Международное право бедствий как новая отрасль международного публичного права: необходимость формирования и доктринального обоснования

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГБОУ ВО «Иркутский государственный университет»

Международное право бедствий как новая отрасль международного публичного права: необходимость формирования и доктринального обоснования

Лисаускайте Валентина Владо

кандидат юридических наук

доцент

Аннотация

Предметом исследования в рамках статьи выступает анализ различных критериев формирования новой отрасли международного права. В качестве таковых рассматриваются: предмет правового регулирования, источники, принципы. Автор анализирует позиции российских и иностранных ученых по вопросу формирования международного права бедствий. Проводит отграничение от международного гуманитарного права и международного права охраны окружающей среды, права международной безопасности. В статье детально проанализированы общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования международного права бедствий. В проведенном исследовании использованы сравнительный метод, методы анализа и синтеза информации о формировании новой отрасли международного права. В российской юридической науке в настоящее время сфера международного регулирования защиты от бедствий мало исследована. Основываясь на работах известных юристов - международников, автор выстраивает свою концепцию и приводит обоснованные доводы ее существования. В качестве результата исследования, проведенного в рамках статьи, делается выводы об активном развитии международных отношений в области защиты от бедствий, постепенном формировании правовой платформы их регулирования и становлении новой самостоятельной отрасли международного права - международного права бедствий.

Ключевые слова: международное право бедствий, международное сотрудничество, Комиссия международного права, специальные принципы, источники международного права, отрасль международного права, предмет правового регулирования, концепция права бедствий, защита от бедствий, общественные отношения бедствий

Abstract

международный право бедствие защита

The subject of this research is the analysis of the various criteria of formation of the new branch of international law, among which are the subject of legal regulation, sources and principles. The author analyzes the positions of Russian and foreign scholars with regards to formation of the international law of disasters; demarcates from the international humanitarian law and international law of environmental protection, international security law. The article also examines the social relations that are a part of the subject of legal regulation of the international law of disasters. In the course of this research, the author applies the comparative method, analysis and synthesis of information pertinent to emergence of the new branch of international law. The sphere of international regulation of protection from disasters in insufficiently studied within the Russian legal science. Leaning of the works of prominent international legal experts, the author structures the original concept and provides valid arguments of its existence. A conclusion is made on the active development of international relations in the area of protection from disasters, gradual formation of legal platform for their regulation and establishment of the new independent branch of international law - the international law of disasters.

Keywords: concept law of disasters, subject of legal regulation, branch of international law, sources of international law, special principles, Comission of international law, international collaboration, international law of disasters, protection against disasters, the public relations of disasters

Основная часть

Международное сотрудничество государств в сфере бедствий является одним из современных и актуальных направлений взаимодействия активно развивающихся в последние десятилетия. Проводимое исследование правового регулирования такого сотрудничества позволило сформировать концепцию становления новой отрасли международного права - «Международное право бедствий».

Современные международные отношения столь активно развиваются, что с каждым годом появляются новые правовые блоки, объединяющие правила поведения для различных субъектов международного права в определенной достаточно узкой по предмету сфере отношений. Одной из таких сфер являются международные отношения в сфере бедствий. Конечно, они появились не вчера, а достаточно большое время назад. Прошли различные этапы в своем развитии, и в настоящее время представляют большой объем разнонаправленных отношений, регулирование которых осуществляется на различных уровнях и в разных формах.

Действительную потребность в развитии такого сотрудничества подтверждает статистика. По данным Центра исследований эпидемиологии бедствий Университета г. Ловейн (Бельгия) за последние 30 лет в результате бедствий количество людей, нуждающихся в различного вида помощи, близко к 6 миллиардам^[1]. И это только от природных бедствий.

Что такое бедствие, и какие еще термины используются в международных документах? Исследование на данную тему было проведено автором еще в 2005 г. ^{[2, 11} - ^22] Его результаты позволяют сделать вывод о том, что сам термин «бедствие» характерен для зарубежного законодательства и международных документов. В российской литературе он носит больше общелитературное значение. В российском законодательстве и двусторонних международных договорах РФ применяется термин «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера».

Поскольку с такой терминологической разницей столкнулась и Международная стратегия уменьшения опасности стихийных бедствий ООН, была проведена работа по разработке единых терминов, применяемых в дальнейшем Организацией объединенных наций. Согласно Терминологии UNISDR 2009 года на Снижении риска Бедствия: «Бедствие - это серьезное разрушение функционирования сообщества или общества в любом масштабе из-за опасных событий, взаимодействующих с условиями воздействия, уязвимости и способности, приводя один или больше следующего: человек, материальные, экономические и экологические потери и воздействия».^[3] Таким образом, термин «бедствие» объединяет в себе природные и техногенные явления, последствия которых могут привести к чрезвычайным ситуациям, требующим помощи со стороны мирового сообщества. Применение данного термина позволяет более широко рассматривать международные отношения, о которых пойдет речь далее, не сужая их до чрезвычайных ситуаций, поскольку еще на стадии «бедствия» государства могут взаимодействовать в области прогнозирования и предупреждения последних. Мы предлагаем использовать именно термин «бедствие», поскольку речь идет о международных отношениях, в которых участвует большое количество государств и международных организаций, поэтому более приемлемым будет тот термин, который выработан последними и активно применяется.

Для начала необходимо определить, в чем именно такой интерес со стороны мирового сообщества к бедствиям, как объекту правового регулирования. Стихийные бедствия, техногенные катастрофы с определенной периодичностью происходят в той или иной точке нашей планеты. С развитием урбанизации увеличивается и их количество. Это происходит по разным причинам: влияние антропогенного фактора на окружающую среду, рост населения, нарушение или отсутствие норм строительной и технологической безопасности, цикличный рост и спад количества природных бедствий и т.д. Эти и многие другие причины подталкивают государства к созданию систем безопасности, систем реагирования на возможные риски различного характера. Само по себе управление территориями в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является сугубо внутригосударственной сферой деятельности. Однако появление в жизни мирового сообщества ряда факторов способствовало ее переходу на международный уровень.

Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1987г. природные бедствия были признаны главной угрозой человеческой жизни и развитию человечества.^[4] Исходя из содержания этого документа, можно выделить ряд факторов, побудивших Организацию осуществить определенные действия в отношении стихийных бедствий и защиты от них.

Во-первых, стихийные бедствия отрицательно сказались на жизни многих людей и причинили значительный ущерб инфраструктуре и имуществу во всем мире, особенно в развивающихся странах.

Во-вторых, мировым сообществом признано большое значение охраны окружающей среды для предупреждения и смягчения последствий стихийных бедствий, вследствие существования причинной связи между ущербами от бедствий и деградацией окружающей среды. Рассматриваемый фактор был специально отмечен в положениях Декларации Рио'92.

В-третьих, констатируется наличие достаточных возможностей у мирового сообщества для решения проблемы уменьшения роста стихийных бедствий и их опасности.

В-четвертых, отмечается, что поддержание экономического роста и развития не может быть достигнуто в большинстве стран без соответствующих мероприятий по уменьшению ущерба от бедствий.^[4] Международный опыт показывает, что затраты на прогнозирование и обеспечение готовности к природным событиям чрезвычайного характера в 15 раз меньше по сравнению с предотвращенным ущербом^{[5, 28]}.

Этот документ (резолюция ГА ООН 1987 г.) возник не на пустом месте. Его принятию предшествовало постепенное увеличение интереса государств к бедствиям, их прогнозированию и эффективному реагированию на них в целях ликвидации последствий. Следует отметить, что международные отношения в сфере природных бедствий и техногенных катастроф развивались в мировой практике по-разному. Если природная стихия всегда интересовала общество, а с развитием научно-технического прогресса появилась возможность ее изучать, то техногенные аварии стали интересовать государства с позиции повышения промышленной безопасности в большинстве своем только после серьезных катастроф. В то же время, постепенное стремление стран к формированию «подушки безопасности» в области стихийных бедствий и техногенных аварий, и развитие научных возможностей по прогнозированию, мониторингу и реагированию на них, сблизило две эти сферы.

Анализ становления и развития сотрудничества государств и международных организаций в сфере бедствий позволяет выделить несколько периодов. Периодизация выявлена автором самостоятельно на основе исследования деятельности международных организаций и отдельных государств.

Периоды:

1. 50-е - 60-е годы 20-го века - научное сотрудничество и период осознания потребности и возможности предупреждения и предотвращения бедствий. ЮНЕСКО объявило период с июля 1957 по декабрь 1958 гг. Международным Геофизическим Годом. Начиная с 60-х годов двадцатого века, Организация объединенных наций начинает проявлять свой интерес к различным проявлениям стихийных бедствий и их последствиям. Изначально посредством принятия резолюций ГА ООН относительно того или иного явления и реакции международного сообщества на него. В 70-е годы постепенно формируется новое направление деятельности ООН - оказание помощи в случае стихийного бедствия.

2. 1971г. было создано Управление ООН по ликвидации последствий стихийных бедствий с целью привлечения и координации деятельности всех возможных сил и средств во время бедствия. В 1978 г. создана новая структура - Управление по координации чрезвычайной помощи ООН. К 80-м годам в рамках Организации уже функционировала целая система по реагированию на стихийные бедствия и другие чрезвычайные ситуации. В этот период ООН стала разрабатывать концепцию подготовки к стихийным бедствиям.

3. Организация приняла решение о проведении Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий с 1990 по 2000гг. Даная структура была создана «в качестве глобальной основы для деятельности, направленной на обеспечение устойчивости всех обществ к воздействию природных опасностей и связанных с ними техногенных и экологических катастроф в целях уменьшения людских, экономических и социальных потерь».^[6] В этот период к процессу сотрудничества подключаются другие международные организации, развивается двустороннее и региональное сотрудничество.

4. 2000 г. по настоящее время. Придания Десятилетию статуса постоянной программы ООН и ее активное развитие. Существование комплексного механизма разнонаправленных программ по снижению опасности бедствий. Интерес со стороны Комиссии международного права ООН в целях изучения правового регулирования этого механизма. Разработка и появление нескольких соглашений на универсальном уровне, определяющих основные правила сотрудничества государств и организаций в области бедствий. Обсуждение в научной среде вопроса о постепенном формировании новой отрасли международного права.

На наш взгляд, к формированию нового блока международного права, его новой отрасли, способствует активизация, фактически одновременного развития и становления конкретной сферы правового регулирования на национальном, региональном и универсальном уровне. Сфера бедствий относится к таковым, поскольку в настоящее время, уровень бедствий, их последствия, а также продвигаемая политика ООН способствуют активизации деятельности со стороны государств и международных организаций. К тому же бедствия - это та область, которая выступает в качестве общей проблемы для всего мирового сообщества, стремящегося ее разрешить.

Все, проанализированные нами научные работы и публикации подтверждают стремление мирового сообщества решить возникающие проблемы относительно бедствий, разработать правовые и организационные механизмы управления ими на общемировом, региональном и местном уровнях. Анализ развития международных отношений в сфере бедствий позволяет нам говорить о наличии большого блока правовых и организационных особенностей межгосударственного взаимодействия для решения различных вопросов и проблем в области бедствий природного и антропогенного характера. В связи с этим представляется возможным и весьма логичным рассмотрение вопроса о наличии теоретических предпосылок относительно формирования новой самостоятельной отрасли международного права.

Международное право, как самостоятельная правовая система, состоит из группы определенных элементов, характеристика и разновидность которых постоянно обсуждается в науке международного права. В тоже время, признавая и подчеркивая специфичность содержания международного права, никто не отрицает наличия традиционных составляющих в ее структуре. К последним относят отрасли и институты международного права, количество и характеристика которых всегда отличается.

Как отмечает профессор Фельдман Д.И.: «существуют давно сложившиеся отрасли, а есть только складывающиеся, есть общие, объединяющие институты международного права, которые обслуживают всю систему международных отношений (право международных договоров), и есть так называемые специальные отрасли, объединяющие институты международного права, регулирующие более или менее узкий (специальный) спектр, международных отношений.»^{[7, 49]}

Следует также отметить, что вопросы выделения новых отраслей зависят от заинтересованности общества в выделении, развитии новой отрасли права, в совершенствовании правового регулирования конкретной группы общественных отношений.^{[8, 26]} Комиссия международного права ООН в своем докладе Генеральной Ассамблее ООН подчеркивает, что: «в последние полвека произошло резкое расширение сферы охвата международного права. Если раньше оно служило инструментом, предназначенным для регулирования формальной дипломатии, то теперь оно расширилось на столько, что стало охватывать самые разнообразные сферы международной деятельности…».^[9]

Профессор Тиунов О.И. считает, что предложения о выделении новых отраслей международного права «необходимо оценивать с учетом объективных факторов, потребностей общества и государства, сформировавшихся под влиянием определенных экономических, политических, социальных и иных условий, воздействующих на формирование и действие системы правовых норм»^{[10, 66 - 79]}.

Профессор Колосов Ю.М. говорит о том, что: «Группа правовых норм и принципов может претендовать на организование самостоятельной отрасли в том случае, когда государства договариваются о формировании широкого универсального международно-правового акта, содержащего основные принципы международного права в данной области международных отношений… До появления такого акта - можно говорить о становлении соответствующей отрасли международного права, а после его вступления в силу - о появлении новой отрасли.»^{[11, 152]} Однако, по мнению Кириловской Н.Н., существование такого критерия, как кодифицирующий акт, имеет свои проблемы. На сегодняшний день, еще не все сферы международных отношений подверглись кодификации. Несомненно, кодификация играет важную роль в систематизации международного права, однако ее значение нельзя преувеличивать. Существуют и свои особенности кодификации, которая не всегда может быть выражена в принятии одного документа, а в существовании большого количества нормативно-правового материала.^{[12, 87-88]}

Профессор Василенко В.А. подчеркивает, что далеко не каждый комплекс норм образует отрасль международного права. Это процесс реализуется только, когда этот комплекс норм превращается из простой суммативной системы в сложную систему, то есть особую правовую общность, обладающую качествами сложной целостной системы.^{[13, 218]}

Таким образом, формирование новых отраслей международного права в современных международных отношениях никем не отрицается, однако ученые призывают к системному анализу объективных причин и условий такого формирования.

В определенной степени подтверждение нашей позиции отражено и в меморандуме Секретариата Комиссии международного права ООН «Защита людей в случае бедствий», которая подтверждает факт активного развития правового сотрудничества государств в сфере бедствий различного характера. В качестве примера, процитируем некоторые выдержки из этого документа. «Международное сотрудничество в деле оказания помощи при бедствиях - явление не новое, но в современную эпоху оно стало более распространенным, что породило необходимость в усилении правового регулирования… Та часть международного права, которая регулирует ликвидацию бедствия, превратилась в комплексный набор правил, где прописаны инициирование экстренной помощи, вопросы доступа, проблемы статуса и само оказание помощи…»^[14]

Вопрос о формировании новой отрасли международного права обсуждается и иностранными учеными - юристами. В работах западных ученых используется достаточно узкое восприятие формирующейся отрасли международного права, поскольку они применяют относительно ее обозначения термин «международное право реагирования (ответа) на бедствия» (International Disasters Response Law). Подобное сужение можно объяснить сферой деятельности самих авторов, поскольку они являются сотрудниками или экспертами гуманитарных организаций, участвующих в основном при реагировании на бедствия и их последствия (в основном это сотрудники МККК).

Несмотря на различие наших взглядов, относительно предмета рассматриваемых отношений и его объема, есть и схожие позиции. Так, зарубежные специалисты отмечают общие черты этой отрасли:

- формирование международных норм по предотвращению бедствий, как реакция на уже произошедшие негативные события;

- тесная взаимосвязь с общим международным правом, поскольку основывается на общепризнанных принципах международного права;

- взаимосвязь с другими отраслями международного права, которые влияют на него и стимулируют его развитие (международное экологическое право, международное гуманитарное право, международное право прав человека и т.д.);

- активное применение норм мягкого права в качестве регуляторов рассматриваемых отношений, их использование в своей деятельности международными организациями и отдельными государствами.^[15]

В то же время, господин Дэвид Фишер отмечает, что существует множество международных инструментов (соглашений), уместных в применении при бедствиях, но их активное увеличение не привело к постепенному формированию юридической системы. По существу эти инструменты выступают в качестве международных вспомогательных элементов.^{[16, 83]}; ^{[17, 301]} Действительно, пока четко выраженной юридической системы правовых документов в области бедствий нет. Однако активно функционирует и реформируется организационная система, действующая в рамках ООН, МОГО и других международных организаций. Говорить о слаженной юридической системе мы может тогда, когда отрасль уже сформировалась, существует кодифицирующий акт. Пока же мы наблюдаем только период ее становления, что и исследуется в рамках данной статьи.

В своей публикации госпожа Габриэлла Вентерини констатирует, что: «международное право реагирования на бедствия основано на двусторонних и многосторонних соглашениях, а также на документах мягкого права. Их взаимодействие объединяет правила по управлению международным реагированием на бедствия. Оно содержит элементы и иных отраслей международного права. Такое комплексное применение в рамках единой системы является первостепенной задачей международного права для повышения его содержания в 21 веке.»^{[1, 12]}

В международном праве давно ведутся дискуссии относительно критериев, на основании которых происходит формирование самостоятельной отрасли международного права. Они не всегда совпадают с признаками отрасли, выделяемыми в теории права. Как указывают теоретики, отрасль права - это совокупность правовых норм, регулирующих какую-либо сферу общественных отношений. Сферу общественных отношений составляют однородные, однопорядковые виды общественных отношений.^{[18, 172]} Это относительно замкнутая подсистема правового регулирования. Ее главное назначение заключается в том, чтобы применительно к специфической области отношений обеспечить специфический режим правового регулирования.^{[19, 167]}

Отрасль международного права - совокупность юридических норм и принципов, регулирующих отношения между субъектами международного права в определенной области, которая составляет специфический предмет международного права и связана со специфической группой объектов международного права^{[20, 73]}. Отрасль международного права - крупный и стабильный комплекс международно-правовых норм, которые регулируют обширную сферу межгосударственных отношений и составляющими которой являются внутриотраслевые институты и подотрасли.^{[13, 219]}

Большинство исследователей считают, что отрасли права следует выделять на основе предмета и метода правового регулирования в качестве основания. Относительно международного права существует своя специфика. Предмет правового регулирования международного права выделяется многими учеными, в то время, как метод индивидуализируется достаточно редко. Скорее всего, это объясняется тем, что применяемые в международном праве методы характерны для всех его отраслей и институтов, отличие которых друг от друга должно выражаться в других характеристиках.

Профессор Ануфриева Л.П. отмечает, что в доктрине международного права отсутствует формальное определение метода правового регулирования. Поэтому в литературе рассматриваются характеристики, способствующие обозначению его общих очертаний.^{[21, 47]} Например, профессор Тункин Г.И. выделяет нормативность международного права. По мнению Ануфриевой Л.П. наиболее приемлемыми критериями обособления отраслей для национального права выступают три признака: объект правового регулирования, метод регулирования и функции данной отрасли. Однако для отраслей системы международного права эти признаки нельзя рассматривать в равной степени, поскольку для всех отраслей применяется общий метод - координации, согласования воль субъектов международного права.^{[21, 133]}

Кириловская Н.Н. говорит о том, что: «проблема критериев отраслевой дифференциации применительно к системе международного права имеет свои особенности. Метод правового регулирования, как критерий отраслевой дифференциации, для системы национального права не может рассматриваться в качестве такового для системы международного права, так как международное право знает один метод правового регулирования - это согласие сторон.»^{[12, 29]}

Профессор Лившиц Р.З. относительно формирования критериев выделения отраслей, отмечает, что: «… На определенном этапе весьма распространенной стала теоретическая конструкция: «особый предмет - особый метод правового регулирования», однако с ее помощью не удалось выявить точных критериев отраслей права, ибо оказалось, что «методов правового регулирования гораздо меньше, чем отраслей, что «чистого» метода не существует ни в одной отрасли (кроме уголовного права), его нет даже в гражданском и административном праве, послуживших исходным материалом для его выявления.»^{[22, 26-32]}

Профессор Василенко В.А. выделяет следующие критерии отрасли международного права:

1. Специфичность объектно-предметной сферы действия норм, составляющих данный нормативный комплекс;

2. Делимость нормативного комплекса на институты и подотрасли;

3. Наличие в нормативном комплексе норм ergo omnes многократного действия;

4. Наличие среди норм ergo omnes специальных отраслевых норм - принципов.^{[13, 221]}

Однако, поскольку мы говорим только о формирующемся блоке международного права, находящемся на стадии своего становления и развития, который мы определяем как отрасль, рассуждать о наличии внутренних институтов и подотраслей в данном случае пока достаточно сложно.

В литературе при анализе отдельных отраслей международного права делается акцент на специальных принципах и источниках данного нормативного блока, а также специфике объекта правового регулирования, как признаках, позволяющих отграничить отрасли международного права. По мнению ряда ученых, именно особенности норм и принципов отрасли международного права наравне со спецификой предмета и объекта правового регулирования выступают в качестве критериев, на основании которых проводиться различие отраслей в международном праве.

Изученные нами позиции ученых относительно системы международного права и ее элементов, и их формирования, можно констатировать, что в качестве критериев обоснования выделения новой отрасли международного права, выступают:

- предмет правового регулирования;

- специальные принципы, характеризующие определенную сферу международных отношений;

- наличие самостоятельных источников, то есть международных соглашений разного уровня, регулирующих особенности сотрудничества государств и международных организаций в определенной сфере;

- осуществление процесса кодификации (поскольку мы говорим о становлении отрасли, а не уже о ее существовании).

Применительно к сфере бедствий данные критерии характеризуются следующими особенностями.

Предметом правового регулирования международного права бедствий (далее МПБ) являются общественные отношения субъектов международного права по их взаимодействию в области прогнозирования, мониторинга, предупреждения и ликвидации последствий стихийных и техногенных бедствий. В рамках отрасли «международное право бедствий» представляется весьма правильным рассмотрение обоих объектов правового регулирования (природные и антропогенные бедствия), поскольку, в настоящее время, уже существует правовой механизм, применимый в равной степени к каждому; а также велика зависимость таких объектов друг от друга с точки зрения возможных рисков. Ведь и стихийное бедствие может стать результатом техногенной аварии.

Исходя из определения предмета правового регулирования МПБ, можно выделить несколько групп общественных отношений в этой области:

- общественные отношения в области прогнозирования бедствий;

- общественные отношения в области предупреждения бедствий;

- общественные отношений по ликвидации последствий бедствий.

Охарактеризуем особенности их содержания и реализации.

1. Общественные отношения в области прогнозирования. Прогнозирование бедствий - это комплекс мероприятий различных направлений науки, осуществляемое национальными и международными институтами и международными организациями, в целях своевременного предупреждения государств, их территорий и населения для снижения последствий проявления бедствий. Прогнозирование бедствий является одним из элементов предупреждения, его основой. Как правило, прогнозирование осуществляется по видам конкретных опасных природных явлений. Применительно к метеорологическим и гидрологическим бедствиям, особое место занимает деятельность Всемирной метеорологической организации и ее структуры «Глобальная рамочная основа для климатического обслуживания» (ГРОКО).

Система международного прогнозирования землетрясений развита и активно применяется в рамках частичного открытого соглашения Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф от 20 марта 1987г. - Европейский центр предотвращения бедствий и прогнозирования землетрясений (Греция). Одним из результатов его работы стало создание карты сейсмического риска данного региона, которая построена на основе проведенных исследований и с учетом разброса возможной магнитуды землетрясений, характерной для конкретной территории. Функционируют и другие центры прогнозирования различных опасных природных явлений в целях предупреждения бедствий. Все эти национальные и международные структуры взаимодействуют и предоставляют прогноз на основании действующих соглашений и специальных программ.

Международные общественные отношения в области прогнозирования бедствий являются одним из базовых элементов всего механизма снижения опасности бедствий, действующего в рамках ООН.

2. Общественные отношений в области предупреждения бедствий. В иностранной литературе, а также документах МСУОБ используется термин «предотвращение» (Prevention). На наш взгляд, эти термины похожи по характеристике своего содержания, о чем свидетельствуют конкретные меры, реализуемые мировым сообществом. В некоторых двусторонних соглашениях России закреплено определение термина «предупреждение стихийных бедствий и техногенных аварий»^[23] - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на предотвращение, защиту и уменьшение последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Предупреждение бедствий - это общественные отношения по обеспечению прямого предотвращения неблагоприятного воздействия опасности и минимизация средств в связи с экологическим, техногенным и биологическим действием. Именно этим направлением занимается программа ООН «Международная стратегия уменьшения опасности бедствий». Однако она охватывает только природные бедствия. В то же время, это целый комплекс мероприятий, осуществляемых на универсальном, региональном, локальном и национальном уровне. Он основывается на нормах «мягкого права». Его значимость для мирового сообщества подтверждается, в свою очередь, трансформацией объявленного в 1987 г. международного десятилетия уменьшения опасности бедствий ООН в постоянную программу этой организации; увеличения количества участвующих государств и международных организаций в этой сфере и хорошие результаты готовности государств и их населения, объектов инфраструктуры к бедствиям.

Применительно к техногенным бедствиям механизм предупреждения также функционирует. Он основывается на различных соглашениях о безопасности и предупреждении рисков и угроз в различных видах промышленных объектов. Например, в рамках ЕС действуют Директива Севезо I и Директива Севезо II.

3. Общественные отношения по ликвидации последствий бедствий (реагированию на бедствия). Данные общественные отношения представляют собой комплекс мероприятий по предоставлению различных видов помощи пострадавшему государству и его населению от бедствий во время или сразу после его проявления, для сохранения жизни и предоставления основных жизненных потребностей пострадавшему населения. Данная группа общественных отношений наиболее развита как форма сотрудничества государств и международных организаций. Существуют четкие правила оказания такой помощи, определены основные принципы взаимодействия пострадавшего и предоставляющего помощь государств. Большинство действующих соглашений регламентируют именно эти отношения, однако это не означает исключение выше представленных иных общественных отношений в области бедствий.

На наш взгляд, а также по мнению Международной организации гражданской обороны и Организации объединенных наций, именно комплексное регулирование, развитие и осуществление указанных общественных отношений в области бедствий способствует стремлению мирового сообщества к уменьшению их опасности и готовности. Определение предмета правового регулирования МПБ, как самостоятельной отрасли международного права, позволяет констатировать наличие специфической, отличной от уже традиционных, сферы международных отношений; регулирование которой активно осуществляться мировым сообществом посредством заключения и реализации международных соглашений различного уровня, а также развитием институциональных международных механизмов универсального и регионального характера. Представленная формулировка подчеркивает достаточно широкую сферу применения норм отрасли, поскольку закрепляет как предупредительную, превентивную деятельность, так и работу по ликвидации фактов негативного проявления бедствий различного характера.

Анализ предмета правового регулирования международного права бедствий позволяет нам констатировать объект формирующейся отрасли - бедствия. В рамках МСУОБ на начальном этапе ее деятельности, достаточно долго велись дискуссии относительно понимания данного термина. В итоге все государства согласились, что бедствия включают в себя и природные, и техногенные ситуации, приведшие к негативным последствиям и масштабным потерям. Бедствие - это событие, которое серьезно нарушает жизнь местных сообществ и общества, является причиной жертв среди населения, а также обширного материального, экономического или экологического ущерба и воздействия, которое превосходит способность сообщества или общества справиться с ним собственными силами^[3].

В тоже время, в двусторонних соглашениях по-прежнему присутствует использование более узкой терминологии и указание на природное и техногенное происхождение событий. Отнести данные объекты (стихийные бедствия и техногенные катастрофы) к другим отраслям международного права вряд ли возможно. Так, международное гуманитарное право (право вооруженных конфликтов) регулирует общественные отношения по соблюдению международных норм в сфере ведения военных действий и все вытекающие из этого отношения. В литературе ООН и ряда других международных организаций, присутствует указание на гуманитарность. Однако это не свидетельствует о включении рассматриваемых отношений именно в отрасль международное гуманитарное право (МГП). Позиция гуманитарности прослеживается и в документах МККК. Это вполне логично, поскольку, с одной стороны, эта международная организация является одним из активных центровых участников, отвечающих за развитие МГП. С другой стороны, проанализировав практику МККК, можно сказать, что посредством отнесения бедствий к гуманитарной сфере Красный Крест просто узаконивает расширение своей компетенции, что уже отражено в его учредительных документах.

В материалах Красного Креста фигурирует термин «международное гуманитарное право бедствий». Тем самым они пытаются расширить предмет правового регулирования отрасли МГП. Однако это не совсем корректно, поскольку просто вызвано сферой деятельности самой организации. При этом сам КК вносит весомый вклад в решение гуманитарных вопросов в случае и бедствий тоже. Но расширение компетенции организации не означает расширение предмета отрасли, поскольку МГП регулирует хоть и схожие отношения, но функционирующие абсолютно в иной плоскости. К тому же сфера бедствий - это не только гуманитарные аспекты сотрудничества. Для нас имеет первостепенное значение при формировании отрасли права комплексный подход рассматриваемых международных отношений с учетом особенностей каждого вида. К гуманитарному аспекту можно отнести лишь часть отношений в сфере бедствий, которые связаны с оказанием гуманитарной, экстренной и поисково-спасательной помощи. Тогда, как сфера бедствий включает и другие, достаточно объемные блоки международных отношений (прогнозирование, обмен информацией различного характера, предупредительные мероприятия и т.д.).

Рассмотрение международного права бедствий как института МГП, на наш взгляд, также не корректно. Поскольку рассматриваемые отношения обладают своей спецификой по содержанию и правовой регламентации, они многоаспектны и имеют уже свои блоки отношений, формирующиеся по определенному направлению сотрудничества государств. В то же время, не следует полностью исключать нормы МГП из связки международных отношений в сфере бедствий, поскольку они объединены общим гуманитарным аспектом.

Поэтому, на наш взгляд, отнесение международного сотрудничества по снижению опасности бедствий к международному гуманитарному праву некорректно, поскольку так будут не учтены все особенности рассматриваемых отношений.

Международное экологическое право (международное право окружающей среды) рассматривается как совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих отношения по поводу охраны природной среды, ее регионального использования и воспроизводства, регламентирующих сотрудничество государств в этой сфере в целях обеспечения благоприятной для жизни человечества экосистемы^{[24, 677]}. Данная отрасль международного права, хотя и затрагивает природные явления в качестве объекта регулирования, но в достаточно узком контексте - только относительно состояния окружающей среды и негативного воздействия на нее антропогенных факторов, как следствия проявления стихии. Существуют и международные соглашения, затрагивающие вопросы бедствий, в основном антропогенного характера. Однако, даже в тексте таких документов можно четко разграничить, в каком случае объектом выступает окружающая среда, а в каком защита населения от последствий бедствия.

В российской литературе встречается позиция о необходимости отнесения международного сотрудничества в сфере бедствий к праву международной безопасности.^{[25, 8]}; ^{[26, 31-37]} Относительно данного подхода необходимо отметить несколько обстоятельств:

- во-первых, в иностранных исследованиях не исследуется бедствия, как часть права международной безопасности;

- во-вторых, авторы данного подхода, к сожалению, не конкретизировали в указанных публикациях свою позицию конкретными теоретическими обоснованиями.

Однако для всестороннего исследования рассмотрим и данную отрасль международного права.

И так, право международной безопасности (далее ПМБ), на сегодняшний день, рассматривается в узком и широком смысле. Нас интересует последний, поскольку включает, по мнению ученых, в себя разнонаправленные сферы международных отношений и их регулирование, которые имеют риски для нормального сосуществования человека, народов, государств и всего мирового сообщества.

Поскольку в литературе чаще встречается определение ПМБ в узком смысле, а оппонент не приводит своего толкования, оттолкнемся от содержания правовых документов. Согласно Стратегии национальной безопасности РФ, национальная безопасность - это «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качества и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие РФ, оборону и безопасность государства»^[27].

В данном определении присутствуют критерии широкого понимания самой безопасности, соответственно, мы можем взять его за основу дальнейшего анализа. Таким образом, международная безопасность - это состояние защищенности государств, регионов и всего мирового сообщества от различных угроз, которое позволяет обеспечить нормальное сосуществование и развитие государств и их населения, возможность открытого международного сотрудничества во всех сферах. Следовательно, ПМБ регулирует общественные отношения государств по правовому и организационному обеспечению такого состояния защищенности.

То есть, мы наглядно видим, что ПМБ (в широком смысле) абсолютно иная сфера международных отношений, играющая важную роль для мирового сообщества, включающая в себя различные направления межгосударственного сотрудничества. Однако защита от бедствий, на сегодняшний день, представляет собой достаточно развитый, самостоятельно регулируемый блок межгосударственного взаимодействия.

На наш взгляд, несмотря на то, что бедствия имеют в своей основе риски, как и безопасность. Они не являются первостепенным элементом и задачей права международной безопасности. ПМБ представляет собой сформировавшуюся, целостную систему, и, на наш взгляд, не требует включения в себя дополнительных элементов, хоть и частично связанных с ней, но имеющих свою специфику и самостоятельное регулирование.

Таким образом, выделение самостоятельной отрасли международного права, регламентирующей межгосударственные отношения по предупреждению, ликвидации последствий и оказанию помощи при бедствиях различного характера представляется весьма актуальным и объективным. Об этом свидетельствуют и различные статистические данные о бедствиях и реагировании на них, приводимые ООН и различными научно-исследовательскими центрами, динамика которых подтверждает результативность активно развивающегося взаимодействия субъектов международного права по защите от бедствий.

Как было отмечено ранее, следующий критерий, свидетельствующий о формировании отрасли международного права - это наличие специальных принципов.

«Основной отраслевой принцип как структурообразующий нормативный фактор отрасли - одно из проявлений специфики международного права, для которого характерно возведение принципа в степень правовой нормы. Установление этого критерия отраслевой структуры международного права позволяет не только с научной достоверностью констатировать наличие соответствующих отраслей,.. но и более глубоко раскрыть однородную природу нормативных взаимосвязей управления в целостной системе международного права.»^{[28, 267]}

В литературе сложились различные подходы к пониманию роли и характера специальных принципов отраслей международного права. Одни считают, что достаточно их договорного закрепления (неоднократно), другие устанавливают требование обязательного признания данного правила поведения в качестве принципа большинством государств.

Как отмечает в своей статье Соколова Н.А. относительно специальных принципов международного экологического права (МЭП): «для полного признания специальных принципов МЭП потребуется время, практика постоянного обращения к ним в процессе регулирования отношений между субъектами международного права… При этом наиболее очевидным доказательством существования специальных принципов МЭП будет служить их закрепление в международных договорах наиболее общего характера как с т.з. предмета правового регулирования, так и субъектов, на которых может быть распространенно действие таких принципов.»^{[29, 57]}. Следует согласиться с данной позицией, которую можно по аналогии применить к международному праву бедствий. На наш взгляд, по отношению к любой отрасли международного прав можно сказать, что реальное развитие их специальных принципов обусловлено степенью готовности и способности государств разрешать проблемы этих отношений. Специальные принципы выступают в качестве границ поведения государств, которым должны соответствовать другие юридические нормы.^{[29, 58]}

В настоящее время, правила поведения, которые можно рассматривать в качестве специальных принципов, закреплены в различных международных документах, как обязательного, так и рекомендательного характера. На их основе строиться сам механизм взаимодействия государств относительно бедствий. Подтверждением этого является активная дискуссия, которая состоялась в рамках заседаний Комиссии международного права ООН в процессе обсуждения и рассмотрения соответствующих правил в Проекте статей по защите людей от бедствий.

Ряд специальных принципов можно выделить из резолюций ГА ООН, которые потом повторяются во многих двусторонних соглашениях. Отдельные принципы охарактеризованы Комиссией международного права ООН. Так Комиссия выделяет принципы: гуманности, нейтральности, беспристрастности и недискриминации, принципы предупреждения, смягчения и приготовления. Особую роль в международно-правовом закреплении специальных принципов международного права чрезвычайных ситуаций играет Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000г. В документе закреплены следующие специальные принципы: принцип определенности оказываемой помощи; принцип своевременности оказания помощи.

Специальные принципы международного права бедствий получили закрепление в рамках документов МУСОБ и норм «мягкого права», что характерно для формирующихся сфер международно-правового регулирования. Так, в Сендайской стратегии указано, что руководящие принципы перенесены из действовавшей ранее Хиогской стратегии, а до этого непосредственно разработаны и указаны в Йокогамской стратегии действий. То есть эти принципы признаются государствами - участниками Международной стратегии уменьшения опасности бедствий ООН, и активно применяются на протяжении более 20 лет. Таким образом, в настоящее время можно говорить о четко определенных специальных принципах в области защиты от бедствий. Рассмотрим кратко их характеристику.

Принцип главной ответственности государства за предотвращение и снижение риска бедствий. Данный специальный принцип постоянно подчеркивается ГА ООН в принимаемых резолюциях с начала осуществления международного Десятилетия уменьшения опасности бедствий и по сей день. Согласно позиции большинства государств, на государство возлагается обязательство, как перед мировым сообществом, так и перед своим народом по обеспечению готовности к стихийным бедствиям и по осуществлению действий по смягчению последствий бедствий. В настоящее время в большинстве стран создан и функционирует национальный механизм выполнения данного обязательства и привлечения к ответственности за его неисполнение. Подтверждением этого являются факты привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в обрушении зданий вследствие землетрясений в таких странах, как Италия и Россия. На международном уровне подобное обязательство пока не получило юридического закрепления, поэтому отсутствует и механизм привлечения к ответственности государства, виновного в гибели большого числа своих граждан. Появление подобного механизма станет новым видом международной ответственности и поставит государства на новый уровень международных отношений.

В Резолюции ГА ООН №46/182 «Руководящие принципы укрепления координации чрезвычайной гуманитарной помощи»^[30] это обязательство государств определено как главное, поскольку факт его существования и признания позволит создавать и поддерживать нормальные условия безопасности населения конкретного государства. Установление безопасных строительных норм, создание механизма поддержания системы безопасности и управления при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, формирование культуры безопасности населения - все это - элементы данного международного обязательства. При землетрясении мощностью в 6 баллов гибнут тысячи людей, но не по вине стихии, а по вине человека. Статистика показывает, что при одинаковой силе толчков при землетрясении в разных странах последствия существенно отличаются по масштабам, поскольку в одном государстве созданы и применяются соответствующие правила и механизмы по защите населения, а в другом их даже нет.

Следовательно, государство путем осуществления различных предупредительных мероприятий может заметно уменьшить масштабы бедствия. В настоящее время, с развитием научно-технического прогресса и международного сотрудничества, большая часть ответственности за гибель людей должна лечь на плечи государства, поскольку это его обязанность предотвратить или уменьшить человеческие жертвы, в том числе в рамках международных отношений.

Закреплен данный принцип и в международных договорах. Так, согласно статье 2 Соглашения о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера СНГ, один из основных принципов взаимодействия его участников - это «ответственность участника Соглашения за возникновение и последствия чрезвычайной ситуации»^{[31, 5]}.

Таким образом, государство - участник несет определенное бремя по управлению при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, по их прогнозу и защите от них своей территории. Анализируя данное соглашение, можно предположить ситуацию, при которой наступают негативные последствия из-за невыполнения государством своих обязательств, то есть возникновение международной ответственности государства. Если определенные действия государством не проведены, то последствия бедствия могут приобрести трансграничный характер, либо масштабы бедствия окажутся столь велики, что государство будет не в состоянии справиться с ним, и его последствия станут трансграничными. В подобных ситуациях пострадавшее государство должно нести ответственность за последствия бедствия и ущерб, причиненный другим государствам в результате этого бедствия и своего бездействия, в том числе, как за неисполнение международных обязательств (если между странами существуют соглашения в этой сфере).

Следующий принцип, который, на наш взгляд, следует рассматривать в качестве специального применительно к международному праву бедствий - принцип предупреждения бедствий. На нем основывается деятельность мирового сообщества в рамках МСУОБ ООН, МОГО и других региональных механизмов. Формы сотрудничества, предусмотренные в двусторонних и региональных соглашениях фактических подтверждают данный принцип, поскольку взаимодействие в области обмена информацией, обмена опытом специальных спасательных подразделений, проведение совместных учений и иные направления сотрудничества нацелены на предупреждение бедствий и готовность к ним. Данный принцип не нов для международного права, поскольку встречается и в других его отраслях. Однако в данном случае он имеет свою специфику. Следует отметить, что предупреждение бедствий является одним из базисных элементов в области чрезвычайных ситуаций. Это подтверждено Международной организацией гражданской обороны, в официальный девиз и эмблему которой входит данный термин.