Международное право бедствий как новая отрасль международного публичного права: необходимость формирования и доктринального обоснования

В контексте международного механизма по защите от стихийных бедствий предупреждение следует рассматривать в двух формах. В традиционном понимании предупреждение означает прогноз возможных бедствий. Во втором случае, предупреждение - это проведение подготовительных мероприятий среди населения и различных объектов жизнедеятельности (промышленность, инфраструктура и т.п.) с целью поддержания их безопасности в случае стихии и для снижения масштабов возможных последствий.

Как отмечается в указанном выше меморандуме, предупреждение связано с обязательством первого порядка: предотвращать ущерб собственному населению, имуществу и вообще окружающей среде^{[14, 29]}. В то же время предупреждение не следует рассматривать, как определенный императив, поскольку существуют определенные условия его реализации, что и отражено во многих соглашениях. «Предупреждение увязывается с техническим потенциалом и осведомленностью о риске и сопряжено с обязанностью действовать в преодолении риска упреждающе.»^[32] Важен сам факт осуществления государством каких-либо действий с учетом своих возможностей предупредительной направленности. Предупреждение, снижение, готовность и смягчение бедствий - именно эти четыре элемента - принципа, которые определяются Иокогамской стратегией как основа для осуществления международного сотрудничества в рамках Международного десятилетия по уменьшению опасностей стихийных бедствий. Согласно Стратегии Иокогамы, «предупреждение и готовность к стихийным бедствиям» - один из основных принципов международного сотрудничества^[32].

Следующие специальные принципы получили наибольшее развитие и международно-правовое закрепление. Их можно объединить в группу специальных принципов по оказанию помощи в случае бедствий. Именно на их основе осуществляется сотрудничество государств и международных организаций в области реагирования на бедствия.

Принцип гуманности. Согласно положениям многих соглашений необходимо пытаться уменьшить страдания людей, где бы они ни имели место. Особое внимание следует уделять наиболее уязвимым группам населения: детям, женщинам, старикам, инвалидам. Следует отметить, что 2014 год объявлен Международной стратегией снижения опасности бедствий ООН Годом помощи инвалидам в условиях бедствий. В течении этого периода была разработана международная стратегия, выработаны конкретные методы повышения качества и эффективности оказания помощи инвалидам при бедствии.

Принцип нейтральности. Как отмечается в Меморандуме Комиссии международного права ООН, предоставление гуманитарной помощи осуществляется вне политического, религиозного, этнического или идеологического контекста^[14]. Он выступает в качестве основополагающего оперативного принципа для обеспечения доступа к пострадавшим в результате бедствия.

Принцип беспристрастности. При оказании людям гуманитарной помощи следует руководствоваться исключительно их потребностями, отдавая при этом приоритет тем, кто бедствует сильнее всех. Т.е. предполагается использование объективной оценки ситуации и потребностей бедствующих. Фактически, специалисты, оказывающие помощь, могут проводить разделение пострадавших на категории (группы) в зависимости от степени нужды. Данный принцип тесно связан с принципом недискриминации, однако последний, по мнению специалистов, характеризует непосредственно объект действия, страдающих людей. А беспристрастность относится к лицу, оказывающему помощь.

Данные три принципа рассматриваются как одно целое. По мнению специалистов, они являются ведущими принципами при осуществлении гуманитарного реагирования на бедствия. Принципы гуманности, нейтральности и беспристрастности изначально получили свое развитие в нормах международного гуманитарного права. В настоящее время закреплены в ряде международных соглашений по сотрудничеству относительно бедствий (Конвенция Африканского союза о защите внутренне перемещенных лиц в Африке и оказании им помощи 2009 г.)^{[33, 8]}. Как отмечает Эдуардо Валенсия-Оспина, «реагирование на бедствия на всех этапах обусловлено этими гуманитарными принципами в интересах сохранения легитимности и эффективности этого реагирования»^{[33, 11]}.

Принцип недискриминации. Игнорирование объективных различий между людьми по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, возраста, инвалидности или иного состояния^[14]. Данный принцип закреплен в том числе в Рамочной конвенции по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г.

Принцип смягчения. Данный принцип реализуется посредством осуществления конкретных мероприятий, направленных на ограничение отрицательного воздействия бедствия.

Принцип приготовления. «Меры, заранее принимаемые с целью обеспечить эффективную ликвидацию последствий, включая своевременную и действенную организацию раннего оповещения и временную эвакуацию людей и имущества».^[14]

Принцип определенности оказываемой помощи закреплен в Рамочной конвенции МОГО. Согласно положениям этого документа, может предоставляться только та помощь, которая была запрошена принимающим государством или которая была предложена помогающим государством и одобрена принимающим государством. Данный принцип можно обозначить, как, поскольку каждая сторона должна определиться в объемах, видах и формах необходимой и предоставляемой помощи.

Принцип своевременности оказания помощи. Рассмотрение предложений помощи и просьб об ее оказании и принятие решений по ним должны осуществляться в кратчайшие сроки государствами, которым они адресованы.^[34]

Представленные специальные принципы позволяют сформировать определенную характеристику формирующейся отрасли международного права, ее особенностей. Как уже отмечалось выше, многие из них закреплены в договорных нормах, других активно используются государствами и международными организациями фактически в качестве международного обычая. Возможно, с появлением новых международно-правовых норм в рассматриваемой сфере появятся и новые специальные принципы, что лишь подтвердит объективную действительность самостоятельности международных отношений в качестве международного права бедствий.^[35]

Третий критерий формирования отрасли международного права - наличие самостоятельных источников.

Применительно к международному праву бедствий существует и активно применяется мировым сообществом на разных уровнях большое количество соглашений, регламентирующих, в большинстве своем, выше обозначенные объекты, либо затрагивающие отдельные вопросы в отношении них при регламентации иных общественных отношений. Поэтому, на наш взгляд, можно говорить о наличии и активном развитии системы источников международного права бедствий как самостоятельной отрасли международного права. Данная система имеет свои особенности. Так, на сегодняшний день пока отсутствует какой-либо многосторонний договор, охватывающий все основные направления сотрудничества в области бедствий, и закрепляющий общие правила поведения в этой сфере. Однако существующая международно-правовая база позволяет говорить о наличии достаточно подробной регламентации многих вопросов по мониторингу, прогнозированию, ликвидации последствий бедствий. Ее недостатком является неоднородность по объему закрепления в зависимости от уровня международных отношений. В то же время, активное участие в правовой деятельности принимают и международные организации. Так, в рамках ООН была принята Конвенция Тампере о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи 1998г.; под эгидой Международной организации гражданской обороны разработана и подписана Рамочная конвенция об оказании помощи в области гражданской обороны 2000 г.. Есть различные соглашения и в рамках региональных организаций: Совет Европы, Европейский Союз, АСЕАН, ОЧЭС, СНГ и т.д.

За достаточно солидный период осуществления международного сотрудничества в рассматриваемой сфере было предпринято несколько попыток принять кодифицирующий документ. Однако они закончились провалом (Проект конвенции об ускорении оказания чрезвычайной помощи 1984 г., проект конвенции о поисково-спасательных операциях в городах 2002 г. и другие). В то же время, Комиссия международного права ООН приняла на себя обязательство по разработке подобного соглашения и принятия его в рамках ООН. Она разработала проект конвенции по закреплению основных обобщенных правил оказания помощи в случае бедствий. Эта работа осуществляется на основании проанализированных Комиссией существующих международных документов различной юридической силы и национального законодательства разных стран. В 2016 г. Проект статей по защите населения от бедствий прошел итоговое обсуждение в рамках Комиссии ООН.

Другой блок источников представляют региональные многосторонние соглашения, в большинстве своем закрепленные в рамках соответствующих организаций (СНГ, Совет Европы, ОЧЭС и т.п.). Эти соглашения также обладают своей спецификой, связанной с проблемами региона или особенностями функционирования региональной международной организации. К данной группе источников следует отнести соглашения, заключаемые между странами - участниками договора по сфере регулирования иных отношений, нуждающегося с дополнительных взаимных механизмах реагирования при чрезвычайных ситуациях (например, Соглашение между правительствами государств-членов Совета Баренцева / Евроарктического района о сотрудничестве в области предупреждения, готовности и реагирования на чрезвычайные ситуации 2008 г.).

Одним из наиболее распространенных источников данной отрасли являются двусторонние договоры государств, регулирующие сотрудничество относительно широкого объекта - чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В них, в зависимости от участников, используется различная терминология относительно обозначения круга регулируемых отношений, однако большая часть их посвящена именно комплексному объекту. Государства стремятся активно заключать подобные соглашения с различными участниками международных отношений, что позволяет сформировать определенную защитную оболочку международных обязательств в случае наступления негативных последствий какого-либо бедствия на их территории.

В рамках данной группы источников следует особо отметить двусторонние соглашения России. Наша страна имеет около 60 подобных договоров, в рамках которых осуществляется комплексное сотрудничество по предупреждению, оказанию помощи и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.^[36]Существующая государственная инфраструктура органов реагирования, научно-исследовательская деятельность, имеющийся всесторонний опыт реагирования на бедствия различного характера, позволяют продвигать российские возможности и потенциал в качестве предмета сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями. Следует отметить, что авторитет России в рассматриваемой сфере играет важную роль во взаимодействии с АСЕАН и другими региональными организациями.

К сожалению, при разработке Проекта статей по защите населения в случае бедствий Комиссией международного права ООН не был учтен огромный правовой и практический опыт нашей страны. В документах Комиссии присутствуют лишь некоторые, редкие указания на российские документы.

Четвертая группа включает в себя международные соглашения, регулирующие изначально несколько иные общественные отношения, но затрагивающие в своем содержании или реализации бедствия определенного вида. Это конвенции в сфере атомной безопасности, Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.. Таких документов немного, однако они оказывают большое влияние на развитие сотрудничества государств в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций различного характера.

Еще один критерий, предлагаемый учеными в качестве условия формирования отрасли международного права - процесс кодификации.

Как отмечается во многих публикациях по кодификации, «согласно Положению Комиссии международного права 1947 года, кодификация - это более точное формулирование и систематизация права в тех областях, где имеются нормы, установленные обширной практикой государств, прецедентами и доктриной»^{[37, 104]}. Сфера бедствий, как объект международно-правового регулирования, заинтересовала Комиссию международного права ООН, и в 2005 году была начата работа специального докладчика по разработке Проекта статей по защите людей от бедствий. В рамках заседаний Комиссии международного права ООН велась интенсивная дискуссия относительно тех, или иных положений разрабатываемого документа. Проведенный анализ позволяет констатировать, что сам Проект статей не лишен недостатков (сужение сферы правового регулирования, отсутствие важных в современных условиях правил поведения и т.д.). В качестве критики работы Комиссии можно также отметить позицию ряда ученых о том, что за последние десятилетия существенно снизилась эффективность кодифицирующего процесса^{[38, 167]}. Многие проекты не доходят до стадии рассмотрения в качестве проекта соглашения в рамках ГА ООН. Однако, на наш взгляд, сам факт обращения Комиссии международного права ООН к тематике бедствий, погружение в существующий правовой материал и многие другие аспекты, свидетельствуют о наличии проблемы для мирового сообщества, интересах к ней и попытки ее разрешить. Такая работа является свидетельством действительно формирования новой отрасли международного права - международного права бедствий.

Проведенный, достаточно краткий анализ основных предпосылок формирования нового элемента системы международного права, позволяет сказать, что:

1. Международное право бедствий - это новая, формирующаяся сфера международно-правового регулирования, представляющая собой большой интерес со стороны и государств, и международных организаций.

2. Она включает в себя такие сферы общественных отношений, как предупреждение бедствий природного и техногенного характера, реагирование на них и ликвидация последствий.

3. Международное право бедствий действительно обладает признаками самостоятельной отрасли, обладает своей спецификой, позволяющей отграничить его от других отраслей международного права, с одной стороны, и усложняющей применять нормы других отраслей международного права по аналогии.

4. Мировое сообщество, как в лице государств, так и международных организаций, принимает активное участие в сотрудничестве по защите от бедствий. Это способствует развитию правового и организационного механизмов международного права бедствий.

5. К сожалению, в настоящее время, несмотря на наличие разработанного Комиссией международного права ООН кодифицирующего Проекта статей по защите населения от бедствий, процесс принятия подобных документов, фактически, заморожен. По мнению экспертов, государства пока не готовы принимать на себя новые обязательства универсального характера, несмотря на их реализацию на двустороннем и региональном уровне. Способствует этому и активное применение мягкого права. Это затормаживает процесс четкого выделения международного права бедствий в качестве самостоятельной отрасли на примере международного морского права или международного воздушного права.

6. В тоже время, на наш взгляд, международное право бедствий продолжает свое становление и развитие, что способствует формированию единообразного механизма защиты государств и их населения от бедствий различного характера.

Библиография

1. De Guttry, Andrea, Gestri, Marco, Venturini, Gabriella. International Disaster Response Law. 2012, XXIV, 740 p. 12 illus. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.springer.com/law/international/book/978-90-6704-881-1 (дата обращения 5 ноября 2018 г.)

2. Лисаускайте Валентина Владо. Международно-правовые проблемы сотрудничества государств в сфере защиты от опасных сейсмических явлений: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.10: СПб., 2004. 199 c.

3. Терминологический глоссарий по снижению риска бедствий. Женева: опубликовано Международной стратегией ООН по уменьшению опасности бедствий, 2009. // Официальный сайт МСУОБ [Электронный ресурс]. URL: https://www.unisdr.org/we/inform/terminology (дата обращения 5 ноября 2018 г.)

4. Резолюция ГА ООН №42/169 //Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/documents/ga/res/42/a42r169.htm (дата обращения 5 ноября 2018 г.)

5. Катастрофы и общество. М.: Контакт-Культура, 2000.- 336 с.

6. Официальный сайт Международной стратегии уменьшения опасности бедствий [Электронный ресурс]. URL: http://www.insdr.un.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

7. Фельдман Д.И. Система международного права. Казань: Изд-во Казанского универ-та, 1983.

8. Иойрыш А.И. Атом и право. М.: Международные отношения, 1969. 221 с.

9. Доклад о работе 58-й сессии Комиссии международного права ООН [Электронный ресурс]. URL: http://legal.un.org/ilc/reports/2006/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

10. Тиунов О.И. Предмет, система и принципы международного права окружающей среды // Журнал российского права. 2013. №6 (198). С. 66 - 79.

11. Колосов Ю.М. Массовая информация и международное право / Ю.М. Колосов. - М.: Международные отношения, 1974. 160 с.

12. Кириловская Н.Н. Система международного права в отечественной международно-правовой доктрине. М.: Изд-во «Юрлитинформ». 2008. 180 с.

13. Василенко В.А. Основа теории международного права. К.: Выща шк. Головное изд-во, 1988. 288 с.

14. Меморандум Секретариата Комиссии международного права ООН «Защита людей в случае бедствий» от 8.08.2006 г. [Электронный ресурс]. Официальный сайт ООН URL: http://www.un.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

15. Официальный сайт МККК [Электронный ресурс]. URL: http://www.ifrc.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

16. David Fisher. The Law of International Disaster Response: Overview and Ramifications for Military Actors // International Law Studies - Volume 83 [Электронный ресурс]: // Официальный сайт МККК [Электронный ресурс]. URL: http:// www.ifrc.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

17. Global Legal Challenges: Command of the Commons, Strategic Communications, and Natural Disasters. Michael D. Carsten (Editor). [Электронный ресурс]: // Официальный сайт МККК [Электронный ресурс]. URL: http://www.ifrc.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

18. Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права: учеб. пособие/ Н.А. Пьянов. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2010. 528 с.

19. Гойман - Калинский И.В., Иванец Г.И., Червонюк В.И. Элементарные начала общей теории права. Право и закон. М.: КолосС, 2003. 544 с.

20. Экономика и право: словарь - справочник. М.: Вуз и школа. 2004.

21. Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. 415 с.

22. Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское государство и право. 1984. №12. С. 26-32.

23. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Сербии о сотрудничестве в области чрезвычайного гуманитарного реагирования, предупреждения стихийных бедствий и техногенных аварий и ликвидации их последствий 2009 г. // [Электронный ресурс:]: Справочно-правовая система Гарант.

24. Международное право: учебник / отв. ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов. 5-е перераб. И доп. М.: Норма, 2009. - 752 с.

25. Миронова Е.А. О новых тенденциях развития системы международного права // Огарев - online. 2016. №13 (78). С. 8.

26. Орлова И.А. Развитие современные системы права международной безопасности // Управленческое консультирование. №10. 2017. С. 31 - 37.

27. Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г. Утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009. №537 // [Электронный ресурс:]: Справочно-правовая система Гарант

28. Курс международного права. Т.№1. В 7-ми томах. М: Наука, 1989. 240 c.

29. Соколова Н.А. Взаимосвязь основных и специальных принципов при регулировании международных отношений по охране окружающей среды // Сибирский юридический вестник. 1999. №1. С. 56 - 59.

30. Резолюции ГА ООН №46/182 «Руководящие принципы укрепления координации чрезвычайной гуманитарной помощи» //Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. URL: https://undocs.org/ru/A/RES/46/182 (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

31. Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера СНГ от 22.01.1993. // Безопасность населения, территорий и хозяйственных объектов. Сборник международных соглашений. 108 с.

32. Официальный сайт ООН. Управление ООН по Координации гуманитарной деятельности: [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/oha/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

33. Третий доклад о защите людей в случае бедствий. Комиссия международного права ООН // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

34. Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г. // Официальный сайт Международной организации гражданской обороны [Электронный ресурс]. URL: http:// www.icdo.org/ (дата обращения 5 ноября 2018 г.).

35. Лисаускайте В.В. Международное право чрезвычайных ситуаций как новая отрасль международного права // Вестник Томского государственного университета 2012..№362 (сентябрь). С. 133 - 137.

36. Лисаускайте В.В. Двустороннее договорное сотрудничество России по снижению опасности бедствий: научно-практический комментарий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2016. № 3. С. 88-102.

37. Абашидзе А.Х., Клишас А.А., Солнцев А.М. К вопросу об эффективности деятельности Комиссии международного права ООН (посвящается юбилею мэтра международного права профессора О.И. Хлестова) // Современное право. №5. 2013. С. 103 - 109.

38. Аксенов А.Б. Кодификация и прогрессивное развитие международного права: проблемы и перспективы // Успехи современной науки. 2016. Том 7. №12. С. 165 - 169.

Размещено на Allbest.ru