Международные обязательства и активы бывшего СССР: проблемы раздела и итоговое решение

Размещено на http://www.allbest.ru/

Международные обязательства и активы бывшего СССР: проблемы раздела и итоговое решение

Серьезной проблемой, порожденной распадом СССР, стала выплата внешнего долга Советского Союза и раздел его зарубежных активов. Бывшим советским республикам предстояло определиться по вопросу правосубъектности Российской Федерации, согласовать способы и порядок погашения внешнего государственного долга, что рассматривалось как необходимое и обязательное условие для раздела зарубежной государственной собственности. Общепризнанным способом урегулирования спорных межгосударственных отношений является заключение международного договора. В работе проанализированы попытки достижения согласия между бывшими советскими республиками путем заключения международных многосторонних соглашений в рамках СССР и сменившего его СНГ. Наряду с анализом проблемы исполнения международных государственных обязательств в работе уделено внимание и долговым обязательствам бывшего СССР частным лицам, исследованы различные подходы к разрешению этого вопроса. Особенности процесса решения проблемы выплаты внешнего долга, раздела активов бывшего СССР и достигнутые в конечном итоге результаты являются предметом исследования предлагаемой статьи.

К началу 90-х годов за границей находилось различное имущество, составляющее государственную собственность Советского Союза. В первую очередь, речь идет о недвижимости, предназначенной для осуществления государством публичных функций (дипломатические и торговые представительства, консульства), приравненные к недвижимости транспортные средства (самолеты, суда), ценные бумаги, вклады в уставный капитал, средства Центробанка и Внешэкономбанка и др.

Распад Советского Союза и образование на его территории новых независимых государств породил необходимость разрешения серьезных вопросов, связанных с изменением международных обязательств и разделом находящейся за рубежом государственной собственности [1].

Однако прежде чем приступить к анализу решения этих вопросов, необходимо акцентировать внимание на том, в качестве кого позиционировала себя Россия в международных переговорах по выплате советских долгов и разделу государственного имущества бывшего СССР: в качестве нового государства - преемника либо государства, которое не является новым субъектом международного права, а является государством - продолжателем Советского Союза, поскольку, на наш взгляд, от этого во многом должны были зависеть устанавливаемые международными соглашениями подходы к распределению бывшей государственной собственности Советского Союза и конечные результаты этого процесса. Сразу же следует оговориться, что речь идет о бывших республиках СССР - Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстане, Киргизии, России, Таджикистане, Узбекистане, Украине. Прибалтийские республики в заключении этих договоров не участвовали.

Понятие континуитета государства

При анализе последствий происходящих в международном сообществе политических изменений помимо термина «правопреемство» нередко используется и термин «континуитет». Являются ли эти понятия тождественными или же понятие «континуитет» имеет иную правовую природу и, как вывод, оно влечет особые последствия, отличные от тех, которые влечет правопреемство?

Так же как и в определении понятия «правопреемство», в определении понятия «континуитет» существуют свои проблемы. Отметим сразу же, что наряду с термином «континуитет» в научной литературе используются термины «правопродолжательство», «государство-продолжатель».

Распространенным определением континуитета в международно-правовой доктрине можно считать определение, согласно которому правосубъектность государства является идентичной независимо от любых внутренних изменений (при условии сохранения той же территории и того же населения), и эта идентичность неразрывно связана с непрерывным действием международных договоров для данного государства.

Из этого определения должно следовать, что: во-первых, государство, заявляющее о своем континуитете, не является новым государством независимо от внутригосударственных изменений политического, экономического либо социального характера, которые имели место быть, при условии сохранения его прежних границ и населения. Чаще всего речь идет о кардинальных политических изменениях в государстве -- социальной революции и смене государственного режима.

Во-вторых, следствием этой идентичности является сохранение полного объема прав и обязательств, возникших в силу действовавших на момент заявления о континуитете международных договоров.

Однако в реальности данного определения не придерживается почти никто из современных юристов - международников. Да и практические случаи континуитета свидетельствуют, что далеко не всегда этот процесс укладывается в жесткие рамки теоретической дефиниции.

Еще в середине двадцатого века, исследуя явление континуитета, Есаян А.А. отмечал, что «источником международной правосубъективности является государственность данного народа, ибо данное суверенное государство является субъектом международного права не потому, что в нем у власти стоит тот или иной общественный класс, а потому что налицо прочная политическая организация общества». Именно «из факта непрерывности государственности данного народа, т.е. прочной политической организации, безотносительно к тому, какова эта организация, вытекает принцип непрерывности международной правосубъектности этого государства, а это означает, что суверенное государство является субъектом международного права вне зависимости от его социального облика.

Если после революции сохраняется национальная государственность, то налицо непрерывность данной международно-правовой личности, в рамках которой произошла смена классово-социального общественного строя и, наоборот, международная правосубъектность прерывается, если прерывается национальная государственность в международно-правовом смысле» [2].

«Континуитет (продолжательство) государства и правопреемство государств, заключает Черниченко С.В., -- разные явления. Континуитет государства -- непрерывность его существования как субъекта международного права даже в случае временного его исчезновения как социального организма (например, в результате временной оккупации его территории, как это произошло с Польшей в период 1939-1945 г.г.). Правопреемство -- переход прав и обязанностей от одного субъекта права к другому. В международном праве правопреемство -- переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому, обычно -- от государства к государству». Проблема континуитета возникает, приходит к выводу Черниченко С.В., в некоторых чрезвычайных ситуациях. В качестве таковых могут рассматриваться временная гибель государства как социального организма в результате оккупации его территории, отделения от него каких-то частей и образования на них новых государств. Сами по себе социальные потрясения в обществе, коренная ломка социально-экономических и политических структур не влекут за собой автоматически исчезновения государства как субъекта международного права[3]. Однако тот же автор отмечает, что «в доктрине международного права нет единства мнений по вопросу о том, возникает ли новый субъект международного права при радикальных социальных изменениях в результате революции, или же, поскольку сохраняется государственность данного народа, смены субъекта международного права не происходит»[4].

Проблеме соотношения континуитета и правопреемства уделялось в юридической литературе не так уж и много внимания, хотя с теоретической и практической точки зрения она представляет несомненный интерес.

«Есть фундаментальное различие между продолжательством государства и правопреемством государства: это значит, что следует отличать случаи, когда то же самое государство может продолжать свое существование, несмотря на смену правительства, территории или населения и случаи, когда на той же территории на смену одного государства приходит другое», заключает Джеймс Кроуфорд [5]. Оппонентом выступает Я. Броунли, полагающий, что на практике такое различие часто спорно, и во многих случаях оно может зависеть не от сущности конкретного явления, а от того, каким образом все это происходит [6]. Однако оба исследователя признают, что юристы - международники уделяют этим проблемам гораздо меньше внимания, чем концепции государства как такового и определению его идентичности. Среди ученых, которые посвятили свои работы исследованию явлений идентичности, континуитета и правопреемства следует упомянуть также К. Марека, ставящего на первое место вопрос об идентичности государства, под которой он понимает идентичность международных прав и обязанностей, до и после того события, которое вызывает сомнения в этой идентичности и исключительно на основе обычной нормы pacta sunt servanda [7].

Однако, несмотря на то, что не все зарубежные исследователи признают континуитет в качестве особого самостоятельного процесса, почти все они сходятся в том, что с практической точки зрения далеко не все явления, происходящие с государством после социальных потрясений можно объяснить исключительно с позиции теории правопреемства. Так, не отрицается и не оспаривается, что изменение территории не приводит к появлению нового государства, если, несмотря на отделение либо присоединение новой территории, сохраняет силу прежняя конституционная система страны. Аналогичным образом не имеет принципиального значения изменение численности населения страны, равно как не определяет прекращение существования государства либо его сохранение смена правительства. Так, после некоторых колебаний западными исследователями было признано, что РСФСР, а впоследствии Советский Союз является продолжателем царской России, а Китайская Народная республика это все тот же Китай [8]. То есть, в действительности, на континуитет не оказывает влияния ни изменения в названии государства, ни даже непризнание революционного правительства.

Сохранение прежней правосубъектности, а именно так нередко формулируется понятие континуитета в правовых исследованиях, рассматривается преимущественно в связи с социальными революциями. Особенно популярной эта тема стала в начале - середине прошлого века, именно в это время блестящая плеяда советских ученых-юристов посвятила указанной проблеме ряд монографий и научных статей. Это работы Авакова М.М., Бараташвили Д.И., Боброва Р.Л, Есаяна А.А., Захаровой Н.В., Коровина Е.И., Лисовского В.И., Лазарева М.И., Тункина Г.И, Фельдмана Д.И.[9] и многих других.

К сожалению, в работах современных российских ученых - международников по международному праву анализу процесса континуитета - сохранению прежней правосубъектности уделяется гораздо меньше внимания, чем процессу правопреемства.

В появившихся в последнее время исследованиях термин "континуитет" стал употребляться не для обозначения непрерывности государства как субъекта международного права, а преимущественно для характеристики непрерывности государственных обязательств, в первую очередь договорных.

Если прежде в случае, когда речь шла о континуитете государства, подразумевалось, что данный термин означает континуитет международной правосубъектности (подчиненность нормам международного права, обладание международными правами и обязанностями, способность участвовать в международных отношениях), то в последних исследованиях термин «континуитет» нередко используется исключительно для обозначения автоматического сохранения в силе международных обязательств.

Так, большинство современных ученых, используя термин «континуитет» для обозначения непрерывности обязательств, квалифицируют его как форму проявления правопреемства, иллюстрируя его действие главным образом на примере распада СССР. Характеризуя Россию как «государство - продолжатель СССР», Лукашук И.И. пишет, что это означает, что «место СССР в мировой политике занимает Россия. Она является основным, генеральным правопреемником Союза, и на нее ложится главная ответственность за выполнение его обязательств»[10]. Шлянцев Д.А. также стоит на позиции, что процесс правопреемства характеризуется, в том числе и континуитетом обязательств. По его заключению, особенность процесса правопреемства в связи с прекращением существования СССР «имеет определенную особенность, которая заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым в доктрине международного права понимается продолжение одним государством (государством - продолжателем), в данном случае Россией, осуществление предусмотренных в договорах прав и обязательств другого государства, в данном случае бывшего СССР»[11].

В курсе международного права Колосова Ю.М. и Кузнецова В.И. отмечается, что «процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР, происходящий в основном в рамках норм международного права, имеет существенную особенность. Она заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым понимается продолжение Россией осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств бывшего СССР»[12]. С точки зрения Игнатенко Г.В. «Российская Федерация в специфических условиях становления ее международной правосубъектности выступает одновременно в качестве государства -- продолжателя СССР в отношении одной категории прав и обязательств и в качестве государства-преемника в отношении другой категории прав и обязательств. Термин «государство-продолжатель» не претендует на замену признанного термина «государство-преемник»[13].

По нашему мнению, стоит разделить указанные понятия, поскольку правовая природа явлений, для определений которых они используются, носит различный характер. Более приемлема, на наш взгляд, позиция, согласно которой термин «правопрееемство» используется для обозначения процессов, имеющих в основе принципиально новое начало, а термин «континуитет» - для продолжающихся процессов, характеризующихся сохранением ранее существовавшей основы.

На практике не всегда возможно после распада либо объединения государств определить, произошло ли образование группы новых государств - преемников, государства - преемника или же наряду с вновь образовавшимися осталось и прежнее государство - продолжатель или же, что также возможно, все из них стали государствами - продолжателями. Можно вспомнить дискуссии, которые велись по поводу правосубъектности Австрии и Венгрии после расчленения Австро-Венгерской монархии в 1918 году, определении правосубъектности возникшей в 1918 году Югославии и появившихся на ее территории государств после ее распада в конце прошлого - начале нынешнего веков.

Также, не стоит забывать о том, что вопрос о континуитете государства решается не только на основе представления государства о самом себе и его поведении, но также и на основании признания его продолжателем третьими государствами. Этот тезис получил в настоящее время как теоретическое обоснование, так и практическое подтверждение. Мюллерсон Р., указывая на то, что существенное значение имеет представление государства о самом себе, тем не менее, подчеркивает, что вопрос о континуитете зависит от признания его третьими государствами, о чем свидетельствует ситуация с Индией после 1947 года[14]. Аналогичную позицию занимает Э. Рюиз-Фабри[15]. О том, что одного представления государства о себе как о продолжателе недостаточно, наглядно свидетельствует ситуация с бывшей Югославией. Напомним, что, несмотря на заявления ФРЮ (Сербия, Черногория) о своем континуитете, она не была признана международным сообществом в качестве государства - продолжателя бывшей СФРЮ.

Согласование способа и порядка погашения внешнего государственного долга как необходимых и обязательных условий раздела государственной собственности .

Первоочередной задачей, которую следовало разрешить до распределения всей собственности бывшего СССР, стал выбор принципов распределения государственной собственности и государственных долгов. Рассмотрение этих вопросов осуществлялось союзными республиками одновременно, как нераздельно связанных между собой.

СССР не являлся участником Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года. Тем не менее, это не помешало разработчикам при выработке положений уже первого документа - Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года обратиться к положениям этой Конвенции для разрешения соответствующих проблем правопреемства. (В преамбуле договора было указано на то, что государства - участники принимают во внимание принципы международного права и положения Венской (1983 г.) конвенции "О правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов").

Однако действительно ли подходы к распределению бывшей государственной собственности СССР соответствовали подходам, закрепленным в Конвенции, или же этот процесс характеризовался такими индивидуальными особенностями, разрешить которые исключительно конвенционными нормами не представлялось возможным?

На эти и другие вопросы можно найти ответ при анализе международных соглашений по вопросам раздела и использования государственной собственности бывшего СССР, находящейся за рубежом. Такое исследование позволяет проследить, как решался вопрос о судьбе государственного имущества и долгов бывшего союзного государства.

Существовала объективная необходимость в том, чтобы правовые основания раздела активов и долгов были восприняты всеми государствами-участниками СССР, в противном случае при непогашении внешних займов, республики могли столкнуться с серьезными проблемами, связанными с отказом международных кредиторов в предоставлении отсрочки платежей и выдачи новых кредитов по линии правительственных, международных валютно-финансовых организаций и коммерческих банков. Такой подход - одновременное рассмотрение проблемы долгов и раздела государственной собственности полностью соответствовал содержанию Венской конвенции 1983 года, которая, по сути, не разделяет эти два вопроса на самостоятельные, существующие независимо друг от друга.

Еще до официального провозглашения о прекращении существования Советского Союза и образования новых независимых государств в Москве состоялась встреча представителей семи ведущих стран - кредиторов и союзных республик, на которой обсуждались вопросы внешнего долга СССР и гарантии его выплаты государствами - преемниками.

Результатами этих совещаний стали Меморандум от 28 октября 1991 года о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза Советских Социалистических республик и его правопреемников и Коммюнике от 24 ноября 1991 года, в которых были зафиксированы взаимные обязательства сторон и сформулированы принципы выплаты внешнего долга, обязательные для государств - преемников. Согласно меморандуму, стороны объявили себя солидарно несущими ответственность за долг без ущерба для ранее заключенных СССР контрактов.

Данное заявление свидетельствовало о принятии государствами-преемниками солидарной ответственности по погашению внешнего долга СССР. Невыполнение одним из государств - преемников обязательств по выплате долга означало, что остальные государства должны были принять его обязательства на себя, в противном случае автоматически прекращалось кредитование всех государств.

Первым шагом на пути урегулирования вопроса о разделе государственной собственности и государственных долгов стало, как уже было сказано, заключение 4 декабря 1991 года в Москве Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР[16]. Неотъемлемой и составной частью Договора являлись Соглашение о механизме погашения и обслуживания задолженности (обязательств) СССР в иностранной валюте, а также своевременного восполнения страхового фонда от 4 декабря 1991 года и Протокол о методике определения долей суверенных государств в долге и активах Союза ССР и абсолютных величинах задолженности от 4 декабря 1991 года[17]. Договор был подписан Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Россией, СССР, Таджикистаном, Украиной. Прибалтийские республики и Узбекистан в Договоре участия не приняли.

В этом первом международном документе все республики, входящие в состав СССР, были поименованы правопреемниками СССР (статья 2 Договора), сменяющими государство - предшественник в порядке правопреемства (статья 1 Договора).

Знаменателен этот международный документ, с одной стороны, тем, что в нем было дано обобщенное понятие государственных активов, иными словами, впервые были перечислены объекты, относимые договаривающимися сторонами к государственной собственности, подлежащей разделу. Так, в статье 1 Договора было определено, что под активами СССР понимается недвижимая и движимая государственная собственность СССР за пределами его территории, золотовалютные фонды и резервы СССР, инвестиции за рубежом, любые финансовые обязательства в отношении СССР другого государства, международной организации или любого иного иностранного дебитора. Вопрос об оценке и разделении Алмазного фонда было решено урегулировать специальным соглашением.

Государственный внешний долг СССР согласно договору был определен как любое финансовое обязательство, взятое СССР или другим законным образом уполномоченными на то СССР лицами, в отношении другого государства, международной организации или любого иного иностранного кредитора.

С другой стороны, документ устанавливал основополагающий принцип урегулирования долговых обязательств, который был сформулирован в статье 3 Договора: «Стороны принимают на себя обязательство участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию государственного внешнего долга СССР (в дальнейшем - Долг) в долях, согласованных Сторонами, и при условии исполнения вышеуказанного обязательства принимают на себя обязательство гарантировать право собственности каждой из Сторон на причитающуюся ей долю активов СССР (в дальнейшем - Активы)». То есть, право на получение своей доли активов СССР (государственной зарубежной собственности) государства - участники получали в случае погашения ими обязательств по внешнему долгу СССР.

Необходимо отметить, что сложившая к моменту распада Советского Союза экономическая ситуация была достаточно непростой. По данным Внешэкономбанка СССР по состоянию на 1 января 1991 года, а именно на эту дату Соглашением глав правительств суверенных государств от 19 ноября 1991 года были зафиксированы долг и активы СССР, подлежащие распределению между суверенными государствами, размер долга составил 72,7 млрд. долларов США. В связи с частичным погашением долга к концу 1991 года эта сумма снизилась до 55,7 млрд. долларов США, размер активов конкретизирован не был[18].

По операциям 1991 года от имени Союза ССР возникла задолженность на сумму 25,3 млрд. долларов США, включая обязательства по валютным фондам советских организаций и средствам граждан, а также обязательства перед транспортными организациями за осуществление в 1991 году перевозок внешнеторговых грузов.

В соответствии с проектом Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР, парафированного экспертами суверенных государств 26 ноября 1991 года, стороны договорились о том, что распределение внешнего долга СССР, возникшего в 1991 году по продовольствию и товарам народного потребления, осуществляется по фактическому использованию государствами - правопреемниками полученных кредитов, остальное - по агрегированному показателю. За вычетом приходившихся на продовольствие и товары народного потребления 8,8 млрд. долларов США, подлежащий распределению по агрегированному критерию остаток составил 16,5 млрд. долларов США. В результате проведенных расчетов сумма долга и нераспределенных кредитов 1991 года составила 81 млрд. долларов США (48,5 млрд. рублей) и подлежала уточнению по состоянию на 1 января 1992 года.

Ясно, что принципы определения долей участия республик в погашении внешнего долга бывшего СССР и, соответственно, их долей в государственном имуществе, стало первостепенной задачей.

Положения Венской Конвенции 1983 года о необходимости определения справедливой доли каждого из государств-преемников были реализованы на практике бывшими советскими республиками следующим образом.

Доли каждого из участников договора были определены на основании единого агрегированного показателя, рассчитанного на основе факторного анализа. В основу расчетов были положены четыре показателя: доли республик в экспорте, импорте, произведенном национальном доходе и численности населения СССР за 1986 - 1990 годы. Факторный анализ - один из методов многомерного статистического анализа. В данном случае многомерное экономическое явление - "Внешний долг СССР" - суверенными республиками было решено характеризовать четырьмя признаками: долями республик в экспорте, импорте, произведенном национальном доходе, численности населения СССР за 1986 - 1990 годы. Расчеты были произведены на ЭВМ Научно-исследовательского экономического института при Минэкономики СССР на основе программно-математического обеспечения.

На момент подписания Договора, в статье 4 эти доли были определены следующим образом:

Российская Советская Федеративная

Социалистическая Республика 61,34

Украина 16,37

Республика Беларусь 4,13

Республика Узбекистан 3,27

Казахская Советская Социалистическая

Республика 3,86

Республика Грузия 1,62

Азербайджанская Республика 1,64

Литовская Республика 1,41

Республика Молдова 1,29

Латвийская Республика 1,14

Республика Кыргызстан 0,95

Республика Таджикистан 0,82

Республика Армения 0,86

Туркменистан 0,70

Эстонская Республика 0,62

Итого 100,00

«Договорной» подход соответствовал положениям Конвенции, где предусматривается, что переход государственного долга государства-предшественника к государству - преемнику регулируется соглашением между ним (статья 40). Однако своеобразием отличался порядок расчета доли каждого участника соглашения, где в основу были положены показатели численности населения и определенные экономико-статистические показатели, а не имущество, права и интересы, которые Конвенция предлагает учитывать при определении справедливой доли. Естественно, такой подход не мог не вызвать разногласий и возражений участников договора, что в конечном итоге явилось причиной того, что Узбекистан не стал его подписывать.

Для практической реализации положений Договора было решено образовать Межгосударственный совет (далее - Межгосударственный совет, МС) по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов, состоящий из полномочных представителей Сторон. Внешэкономбанк СССР был уполномочен на обслуживание долга и должен был быть реорганизован Межгосударственным советом «без нанесения ущерба заключенным кредитным соглашениям» (статья 7). Не позднее месяца со дня подписания Договора стороны обязались принять устав Межгосударственного совета. Однако ни одно из зафиксированных в Договоре положений в установленный срок исполнено не было.

В Соглашении о механизме погашения и обслуживания задолженности (обязательств) СССР в иностранной валюте, а также своевременного восполнения страхового фонда от 4 декабря 1991 года, являвшимся составной частью Договора, был прописан порядок действий, осуществление которых должно было бы привести к погашению внешнего государственного долга. Так, для проведения расчетов по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР уполномоченные республиками банки должны были не позднее 15 декабря 1991 года открыть во Внешэкономбанке (г. Москва) следующие счета в иностранной валюте:

а) специальные счета - для учета сумм авансовых переводов государств для осуществления обслуживания и погашения задолженности (обязательств) СССР в пределах согласованных между сторонами в указанном Договоре долей на предстоящий период;

б) резервные счета - для учета сумм перевода государств для создания страховых фондов, обеспечивающих бесперебойность платежей по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР;

в) счет валютных поступлений от государств - должников СССР и проведения других финансовых операций.

До 16 декабря 1991 года уполномоченные банки должны были перечислить на специальные счета суммы авансовых переводов в размере доли соответствующей Стороны по погашению задолженности на январь 1992 года, а также на резервные счета - суммы страховых фондов в размере доли соответствующей Стороны от среднемесячной потребности в 1992 году по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР.

Для определения размеров авансовых переводов и страховых фондов, подлежащих зачислению на специальные и резервные счета, Внешэкономбанк СССР до 1 декабря 1991 года должен был сообщить уполномоченным банкам расчетную сумму предстоящих в 1992 году платежей по обслуживанию задолженности (обязательств) СССР.

Внешэкономбанк СССР должен был осуществлять платежи по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР в соответствии с графиками платежей, дебетуя специальные счета и счета валютных поступлений уполномоченных банков и направляя последним, а также Межгосударственному совету по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов выписки по счетам.

Несмотря на то, что Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР давал достаточно четкие ориентиры в решении сложных задач по погашению государственного долга и распределению активов бывшего СССР между государствами - преемниками, окончательного результата в конечном итоге достигнуто не было. Документ был подписан только Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Россией, СССР, Таджикистаном, Украиной. Прибалтийские республики оказались от его подписания, не считая себя преемниками бывшего СССР. Узбекистан, как уже указывалось выше, не подписал указанный договор в связи с разногласиями в методологии разделения внешнего долга (несогласие с агрегированным показателем) и несогласием с предложенным порядком принятия решений Межгосударственным советом.

Это означало, что необходимо было предпринять дополнительные, иные действия для урегулирования процедуры правопреемства, в противном случае ни выплата внешнего долга, ни раздел собственности согласно имеющейся договоренности не могли быть реализованы.

Однако предприняты эти действия не были, решать вопросы выплаты долгов и раздела государственной собственности республикам пришлось в кардинально иной обстановке. 8 декабря 1991 года, на так называемой Беловежской встрече руководителей трех республик - Белоруссии, России и Украины, было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств[19], известное также как Минское соглашение, предусматривавшее, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование», а это по существу означало роспуск Союза ССР, прекращение действия его законов и ликвидацию его органов. Вместе с тем, памятуя об обязательствах СССР и Московской встрече с основными кредиторами, в статье 12 участники Соглашения провозгласили, что «Высокие Договаривающиеся стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР».

12 декабря 1991 года в постановлении Верховного Совета РСФСР №2014 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» (вместе с Соглашением от 08.12.1991 «О создании Содружества Независимых государств», Протоколом от 21.12.1991, «Соглашением о координационных институтах Содружества Независимых Государств», «Протоколом совещания глав независимых государств», Решением Совета глав государств Содружества Независимых государств от 21.12.1991, «Соглашением о совместных мерах в отношении ядерного оружия», «Алма-Атинской декларацией») было изложено предложение, адресованное бывшим союзным республикам ССР, независимо от их национальных, религиозных и иных различий, разделяющим идеи Соглашения, о присоединении к Содружеству Независимых Государств для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов[20].

Оставляя в стороне юридический аспект Соглашения от 8 декабря 1991 года, которое, по определению Вельяминова Г.М., «хромает во всех отношениях», согласимся с указанным автором, что «практически «аутсайдерам» ничего не оставалось другого, как, не медля, подписав 21 декабря 1991 года Алма-Атинскую декларацию и Протокол, присоединиться к СНГ»[21].

Для настоящего исследования важно отметить тот факт, что с момента прекращения существования СССР и образования СНГ стали предприниматься новые попытки решения вопросов о разделе собственности бывшего Союза, однако как и прежде, эти попытки шли по пути заключения многостороннего соглашения и подтверждения реализации ранее провозглашенного сторонами принципа правопреемства.

30 декабря 1991 года в г. Минске было подписано Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом[22]. Государства - участники Соглашения, констатировав тот факт, что вопросы, связанные с имуществом бывшего Союза ССР за рубежом, требуют специального урегулирования и, принимая во внимание статью 12 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, в которой государства Содружества гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР, согласились о взаимном признании того, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом и что они будут способствовать реализации этого права. В этих целях государства - участники обязались создать межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом.

Следует сказать, что, в отличие от Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года, стороны, его заключившие, государствами - преемниками не поименованы, но в преамбуле в отношении Союза Советских Социалистических Республик констатировано, что он прекратил свое существование как государство - субъект международного права и геополитическая реальность.

Подобная неопределенность статуса бывших союзных республик и России, объяснялась, с одной стороны, тем, что при составлении документа недостаточное внимание было уделено проработке соответствующих положений Соглашения, с другой стороны, именно в это время в повестке дня значились вопросы о судьбе международно-правовых обязательств бывшего СССР. Конец этой неопределенности был положен 21 декабря 1991 года, когда Россией была выдвинута и решением Совета глав государства СНГ поддержана идея государства - продолжателя с тем, чтобы Россия «продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете безопасности и других международных организациях»[23].

С точки зрения международного права это означало, что в отличие от остальных республик бывшего СССР, провозгласивших себя новыми государствами (исключение составили прибалтийские республики Латвия, Литва и Эстония), Российская Федерация оставалась прежним государством - продолжателем прав и обязанностей бывшего СССР и существовавших до него РСФСР и Российской империи.

Что означала подобная ситуация на практике и какие последствия могло повлечь подобное определение правосубъектности Российской Федерации?

Для целей настоящего исследования важно отметить, что в теоретических исследованиях в случае континуитета международной правосубъектности государства не поднимается вопрос об изменении прав на государственную собственность. По общему правилу также не должен вставать вопрос об изменении объема обязательств государства, вытекающих из заключенных им международных договоров.

Как государство - продолжатель Россия, по всей вероятности, могла и должна была поставить вопрос не только в отношении ее членства в международных организациях, но и в отношении признания иных ее прав и обязанностей бывшего СССР. Однако 21 декабря 1991 года эта проблема означена не была.

Вернемся, тем не менее, к Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и Соглашению о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года. Из них явствует, что на момент распада СССР Российская Федерация большинством бывших республик рассматривалась одновременно и как продолжатель СССР, и как его преемник. Третьими же государствами она практически сразу стала рассматриваться как продолжатель Советского союза. Исключение составили Австрия и Мексика, с точки зрения которых Российская Федерация представляла собой новое государство[24].

То, что международное сообщество практически сразу же после распада СССР заняло позицию в отношении России как государства - продолжателя, подтверждают и появившиеся в начале 90-х годов международные документы, где Российская Федерация прямо именуется государством - продолжателем СССР, полностью сохраняющим свои права и обязательства. В качестве примера можно привести «Меморандум о взаимопонимании относительно учреждения консульских представительств Российской Федерации и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии на территории каждого государства» (подписан в г. Лондоне 30.01.1992)[25]; Договор между Россией и Францией, подписанный в Париже 7 февраля 1992 года[26]; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германии о культурном сотрудничестве» (заключено в г. Москве 16.12.1992)[27] и т.д.

Тем не менее, первоначально принятая государствами - членами СНГ в качестве отправной точки доктрина универсального правопреемства, согласно которой вся совокупность прав и обязанностей одного государства переходит к другому или некоторым государствам без каких-либо исключений и изменений, не могла быть проигнорирована. Все государства, образовавшие СНГ, подтвердили, что все они равным образом имеют обязательства по погашению внешнего долга бывшего СССР, взамен чего они получают свою долю загранимущества. Все они, исходя из содержания соответствующих международных документов, в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Тот факт, что Россия продолжала нести обязательства, вытекающие из договоров СССР в качестве государства--продолжателя СССР, а другие взяли на себя обязательства по уплате внешних долгов, но в качестве государств-преемников, в двух упомянутых международных договорах зафиксировано не было.

Международно-правовой статус России, таким образом, отличался крайней неопределенностью. Согласно одним международным договорам он определялся как статус государства - преемника, в то же время в других договорах, заключаемых в это же время, он определялся как статус государства - продолжателя. Причем если в отношении определения международной правосубъектности российского государства существовала устойчивая тенденция характеризовать ее как правосубъектность государства - продолжателя (именно этот термин последовательно применялся в большинстве случаев в последующих международных и внутренних документах), то в отношении государственной собственности бывшего СССР ситуация складывалась иная. Фиксация в международных договорах принципа раздела государственной собственности между бывшими республиками пропорционально определенным по агрегированному показателю долям при условии погашения соответствующей доли государственных долгов свидетельствовала о том, что в основу такого подхода положены нормы Венской Конвенции 1983 года, регламентирующие вопросы правопреемства государственной собственности в отношении новых государств. Все бывшие республики без исключения, в том числе и Россия, именовались исключительно правопреемниками государственной собственности бывшего СССР.

В литературе была высказана компромиссная точка зрения в отношении того, что «статус государственной собственности бывшего СССР определялся и по правилам правопреемства, и по правилам продолжательства Россией юридической личности Союза ССР»[28]. На наш взгляд, с юридической точки зрения такое утверждение более чем сомнительно, поскольку в аспекте международной правосубъектности континуитет государства и правопреемство государств суть разные явления и утверждать, что государство и непрерывно существует (континуитет), и наследует права и обязанности ранее существовавшего, но теперь уже не существующего государства (правопреемство), с нашей точки зрения, невозможно.

Представляется верной позиция Черниченко С.В. касательно того, что произошедшие после распада СССР события свидетельствуют о том, что Российская Федерация все-таки является тем же участником межгосударственных отношений, каким в свое время был СССР, а ранее РСФСР и Российская империя.

Согласимся с указанным автором в том, что все противоречивые формулировки принятых в начале 90-х годов многосторонних соглашений «свидетельствуют о том, что в период радикальных социальных изменений нередко пренебрегают точностью юридических дефиниций в угоду политическим соображениям и даже эмоциям, иногда не предвидя последствий допущенных неточностей»[29].

Действия Российской Федерации по определению судьбы зарубежной государственной собственности.

Несмотря на то, что к началу 1992 года имелось уже два многосторонних соглашения, устанавливавших в общем-то схожие принципы безусловного выполнения международных обязательств бывшего Советского Союза, раздела его государственной собственности, находившейся за рубежом, и определивших все бывшие республики СССР, за исключением прибалтийских республик, в качестве его преемников, 3 января 1992 года появилась Нота Министерства иностранных дел РФ «О дипломатических и консульских представительствах»[30], которая радикальным образом изменила ситуацию в урегулировании вопросов выплаты внешнего долга и раздела активов бывшего СССР. Министерство, было указано в Ноте, адресованной главам Дипломатических представительств в Москве, просило рассматривать Дипломатические и Консульские представительства Союза Советских Социалистических Республик, аккредитованные в соответствующих странах, в качестве Дипломатических и Консульских представительств Российской Федерации, а их глав - в качестве глав Дипломатических и Консульских представительств Российской Федерации.

На деле это означало, по заключению ряда исследователей, что Российская Федерация в одностороннем порядке заявила о принадлежности ей всей бывшей советской собственности, находящейся за рубежом, предназначенной для осуществления государственных публичных функций. По сути данная Нота явилась первым документом, где был зафиксирован отказ Российской Федерации от принципа правопреемства в отношении долгов и активов бывшего СССР и если не провозглашение, то осуществление действий, свидетельствующих о том, что Россия считает возможным заявить о себе как о продолжателе бывшего СССР и собственнике всего советского имущества.

С этого момента территория бывших советских дипломатических и консульских представительств стала территорией Российской Федерации, что, по мнению В. Цыбукова и разделяющего его позицию А.М. Залиняна, предопределило несбыточность распределения этой части недвижимости СССР между бывшими советскими республиками, его правопреемниками в силу существующего в международном праве принципа lex loci rei sitae, согласно которому имущественные права определяются законом той страны, где это имущество находится. Поскольку посольства и консульства СССР стали российскими, их территория, с правовой точки зрения стала как бы продолжением территории России, и, в соответствии с этим, право собственности на это имущество должно было определяться российским законом. В качестве аргумента, подтверждающего эту точку зрения, В. Цыбуков ссылается и на lex pavillionis. Над бывшими совзагранучреждениями поднят российский флаг, а поскольку Россия получила международное признание как продолжатель СССР, ее право на совзагрансобственность не подлежит изменению[31].

Возможно ли было подобное разрешение вопроса о собственности бывшего СССР при наличии действующих международных договоренностей о ее разделе пропорционально выплаченным долговым обязательствам?

Нельзя не согласиться с мнением вышеуказанных авторов, что в данном случае распространение признания России как продолжателя СССР и на имущественные вопросы является политикой, однако с точки зрения права, причем не только международного, но и международного частного, такая позиция далеко неоднозначна.

Вышеупомянутые принципы lex loci rei sitae и lex pavillionis суть принципы выбора права, применимого к правоотношениям сторон, однако сам по себе факт применения российского права к отношениям, возникшим вследствие возникновения спора о праве собственности на имущество, не означает, что это имущество автоматически становится российским. Сомнительность вывода о том, что Россия является собственником всего дипломатического и консульского имущества СССР исключительно на основании того, что Россия является продолжателем СССР, как это следовало из заявления МИДа РФ, подтверждают и рассмотренные далее документы.

О том, что с подобным исключением из массива находящейся за рубежом государственной собственности, занятой дипломатическими и консульскими представительствами, не согласились другие участники СНГ, свидетельствует тот факт, что эти государства настаивали на разделе посольств в соответствии с согласованным ранее и зафиксированном в международном соглашении агрегированным показателем. Россия, признавая справедливость выдвигаемых претензий, как отмечает тот же В. Цыбуков, предложила совместно использовать странами СНГ здания российских посольств или, что, по заключению автора, выглядело более реалистичным, рассмотреть возможность (там, где есть условия) сдачи в аренду отдельно стоящих строений, плата за которую шла бы в зачет долей государств-участников СНГ в собственности бывшего Союза ССР за рубежом» [32]. Однако предложенный Россией вариант поддержки не получил.

Этим, однако, односторонние действия Российской Федерации по определению судьбы имущества бывшего Советского Союза не ограничились. 13 января 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации принял постановление №2172-1 «О банке внешнеэкономической деятельности СССР»[33]. В пункте 2 указанного постановления было установлено, что Внешэкономбанк СССР на территории Российской Федерации действует в соответствии с законодательством Российской Федерации и что впредь до подписания соглашения о Внешэкономбанке СССР уставный и резервный фонды банка, а также здания, сооружения и иное его имущество считаются находящимися в ведении Центрального банка Российской Федерации. Также Внешэкономбанку СССР было вменено в обязанности выполнять функции агента по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего Союза ССР и руководствоваться в своей деятельности решениями Центрального банка Российской Федерации.

Практически это означало, что Внешэкономбанк СССР переходит под юрисдикцию Российской Федерации; его имущество на территории России становится российским имуществом, отделения и представительства банка в России и за границей (вместе с их материально-технической базой и штатной численностью) переходят в ведение Внешторгбанка Российской Федерации; погашение внешнего государственного долга СССР ставится под исключительный контроль России.

Этим же постановлением было признано правопреемство Российской Федерации по обязательствам бывшего Союза ССР перед российскими физическими лицами, Правительством Российской Федерации, российскими предприятиями, организациями, учреждениями, в том числе банками, по их валютным счетам во Внешэкономбанке СССР. Отметим опять же непоследовательность в терминах, которая присутствует документах. Вновь, Россия называется правопреемником СССР, хотя уже в ряде документов и третьими государствами она признана государством-продолжателем.

Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации совместно с Внешэкономбанком СССР было поручено переоформить указанные обязательства, в том числе путем выпуска государственных облигаций в иностранной валюте.

В отношении остальных государств - преемников в постановлении было указано, что их доля активов и пассивов во Внешэкономбанке СССР должна быть передана специально созданной Центральным банком Российской Федерации комиссии, созданной Центральным банком Российской Федерации с участием представителей бывших республик Союза ССР. Эта же комиссия должна была решить вопрос о правопреемстве в отношении обязательств, прав и функций Внешэкономбанка СССР, вытекающих из контрактов и соглашений, находящихся в стадии использования или переговоров.

Появление постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 13 января 1992 года №2172-1 «О банке внешнеэкономической деятельности СССР» послужило причиной для серьезных разногласий между Россией и остальными государствами - участниками СНГ и необходимости их урегулирования на межгосударственном уровне.

Итоговым документом, принятым по результатам многосторонних переговоров бывших республик СССР (без участия России), состоявшихся в связи с изменениями в ситуации с урегулированием проблемы внешнего долга, стало Совместное коммюнике по итогам межгосударственного консультативного совещания по вопросам создания необходимых условий для своевременного выполнения долговых обязательств бывшего Союза ССР, подписанное 25 февраля 1992 года в Киеве. Безоговорочно принятый документ подписали Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, Украина. Латвия при подписании сделала оговорку: «Латвийская республика поддерживает все мероприятия, направленные на решение проблемы внешнего долга бывшего СССР. Свою долю Латвийская Республика определит в переговорах с правопреемником СССР». Туркмения подписала документ с учетом замечания. Эстонская и Литовская Республики коммюнике не подписали, их представители изложили под документом особое мнение. Позиция этих прибалтийских государств основывалась на заявлении, что они не являются преемниками бывшего СССР, однако это не означало, что они отказываются от обсуждения вопросов погашения внешнего долга и других проблем с Российской Федерацией и другими преемниками СССР.

Участники Совещания вновь указали на необходимость создания постоянно действующего Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием внешней задолженности и использованию активов Союза ССР и выработки его Устава. При этом государства - участники согласились, что в указанном Совете все государства - участники должны иметь по одному равному голосу вне зависимости от их доли в активах и пассивах.