Дисквалификация государственных гражданских служащих

Что же в данном случае можно сделать, имея ввиду, одновременно, с одной стороны, смягчение карательной направленности дисквалификации, а с другой стороны - обеспечение неотвратимости ее применения к нарушителям закона из числа гражданских служащих? По мнению автора, добиться этого возможно путем перевода дисквалификации, что называется в «дисциплинарную плоскость». Возможные пути решения обозначенной проблемы видятся следующим образом. Поскольку дисквалификация состоит из двух составляющих, а именно из увольнения и лишения права замещать должности федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Нужно закрепить в ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве самостоятельной санкции такое дополнительное дисциплинарное взыскание как «лишение права замещать должности государственной гражданской службы». Если основное взыскание в виде увольнения будет налагать сам представитель нанимателя, то дополнительное должен налагать суд, куда он может обратиться с соответствующим представлением. Для обеспечения большей объективности и гарантий законности было бы целесообразно обеспечить в данном случае присутствие элементов общественного контроля. Так, по мнению автора, представление о лишение права замещать должности государственной гражданской службы представитель нанимателя должен направлять в суд не иначе как с учетом мнения общественного совета данного государственного органа.

По мнению Д.В.Осинцева, дисквалификация ничем по способу воздействия не отличается от лишения специального права^{[12, С. 156]}. С подобным подходом согласиться трудно. Лишение специального права, будь то право управления транспортным средством или право охоты, предусмотренные ст. 3.8 КоАП РФ, воздействует на сознание лица, запрещает ему на определенный срок пользоваться соответствующим правом. В результате лицо не может пользоваться привычным для него средством передвижения или любимым развлечением в виде охоты. Словом, привычный образ жизни лицу, лишенному специального права, приходится менять. Другое дело дисквалификация. Конечно, она также воздействует на сознание лица, но одновременно коренным образом влияет на его, прежде всего, имущественные интересы, а значит и на все остальное, включая привычный образ жизни. Дисквалифицированный гражданский служащий лишается денежного содержания, которое ему выплачивалось по должности. Поскольку данное административное наказание обычно применяется к должностным лицам, а это, как правило, руководители, то и денежное содержание у них значительное, а также могут предоставляться существенные дополнительные государственные гарантии, например автомобиль с персональным закреплением, медицинское обслуживание соответствующего уровня в ведомственных медицинских учреждениях, санаторно-курортное обслуживание и тому подобное. Всех этих материальных благ дисквалифицированный в одночасье и надолго лишается. Поэтому лишение специального права и дисквалификация как два самостоятельных административных наказания значительно отличаются по способу их воздействия на правонарушителя. При некоторой внешней схожести отождествлять их все же глубоко ошибочно.

Некоторая неясность присутствует в вопросе о том влечет ли дисквалификация федерального государственного гражданского служащего автоматическое лишение его права замещать должности гражданской службы субъекта Российской Федерации и наоборот, лишение права замещать должности гражданской службы субъекта Российской Федерации - замещать должности федеральной государственной гражданской службы, а также ограничивается ли в этом случае его право поступать на военную службу или службу в правоохранительные органы. Формулировка ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ однозначного ответа на данный вопрос не дает. В действующей редакции речь идет о лишении права занимать должности гражданской службы, а не состоять на государственной службе того или иного вида. Кроме того, нельзя не отметить, что, если сравнивать дисквалификацию с близким по содержанию уголовным наказанием в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ), нельзя не признать, что дисквалификация законодателем понимается заметно шире. Уголовный закон говорит о лишении права занимать определенные (курсив мой - Авт.) должности, т.е. запрет касается не конкретных должностей или даже группы должностей, а устанавливается для широкого круга должностей, исходя из компетенции, объема и характера предоставленных полномочий. Под определенными должностями следует понимать те должности, которые обозначены в соответствующих нормативных актах, либо обладают соответствующими идентификационными характеристиками, позволяющими установить сущность судебного запрета. Поэтому, как отмечается в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2009 г. № 20 «О некоторых вопросах судебной практики назначения и исполнения уголовного наказания», в приговоре должен быть указан не перечень, а определенная конкретными признаками категория должностей, на которую распространяется запрет (например, должности связные с осуществлением функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий)^[37]. Напротив, действующая редакция ст. 3.11 КоАП РФ устанавливает запрет замещать должности гражданской службы как таковые, безотносительно компетенции, т.е. значительно шире, чем это предписывает тот же УК РФ, а потому в данном случае можно говорить именно о запрете на определенный период права находиться на гражданской службе. Таким образом, есть все основания полагать, что дисквалификация оказывается даже более суровым наказанием, чем уголовное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. При этом в пояснительной записке к проекту, которым вводилась дисквалификация для государственных служащих, отмечалось, что речь идет именно о тех, кто занимает руководящие должности. Несмотря на это законодатель, определяя понятие «дисквалификация», не отразил в нем данное обстоятельство.

Может сложиться впечатление, что автор, выступая против дисквалификации как административного наказания, сам впадает в еще большую крайность - ужесточению дисциплинарных взысканий, которые рискуют стать более репрессивными. Однако это не так.

Конечно, перевод дисквалификации в дисциплинарную плоскость позволит потенциально, да, именно потенциально изменить практику ее применения, а именно значительно увеличить число привлеченных к ответственности. Как известно, в КоАП РФ административные наказания жестко привязаны к конкретным составам административных правонарушений. По состоянию на 1 ноября 2013 года область применения дисквалификации ограничена сорока четырьмя статьями КоАП РФ. Напротив, составы дисциплинарных проступков исчерпывающим образом в законе не формулируются, что, в общем, вполне правильно. Управленческая действительность изобилует ситуациями, которые могут рассматриваться не иначе, как дисциплинарные проступки. Исчерпывающим образом учесть их и тем более четко сформулировать в виде конкретных составов едва ли возможно и практически целесообразно. Такой подход неоправданно сковывал бы представителя нанимателя. Как известно, дисциплинарная ответственность применяется по большей части по усмотрению представителя нанимателя, который самостоятельно оценивает то или иное деяние. В юридической литературе высказывались на этот счет и другие мнения. К примеру, Д.В.Липинский и А.Г.Шишкин полагают недопустимым устанавливать меры юридической ответственности, а сами составы четко не прописывать в законе, так как, по их мнению, подобная законодательная практика зачастую приводит к трудностям при реализации мер юридической ответственности^{[11, С. 45]}. Вряд ли с такой позицией, по крайней мере применительно к дисциплинарной ответственности, можно согласиться, что убедительно подтверждается действующим законодательством о дисциплинарной ответственности, где составы дисциплинарных проступков формулируются крайне редко. Кстати сказать, авторитетный отечественный административист Д.Н.Бахрах даже специально выделил в качестве особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности именно то, что в ней мало составов правонарушений^{[4, С. 41]}.

Нарушения, совершаемые гражданскими служащими, во многом являются не только следствием их противоправного поведения, но и результатом, возможно даже в решающей степени, отсутствия должного контроля за ними со стороны как непосредственного, так и вышестоящего руководства. Любое административное наказание и дисквалификация в данном случае не исключение - это внешнее воздействие. Действительно, производство по делу об административном правонарушении возбуждается прокурором, который выносит по этому поводу постановление. В свою очередь административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Следовательно, соответствующие руководители в его применении, пусть даже косвенно, не участвуют. В том случае, если дисквалификация сохранится как административное наказание, то ситуация не изменится. Представитель нанимателя будет пребывать в неведении относительно того, что подчиненный ему гражданский служащий совершил административное правонарушение, за которое рискует быть подвергнут дисквалификации. Ему станет известно об этом, только тогда, когда придется расторгать с данным гражданским служащим служебный контракт и увольнять его с гражданской службы. Напротив, если данное наказание перейдет в дисциплинарную плоскость, то руководители и, прежде всего, сам представитель нанимателя будут вовлечены в процедуру привлечения гражданского служащего к ответственности.

Определенный интерес представляет исполнение административного наказания в виде дисквалификации, которое осуществляется в соответствии со ст. 32.11 КоАП РФ. Постановление о дисквалификации должно быть немедленно после вступления в его в законную силу исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом (ч.2 ст. 32.11 КоАП РФ). Что касается гражданского служащего, то согласно п. 5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применение к нему дисквалификации влечет прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Данный срок, в общем, сопоставим со сроком сходного по содержанию уголовного наказания в виде лишения права занимать определеннее должности или заниматься определенной деятельностью. Согласно ч. 2 ст. 47 УК РФ данное уголовное наказание устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания. Вместе с тем, зарубежное законодательство предусматривает более значительные по продолжительности сроки дисквалификации. Например, уже упоминавшийся выше британский The UK Company Directors Disqualification Act 1986 по ряду составов позволяет дисквалифицировать на срок до пяти лет, а предельно допустимый срок дисквалификации, предусмотренный данным законом, составляет пятнадцать лет. Дисквалифицированный гражданский служащий на общих основаниях с другими лицами, подвергнутыми данному административному наказанию, включается в Реестр дисквалифицированных лиц. Ведение реестра осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Первоначально в качестве такого органа российское правительство определило Министерство внутренних дел Российской Федерации^[38]. После чего приказом МВД России от 22 ноября 2006 г. № 957^[39] было утверждено Наставление по формированию и ведению Реестра, а соответствующие функции были возложены на Главный информационно-аналитический центр МВД России и информационные центры по субъектам Российской Федерации. Таким образом, учет дисквалифицированных лиц признавался чисто полицейской функцией, и это при том, что составы административных правонарушений, за которые КоАП РФ предусматривалась дисквалификация, в основном имели, если так можно выразиться, «экономическую направленность» (например, фиктивное и преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ) или незаконное получение или предоставление кредитного отчета (ст. 14.29 КоАП РФ). Видимо, поэтому в 2011 г., желая сократить, очевидно, избыточное присутствие МВД России в сфере экономики и сосредоточить внимание данного ведомства в большей степени на решении чисто полицейских вопросов (охрана общественного порядка, борьба с преступностью и т.д.) Правительство Российской Федерации издает постановление от 6 мая 2011 г. № 349 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц»^[40] и тем самым принимает совершенно логичное, по мнению автора, решение о возложении полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц, на Федеральную налоговую службу. Приказом МВД России от 15 ноября 2011 г. № 1146 (Правовой акт опубликован не был. ) налоговикам передавались ранее накопленные сведения, содержащиеся в реестре дисквалифицированных лиц. Приказом ФНС от 6 марта 2012 г. № ММВ-7-6/141@ утвержден Порядок предоставления информации из реестра дисквалифицированных лиц^[41]. Министерство финансов Российской Федерации даже разработало Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по ведению Реестра дисквалифицированных лиц и предоставлению содержащейся в нем информации, который прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Однако после принятия Федерального закона от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»^[42] этот административный регламент пришлось отменить. В указанном федеральным законе была дана новая редакция ч. 3 ст. 32.11 КоАП РФ. Порядок исполнения дисквалификации теперь достаточно детально урегулирован непосредственно в законе. Сведения, содержащиеся в реестре дисквалифицированных лиц, являются открытыми для всеобщего ознакомления. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра размещает сведения, содержащиеся в реестре на своем официальном сайте в сети «Интернет». Плата за доступ к этим сведениям не взимается. Заинтересованные лица вправе получить за плату сведения, содержащиеся в реестре в виде выписки о конкретном дисквалифицированном лице либо справки об отсутствии запрашиваемой информации. Срок предоставления указанных выписки или справки не может превышать пяти рабочих дней со дня получения соответствующего запроса федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра.

В настоящее время специализированным подразделением Федеральной налоговой службы, которое ведет реестр дисквалифицированных лиц, является Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных (МИ ФНС России по ЦОД), действующая на основании положения, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 6 августа 2005 г. № 101н^[43]. Если обратиться к статистике, то по данным Федеральной налоговой службы в период с 1 февраля по 7 августа 2013 года общее количество лиц, в отношении которых было применено административное наказание в виде дисквалификации, составило 14677 (Данные получены автором по его запросу в Федеральную налоговую службу (Письмо ФНС от 22.08. 2013 № 10-3-07/0006) ). К сожалению, точно определить сколько из них было федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации не представляется возможным, т.к. ФНС не ведет отдельный учет по конкретным субъектам. В этой связи представляется целесообразным закрепить нормативно требование о ведении учета по каждому из субъектов, по крайней мере в отношении дисквалифицированных гражданских служащих, исходя из установок Президента Российской Федерации о расширении практики применения дисквалификации в отношении гражданских служащих, сделать это необходимо. Соответствующими возможностями ФНС обладает, т.к. суды в обязательном порядке направляют туда копии решений о дисквалификации.

Определенный интерес представляет проблема контроля, направленного на недопущение поступления на гражданскую службу вновь дисквалифицированных лиц до истечения срока их административного наказания. Очевидно, что проверять всех поступающих на гражданскую служу на предмет наличия данных о них в Реестре дисквалифицированных лиц, нет объективной практической необходимости, хотя сделать это, в общем, нетрудно, т.к. соответствующая информация теперь размещается в сети «Интернет». Тем не менее, каждому государственному органу с учетом специфики его компетенции следует определить локальным правовым актом перечень должностей гражданской службы, при замещении которых необходимо в обязательном порядке проверять кандидата на предмет его возможной дисквалификации. Автору могут возразить, сказав, что никакой проблемы здесь нет, поскольку в трудовой книжке дисквалифицированного гражданского служащего будет сделана запись, что он уволен вследствие дисквалификации. Как известно, согласно п. 4 ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданин, поступая на гражданскую службу, среди прочих документов предъявляет трудовую книжку. Следовательно, представителю нанимателя сразу же будет известно, что поступать на гражданскую службу собирается дисквалифицированное лицо, а потому принимать его по закону нельзя. Все это конечно так. Однако практика показывает, что случаются и нестандартные ситуации. Например, у гражданина может быть несколько трудовых книжек или он представил дубликат трудовой книжки, выданной по новому месту вместо якобы утерянной, в котором нет записи о дисквалификации, и не указал в анкете факт пребывания в прошлом на гражданской службе. Подобные варианты вполне возможны. Именно для того, чтобы исключить их и нужно определить круг должностей гражданской службы, при назначении на которые необходимо проверять кандидата на предмет его возможной дисквалификации.

В заключении хотелось бы отметить, что высказать свои соображения относительно дисквалификации гражданских служащих автора побудила Всероссийская научно-практическая конференция «Административная юрисдикция», которая состоялась 16 мая 2012 года во Всероссийской налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. В ходе дискуссии «в кулуарах» профессор Л.М.Ведерников предложил подумать о такой санкции, как «дисциплинарная дисквалификация». Хотелось бы поблагодарить ученого за интересную тему для обсуждения, которая, хочется верить, заинтересует и других специалистов, занимающихся проблемами как юридической ответственности государственных служащих, так и административной юрисдикции в целом. Кроме того, Ю.М.Буравлев, материалы социологического исследования которого использовалась при подготовке данной статьи, в общем, справедливо сетовал, что вопросы совершенствования дисциплинарной и административной ответственности не стали предметом полноценного исследования современной юридической наукой, а научные труды, посвященные анализу современных вопросов ответственности государственных служащих, стали редким явлением в науке административного права^{[5, С. 11]}. Данная статья призвана в какой-то степени восполнить существующий здесь пробел.

Библиография

1. Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. № 1.

2. Астанин В.В. Научно-практический комментарий к федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный). СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс».

3. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР. 1939.

4. Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Современное право. 2008. № 10.

5. Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность в системе государственной службы: проблемы совершенствования // Государство и право. 2013. № 5.

6. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.

7. Иванов А.А., Иванов В.П. Право и юридическая ответственность. Теория и законодательная практика. М., ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2006.

8. Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность: Учебное пособие. Нормативные акты. М., 2000.

9. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Н.Г.Салищевой. 7-е издание. М., Поспект. 2011.

10. Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы). М.: Норма Инфра-М. 2012.

11. Липинский Д.А., Шишкин А.Г. Понятие меры юридической ответственности // Журнал российского права. 2013. № 6.

12. Осинцев Д.В. Административная ответственность и ее превращенные формы // Российский юридический журнал. 2012. №5.

13. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: НОРМА-ИНФРА-М. 2012.

14. Чуев А.В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву: Автореф дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

15. Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Автореф дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

16. Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

17. Закон о дисквалификации директоров компаний // Собрание законодательства Великобритании. 1986. Глава 46.

18. Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3597.

19. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА. Стенограмма заседаний // Бюллетень № 77 (1050). 27 февраля 2009 г. Издание Государственной Думы. С. 22.

20. ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

21. Словарь современных иностранных слов. М.: Русский язык. 1992. С. 204.

22. Собрание законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 2990.

23. ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

24. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА. Стенограмма заседаний // Бюллетень № 130. 18 октября 1995 г. Издание Государственной Думы. С. 44.

25. Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.

26. Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

27. Собрание законодательства РФ.2010. № 31.Ст. 4179.

28. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6249.

29. Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в отельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4322.

30. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2012. С. 36.

31. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228.

32. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999. № 21. Ст. 773.

33. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА. Стенограмма заседаний // Бюллетень № 105 (1343). 18 июня 2013 г. Издание Государственной Думы. С. 24.

34. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 июня 2013 г. № 2446-6 «О проекте федерального закона № 218532-6 «О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины»// Собрание законодательства РФ. 2013. № 25. Ст. 3144.

35. Промедление штрафу подобно // РБК daily. 2013. 22 апреля.

36. Уголовное право. Общая часть.-М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1948. С. 512.

37. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. № 1.

38. Собрание законодательства РФ. 2005. № 32. Ст. 3323.

39. Российская газета. 2007. 12 января.

40. Собрание законодательства РФ. 2011. № 20. Ст. 2826.

41. Российская газета. 2012. 30 мая и 22 июня.

42. Собрание законодательства РФ. 2013. № 26. Ст. 3207.

43. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 38.

Размещено на Allbest.ru