непрерывного профессионального развития гражданских служащих;

6. развитие многофакторной системы мотивации гражданских служащих;

7. дальнейшее внедрение антикоррупционных кадровых технологий на гражданской службе;

8. обеспечение открытости гражданской службы, расширение общественного участия [9].

Данные направления носят системный характер, поэтому для достижения цели Программы реализация мероприятий по их выполнению должна осуществляться всеми федеральными государственными органами в согласованном по времени и порядку действий режиме.

Достижение целей Программы требует расширения управленческой роли кадровых служб государственных органов, координируемой из единого центра и контролируемой по своему содержанию. Такой подход заключается не только в обеспечении реализации норм законодательства о кадровой работе, но и в методологическом руководстве, оперативном управлении кадровым процессом с использованием прогрессивных организационных технологий. Для обеспечения своевременных и качественных изменений каждому федеральному государственному органу необходимо иметь собственную кадровую стратегию, заключающуюся в поэтапном плане модернизации системы управления персоналом.

С учетом результатов предыдущих периодов реформирования и развития системы государственной службы дальнейшее развитие гражданской службы целесообразно осуществлять отдельно от других видов государственной службы для чего разработана настоящая Программа. Ее содержание направлено на повышение эффективности формирования кадрового состава гражданской службы, раскрытие его профессионального потенциала и расширение мотивации, а также на содействие развитию муниципальной службы посредством практического внедрения новых принципов кадровой политики, исходя из закрепленных в законодательстве принципов взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы.



3. Выявление проблем возникновения дисциплинарной ответственности гражданского служащего Российской Федерации

Как было уже сказано нами выше основным видом юридической ответственности государственных гражданских служащих (далее гражданские служащие) является дисциплинарная ответственность.

Иные виды юридической ответственности (административная, материальная, гражданско-правовая, уголовная) применяются в исключительных случаях.

"Совершение дисциплинарного проступка может повлечь наложение только одного вида дисциплинарного взыскания, право выбора которого принадлежит руководителю государственного органа. При этом он не связан необходимостью применять взыскания в той последовательности, в какой они указаны в Федеральном законе о гражданской службе. Такая свобода выбора дисциплинарного взыскания вызывает обоснованную критику. Ряд авторов считает, что имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков и предусмотреть особые меры дисциплинарных взысканий, которые должны применяться за совершение отдельных видов проступков" [17].

Такая попытка не представляется, на наш взгляд, целесообразной, поскольку потребует типизировать виды дисциплинарных проступков (виды ненадлежащего исполнения служебных обязанностей), что теоретически необоснованно и трудоемко.

Кроме того, это значительно ограничит выбор дисциплинарного взыскания в зависимости от конкретных обстоятельств служебного правонарушения и личности гражданского служащего. Вот почему законодатель обоснованно не ограничивает выбор дисциплинарного взыскания (кроме увольнения). Наряду с этим такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, имеют равнозначные юридические последствия и отличаются друг от друга только морально-психологическим воздействием. Поэтому представитель нанимателя может, руководствуясь принципами индивидуализации, целесообразности и справедливости, выбрать наиболее приемлемый вид дисциплинарного взыскания либо вообще отказаться от привлечения нарушителя к ответственности. Довод о том, что при таком подходе могут проявляться субъективные факторы, не состоятелен, поскольку субъективное (личностное) отношение всегда будет иметь место в организации гражданской службы. Также, авторы вносят в некоторые виды дисциплинарных взысканий существенные различия. В частности, это касается такого вида дисциплинарного взыскания, как объявление о неполном служебном соответствии. М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов считают, что "выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного служебного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе" [17].

Предложение, на первый взгляд, достаточно обосновано, но его проведение в жизнь означает тройное взыскание: объявление неполного служебного соответствия; внеочередная аттестация; решение аттестационной комиссии, результатом которого едва ли будет повышение в должности, оно скорее приведет к обратному. На мой взгляд, применение дисциплинарного взыскания само по себе достаточно серьезная мера воздействия.

Кроме того, нормы служебного законодательства, регулирующие юридическую ответственность, запрещают за одно правонарушение применять несколько видов дисциплинарных мер воздействия.

Гораздо более сложным представляется применение дисциплинарного взыскания в виде освобождения от занимаемой должности гражданской службы (п. 4 ч. 1 ст. 57 Федерального закона о гражданской службе). В большинстве случаев этот вид взыскания мало отличается от увольнения с гражданской службы. Различие состоит лишь во включении отстраненного гражданского служащего в кадровый резерв для замещения на конкурсной основе иной должности гражданской службы. Едва ли конкурсная комиссия одобрит восстановление гражданского служащего в должности, да и сам гражданский служащий, думается, не решится участвовать в безнадежном для него конкурсном отборе, поэтому следует согласиться с предложением, "чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от занимаемой должности".

Федеральный закон о гражданской службе не устанавливает минимального срока, по истечении которого возможно снятие дисциплинарного взыскания. Решение принимает представитель нанимателя с учетом конкретных обстоятельств. В случае досрочного снятия дисциплинарного взыскания издается соответствующий акт. С момента погашения или снятия дисциплинарного взыскания гражданский служащий считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

В целом правовое положение гражданского служащего, подвергнутого дисциплинарному взысканию, существенно не меняется. В частности, за ним сохраняются права, гарантии и льготы, предусмотренные законодательством о гражданской службе. Однако остается нерешенным вопрос о возможности общего и индивидуального премирования в период отбывания дисциплинарного наказания. В соответствии с общими требованиями, предусмотренными трудовым законодательством, правонарушитель при наличии дисциплинарного взыскания на весь период его действия лишается права на поощрение. Это означает, что прежде чем выплатить премию или иным образом поощрить гражданского служащего, руководитель должен снять дисциплинарное взыскание. На практике это процедура выполняется очень редко.

В качестве обязательного признака дисциплинарного проступка законодатель выделяет наличие вины гражданского служащего. Вина - это психическое отношение гражданского служащего к совершенному им проступку и его последствиям, в котором проявляется его отношение к выполнению возложенных на него должностных обязанностей. Но, как можно полагать, для установления факта совершения дисциплинарного проступка не требуется установления формы вины - умысла или неосторожности. Вместе с тем установление формы вины гражданского служащего, совершившего проступок, имеет большое значение для принятия представителем нанимателя решения о применении к нему конкретного вида дисциплинарного взыскания. На гражданского служащего с учетом степени его вины может быть наложено различное дисциплинарное взыскание. Так, за нарушение служебного распорядка, совершенное в результате небрежности, гражданскому служащему может быть объявлено замечание, а умышленное совершение такого же деяния требует наложения более строгого взыскания (выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии).

Как уже отмечалось, проблематичным является привлечение гражданского служащего к материальной ответственности. Связано это с тем, что Федеральный закон о гражданской службе не предусматривает такого вида ответственности, как это имеет место в трудовом законодательстве. Регулирование материальной ответственности на гражданской службе является пробелом в служебном законодательстве, поскольку полностью отсутствует ее регламентация. Данный пробел либо может быть восполнен на основе внесения соответствующих изменений в Федеральный закон о гражданской службе, или преодолен на основе субсидиарного применения соответствующих норм трудового права, либо ущерб будет нести государство.

Дисциплинарный проступок нередко связан с причинением ущерба физическим и юридическим лицам, который обязан возмещать представитель нанимателя (точнее - государственный орган). В этих случаях помимо дисциплинарного взыскания гражданский служащий должен быть привлечен к материальной ответственности. При этом служебное законодательство не регулирует этот вид ответственности, вот почему привлечение к ней можно осуществлять только на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства.

...