Приграничная торговля как часть приграничного сотрудничества России с иностранными государствами: проблемы административно-правового регулирования

Основными задачами, решаемыми посредством приграничной торговли в Российской Федерации, должны являться:

- повышения уровня благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации;

- повышение эффективности использования производственной базы приграничных территорий в части относящейся к развитию приграничной торговли;

- создание условий, способствующих прекращению оттока населения из стратегически важной и малонаселенной приграничной территории.

В Концепции приграничного сотрудничества сказано, что приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. Таким образом, понятие «приграничная территория» включает несколько составляющих, каждое из которых имеет важное значения для определения границ применения особого режима внешнеторговой деятельности.

Во многих научных источниках и законодательных актах размеры приграничного региона определяются двумя параметрами: граница как физическое понятие и приграничный регион как территория с существующими двусторонними экономическими и социальными связями. Граница - это, прежде всего, физическое понятие, которое обычно обозначается указателями, определяющими территорию государства ^[22]. Она указывает сферу действия национального суверенитета, составляя тем самым ключевой элемент национальной территории или любой другой национальной системы, включающей различные подсистемы, например, национальная система образования, национальная экономика, национальная валюта, национальная безопасность, правосудие и т.д. ГАТТ рассматривает приграничную торговлю в качестве преференциального исключения из режима наибольшего благоприятствования для сопредельных стран на территории около 15 км от границы.

Основным законодательным актом, определяющим правовой режим водной территории, является Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833). В ст. 1 данного закона внутренние морские воды определяются как воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации. Территориальное море - это примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемый от исходных линий. Определение территориального моря применяется также ко всем островам Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции (РГ. 1993. 25 дек ) Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Указанные территории обладают так называемым смешанным режимом. Хотя они не входят в состав государственной территории прибрежного государства, такое государство осуществляет в их пределах определенные суверенные права и несет обязанности, установленные внутренним законодательством и международным правом.

Установлению правового режима континентального шельфа посвящен Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694). Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

Коммерческое использование исключительной экономической зоны также регулируется международным правом и законодательством прибрежного государства. В современном международном праве под исключительной экономической зоной прибрежного государства понимается район моря, включающий водную толщу, морское дно и его недра, находящийся за пределами территориального моря прибрежного государства и прилегающий к нему и имеющий особый правовой режим. Сказанное применимо также ко всем островам прибрежного государства.

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273). Наряду с этим в отношении исключительной экономической зоны действуют общепринятые принципы международного права и нормы ратифицированных Россией международных договоров. Внешняя граница исключительной экономической зоны России находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. В отношении исключительной экономической зоны прибрежное государство располагает такими же суверенными правами, как и в отношении континентального шельфа. Они включают права на разведку, разработку и сохранение живых и неживых природных ресурсов в водах, на морском дне и в его недрах. Помимо этого они включают управление природными ресурсами, а также право экономической разведки и разработки зоны.

Все эти нормативно-правовые акты определяют основы территориальной границы применения режима приграничной торговли и позволяют соседствующим государствам распространять действие данного режима на сугубо ограниченное пространство путем указания этого в конкретных Соглашениях о приграничном сотрудничестве.

Важнейшими направлениями развития приграничной торговли является восстановление нарушенных экономических связей, развитие всех законных форм деятельности населения и местного малого бизнеса на приграничных территориях, создание новых рабочих мест в приграничных районах, повышение уровня инвестиционной привлекательности приграничных территорий. Перемещение через таможенную границу РФ товаров в рамках приграничной торговли обычно регулируется специальными таможенными правилами.

Роль таможенных органов в процессе правового регулирования режима приграничной торговли может проявляться в участии в разработке проектов нормативных актов, ведомственном нормотворчестве со стороны ФТС России, а также практической работе по реализации внешнеэкономического и таможенного законодательства.

Так как применению режима приграничной торговли сопутствует установление для ее участников особого льготного налогового, таможенного, валютного режимов, становится важной для понимания роль таможенных органов в процессе регулирования данного правового режима. В силу своего суверенитета государство может самостоятельно регулировать таможенные отношения с помощью внутреннего законодательства. Однако такой путь обусловлен либо недостаточно развитым состоянием внешнеторговых связей, либо проводимой государством политикой автаркии.

В современных условиях правовое регулирование таможенных отношений приобретает все более важное значение. Основными целями международно-правового сотрудничества в сфере таможенного дела являются координация общих вопросов таможенной политики государств, содействие сближению национальных норм, создание такого таможенного режима, который базировался бы на принципах международного права и достигнутых межправительственных договоренностях. Межгосударственное сотрудничество по таможенным вопросам в настоящее время активно осуществляется как на региональном уровне, так и в универсальной форме в общемировом масштабе. Примером первого направления могут служить различные региональные интеграционные группировки и международные организации, занимающиеся главным образом решением региональных проблем международной торговли (включая их таможенную составляющую), - ЕС, ЕАСТ, ОСЕАН, СНГ и др. В мировом масштабе международное сотрудничество по таможенной проблематике осуществляется прежде всего через универсальные международные организации, например, через специальные организации системы ООН, механизмы Генерального соглашения по тарифам и торговле/Всемирной торговой организации (далее - ГАТТ/ВТО), Совета таможенного сотрудничества/Всемирной таможенной организации (далее - СТС/ВТО) и др. ^[23].

В настоящее время считается общепризнанным, что унификация национальных таможенно-правовых систем создает благоприятные условия для расширения международного экономического сотрудничества и углубления общемирового интеграционного процесса. Унификация в области таможенного регулирования, обусловленная развитием внешнеторговых связей, туристического обмена, гуманитарных контактов предполагает координацию основных направлений таможенной политики и наличие соответствующих нормативных актов различных государств, выработку общих международных принципов, стандартов и норм таможенного регулирования на основе международного права и межправительственных договоренностей.

Основными средствами унификации таможенных правил являются международные договоры и соглашения, а также принципы, стандарты и рекомендации, разработанные в рамках или под эгидой специализированных международных организаций ООН, СТС/ВТО, ГАТТ/ВТО и др. ^[24].

Международные соглашения, как по общему их количеству, так и по перечню охватываемых ими вопросов и уровню правовой детализации, являются наиболее представительной группой источников международных таможенно-правовых норм, регулирующих применение таможенных правил. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ установлен Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757), согласно ст. 1 которого применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.). Кроме того, вопросы, относящиеся к международным договорам, в том числе и не нашедшие своего решения в названном федеральном законе, регулируются общими нормами и принципами международного права и положениями Венской конвенции 1969 г. (Ведомости ВС СССР. 1986. № 37. Ст. 772), посвященной праву договоров с участием государств.

Важную роль в правовом регулировании таможенных отношений между странами играют международные многосторонние или двусторонние соглашения, определяющие условия развития таможенной интеграции соседних государств. Примером таких договоров могут служить международно-правовые документы, лежащие в основе создания таможенной интеграции России с государствами - бывшими участниками Союза ССР.

В отдельный вид можно объединить многосторонние договоры, содержащие международные правила трансграничного перемещения отдельных товаров (предметов) и использования различных способов их транспортировки (доставки). Данные соглашения, как правило, лишь в самой общей форме либо фрагментарно затрагивают таможенно-тарифные вопросы, но, учитывая предмет регулирования и сферу их применения, можно утверждать, что они весьма часто содержат нормы, касающиеся применения таможенных тарифов (прежде всего в отношении применения таможенных пошлин в отношении таких товаров (предметов) и средств их транспортировки. Например, к указанным международным соглашениям можно отнести международные конвенции, касающиеся правил пересылки международных почтовых отправлений, освоения природных ресурсов в мировом океане и т.п.

Отдельный вид соглашений образуют многочисленные таможенные (т.е. имеющие в качестве своего объекта регулирования таможенные отношения) международные конвенции и договоры, затрагивающие отдельные вопросы в рамках определенных таможенных режимов и таможенных процедур (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур или Киотская конвенция). Также примером таких соглашений являются таможенные конвенции, направленные на унификацию правил применения таможенных режимов транзита при перевозке грузов в международном дорожном сообщении (например, Конвенция МДП (TIR) 1949г., новая редакция которой принята в 1975 г.) и временного ввоза (вывоза) товаров. В послевоенный период в рамках деятельности международных организаций (прежде всего СТС/ВТО, а также организаций системы ООН) было принято свыше 15 международных соглашений, затрагивающих в той или иной степени вопросы применения таможенного режима временного ввоза (вывоза). В таможенных конвенциях о временном ввозе, к которым Россия присоединилась в 1995 г. (Таможенная конвенция о карнете A.T.A. для временного ввоза товаров 1961 г. (Таможенные ведомости. 1996. № 1), Стамбульская конвенция о временном ввозе (Таможенные ведомости. 1996. № 2)) предусмотрены правила освобождения иностранных товаров от таможенных пошлин, если такие товары (в определенных ситуациях) будут временно находиться на территории другого государства. Отдельные нормы тарифного регулирования содержатся и Конвенции о таможенных льготах для туристов (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. С. 259).

Специальное место среди международных источников норм таможенного права занимают международные соглашения, лежащие в основе создания таможенных интеграционных объединений государств и обеспечивающие их функционирование и развитие. Особая роль таких соглашений в таможенно-правовой системе обусловлена самой целью их принятия и узкоспециализированным предметом - созданием максимально гармонизированной и унифицированной основы использования таможенного механизма странами-участницами данных объединений.

Участие России в региональной экономической и политической межгосударственной интеграции в качестве неотъемлемой составной части, включающей создание таможенного союза стран-участниц, характеризуется, с одной стороны, многообразием форм и субъектного состава таких интеграционных группировок, с другой стороны, значительным несоответствием заявленных целей и задач практическим шагам в реализации планов строительства таможенного союза, отсутствием политической воли и согласованности действий стран-партнеров. В настоящее время можно констатировать, что Россия формально остается участницей или активно выступает за развитие таможенной интеграции в рамках:

- Содружества Независимых Государств (СНГ) ^[25];

- создаваемого Союзного государства с Беларусью ^[26];

- таможенного союза, созданного Россией с Беларусью и Казахстаном ^[27].

Безусловно, образование нового многостороннего таможенного союза не могло ограничиться существующей нормативно-правовой базой: начатый процесс таможенной интеграции привел к бурному процессу нормотворчества, в котором двусторонние договоренности уступили место многосторонним.

В частности, принятие в 2003 году Таможенного кодекса РФ позволило сделать еще один большой шаг к унификации таможенного законодательства России и приведении его к нормам ВТО. Например, сократились до трех рабочих дней вместо десяти сроки проверки таможенной декларации (ст. 359), появилась возможность предварительного (ст. 130) и электронного декларирования (ст. 63, 81, 132) товаров и транспортных средств, сократился и сделался «закрытым» перечень представляемых в таможенный орган документов, подтверждающих заявленные в таможенной декларации сведения (ст. 131), упорядочились формы и порядок проведения таможенного контроля (гл. 35) и др. ^[28]. Все это привело к снижению доли «серого» и «черного» импорта, ежегодному росту доходов, поступаемых в российскую казну от таможенных органов, которые в отдельные годы составляли до 40% от доходной части федерального бюджета страны ^[29].

Унификация таможенного законодательства за счет упрощения процедур таможенного оформления позволила минимизировать издержки обращения внешнеторговых товаров и услуг и увеличила объемы приграничной торговли России с сопредельными государствами. Одним из важных факторов повышения эффективности приграничной внешней торговли, ускорения товарооборота, снижения издержек производителей на транспортировку и хранение товаров на границе является сокращение административных барьеров, возникающих при таможенном оформлении и контроле ввозимых и вывозимых товаров.

С вступлением в силу с 1 июля 2010 года Таможенного кодекса Таможенного союза в практику таможенных органов Российской Федерации были внедрены новые термины и определения, такие, как таможенная процедура, таможенный представитель, оператор почтовой связи и др. (ст. 4), по-новому стали регулироваться ряд правоотношений (например, связанные с деятельностью уполномоченного экономического оператора, применением таможенных процедур (ранее называвшихся таможенными режимами). Таможенным кодексом были предусмотрены новые формы таможенного контроля: учет товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 120) и проверка системы учета товаров и отчетности (ст. 121). Таможенное декларирование стало производиться только в письменной и электронной формах с использованием таможенной декларации (ст. 179). Устная и конклюдентная формы декларирования исключены. В целях содействия экспорту высокотехнологичных товаров был установлен сокращенный и закрытый перечень документов при подаче декларации на товары для помещения под таможенную процедуру экспорта товаров (ст. 183). Также изменены сроки совершения таможенными органами различных операций, в том числе сокращены до одного дня сроки проверки и выпуска таможенной декларации (ст. 196).

Развитию приграничной торговли будет способствовать реализация комплекса мероприятий по транспортно-инфраструктурному сотрудничеству, а именно:

- оптимизация количества пропускных пунктов на государственной границе в целях ликвидации потерявших значение и создания новых;

- разработка и реализация системных мер с использованием соглашений в области транспорта с сопредельными странами по содействию обеспечения необходимых условий для беспрепятственного функционирования всех видов транспорта в приграничных регионах при осуществлении перевозок пассажиров и грузов, включая транзит;

- оптимизация функционирования транспортно-логистических узлов, железнодорожных станций и автотранспортных узлов на приграничных территориях, речных линий, морских портов и припортовой инфраструктуры, федеральных и местных линий связи;

- разработка и реализация совместных проектов по созданию новых трансграничных дорог.

3. Направления совершенствования административно-правового регулирования приграничной торговли в Российской Федерации

Проведенный в настоящем исследовании анализ существующего законодательства в области приграничного сотрудничества выявил ряд существующих проблем, мешающих осуществлению полноценного процесса межрегиональной интеграции и развитию международных торговых отношений с соседними странами. Это вызывает необходимость корректировки и совершенствования существующего законодательства. Для формирования национальной правовой базы, регулирующей развитие приграничной торговли, необходимо принятие следующих мер:

- разработка федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей приграничное сотрудничество;

- создание Реестра соглашений о приграничном сотрудничестве субъектов Российской Федерации с административно-территориальными образованиями других государств;

- гармонизация и упрощение погранично-таможенных процедур;

- согласование концептуальных подходов в отношении структурной перестройки экономики приграничных регионов.

- развитие системообразующих производств и обеспечение их необходимыми ресурсами (трудовыми, сырьевыми, финансовыми и др.);

- разработка механизмов формирования совместных предприятий на приграничных территориях и др.

Необходимо разумное вмешательство государства в процесс административно-правового регулирования института приграничной торговли. Это связано с необходимостью корректировки и совершенствования существующего законодательства. При этом такая корректировка не должна выступать как спонтанный процесс принятия отдельных, не связанных между собой нормативно-правовых актов, а должна подчиняться единому структурированному документу - Концепции развития приграничной торговли

Общая схема создания Концепции развития приграничной торговли в Российской Федерации представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура Концепции развития приграничной торговли в России

Данный документ состоит из нескольких укрупненных разделов (блоков), каждый из которых отвечает за определенное направление совершенствования режима приграничной торговли. Взаимосвязь между блоками выражена путем логического отсылочного перехода от одного проблемного вопроса к другому. Концепция включает регулирование следующих аспектов.

1 .Создание единой правовой базы о приграничной торговле.

Как было показано в предыдущих главах, в настоящий момент различными нормативно-правовыми актами регламентируются отдельные вопросы режима государственной границы, обустройства погранпереходов, таможенного регулирования, развития и повышения эффективности экономических, культурных, гуманитарных связей, транспортной инфраструктуры, общего информационного пространства, обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды, взаимопомощи в случаях стихийных бедствий и техногенных катастроф и т.д. Однако до настоящего времени не принят федеральный закон о приграничной торговле, хотя само понятие данного института закреплено в федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности в РФ» (СЗ РФ. 2003. №50. Ст. 4850).

На данном этапе развития внешнеэкономических и международных отношений возникла необходимость принятия специального закона о приграничной торговле, но в связи с существенными различиями в развитии приграничных регионов Российской Федерации данный закон должен иметь рамочный характер и наполняться конкретным содержанием посредством заключения межправительственных соглашений о трансграничном сотрудничестве в приграничных районах.

Попытки принятия единого правового акта, посвященного вопросам приграничной торговли, неоднократно поднимались учеными-правоведами в нашей стране. В частности, в работах В.В. Кущенко была даже предложена Концепция федерального закона «О приграничной торговле» и его предполагаемая структура ^[30].

2. Экономические меры регулирования режима приграничной торговли.

Опыт показывает, что региональное сотрудничество тем полнее и эффективнее, чем выше и однороднее уровень социально-экономического развития, однотипности правовых систем, взаимной близости и соседства стран-участниц, чем больше сходства в условиях экономической деятельности. Если границы между соседними странами неконфликтны, это, несомненно, благоприятствует их сотрудничеству. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные преференции, создающие более льготные условия для взаимодействия.

Применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных территорий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны. Должны существовать утвержденные на федеральном уровне Методика и показатели расчета эффективности (социальной, налоговой, бюджетной и т.п.) предоставления данных льгот . В самой методике должны быть предусмотрены сроки, критерии и жесткие процедуры контроля эффективности и результативности вводимых мер, формы ответственности и санкции за нарушение установленных методикой норм и правил.

Серьезные проблемы при применении режима приграничной торговли связаны и с объемом предоставляемых льгот. Если они будут чрезмерными, то в неравном положении окажутся регионы, не участвующие в приграничной торговле. Возникнет ситуация, когда число регионов, использующих этот особый режим, начнет расти. Все новые территории, не являющиеся, по сути, ни приграничными, ни прибрежными, захотят участвовать в указанной торговле в целях получения льгот. В итоге начнут страдать общенациональные интересы. Проконтролировать этот процесс в сложившихся условиях вполне реально, установив жесткие границы и критерии применения льгот в зависимости от территории их использования.

России можно заимствовать опыт Китая в вопросе предоставления льгот в приграничной торговле. Так, товарообмен здесь производится в специально утверждённых правительством местах, открытых для внешнего сотрудничества, либо на специально отведённых рынках, в размерах не выше установленных квот в стоимостном или количественном выражениях ^[31].

Кроме того, для повышения экономической активности необходимо переходить от собственно торговли к установлению кооперационных связей, выстраиванию вертикально интегрированных промышленных групп, созданию совместных технопарков и т.д. Динамичное взаимодействие в приграничных регионах невозможно без развития приграничной инфраструктуры, в особенности совместной работы по созданию общей транспортной сети, а также применению единых тарифов на перевозки населения и грузов.

Перспективным представляется также сотрудничество по совместному освоению природных ресурсов. Общим интересам отвечали бы совместные мероприятия по защите трансграничных водных, лесных и земельных ресурсов. Кроме того, приграничную торговлю можно развивать в виде внешнеэкономического технического сотрудничества приграничных районов - деятельности в области подрядного строительства и предоставления рабочей силы приграничными предприятиями, которые имеют санкционированные полномочия от органов субъектов РФ и местного самоуправления для внешнеэкономического технического сотрудничества, в сотрудничестве с приграничными регионами сопредельных государств.

3. Административные меры регулирования режима приграничной торговли.

Для развития приграничной торговли государство может использовать не только экономические формы поддержки, но и административные. Под администрированием в области приграничной торговли в Российской Федерации должны пониматься согласованные действия органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления и неправительственных организаций, направленные на укрепление экономического взаимодействия приграничных территорий Российской Федерации и соответствующих приграничных территорий сопредельных государств.

Развитие и укрепление нормативно-правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами в рамках приграничной торговли, создание согласованного правового поля для развития межрегиональных и приграничных связей в пределах СНГ, достижение совместимости законодательства РФ и сопредельных государств по вопросам приграничной торговли - все это приведет к укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных связей РФ и субъектов РФ с сопредельными государствами и повышению жизненного уровня населения приграничных территорий, в том числе - сопредельных государств.

Достичь это возможно такими мерами, как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях; обеспечение занятости населения с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; право на беспрепятственный ввоз/вывоз валютной выручки за реализованные товары на приграничной территории или полученной заработной платы за работу на территории сопредельного государства. Проработку данных вопросов необходимо поручить Министерству иностранных дел России, Министерству регионального развития России, Федеральной миграционной службе РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Министерству финансов РФ.

Следует предусмотреть право органов местного самоуправления приграничных территорий заключать торговые соглашения с сопредельными административно-территориальными образованиями соседних стран в рамках своей компетенции.

Необходимо обеспечить двухсторонний обмен информацией о таможенном законодательстве и порядке пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями, о налоговом и иных видах законодательства, регулирующих хозяйственную деятельность субъектов малого предпринимательства на приграничных территориях государств-участников приграничной торговли. Эту деятельность можно активно развивать с участием Торгово-промышленных палат сопредельных государств.

Развитие на коммерческой основе прямых партнерских связей можно осуществлять путем проведения выставок и ярмарок, выпуска туристических справочников, проведения совместных кампаний по популяризации оздоровительного, экологического и других видов туризма, совместное использование объектов гостиничного хозяйства, физкультуры и спорта, культуры и искусства.

Стимулировать межрегиональное и приграничное сотрудничество, в особенности его торгово-экономическую составляющую, могла бы гармонизация интересов региональных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов и различных бизнес-структур. Существующая нормативная база по приграничной торговле предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий.

Представляется целесообразным активизировать работу по унификации национальных законодательств государств - участников приграничной торговли, в том числе по обеспечению общих стандартов и условий ведения хозяйственной деятельности в приграничных областях, единых принципов налогообложения, социальных гарантий.

4. Выбор регионов, вовлеченных в режим приграничной торговли.

Привлекательность приграничных районов для иностранных инвесторов определяется транспортной инфраструктурой, особенностями инвестиционного климата, привлекательностью ставок местных налогов, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и транзакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы.

Целью регулирования внешнеэкономических отношений в форме развития особого режима приграничной торговли должно быть не предоставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития (например, новые российские приграничные регионы, у которых существовали налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные отношения с сопредельными государствами - бывшими республиками Советского Союза); активизация социальной мобильности населения; создание условий для возникновения государственно значимых потенциальных «точек роста», аналогичных таким специальным территориальным образованиям, как особые экономические зоны ^[32].

Таким образом, кроме экономических вопросов необходимо заниматься созданием условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию РФ, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т.д.

Примером механизма взаимодействия приграничных территорий различных государств может стать деятельность по типу «еврорегионов». Еврорегионы представляют собой европейскую форму международной интеграции, основанную на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы, характерной чертой которых является наличие постоянно действующих общих рабочих органов. Ещё одной отличительной чертой еврорегионов является то, что в их пределах фактически устраняются таможенные барьеры и препятствия для перемещения рабочей силы.

Основной целью создания еврорегионов является объединение усилий приграничных территорий (местных органов власти) для преодоления их относительной отсталости в социально-экономической сфере из-за отдаленности (изолированности) от центра для решения вопросов, направленных на улучшение жизни населения этих территорий. Основными направлениями деятельности еврорегионов являются: экономика, социальная сфера и культура, транспорт, связь, образование, туризм, здравоохранение и защита окружающей среды. Кроме того, решаются вопросы обустройства совместной границы, миграции населения приграничных территорий, сотрудничества правоохранительных органов, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях.

Единой правовой формы организации деятельности еврорегиона не существует. Это могут быть либо «общее соглашение о партнерстве», либо «сообщество по интересам», либо «сообщество с правами юридического лица» и т.д. Юридической основой деятельности еврорегионов являются внутреннее законодательство государств-участников и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., подкрепленные межгосударственными соглашениями приграничного сотрудничества между заинтересованными государствами.

Таким образом, еврорегионы предполагают объединение приграничных территорий и образование некого единого экономического субъекта с облегченными, по сравнению с межгосударственной договоренностью, условиями экономического сотрудничества. Это актуально и для России, но, фактически, у нас нет ни одного правительственного акта или закона, который бы давал такую реальную возможность нашим приграничным субъектам.

5. Совершенствование Концепции переноса таможенного оформления на границу.

Принятие и реализация Концепции развития приграничной торговли позволит наряду с конкретной помощью компактным территориям решать важные задачи общефедерального значения: компенсировать дополнительную нагрузку на инфраструктуру приграничных территорий, вызванную наличием государственной границы, предоставить возможность приграничным территориям использовать особенности своего положения и осуществлять торговые виды деятельности с большей отдачей для экономики страны, развить сеть пограничных переходов до современного уровня оборудованности путем создания разветвленной сети таможенно-логистических терминалов и сервиса с широкой гаммой оказываемых услуг, что в конечном итоге минимизирует издержки обращения внешнеторговых операций на всей территории России.

Концепция переноса таможенного оформления товаров на границу, как и любой документ такого существенного масштаба, имеет и определенный перечень недоработок и нерешенных вопросов. Очевидно, что моментально и в короткие сроки изменить существующий порядок таможенного оформления товаров, перенеся его на границу страны, невозможно. Для совершенствования развития внешнеторговой деятельности путем переноса таможенного оформления на границу необходимо решить целый комплекс организационно-правовых вопросов, связанных, в частности, и с созданием Таможенного союза.

Создание Таможенного союза не означает приостановления или переосмысления реализации Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе РФ. Утвержден перечень таможенно-логистических терминалов и четко определено понятие ТЛТ. При этом ФТС утверждает, что стопроцентного переноса оформления на границу не будет. Предполагается создание специальных центров по оформлению, которые будут располагаться внутри страны ^[33]. В настоящее время вопрос перемещения таможенного оформления на границу Таможенного союза не рассматривается. Участники ВЭД будут продолжать таможенное оформление на российской территории, как определено в переходных положениях Таможенного кодекса Таможенного союза (ст. 368) (СЗ РФ. 2010. №23. Ст. 2796).

Мероприятия по совершенствованию режима приграничной торговли должны включать не только модернизацию существующих нормативно-правовых актов, но создание новых административно-правовых механизмов, позволяющих использовать географические преимущества приграничных территорий (рис. 3).

Рис. 3. Методология совершенствования административно-правового регулирования приграничной торговли в России

1. Разработка проекта федерального закона «О приграничной торговле»

В результате проведенного исследования было установлено, что согласно Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72, 73), федеральным законам, изданным в соответствии с Конституцией РФ, устанавливающим основные федеральные правовые нормы в сфере международных и внешнеэкономических отношений, нигде на определены понятия «приграничная торговля» и «статус приграничной территории» с установлением за данной территорией определенных льгот в режиме приграничной торговли. Поэтому основным в законе должно выступать нормативное закрепление понятийного аппарата, и определение объекта установления особого внешнеторгового режима.

Одними из главных целей закона «О приграничной торговле» должны стать распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти в части осуществления приграничного сотрудничества. При этом на федеральном уровне предусмотрено решение таких вопросов:

- формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики страны;

- финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование;

- обеспечение экспортного контроля;

- определение политики в области сертификации товаров.

- обеспечение должностного миграционного контроля и вместе с тем облегчения визового, транспортного режима для жителей приграничных регионов;

- создание условий для привлечения на приграничные территории отечественного и иностранного капитала;

- урегулирование вопросов приграничной торговли и т.д.

С учетом данных предложений, структура предлагаемого закона могла бы иметь следующий вид:

1. Преамбула (цели, обоснования необходимости принятия федерального закона, предмет, объект закона, федеральный перечень приграничных территорий);

2. Раздел «Общие положения» (термины и определения, роль приграничной торговли в хозяйственном комплексе, виды торговли, соотношение данного закона с другими законодательными актами);

3. Раздел «Правовой статус субъектов торговой деятельности» (организаций, предпринимателей, их объединений);

4. Раздел «Меры государственного регулирования особого режима приграничной торговли» (комплекс экономических и административных мер регулирования приграничной торговли, роль органов государственной власти и управления, субъектов Федерации, муниципальных образований, разграничение их полномочий, конкретизация компетенции органов законодательной и исполнительной власти, делегированные полномочия органам местного самоуправления в сфере заключения торговых договоров и соглашений о приграничной торговле с сопредельными территориями, в вопросе установления безвизового режима посещений);

5. Раздел «Нормы, определяющие особый правовой режим приграничной торговли в таможенной и налоговой сферах» (экономические и административные меры регулирования приграничной торговли);

6. Раздел «Распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти в части осуществления приграничной торговли» (роль и функции органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах заключения и исполнения соглашений о приграничной торговле).

7. Раздел «Ответственность за нарушение закона» (условия наступления административной и уголовной ответственности на нарушения режима приграничной торговли);

8. Раздел «Порядок урегулирования споров между приграничными территориями» (введение института упрощенного урегулирования споров между прилегающими приграничными территориями, определение органа такого урегулирования, применимое законодательство);

9. Раздел «Заключительные положения» (вступление закона в силу, перечень нормативных актов, подлежащих отмене или изменениям).

Противники принятия закона «О приграничной торговле» аргументируют свою позицию тем, что регионы России слишком гетерогенны, и законодателю представляется нереалистичным учесть это при выработке унифицированного нормативного документа. С другой стороны, они апеллируют к тому, что существующих полномочий у федеральных, региональных и муниципальных властей достаточно для осуществления эффективной приграничной политики.

Но необходимо понимать, что закон и не должен определять всю сложность взаимодействия различных структур, он должен определять общий механизм функционирования и общие приоритеты. Все структуры, которые работают в этой сфере - пограничники, таможенные органы, органы внутренних дел и др., должны руководствоваться конкретным законом при осуществлении своей деятельности. Зачастую ведь именно разрозненность и огромное количество существующих документов приводит к незнанию основных положений и порождает пресловутый правовой нигилизм, что недопустимо среди работников профильных служб.

2. Методика оценки эффективности применения режима приграничной торговли.

В связи с важной ролью приграничной торговли в экономике региона, необходимым видится проведение анализа ее эффективности. Анализ эффективности функционирования режима приграничной торговли не предусмотрен нормативными актами Правительства РФ, Минэкономразвития РФ и иных органов государственной власти. Однако одним из первых данным вопросом в своих исследованиях заинтересовался С.В. Барамзин. Он определил понятие эффективности таможенного режима ^[34], на основании которого автором уже было разработано понятие эффективности режима приграничной торговли.

Эффективность функционирования режима приграничной торговли - это комплексное свойство, отражающее соотношение величины дохода, которое получит государство от реализации данного проекта, с величиной затрат на его внедрение и дальнейшую деятельность. Показатели эффективности применения режима приграничной торговли отражают влияние результатов осуществления проекта на доходы и расходы соответствующего местного, регионального, а, в последствие, и федерального бюджетов.

В самом деле, режим приграничной торговли можно представить как инвестиционный проект, пользующийся поддержкой со стороны государства в виде предоставления льгот лицам, проживающим на приграничной территории. Можно выделить различные составляющие эффективности режима:

- экономическая эффективность, показывающая затраты и результаты, связанные с реализацией проекта, выходящие за пределы прямых финансовых интересов его участников;

- бюджетная эффективность, отражающая величину дохода, который получит государство в результате реализации этого проекта;

- налоговая эффективность, выражающаяся в отношении бюджетного эффекта от реализации проекта к объему льгот по таможенным платежам и иным налогам, предусмотренным режимом приграничной торговли;

- социальная эффективность, характеризующая общественную сторону осуществления проекта и его значимость для населения региона и всего государства.

3. Методика определения страны происхождения товаров с приграничной территории.

Так как при осуществлении приграничной торговли изъятие из общего порядка таможенно-тарифного и нетарифного регулирования касается исключительно товаров, произведенных (переработанных) на приграничной территории, и лиц, проживающих на ней, что резко ограничивает возможности организации целого ряда производств, участвующих в режиме приграничной торговли.

Для устранения этого факта предлагается объектом предоставления таможенных и налоговых льгот сделать товары, не только произведенные, но и переработанные на приграничной территории. Документом, подтверждающим происхождение товара с приграничной территории, может стать сертификат о происхождении товара, выдаваемый Межрайонными отделениями Торгово-промышленной палаты, находящимися на данных территориях. Настоящий документ следует выдавать при соблюдении критерия определения происхождения товаров с приграничной территории. При разработке данного критерия прообразом его могут стать критерии достаточной переработки товаров в Калининградской ^{[35, 36]} или Магаданской особых экономических зонах ^[37].

Органам местного самоуправления приграничных территорий необходимо предоставить право самостоятельно устанавливать величину добавленной стоимости при переработке таких товаров для отнесения их к категории «льготных», но в пределах норм, установленных на федеральном уровне.

С другой стороны, нельзя допустить, чтобы в приграничную торговлю стали вовлекаться и экспортироваться в обход действующего порядка товары, произведенные и переработанные за пределами регионов, имеющих право заниматься упомянутой торговлей. Необходимо разработать механизмы, препятствующие распространению льготного режима на другие субъекты внутри страны, а также методы контроля за этим процессом.

Данные документы можно утвердить в виде совместных нормативно-правовых актов Министерства промышленности и торговли России, Министерства финансов России, Федеральной таможенной службы России.

4. Методика по отбору регионов для приграничной торговли.

Создание методики критериального отбора регионов, имеющих право на применение льготного режима приграничной торговли может способствовать, во-первых, освобождению некоторых депрессивных регионов-реципиентов от бюджетной зависимости за счет их ускоренного социально-экономического развития, а, во-вторых, позволит не допустить нанесения ущерба доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны из-за повсеместного нецеленаправленного применения данного льготного режима. В основу данной методики можно положить методику оценки эффективности, применяемую для отбора проектов особых экономических зон ^[38].

При этом нельзя на всю территорию субъектов Российской Федерации, имеющих выход к государственной границе, распространять особенности льготного режима приграничной торговли. К ним, в частности, можно относить только административные районы и муниципальные образования, которые имеют непосредственный выход к государственной границе (полоса действия режима приграничной торговли ).

5. Совершенствование Концепции переноса таможенного оформления на границу.

Для реализации процесса совершенствования существующей Концепции автором предлагаются принятие следующих последовательных шагов:

1. Внести изменения в законодательство Российской Федерации в части координации нового порядка деятельности министерств и ведомств, осуществляющих контрольные функции при перемещении товаров и транспортных средств через государственную границу РФ (ФТС, ФСБ, МВД, Роспотребнадзор и др.).

2. Внести изменения в Федеральный закон РФ «О таможенном регулировании», Кодекс РФ об административных правонарушениях ^[39], Гражданский кодекс РФ ^[40] в части введения институтов уполномоченного грузополучателя и государственно-частного партнерства; в Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 года «Об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного Союза» ^[41] в части совершенствования порядка определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств до их ввоза на территорию Таможенного союза; в Федеральный закон РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в части совершенствования системы допуска к внешнеэкономической деятельности и др.

3. Провести организационно-структурные мероприятия в ФТС России (в т.ч. создание специализированных таможенных органов внутри страны и многосторонних мультимодальных пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации), развивать инфраструктуру ТЛТ во взаимодействии с бизнес-сообществом в рамках реализации Концепции.

4. Вменить ФТС России осуществлять усиленную антикоррупционную и правоохранительную деятельность в местах таможенного оформления, приближенных к государственной границе.

При этом нельзя допускать массового и бездумного изменения установленного порядка таможенного оформлении для всех ввозимых товаров и учитывать нецелесообразность его изменения в отношении отдельных категорий товаров, к которым относятся:

- сырье, ввозимое российскими промышленными предприятиями, и необходимое для обеспечения бесперебойного их функционирования с учетом непрерывного технологического цикла;

- товары, перемещаемые физическими лицами для личного пользования в несопровождаемом багаже или пересылаемые почтой. Это связано с необходимостью перемещения товаров в таможенный орган, максимально приближенный к месту жительства физического лица, и обязательным присутствием декларанта;

- товары, нуждающиеся в особых условиях хранения и (или) для таможенного оформления которых необходимы специальные знания (энергоносители, лекарственные средства, скоропортящиеся продукты питания, живые животные, подакцизные товары, объекты экспортного контроля, продукция военного назначения, экспресс-грузы и др.). Это позволит избежать создания дополнительной специализированной транспортно-логистической инфраструктуры и укомплектования приграничных таможенных органов специалистами, обладающими необходимой квалификацией;

- товары, непосредственно ввозимые на территорию особых экономических зон. Для этих товаров в зонах уже созданы специализированные таможенные посты, производящие таможенное оформление.

5. В целях совершенствования процедур таможенного администрирования на приграничных территориях, возможно, в качестве эксперимента, перейти к совместному таможенному контролю в пунктах пропуска на государственных границах таможенными службами сопредельных государств, что приведет к обеспечению прозрачности и упрощению таможенных процедур при пересечении границы. Создание совместных таможенных постов для двух государств основано на идеологии гармонизации процедур пересечения границ. Советом руководителей таможенных служб государств - участников СНГ прорабатывается проект типового положения об организации совместного таможенного контроля при перемещении товаров и транспортных средств в пунктах пропуска на таможенных границах СНГ. Подписание данного положения будет способствовать развитию торговли, транзита, создаст благоприятные условия для участников внешнеэкономической деятельности, а именно: существенно сократит время на прохождение таможенных формальностей, будет способствовать предупреждению случаев простоя на границах, а также позволит апробировать передовые формы и методы взаимодействия приграничных таможенных органов.