Правовое регулирование признания профессиональных квалификаций в сфере предоставления услуг в Европейском Союзе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование признания профессиональных квалификаций в сфере предоставления услуг в Европейском Союзе

Одним из вопросов правового регулирования свободы предоставления услуг является наличие национальных требований, касающихся дипломов и иных документов, подтверждающих квалификацию поставщиков услуг иностранного происхождения, то есть учрежденных на территории другого государства-члена Европейского Союза (далее ЕС). Признание профессиональных квалификаций входит в сферу действия не только свободы предоставления услуг, то также и свободы движения лиц: свободы учреждения и свободы движения трудящихся, - и играет принципиально важную роль в их реализации. Для краткости формулировок в статье будет использоваться термин «право учреждения» или «свобода учреждения» (the right of establishment - англ.яз., le droit detablissement - фр.яз.), хотя с точки зрения содержания было бы юридически грамотнее использовать термин «свобода создания постоянных коммерческих предприятий» или «свободы осуществления постоянной самостоятельной трансграничной экономической деятельности». Сторонником последнего термина является, например, Ю.М. Юмашев ^[1].

Содержание и правовая основа принципа взаимного признания

Признание профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов является одной из основных форм взаимного признания наряду с признанием лицензий и стандартов ^[2]. В свою очередь, принцип взаимного признания является одним из общих принципов либерализации трансграничных экономических отношений и вследствие этого служит одним из средств обеспечения свобод внутреннего рынка ЕС. Принцип взаимного признания в зависимости от сферы применения имеет свои особенности в силу различий между объектами экономических отношения. Например, производство товаров и требования, которым они должны соответствовать зависят в большей степени от четких «технических» правил (технических стандартов), которые к услугам, как правило, не применимы. В силу особой природы услуги сформулировать требования к ее содержанию намного сложнее, чем к товару. Правовое регулирование услуг сводится, как правило, к регулированию требований, которым должны соответствовать поставщики (наличие определенной квалификации, запись в реестрах), также условий для самого осуществления этой деятельности (фиксирование цен).

Несмотря на то, что впервые принцип взаимного признания упоминается еще в статье 57 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 года (в редакции Лиссабонского договора статья 53 Договора о функционировании Европейского Союза (далее ДФЕС) ^[3]), и именно в отношении дипломов, сертификатов и иных документов, подтверждающих профессиональную квалификацию, его содержание было раскрыто благодаря практике Суда Европейских Сообществ (ныне Суд Европейского Союза, далее Суд ЕС). В доктрине, как правило, в этом отношении особо подчеркивается значение решения Суда ЕС по делу 120/78 Cassis de Dijon ^[4,5], которое касалось устранения ограничений свободы движения товаров. Помимо принципа взаимного признания Судом ЕС в процессе своей практики также были разработаны, например, такие общие для всех свобод принципы, как принцип прямого действия свобод, принцип недискриминации, пропорциональности.

Содержание принципа взаимного признания сводится к следующему: товар, законно произведенный, или услуга, законно предоставляемая, в одном государстве-члене ЕС не могут быть запрещены в другом государстве-члене. Следовательно, в целях реализации, например, свободы предоставления услуг государства-члены за четко определенными исключениями обязаны обеспечивать доступ к рынку и осуществление деятельности по предоставлению услуг, если последняя велась правомерно в другом государстве-члене. Исключением из применения данного принципа является отказ в доступе на рынок или в осуществлении деятельности поставщику услуг из соображений императивных требований общего интереса (imperative reasons relating to the public interest - англ.яз.) или общественной безопасности, общественного порядка и здравоохранения на основании статьи 52 ДФЕС (бывшая 46 Договора об учреждении Европейского Сообщества). Если мера принимающего государства-члена создает препятствие свободе движения товаров, то она может быть оправдана из соображений императивных требований общего интереса и на основании статьи 36 ДФЕС (бывшая 30). Понятие императивных требований было разработано в процессе практики Суда ЕС. Среди них можно, к примеру, назвать сохранение финансовой стабильности и системы социальной безопасности, защиту прав потребителей и получателей услуг, а также трудящихся, добросовестность торговли, охрану окружающей среды, эффективность налогового контроля, защиту многообразия средств массовой информации, защиту основных прав человека.

В доктрине встречаются разные классификации взаимного признания, основанные, как правило, на его правовой основе. Например, различают принцип взаимного признания как общий принцип права с одной стороны, а с другой - взаимное признание, реализованное посредством директив, общих систем признания дипломов и «нового подхода» к гармонизации. Согласно другому подходу разграничивают «судебное признание» и признание посредством иных актов правового регулирования. Достаточно распространена точка зрения, что следует разделять признание в отсутствие какого-либо правового инструмента и признание на основании актов вторичного права ^[6,7]. Более детальную классификацию разработал профессор Колледжа Европы (Брюгге, Бельгия) В. Хатсопулос, выделив несколько оснований ^[8]. Например, в зависимости от инструмента, предусматривающего взаимное признание, он выявил случаи, когда не действует никаких правовых положений (признание в чистом виде); когда признание осуществляется посредством систем обмена информацией и систем координации или в рамках административного сотрудничества национальных властей; когда признание предусмотрено актами вторичного права ЕС, но не является автоматическим и полным (общие системы признания дипломов); когда признание является следствием предварительной гармонизации и имеет квази-автоматическое действие.

Необходимо также отметить, что под «активным признанием» понимают ситуацию, когда власти принимающего государства должны сами оценивать эквивалентность отечественным дипломам документов, выданных в других государствах. «Пассивным признанием» называют признание, осуществляемое властями принимающего государства посредством применения системы взаимного признания, принятой на уровне ЕС.

На основании изучения доктринальных источников, а также правовых актов ЕС можно сделать вывод, что чаще всего выделяют принцип взаимного признания в классическом понимании (в чистом виде), например, когда он применяется в отсутствие гармонизирующих актов на уровне ЕС (чаще всего применение принципа взаимного признания противопоставляют процессу гармонизации, и считается, что они исключают друг друга.), и взаимное признание, осуществляемое на основании, как правило, актов вторичного права ЕС. Принцип взаимного признания, применяемый на основании актов гармонизирующего характера, является ограниченным. Но все зависит от подхода к процессу гармонизации (Например, выделяют полную гармонизацию, необязательную гармонизацию, частичную гармонизацию, минимальную гармонизацию, возвратную гармонизацию, а также так называемый «новый подход».). В первом случае, скорее всего, имеется в виду полная или иначе исчерпывающая гармонизация. Признание не может быть «взаимным» по определению, если не принимается в расчет законодательство государства происхождения. Однако в рамках более гибкого подхода допускается, что принцип взаимного признания применяется к услугам (или товарам), являющимся объектом минимальной или необязательной гармонизации. Минимальная гармонизация заключается в разработке минимальных стандартов на уровне ЕС, представляющих собой нижний предел, который является объектом полной гармонизации и порой может быть установлен на достаточно высоком уровне. По сравнению со стандартами, установленными в гармонизирующих актах ЕС, допускается принятие государствами более строгих мер в отношении своих товаров и услуг. Необязательная гармонизация предполагает, что в директивах закрепляется гармонизированный стандарт и производители при определенных обстоятельствах могут выбирать, следовать ему или нет.

Что касается сферы признания профессиональных квалификаций, как было сказано выше, признание, не являясь автоматическим, может быть предусмотрено актами вторичного права ЕС, например, закрепляющими общие системы признания дипломов, а также признание может выступать следствием предварительной гармонизации и тогда оно имеет квази-автоматическое действие.

Итак, принцип взаимного признания играет немаловажную роль в реализации принципа свободного предоставления услуг.

Прежде всего, признание профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов основывается на положениях первичного права ЕС. В соответствие со статьей 53 ДФЕС (бывшая 47) ч тобы облегчить доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и ее осуществление, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают директивы, направленные на взаимное признание дипломов, сертификатов и иных документов, подтверждающих профессиональную квалификацию, а также на координацию законодательных и административных положений государств-членов в отношении доступа к деятельности, не являющейся наемным трудом, и к ее осуществлению. Отдельное внимание уделено медицинским профессиям, профессиям вспомогательных медицинских работников и фармацевтическим профессиям. Так, применительно к ним постепенная отмена ограничений ставится в зависимость от проведения координации условий осуществления данных профессий в разных государствах-членах.

В процессе практики Суда ЕС проявились сложности, которые сопровождали применение права Сообщества (ныне ЕС) в сфере взаимного признания квалификаций. Следует обратиться, к примеру, к решению Суда по делу Case 2-74 Reyners ^[9] и к заключению генерального адвоката по данному делу ^[10]. Позиция адвоката сводилась к тому, что должны были быть устранены не только все ограничения свободы предоставления услуг, но и признаваться право граждан любого государства-члена заниматься профессиональной деятельностью (будь то деятельность в сфере торговли, промышленности, сельского хозяйства или лиц свободных профессий) на территории другого государства-члена на тех же условиях, что и граждане последнего. Деятельность адвокатов не должна была быть обусловлена требованием гражданства в каждом государстве-члене.

И при этом применение права Сообщества в рассматриваемой сфере было исключительно важным для Сообщества в целом, поскольку оно создавалось, как дающее возможность всем желающим заниматься торговлей, какой-либо профессией, или иными видами самостоятельной деятельности в любом государстве-члене, ином, нежели в котором была получена соответствующая профессиональная квалификаций ^{[11, p. 738]}.

Секторальный подход к гармонизации национальных требований к профессиональному образованию

Первоначально в целях координации и гармонизации законодательств государств-членов в части, касающейся признания квалификаций и соответствующих документов, принимались секторальные директивы. Как правило, для каждого сектора экономики (или профессии) принималось две директивы. В одной закреплялись требования по общему уровню образования и подготовки необходимому для осуществления деятельности или работы по профессии. Во второй перечислялись квалификации и дипломы, полученные в разных государствах-членах, которые соответствовали установленным условиям признания. В основном, такие директивы принимались в отношении видов деятельности в медицинской и иных связанных со здравоохранением сферах (врачи, медсестры, фармацевты, хирурги-ветеринары) и в отношении архитекторов. Также был принят ряд переходных и иных директив, касающихся различных видов деятельности и отраслей промышленности таких, как пищевая промышленность, угольная промышленность, оптовая и розничная торговля, деятельность посредников, а также мелких ремесленников ^{[11, p. 739]}. Еще следует назвать директиву, предметом регулирования которой является предоставление услуг в рамках юридической деятельности.

Назовем несколько таких директив и дадим им краткую характеристику.

Так, в Европейском Экономическом Сообществе (далее ЕЭС) взаимное признание документов, подтверждающих наличие профессиональных квалификаций по медицинской специальности было предметом регулирования одновременно двух директив, принятых в 1975 году: Директива 75/362, касающаяся взаимного признания дипломов, сертификатов и документов, подтверждающих квалификацию по медицине, включая меры по упрощению эффективной реализации права учреждения и свободы предоставления услуг ^[12], а также Директива 75/363, касающаяся координации законодательных и административных положений, регулирующих деятельность врачей ^[13] (они прекратили свое действие 15.04.1993 с вступлением в силу Директивы 93/16).

Во-первых, согласно положениям Директивы 75/362 государства-члены были обязаны признавать дипломы, сертификаты и иные документальные подтверждения квалификации, полученные гражданами в других государствах-членах. Речь идет о документах, перечисленных в статье 3 Директивы (например, подтверждением полученной во Франции квалификации являлся «Государственный диплом врача» - «Diplome d Etat de docteur en medecine» - фр.яз.), и отвечающим требованиям, закрепленным в Директиве 75/363. Например, эти требования заключались в том, что диплом, сертификат или иное документальное подтверждение квалификации, перечисленные в статье 3 Директивы 75/362, должны были гарантировать, что после прохождения обучения человек обладал достаточными знаниями клинических дисциплин и практическими навыками, дающими возможность надлежащим образом понять картину психических и физических заболеваний. Обучение должно было длиться не менее шести лет или 5500 часов теоретических и практических занятий в университете или под его контролем. Признание этих документов должно было позволить тому или иному заинтересованному лицу в качестве ненаемного работника иметь доступ к профессиональной деятельности и ее осуществлению. Следовательно, государства-члены должны были также предоставлять этим лицам право иметь собственную медицинскую практику.

Во-вторых, государства-члены также были обязаны признавать перечисленные в Директиве 75/362 дипломы, сертификаты и иные документы, подтверждающие квалификации врача специалиста и отвечающие требованиям Директивы 75/363. Например, во Франции - «Сертификат о специальном медицинском образовании» (Le certificat d etudes speciales de medecine - фр.яз.); в Ирландии - «Сертификат врача специалиста» (Certificate of specialist doctor - англ.яз.).

Как в первом, так и во втором случае помимо того, что любое государство-член должно было признавать вышеназванные документы, подтверждающие наличие квалификации, последние также должны были рассматриваться как равноценные документам, выданным на территории этого государства.

Вопрос о требовании дополнительного обучения лица, получившего диплом в ином государстве-члене, чем то, где осуществляется профессиональная деятельность, был разрешен Судом ЕС, например, в решении по делу С-246/80 C. Broekmeulen ^[14]: гражданин одного государства-члена, который получил диплом, признанный в силу Директивы 75/362, в другом государстве-члене, и который на этом основании допускается к общей медицинской практике в этом другом государстве-члене вправе осуществлять эту деятельность в государстве, гражданином которого является. Причем данное лицо имеет такое право, даже если государство его гражданства для доступа к профессии требует от него диплома, полученного в рамках его территории, и прохождения дополнительного периода образования. Суд признал, что свобода движения лиц, свобода учреждения и свобода предоставления услуг не будут реализованы в полной мере, если государства-члены будут ограничивать возможность в использовании преимуществ данных свобод своими гражданами, которые получили профессиональную квалификацию в другом государстве-члене в соответствие с Директивой, касающейся взаимного признания дипломов.

В начале 1990-х годов рассмотренные выше директивы, в которые неоднократно вносились изменения, в целях наибольшей ясности и рациональности, были подвержены кодификации и объединены в единый текст: Директива 93/16, направленная на упрощение свободного передвижения врачей и на взаимное признание их дипломов, сертификатов и иных документов, подтверждающие квалификации ^[15]. В нее также был включен текст действовавшей ранее Директивы 86/457, касающейся обучения по специальности врач-терапевт ^[16]. Сфера действия Директивы 93/16 распространяется на деятельность врачей (граждан государств-членов), осуществляемую как самостоятельно, так и в рамках трудовых отношений. Как и в ранее рассмотренных директивах эта Директива, являясь формой кодификации, содержит список названий документов, подтверждающих наличие квалификации, выдаваемых в разных странах, а также требования к знаниям, которые должны быть получены в процессе обучения. Например, подтверждением полученной в Германии квалификации являлся «Сертификат о сдаче государственного экзамена по медицине», выданный компетентными властями - «Zeugnis ueber die aerztliche Staatspruefung» (нем.яз.) Таким образом, государства признают дипломы, сертификаты и иные документы, подтверждающие наличие квалификации, выданные гражданам одних государств-членов на территории других государств-членов, предоставляя им доступ к деятельности врача и ее осуществление. Следует подчеркнуть, что документы, полученные в государстве своего гражданства и ином государстве-члене, имеют равную юридическую силу и признаются равноценными. Аналогичные требования распространяются на признание документов, подтверждающих наличие формальной квалификации в сфере специализированной медицины. Директива содержит также список, как специальностей, существующих в разных странах, так и соответствующих документов. Приведем несколько примеров. В Бельгии: «ученая степень агреже врача специалиста», присвоенная Министерством, ответственным за общественное здоровье («titre d agregation en qualite de medecin specialiste / erkenningstitel van geneersheer specialist»). Во Франции: «Сертификат о специальном медицинском образовании» («Certificat d etudes speciales de medicine»), выданный медицинским факультетом университета, объединенными факультетами университета по медицине и фармацевтике или университетами; «Диплом о специализированном медицинском образовании, выданный университетами» («Diplome d etudes specialisees de medecine delivre par les unversites»). В Люксембурге: «Сертификат врача специалиста» («Certificat de medecin specialiste»), выданный Министром общественного здравоохранения по совету медицинского института.

Особую сложность для взаимного признания квалификации представляют юристы. В 1974 г. при слушании дела С-33/74 Van Binsbergen ^[17] Суд ЕС счел не противоречащим правопорядку ЕЭС установление в странах ЕЭС национальных правил профессионального поведения юристов при условии, что они "не дискриминируют неграждан, объективно оправданы и пропорциональны поставленным целям". В 1977 году была принята Директива 77/249, направленная на упрощение эффективного использования юристами свободы предоставления услуг ^[18]. Скорее всего, речь об адвокатах нежели о юристах в целом: аvocat (фр.яз.), lawyer (англ.яз.) Однако учитывая особенности национальных систем юридического образования разных государств-членов представляется целесообразным использовать более общий термин - «юрист». Итак, в Директиве подчеркивается, что запрещены любые ограничения свободы предоставления услуг, основанные на гражданстве или условия постоянного проживания. Директива касается именно свободы предоставления услуг и не включает специальных положений относительно взаимного признания дипломов. В связи с этим в ней закреплено, что субъекты, на которые распространяется ее действие, используют название своей профессии, существующее в государстве их учреждения или иначе государства происхождения. Итак, Директива была предназначена определить статус юристов (адвокатов) и дает определение термина "юрист (адвокат)", но только применительно к тем сферам, в которых допускалась его работа (преимущественно по гражданским делам). Она основывается на том, что эффективное осуществление юристом деятельности, заключавшейся в предоставлении услуг, предполагает признание государством приема в качестве адвоката лица, которое работают по данной профессии в разных государствах-членах. Деятельность, связанная с представлением интересов и защитой клиента в суде или перед государственными властями, осуществляется в каждом государстве-члене (приема) в соответствие с условиями, установленными для юристов (адвокатов), учрежденных на его территории. В качестве таких условий не могут выступать требования постоянного проживания или регистрации в профессиональной организации в данном государстве-члене. При осуществлении данной деятельности юрист должен соблюдать профессиональные нормы (правила поведения) государства приема без ущерба обязанностям, возложенным на него в государстве его происхождения. Однако в отношении иной деятельности на него продолжают распространяться условия доступа к ее осуществлению и профессиональные нормы государства его происхождения. Но, в то же время, не должны нарушаться нормы, регулирующие данную профессиональную деятельность в государстве приема, в особенности те, которые касаются несовместимости деятельности юриста и других видов деятельности в данном государстве, профессиональной тайны, отношений с другими юристами, запрета оказания услуг сторонам, имеющим противоположные интересы, а также касающиеся рекламы. Эти нормы применяются лишь при условии, что юрист, учрежденный на территории другого государства-члена, способен их исполнять, а также в той мере, в которой их исполнение объективно оправдывается в целях обеспечения в данном государстве надлежащее осуществление юридической деятельности, достоинства профессии и соблюдения норм, касающихся несовместимости с другими видами деятельности. Таким образом, данные положения Директивы характеризуются определенной расплывчатостью формулировок и множеством условностей. Интересно то, что данная Директива является действующей.

Как следует из вышесказанного в отношении возможности представления интересов клиентов и их защиты в судебном процессе к юристу, предъявляются более жесткие требования, чем в отношении иной его деятельности. Так, любое государство-член вправе требовать от юриста, учрежденного на территории иного государства-члена, работать в сотрудничестве с местным юристом. Точнее речь идет о юристе, имеющим практику в данном суде и который при необходимости будет нести ответственность перед этой судебной инстанцией.

В решении Суда С-427/85 Commission v. Germany ^[19] был сделан вывод, что Германия нарушила свои обязательства, вытекающие из положений статей Договора об учреждении ЕЭС, касающихся свободы предоставления услуг, а также Директивы 77/249. Суть дела заключалась в том, что в Федеративной Республике Германия был принят национальный закон по применению упомянутой Директивы. Однако несколько его положений вызвали резкую критику со стороны Европейской Комиссии. Так, в частности, согласно этому закону юрист (адвокат) из другого государства-члена, который предоставляет услуги, связанные с представительством интересов и защитой клиентов в судебном процессе, может работать лишь совместно с юристом, учрежденным на территории Германии. Причем такое требование имело место даже в тех случаях, когда согласно немецкому законодательству не существовало требования представления интересов клиентов именно юристом. Также в законе запрещалось юристу из другого государства-члена присутствовать на уголовном процессе без сопровождения немецкого юриста.

В 1989 году юристов объединили с другими профессиями в принятой Директиве 89/48 ^[20], хотя и выделив в особую категорию "регулируемых профессий". Им было дано право учреждать в стране пребывания постоянное дело (бизнес, представительство) и возможность использовать местные названия. Однако вместе с тем их компетенция осталась ограниченной. Назовем еще также Директиву 98/5 направленную на упрощение осуществления деятельности юриста на постоянной основе в государстве-члене ином, чем то, в котором была приобретена профессиональная квалификация ^[21]. Следует обратить внимание на то, что в данном случае речь идет уже не о свободе предоставления услуг, а о свободе учреждения.

Необходимо особое внимание обратить, в том числе, на решения Суда ЕС по делам: 222/86 Heylens ^[22], касающееся свободы движения трудящихся, а также С-340/89 Vlassopoulou ^[23], касающееся свободы учреждения.Суть первого дела заключалась в следующем: Гражданин Бельгии Хэйленс, имеющий бельгийский диплом футбольного тренера, был приглашен на работу тренера команды Лилль во Франции. Французское министерство спорта отказало ему в признании эквивалентности диплома без объяснения причин. Однако он продолжил заниматься тренерской деятельностью и вследствие этого на него был подан иск Французским союзом футбольных тренеров. Вопрос о соответствии праву Сообщества французской системы признания эквивалентности дипломов был передан в Суд ЕС. Суд ЕС установил, что в отсутствие гармонизации условий доступа к профессии государства-члены вправе определять уровень знаний и квалификации необходимые для осуществления деятельности по определенной профессии и требовать предоставление диплома, подтверждающего такие знания и квалификации. Процедура признания эквивалентности должна позволить властям государств-членов объективно установить, что иностранный диплом, подтверждает наличие у его обладателя знаний и квалификаций если не идентичных, то, по крайней мере, эквивалентных тем, которые подтверждаются национальным дипломом. И в конечном итоге Суд заключил, что если доступ к профессии зависит от наличия национального диплома (принимающего государства) или иностранного диплома, признанного эквивалентным, согласно Договору решение об отказе гражданину другого государства-члена в признании эквивалентности диплома, выданного государством его происхождения, может быть обжаловано в судебном порядке. Это должно было позволить проверить законность данного решения с точки зрения права Сообщества и узнать его мотивированное обоснование (причины отказа в признании эквивалентности диплома). Данная позиция была впоследствии развита Судом в связи с делом Vlassopoulou.

В деле Vlassopoulou речь шла о том, что г-жа Влассопулу, получила диплом о высшем юридическом образовании в Греции, получила докторскую степень в Германии и работала в немецкой юридической фирме, получила разрешение работать с делами с иностранным элементом, касающимися права Греции и Сообщества. В соответствии с немецким законодательством, она работала под ответственность своих немецких коллег. Г-жа Влассопулу обратилась в Министерство за разрешением самостоятельно работать в качестве юриста. Ей было отказано на основании того, что она не соответствует требованиям немецкого законодательства и что статья 52 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 49 ДФЕС) не дает ей права работать по профессии в Германии на основании профессиональной квалификации, полученной в Греции. Суд ЕС постановил, что статья 52 Договора об учреждении ЕЭС или после внесения изменений в Договор статья 43 Договора об учреждении Европейского Сообщества (ныне 49 ДФЕС) должна интерпретироваться в следующем смысле: власти государства-члена, получившие запрос на разрешение работать по адвокатской профессии от гражданина Сообщества, который уже допущен к осуществлению деятельности по данной профессии в государстве своего происхождения, обязаны изучить, в какой мере знания и квалификация, подтвержденные дипломом, полученным заинтересованным лицом в государстве происхождения соответствует знаниям и квалификации, требуемым согласно законодательству государства приема. Следовательно, государство-член обязано изучать любое образование и опыт обладателя диплома или сертификата и сравнивать его знания и навыки с требуемыми для соответствия определенной квалификации. Если будет установлено, что они являются эквивалентными, то государство должно будет признать наличие квалификации. А в случае, если соответствие лишь частичное, государство вправе потребовать, чтобы заинтересованное лицо доказало, что обладает недостающими знаниями и навыками. В связи с этим государство обязано оценить могут ли быть достаточными недостающие знания и практический опыт, полученные данным лицом на его территории для присвоения определенной квалификации. Суд также пришел к выводу, что законодательство принимающего государства требует прохождение повышения квалификации или профессиональной практики, то власти государства должны оценить являются ли профессиональный опыт, полученный как в государстве происхождения, так и в принимающем государства, полностью или частично достаточными для удовлетворения данного требования. Подход, выбранный Судом, аналогичен положениям Директивы 89/48, хотя она в данном случае не применялась, поскольку срок ее имплементации тогда еще не истек ^{[11, p. 738]}. Положения Договора лишь требовали от государства учитывать уже полученные квалификации и опыт, если будет установлена их эквивалентность необходимым требованиям. Они не обязывали государства, в отличие Директивы, обеспечить условия для повышения квалификации лица, чтобы достичь требуемого уровня квалификации опыта.

Общие системы признания профессионального образования

С конца 1980-х годов был изменен подход к гармонизации национальных требований, касающихся признания профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов. Новый подход заключался в создании общей системы признания дипломов и квалификаций. В этих целях было принято три директивы: 89/48, 92/51 и 1999/42.

Итак, особенно много трудностей возникло в связи с взаимным признанием государствами ЕС требований и стандартов при принятии Директивы 89/48 об общей системе признания дипломов высшего образования, которые подтверждают профессиональное обучение, длящееся не менее трех лет ^[20], которая все-таки была принята и заложила ряд общих принципов в этой области. Прежде всего, закрепленная в ней система должны была применяться ко всем регламентируемым профессиям, по которым требовалось как минимум трехлетнее обучение в рамках университетского образования. Из сферы действия Директивы исключались профессии, являющиеся предметом регулирования директив специального характера. Согласно ее положениям признание основывалось на принципе взаимного доверия, то есть не требовалась координация подготовительных образовательных программ по разным специальностям. Основной смысл Директивы сводился к тому, что если гражданин одного из государств-членов имел намерение заниматься деятельностью в рамках регламентируемой профессии в любом государстве-члене, компетентные власти этого государства-члена не вправе были отказать ему на основании несоответствующего уровня квалификации, если данное лицо удовлетворял определенным условиям. Условия заключались, например, в следующем: иностранец из страны ЕЭС должен был быть допущен к профессии, если у него имелся эквивалентный диплом о высшем образовании, подтверждающий обучение в течение не менее трех лет на территории Сообщества. Удовлетворение данным условиям не означало, что лицо было допущено к профессии, но из этого следовало, что компетентные национальные власти не могли отказать в доступе только на основании несоответствующего уровня квалификации ^{[7, p. 836]}. В то же время если образование иностранного специалиста существенным образом не соответствовало содержанию диплома, выдаваемого в принимающем государстве, а также если регламентируемая в принимающем государстве профессия включала виды деятельности, которые не предусматривались регламентируемой в государстве его происхождения или осуществляемой им профессией, то ему могла быть предоставлена возможность повышения квалификации в срок, не превышающий трех лет (адаптационный период - an adaptation period - англ.яз.; un stage d'adaptation - фр.яз.). Под адаптационным периодом понимают осуществление заинтересованным лицом регламентируемой профессии в принимающем государстве под ответственностью квалифицированного работника и, как правило, сопровождающееся дополнительным обучением. В качестве альтернативы кандидат мог сдать экзамен на способность осуществлять определенную профессию или, иначе говоря, пройти проверку профессиональных знаний и подготовки (an aptitude test - англ.яз., une йpreuve d'aptitude - фр.яз.)., что сделать обычно очень трудно. Таким образом, принцип взаимного признания дипломов в данной директиве существенно ограничивался и терял свой первоначальный смысл.

Принятая в 1992 году Директива 92/51 о второй общей системе признания профессионального образования ^[24] имела целью распространить систему взаимного признания, установленную Директивой 89/48, на профессии, требования к обучению которым принадлежат к более низкому уровню. Например, речь шла о признании дипломов об окончании курсов, длящихся до одного года. В Директиве был закреплен тот же подход, что и в Директиве 89/49, хотя и основывался на признании периодов непрерывного опыта и обладания навыками, а не только признании формальных квалификаций или дипломов. В докладе Комиссии от 3 февраля 2000 года, касающегося применения Директивы 92/51, были даны пояснения по некоторым категориям профессий. Итак, что касается профессий в сфере туристических услуг, то существует различие между туристическими гидами и сопровождающими лицами; проблемы эквивалентности зависят от воли субъектов совмещать принцип свободы предоставления услуг с национальным правом государств-членов.

Преимущество нового подхода заключалось в том, что любое лицо, получившее профессиональную квалификацию, было вправе сослаться на рассмотренные выше две директивы, что не позволило бы государствам-членам просто отказать данному лицу заниматься деятельностью в рамках регламентируемой профессии на основании несоответствующей квалификации. Следует отметить, что выводы сделанные Судом ЕС в решениях по делам 222/86 Heylens, C -340/89 Vlassopoulou и С-33/74 Van Binsbergen, относительно прямого действия статья 52 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 49 ДФЕС) и статьи 59 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 56 ДФЕС) потеряли свою актуальность применительно к взаимному признанию. Однако имели место случаи, когда полученное образование не подпадало под сферу действия данных или ранее принятых секторальных директив или когда согласно позиции государства-члена оно не соответствовало закрепленным в них условиям. В связи с этим основной принцип, сформулированный Судом ЕС при толковании положений статьи 52 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 49 ДФЕС) по делам Heylens, C -340/89 Vlassopoulou оставался исключительно важным.Так, требование к государствам-членам проверять знания и квалификацию, приобретенные на территории другого государства-члена, и приводить адекватные причины непризнания квалификации или требование к заинтересованному лицу сдать экзамен на соответствие необходимой квалификации или требование дополнительного обучения, безусловно, продолжали действовать, когда не применялись вышеназванные директивы.

Естественно, новый подход был не лишен определенных недостатков. Например, основной принцип, лежащий в основе новой системы - взаимное доверие на пути реализации сталкивался с большими трудностями. Наблюдалась следующая тенденция: государства-члены ему не следовали в должной мере. Это выражалось, в частности, в том, что в большинстве случаев меры по контролю признавались обоснованными ^{[11, p. 742]}. Также государства-члены предпочитали прибегать к экзамену на соответствие определенной квалификации (должности), что являлось широким толкованием исключения из положения директив, предоставляющие лицу право выбора между экзаменом и периодом адаптации (повышением квалификации и обучением).

Сфера действия директив, касающихся взаимного признания квалификаций, не распространялась на неграждан Сообщества, а также на ситуации, когда граждане Сообщества получали квалификацию за его пределами. Хотя Директивы 89/48 и 92/51 предусматривали, что диплом, полученный на территории государств-членов Сообществ при определенных обстоятельствах может учитывать обучение и профессиональную подготовку за пределами Сообщества. В то же время Совет рекомендовал государствам-членам признавать дипломы и иные документы, подтверждающие квалификацию, полученные гражданами Сообщества за его пределами ^[25].

Директива 1999/42 ^[26] учредила третью общую систему взаимного признания дипломов, основанную на сроках беспрерывного опыта и владения навыками, а не на обладании формальным уровнем квалификации или дипломом.

В Директивы 89/48 и 92/51 были внесены изменения Директивой 2001/19 ^[27], заключающейся в упрощении координационной процедуры, предусмотренной в директивах общего характера, а также в введении концепции «регламентированного обучения и подготовки» и в праве принимающего государства проверять полученный профессиональный опыт. Изменению подлежали также некоторые секторальные директивы, касающиеся таких медицинских специальностей как врачи, стоматологи, хирурги-ветеринары, акушеры, фармацевты, медицинские сестры, а также архитекторов. В частности, это коснулось упоминаемой выше Директивы 93/16.

В Резолюции Совета о взаимном признании ^[28] 1999 года, в основании которой лежало Сообщение Комиссии «Взаимное признание в рамках реализации плана действий по становлению внутреннего рынка» ^[29], подчеркивается важность данного принципа для надлежащего функционирования внутреннего рынка и что для этого необходимо сочетать гармонизирующее законодательство, инструменты, позволяющие проверять соответствие или эквивалентность (документов, подтверждающих профессиональные квалификации) и взаимное признание, а также предпринимать новые шаги в области признания дипломов. Особое внимание в целях повышения эффективности применения принципа взаимного признания в сфере предоставления услуг, согласно мнению Совета, следовало уделить признанию профессиональных квалификаций и документов, их подтверждающих. Совет призывал государства-члены изучить и упростить соответствующее национальное законодательство и процедуры применения принципа взаимного признания, повысив их эффективность и скорость; усилить административное сотрудничество, а также оказывать поддержку Комиссии в сборе информации по проблемам применения принципа взаимного признания. В свою очередь Комиссии рекомендовалось, в частности, собирать информацию об успешном и неудачном применении принципа, а также об экономических последствиях.

Следует также упомянуть Решение Европейского Парламента и Совета 2241/2004 ^[30], которое вводит ряд инструментов, при помощи которых лица могут описывать свой уровень квалификации и компетенции, а также Европейскую структуру квалификаций (European Qualifications Framework EQF) ^[31],которая призвана служить для перевода и сравнения квалификаций, полученных в рамках различных систем образования и подготовки, а также для более тесного сотрудничества соответствующих властей.

В Стратегии для внутреннего рынка на 2003-2006 гг. ^[32] одним из ее приоритетных направлений выступало объединение рынков услуг, и, в частности, была закреплена задача Совету и Парламенту разработать проект Директивы о признании профессиональных квалификаций, принятие которой стало важным этапом в развитии правового регулирования свободы предоставления услуг.

Директива 2005/36 о признании профессиональных квалификаций

Теперь рассмотрим некоторые основные моменты действующей ныне Директивы 2005/36 о признании профессиональных квалификаций ^[33]. Она направлена, в частности, на либерализацию предоставления услуг, повышение автоматизма признания квалификаций, упрощение административных процедур. Данная Директива имела целью закрепить в едином акте положения пятнадцати директив, среди которых двенадцать секторальных директив и три директивы, которые учреждали общую систему признания профессиональных квалификаций (Она отменила и заменила, в том числе, упомянутые выше директивы: Директиву 93/16 (о свободе передвижения и признания дипломов врачей), а также Директивы 89/48, 92/51/и 1999/42).

Прежде всего, необходимо раскрыть содержание нескольких терминов. Так, регламентируемая профессия (regulated profession (англ.яз.), profession reglementee (фр.яз.)) согласно пункту 1 (а) статьи 3 Директивы это профессиональная деятельность или совокупность видов профессиональной деятельности, доступ к которым, осуществление или один из способов осуществления которых является прямо или косвенно предметом регулирования законодательных или административных положений относительно обладания определенными профессиональными квалификациями. Кроме этого, регламентируемыми профессиями считаются профессии членов ассоциаций и организаций, перечисленных в Приложении 1. В их число входят, например, в Ирландии Ассоциация Сертифицированных Бухгалтеров, Институт Инженеров Ирландии.

Согласно пункту 1 (b) статьи 3 Директивы под профессиональными квалификациями (professional qualifications (англ.яз.), qualifications professionnelles (фр.яз.)) понимаются квалификации, подтверждаемые документом об образовании, свидетельством о наличии определенной компетенции в соответствие с пунктами (a) (i) статьи 11 и/или профессиональным опытом.

В статье 3 Директивы также раскрывается, что понимается под документом об образовании (evidence of formal qualifications (англ.яз.), titre de formation (фр.яз.)). В соответствие с пунктом 1 (с) это дипломы, сертификаты и иные документы, выданные властью государства-члена, наделенной таким полномочием законодательными или административными положениями этого государства. Эти документы санкционируют или иначе утверждают (удостоверяют) профессиональное образование, полученное в основном на территории ЕС. Если это определение не может быть применено, то документом об образовании будет рассматривать документ, отвечающий требованиям пункта 3 данной статьи. Таким образом, приравнивается к документу об образовании любой документ об образовании, выданный в третьей стране, если его обладатель имеет профессиональный опыт сроком три года на территории государства-члена, которое признало этот документ в соответствие с пунктом 2 статьи 2 Директивы и его заверило.

Итак, Директива устанавливает правила, согласно которым государство-член, которое требует для доступа к регламентируемой профессии и ее осуществлению на его территории наличие определенных профессиональных квалификаций (принимающее государство), признает для доступа к этой профессии и ее осуществлению наличие профессиональных квалификаций, полученных в другом или нескольких других государствах-членах (государство происхождения) и которые позволяют их обладателю осуществлять ту же профессию (статья 1 Директивы). То есть должны быть сравнимыми виды деятельности, по которым получена соответствующая квалификация в государстве происхождения, и к осуществлению которых обладатель последней хочет быть допущенным в принимающем государстве. Таким образом, данное положение Директивы выступает правовой основой для права принимающего государства в целях выявления идентичности или эквивалентности сопоставлять иностранные документы, подтверждающие ту или иную профессиональную квалификацию, с отечественными, с точки зрения требований, предъявляемых к определенной квалификации. Следовательно, это в очередной раз показывает, что принцип взаимного признания подчинен усмотрению государств, на которое влияют разные факторы, например, наличие или отсутствие взаимного доверия между государствами, национальный протекционизм, иные государственные интересы. В качестве негативного последствия такого усмотрения может возникнуть препятствие реализации принципа взаимного признания, а также самой свободы предоставления услуг.

В статье 4 Директивы закреплены последствия признания профессиональных квалификаций принимающим государством, которые заключаются в том, что оно позволяет поставщику услуг в этом государстве осуществлять деятельность в рамках той же профессии, по которой он получил квалификацию в государстве происхождения, и осуществлять свою деятельность на тех же условиях, что национальные поставщики услуг.

Рассматриваемая Директива распространяет свое действие на всех граждан какого-либо государства-члена ЕС, которые хотят работать по регламентируемой профессии как в качестве наемного, так и независимого (самозанятого) работника в другом государстве-члене, нежели в котором он получил соответствующую профессиональную квалификацию.

Существенным является то, что Директива распространяет свое действие на лиц, имеющих образование или опыт работы по профессии, регламентируемой в государстве-члене ЕС. Следует еще добавить, что действие Директивы не распространяется на определенную регламентируемую профессию в той части, в которой в отношении нее действуют положения иного акта ЕС специального характера, касающиеся признания профессиональных квалификаций.

Отдельный интерес представляет ситуация, когда гражданин ЕС получил профессиональную квалификацию за пределами ЕС. Согласно пункту 2 статьи 2 Директивы каждое государство-член вправе разрешить осуществление регламентируемой профессии на своей территории в соответствии со своим законодательством гражданам одного из государств-членов, владеющих определенной профессиональной квалификацией, полученной за пределами ЕС. То есть это лишь право государств-членов. Как было сказано выше, если гражданин ЕС имеет профессиональный опыт сроком три года на территории государства-члена и оно признало и заверило его документ об образовании, выданный в третьей стране, то последний приравнивается к документу об образовании по смыслу пункта 1 статьи 3 Директивы.

Из вышесказанного следует, что, во-первых, сфера действия Директивы ограничивается признанием квалификаций по регламентируемой в принимающем государстве профессии; во-вторых, ее действие распространяется на граждан ЕС, получивших профессиональную квалификацию на территории одного из государств-членов ЕС, а также при определенных условиях и на граждан ЕС, получивших профессиональную квалификацию за пределами ЕС; в-третьих, Директива является одним из источников, составляющих правовую основу сразу нескольких свобод внутреннего рынка: свободы движения лиц (свободы движения трудящихся и свободы учреждения), а также свободы предоставления услуг.

Особо отметим, что в виду различных правовых режимов, установленных, для предоставления трансграничных услуг, с одной стороны, временного и несистематичного или нерегулярного (от случая к случаю) характера, а с другой - предоставление услуг при учреждении на территории другого государства, в Директиве подчеркивается важность разграничения данных ситуаций, когда поставщик услуг направляется в другое государство-член ЕС по месту нахождения получателя услуг. Таким образом, речь идет о том, как отграничить сферу действия свободы предоставления услуг в смысле ДФЕС от свободы учреждения. Статья 57 ДФЕС содержит критерий продолжительности деятельности, но при этом решение о том, что считать временной деятельностью, может быть принято только в каждом конкретном случае. Стоит процитировать формулировку абзаца 3 статьи 57 ДФЕС: «Предоставляющее услуги лицо может, в этой связи, временно осуществлять свою деятельность в том государстве-члене, где эти услуги предоставляются, на тех же условиях, которые установлены в этом государстве для собственных граждан, если это не нарушает положений главы, касающейся права учреждения».

Согласно статье 5 «Принцип свободного предоставления услуг» без ущерба специальным положениям права ЕС и статьям 6 и 7 Директивы государства-члены не могут ограничивать свободу предоставления услуг в другом государстве-члене по причинам, связанным с профессиональными квалификациями, если:

- поставщик услуг правомерно обосновался в государстве-члене для осуществления там деятельности в рамках той же профессии и

- перемещается в целях предоставления услуги за пределы территории государства своего учреждения, при условии, что он там осуществлял данную профессиональную деятельность не менее двух лет в течение десяти лет, если его профессия не является регламентируемой в государстве происхождения. То есть, если поставщик услуг в государстве своего учреждения правомерно осуществляет деятельность по регламентируемой профессии, то по общему правилу для того, чтобы быть допущенным к осуществлению этой же деятельности на территории другого государства, ему не требуется подтверждать наличие определенного профессионального опыта.