Политико-юридическая природа судебного управления в России (1917–1998 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Политико-юридическая природа судебного управления в России (1917-1998 гг.)

В современной российской юридической науке политико-юридической природе судебного управления не уделялось и до сих пор не уделяется надлежащего внимания. Хотя некоторые его аспекты исследовались историками права, масштабные общетеоретические исследования в отношении этого правового явления отсутствуют. Поэтому современный этап изучения феномена судебного управления в России ознаменован неоднозначным подходом к пониманию его сущности. Это обусловлено не только тем, что судебное управление характеризуется многочисленными признаками, но и обилием различных публикаций имеющих разнополярную направленность. Тем самым нередко подменяются сущностные особенности судебного управления, в результате происходит либо упрощенное понимание этого явления, либо излишне усложненное. В данном ключе представляется актуальным изучение политико-юридической природы судебного управления Российского государства на различных этапах его истории, ретроспективный взгляд на который позволяет обосновать его место в системе государственного управления, соотношение с другими государственными институтами, выяснить его роль и значение в развитии судебной системы страны, выявить закономерности политико-правового развития страны. Теоретической базой для целостного исследования политико-юридической природы судебного управления явились концептуальные подходы С.С. Алексеева по определению юридической (правовой) природы любого правового явления через уяснение его юридической характеристики, позволяющих увидеть структуру, место и роль исследуемого явления среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой.^[1]

Без преувеличения можно утверждать, что судебное управление это оригинальное, неповторимо специфическое явление в истории государства и права России^[2], имеющее свою особую юридическую природу. В связи с чем на уровне доктринальном важно понять не только систему норм права, регламентирующих данное правовое явление, но и совокупность значимых действий по их применению и реализации, его внутреннюю основу и содержание. Познание юридической природы любого явления, в том числе, судебного управления, представляет собой сложный многоступенчатый процесс всестороннего его исследования и выявления специфических сущностных признаков. Поэтому постижение политико-юридической природы судебного управления было бы неполным без ретроспективного взгляда анализа политико-правовых учений, отражающих и фиксирующих объективно существующую действительность такого явления в ту или иную историческую эпоху. Конкретные политико-правовые учения позволяют глубоко осмыслить мировозренческие платформы ученых по формированию и развитию государственного управления Российской империи, которые весьма важны и для выяснения истоков судебного управления, своего рода субстанции, обусловившей существование такого явления. Иными словами, значение исследования политико-юридической природы судебного управления заключается в установлении его генезиса, определения исходных принципов структурной организации, выяснения совокупности необходимых сущностных свойств, приводящих к осмыслению места и роли судебного управления в системе органов государственной власти. Кроме того, концептуальные характеристики политико-юридической природы судебного управления важны не только для его цельного познания и понимания реальной политико-правовой действительности, но и для одновременного формирования ценностной парадигмы, опирающейся на исторический опыт нашей страны в этой области государственного управления. Тем самым, как отмечает Е.Г. Комиссарова, «не исключается возможность найти и увидеть границы такого явления и ее применения в научном обороте»^[3].

По мнению автора, такое определение политико - юридической природы судебного управления позволяет с позиции четко определенных методологических подходов проводить дальнейшие исследования как в теоретическом, так и историко-юридическом направлениях. Определение политико-юридической природы имеет и важнейшее прикладное значение в контексте реформирования и развития современного внутрисистемного судебного управления.

Впервые политико-юридическая природа судебного управления была проанализирована в трудах крупнейших отечественных мыслителей дореволюционного периода. На протяжении XVIII-XIX вв., в период становления и развития Российского государства известные правоведы обращали внимание на сущность, причинную обусловленность и значение для судебной системы «установления судебного порядка», обеспечивающего как другие отрасли государственного управления устойчивость и единство государственной власти в период имперского устройства страны. Поэтому в поисках определения «судебного управления», прочно занявшего место и в теории советского государственного управления, мы всегда встречаемся, как уже указывалось выше, с первоосновой бытия, глубоко уходящего своими корнями в историю России. Своим возникновением оно обязано административно-правовым преобразованиям Петровской эпохи в первой четверти XVIII в. Проводя одновременное реформирование и судебной системы, Петр I впервые в России сделал попытку внутри судебной системы, созданной по шведскому образцу, но переработанной с учетом российских реалий, образовать органы контроля и надзора за судами. Тем самым судебная система некоторым образом была дистанцирована от административных органов, что и предопределило зарождение в России института судебного управления. Безусловно, в иерархии органов судебного управления особняком стоит монарх, в руках которого «сосредотачивалось» не только «определенное верховенство в судебных делах»^[4] и решение самых важных дел, связанных с судоустройством в стране, но верховное управление, на уровне которого он мог принять любое решение административного характера. И поскольку власть монарха носила характер власти самостоятельной, то он мог образовать и государственный аппарат, так и определить правовой статус тех или иных государственных органов^[5]. Тем самым автор подчеркивает особое место монарха в политико-правовой системе государства, где он, выступая центром политической и государственной власти, заложил юридические контурысудебного управления. Несомненной заслугой Петра I является и то, что он как государственный деятель обеспечил процесс становления и развития судебного управления, прочно занявшего свое место в системе государственного управления.

В результате такой модернизации государственного управления отдельными функциями судебного управления был наделен и Сенат. В частности, только ему принадлежало право по представлению Юстиц-коллегии производить назначение и освобождение от должности судей и других ответственных работников надворных и провинциальных судов. Поскольку Сенат в большей степени являлся органом надзора за правосудием, нежели судом первой инстанции, то он «воспринимался в первую очередь как орган управления»^[6]. На это прямо указывает поставленная монархом задача о наказании неправедных судей отнятием чести и всего имения. Тем самым можно увидеть в формировании и развитии судебного управления личностное видение монарха о концепции переустройства тех или иных институтов государственно-правового характера и в области управления судебной деятельностью. Безусловно, в силу особого статуса и места царствующей особы взгляды последнего всегда были доминирующими. Думается, слова самодержца об «отнятии чести и всего имения у неправедных судей» оказывали вполне эффективное превентивное и дисциплинирующее воздействие на остальных судей, наблюдающих принудительное «отлучение» от судейской деятельности их товарищей по цеху, и являлись важным средством как их самоконтроля, так и предупреждения вынесения незаконных и необоснованных решений. А если эту норму рассматривать еще глубже, то в лице Сената мы можем увидеть четкие контуры современной квалификационной коллегии судей. Ведь в настоящее время за совершение дисциплинарного проступка только квалификационная коллегия судей может наложить на судью дисциплинарное взыскание в виде замечания, предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи^[7]. Однако следует отметить, что в Петровскую эпоху санкции в отношении недостойных судей были гораздо жестче. Например, с чем может сравниться такая мера наказания, как отнятие (конфискация) имения (имущества), а тем более «отнятие чести». К сожалению, в историко-правовой литературе нигде не приводится разъяснение «лицемерности и неправедности судьи» (во всяком случае, автору статьи такие публикации не встречались). Остается только предположить, что под лицемерностью судьи понималось двуличие, притворство и обман. Под неправедностью судьи понимались его действия не по справедливости. Таким образом, Сенат становится, с одной стороны, органом, надзирающим и контролирующим нижестоящие суды и судебных чиновников (особенно если учесть, что с момента образования Юстиц-коллегия подчинялась Сенату), а с другой - высшей судебной инстанцией.

Тем самым Сенату поручался надзор не только за осуществлением правосудия нижестоящими судами, но и контроль за судьями^[8].

В период Петровских административно-правовых преобразований широкими полномочиями в области судебного управления была наделена Юстиц-коллегия. Для этих целей в аппарате Юстиц-коллегии было образовано структурное подразделение, основной обязанностью которого становится контроль за нижестоящими судами и решение организационно-хозяйственных вопросов (своего рода прообраз будущего Министерства юстиции Российской империи). Функции самой Юстиц-коллегии заключались в рассмотрении по первой инстанции «важных и спорных» уголовных, гражданских и фискальных дел и управление разветвленной судебной системой, состоявшей из губернских надворных судов и нижних (провинциальных и городовых) судов. Кроме того, Юстиц-коллегия была апелляционной инстанцией по судебным решениям надворных судов. Решения самой Юстиц-коллегии могли быть обжалованы в Правительствующем сенате, и она отчитывалась перед ним о своей деятельности по управлению нижестоящими судами. В свою очередь, по распоряжению Юстиц-коллегии функцию судебного управления выполняли и надворные суды в отношении провинциальных и городовых судов, и их полномочия в этой области простирались вплоть до наложения на судей нижних судов дисциплинарных взысканий.

Такая система сложившихся органов судебного управления позволяет сделать вывод, что в результате Петровской судебной реформы в России была создана многоуровневая структура судебного управления, элементы которой (Сенат, Юстиц-коллегия, надворные суды) были связаны отношениями подчинения и включенности в общую систему государственного управления^[9].

Важнейшими источниками преобразований в области судебного управления, оказавшим влияние на формирование его политико-юридической природы в этот период, явились: Именной указ «О форме суда» от 5 ноября 1723 г.; Указ об учреждении Сената; Указ от 2 марта 1711 г. (право осуществлять правосудие, распределять государственные доходы, право общего управления страной); от 5 марта 1711 г. «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате и о должности обер-фискала»; Указ «О должности Сената» 1718 г.^[10] и др.

В этот период реорганизации системы центрального государственного и местного управления идет и активный поиск оптимального механизма государственного надзора за деятельностью судов, встроенного в систему имперского судебного управления. В некоторой степени это видно в работах М.М. Богословского, С.А. Петровского, К.Д. Кавелина, Ф.М. Дмитриева, К.Е. Троцина, Ю.В. Готье, которые представляются автору крайне важными для постижения политико-юридической природы судебного управления в первой четверти XVIII в.

Нельзя сказать, что следующие после Петра I верховные правители не обращались к вопросам совершенствования организационных и законодательных форм обеспечения судебно-надзорной деятельности государства. И все же после ПетраI было трудно поднять планку государственных преобразований и превзойти царя-реформатора в многогранности его политики. С правления ЕкатериныI начинается «унижение» Сената, воеводы сменяют органы местной власти и начинают руководить и судебной системой. Общей чертой этого периода является соединение судебной и правительственной власти, то есть происходит возврат к допетровской системе. Поэтому период до Екатерины II был периодом значительного шага назад в развитии русской государственности. В нем постоянно происходят изменения в системе правосудия и судебного управления. Упраздняются старые и возникают новые судебные установления^[11]. Усилия монархов были направлены (за некоторым исключением) больше всего не на усовершенствование институтов управления, а сколько на отторжение реформ своего знаменитого предшественника в результате элементарного недопонимания значения этих реформ либо простого нежелания^[12]. Среди органов судебного управления наиболее жизнеспособной оказалась судьба Сената. Несмотря на его «падения», «унижения»^[13] (правление Екатерины I) и «взлеты» (правление Елизаветы Петровны, Екатерины II и Александра I)^[14], он оказался более жизнеспособным и прекратил свое существование с принятием Декрета о суде №1 22 ноября 1917 г.^[15]. Менее удачной оказалась судьба Юстиц-коллегии. Она была сохранена преемниками великого императора, но просуществовала лишь до 1786 г., передав свои функции судебного управления более благополучному Сенату^[16].

Не вдаваясь в суть последующих государственно-правовых преобразований в области управления судебной деятельностью отметим, что к началу XIX вв. в России окончательно сложилась абсолютистская модель организации верховной государственной власти, что играет немаловажную роль в дальнейшем постижении политико-юридической природы и судебного управления. Однако важно отметить, что оформление абсолютизма в начале XIX в. происходило уже в менее жестких формах и характеризовалось некоторым стремлением к либеральному реформаторству. По мнению С.В. Кодана, именно в этот период окончательно «определилось место императора в государственной системе как главы государства с юридически оформленной полнотой власти в законодательном, административном и судебном направлениях государственной деятельности, в основе которой лежало самодержавно-монархическое начало, нашедшее выражение в абсолютизме как форме правления Российского государства»^[17]. Таким образом, как и в XVIII в. глава государства продолжал оставаться «монархом самодержавным и неограниченным», но тенденция гуманизации, правового обеспечения государственного управления, на протяжении всего XIX в. стали проступать вполне определенно. И это особенно видно в работах М.М. Сперанского, внесшего огромный вклад, в том числе, и в развитие судебного управления как отрасли государственного управления. Его деятельность на этом поприще была не столь безоблачной, поскольку его реформаторские идеи затрагивали устои государства и ему постоянно приходилось преодолевать сопротивление высшей бюрократии, дворянства. Все его предложения по реформированию государственного управления вызывали активную оппозицию реформатору. М.М. Сперанский, рассматривая основы организации государственного управления, указывает, что «источником и вершиной исполнительной власти в Российской империи выступает император, а порядок верховного правления объемлет два главных предмета: править установлениями и править силами правительства». Далее М.М. Сперанский продолжает: «Создавая государственный аппарат, император определяет правовой статус тех или иных государственных органов, содержит состав их в надлежащей полноте, порядке и действии сообразно их учреждениям, разрешает случаи, превышающие власть, им вверенную, или вновь возникающие. Он правит силами правительства, содержа их в надлежащем устройстве, разделяя их действия и охраняя уставы их и учреждения». Тем самым, М.М. Сперанский проводит четкую границу верховного правления и собственно государственного управления, указывая, что «власть верховная правит … установлениями, ею учрежденными, а установления управляют … делами, им вверенными по уставам их и учреждениям^[18]. В то же время он напоминает, что в России носителем, выразителем и реализатором любого начала неизменно выступала и выступает единодержавная монархическая власть. И эта полнота царской власти вплоть до начала XX в. ни фактически, ни юридически никакими формальными нормами и общественными институтами не ущемлялась.

Однако главной заслугой М.М. Сперанского является реформирование министерств, в которые в свое время сентябрьским манифестом 1802 г. были преобразованы петровские коллегии. В результате кропотливого исследования деятельности этих учреждений он пришел к выводу об их не эффективном управлении. В результате были подготовлены два важнейших акта, положивших начало новому этапу развития системы управления не только в Российской империи, но и сохранившие свое значение в советский и современный периоды развития государства. По его инициативе 25 июля 1810 г. был принят закон «О разделении государственных дел по министерствам» и 25 июня 1811 г. издан Манифест «Общее учреждение министерств». Эти правовые акты наиболее четко определяли структуру, основные принципы организации и пределы власти центральных органов государственного управления. В числе таких министерств было создано и Министерство юстиции, на которого было возложено выполнение одного из пяти основных направлений деятельности государства «в порядке исполнительном»: «Устройство и надзор суда»^[19]. Это было довольно четкое определение места и роли Министерства юстиции в государственном управлении. В соответствии с таким направлением деятельности на Министерство юстиции были возложены задачи управления судебной системой и осуществления общего надзора за судебными учреждениями. Помимо того, на него были возложены функции подготовки юридических кадров, в том числе и для судебной работы, и сбор отчетов по вопросам судебной деятельности. Несмотря на то, что Министерство юстиции становится многофункциональным органом, все же основным направлением его деятельности является надзор за судами и разработка мер по повышению эффективности делопроизводства в Сенате и других судебных органах^[20]. Таким образом, с начала XIX в. в Российской империи Министерство юстиции становится центральным органом судебного управления и одним из главных ведомств, непосредственно связанных с реализацией юридической политики Российского государства в сфере организации правосудия^[21].

Порядок государственного управления, в том числе и судебного управления, оставался без изменений вплоть до завершения советского периода. В связи с этим, можно с полной уверенностью утверждать, что основные доктринальные положения М.М. Сперанского относительно развития государственного управления в России, легли в начале XIX в. в основу определения политико-юридической природы и судебного управления. Несмотря на то, что была создана, как уже указывалось выше, многоуровневая иерархическая структура судебного управления, тем не менее, решение всех важнейших вопросов данной отрасли государственного управления были сосредоточены в руках единолично монарха, «символизирующего соединение всех стихий державного права во всей полноте, без всякого участия и разделения, принимающего окончательное решение по вопросам законодательной и управленческой деятельности»^[22].

В контексте указанного подхода можно заключить, что Петр I в свое время принимая стратегическое решение о проведении в стране системных государственных преобразований, в рамках которой и началась институционализация судебного управления как государственно-управленческой деятельности, никоим образом не мог предположить отделение судебных органов полностью от влияния монарха. На взгляд автора, проводимая им реформа задумывалась как непосредственное включение России в европейские процессы и восприятие Россией передового опыта европейских стран в судоустройстве^[23]. Таким образом, реформирование судебной системы более всего заключалось в реорганизации судоустройства, структурного изменения судебных органов, но никак не предоставления им полной самостоятельности. Тем более, что в государстве где закладывались фундаментальные основы абсолютистской модели организации верховной государственной власти, трудно представить формирование иных отношений, которым бы соответствовало разделение административной и судебной власти. К тому же созданная в Российской империи российско-европейская судебная система и система органов управления судами, оказались громоздкими и дорогостоящими для их содержания^[24]. Поэтому вполне объяснимо, что в период дореформенной России, начиная с эпохи правления Екатерины I, практически до 1861 г. с постоянным изменением судоустройства империи, постоянно видоизменялось и судебное управление, которое более всего концентрировалось в руках администрации. В результате в российском дореформенном правосудии, как указывает Г.А. Джаншиев, процветали влияние на суды со стороны административной власти, волокита, бюрократизм и канцелярщина, закрытость производства, взяточничество и произвол судейских чиновников^[25].

Во второй половине XIX - начале XX вв. с формированием и развитием судебной системы в рамках судебной реформы 1864 г. и ее постепенной корректировкой, вопрос о политико-юридической природе, назначении и сущности судебного управления становится узловой проблемой. На взгляд автора в этот исторический период генезис судебного управления XIX в. неизменно связан с теорией разделения властей. Особенно заметным это становится на переломе XIX-XX вв. Как замечает М.Н. Марченко, это «начало материализации теории разделения властей», которая, по его мнению, происходит на «определенной стадии развития государства и общества, когда идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных им граждан»^[26]. По мере развития науки государственного права определение места и роли судебной власти в системе органов государственной власти, в том числе и судебного управления, приобретает совершенно иное значение. Например, Ф.Ф. Кокошкин рассматривая функции государственной власти, указывает, что она «заключает в себе три основные функции: законодательство, управление и суд» и ее следует признать как принадлежащее государству субъективное право на повиновение подданных или граждан^[27]. Мысли Ф.Ф. Кокошкина находят свое отражение в исследованиях С.А. Котляревского. В своих работах по государственному праву он уже более предметно определяет функции государственной власти. В частности, рассматривая соотношение власти и государственного аппарата, ученый пишет, что «в руках высшего должностного лица, при любой форме правления, ветви власти будут неизбежно совмещаться, хотя формально они разделены». По его мнению, по закону 23 апреля 1906 г. в России различалась власть законодательная, во главе которой стояли монарх, Государственный Совет и Государственная Дума, и власть управления, осуществляемая исключительно монархом через министерства и лиц, действовавших от его имени и по его повелению, а также судебная власть. В итоге С.А. Котляревский приходит к выводу, что на практике исполнительная власть была всегда преобладающей^[28]. Отсюда становится понятным, что в условиях России как бы ни было соблазнительно говорить о разделении властей, перешагнуть через идею государственной функции (то есть управления) было невозможно, поскольку исполнительная власть, в особенности в этот исторический период, во многом руководствуется целесообразностью момента, сложившейся политической обстановкой, имеющимися ресурсами и т.д.^[29].

Объяснение формированию политико-юридической природы судебного управления второй половины XIX - начала XX вв., можно увидеть и в трудах Н.М. Коркунова. По его мнению, явления действительной политической жизни, несогласуемые с разделением властей, противоречащие ему, оказываются вполне объяснимыми обобщенным началом совместности властвования. Н.М. Коркунов писал: «Нет государства, где бы законодательство, исполнение, суд были строго обособлены друг от друга. Исполнительная власть везде не только исполняет законы, но и сама устанавливает общие правила, не исключая и юридических норм, осуществляет и некоторые судебные функции. Законодательные учреждения издают не одни законы в материальном смысле, а также и административные распоряжения, только облеченные в форму законодательных актов, и, кроме того, пользуются всегда и некоторой долей судебной власти. Все это находится в прямом противоречии с принципом обособления трех властей. Но общее начало совместности властвования объясняет собою и эти явления»^[30]. Все это свидетельствует о том, что в Российской империи в XIX в. политико-юридическая природа судебного управления полностью отражала процесс объективного развития общества и государства, где вся власть была сосредоточена в руках монарха.

Безусловно, с принятием Судебных уставов 1864 г. в России начинается переход общества из одного качественного состояния в другое. В Российской империи впервые создается относительно самостоятельная судебная власть, и она выделяется из системы исполнительных органов. Однако, на взгляд автора, все же это было формальное отделение от администрации, поскольку Министерство юстиции оставаясь центральным органом судебного управления, не только решало многие вопросы организационного обеспечения деятельности судов (кадровые, финансовые, материальные), но и продолжало осуществлять надзор за судами, что, безусловно, ставило судебные органы в подчиненное положение от исполнительной власти. Более того, царское правительство в рамках корректировки Судебных уставов создает процессуальные институты, которые предоставляют ему возможность контролировать и вмешиваться в рассмотрение конкретных дел. К ним в полной мере можно отнести: создание суда сословных представителей; обязательное утверждение императором приговоров по отдельным субъектам; установление высокого имущественного и образовательного ценза для занятия должностей по судебному ведомству; контроль администрации над порядком избрания присяжных заседателей^[31] и др. По мнению автора статьи, названные выше отступления от формально провозглашенных демократических принципов, можно назвать не иначе как одним из методов судебного управления, косвенного воздействия и влияния на самостоятельность и независимость судейского корпуса.

Таким образом, снова возвращаемся к тому, что в условиях России перешагнуть через идею сосредоточения государственной функции по управлению судами в руках монарха и исполнительной власти, было невозможно. В свою очередь, исполнительная власть, как указывалось С.А. Котляревским, во многом руководствовалась целесообразностью момента, сложившейся политической обстановкой, имеющимися ресурсами и т.д. Все эти причины во многом объясняют значительное расширение круга компетенции Министерства юстиции в области судебного управления.

Из этого следует, что политико-юридическая природа судебного управления второй половины XIX в. формировалась в Российской империи в переломный момент, на стыке разнополярных взглядов на будущее страны. Казалось, что демократическое правосудие в будущем неотменимо. Однако даже история введения Судебных уставов с постепенной их корректировкой в худшую сторону, растянувшаяся на несколько десятилетий, показала изначальное несоответствие их основным политическим институтам Российской империи. Несмотря на явные достоинства судебной реформы 1864 г., которые свидетельствовали о попытке сделать судебную реформу сопоставимой с задачами нового витка цивилизационного развития, она не смогла избавить российскую судебную систему от средневековых черт. Как пишут Н.Н. Ефремова и М.В. Немытина, нормы и принципы, выглядевшие в законе идеально, столкнувшись с российскойдействительностью, действовали не так как, задумывалось, а то и не действовали вовсе. Принцип законности, накотором должна была строиться деятельность судебных учреждений, противоречил абсолютистской форме правления, где царь являлся первым чиновником^[32]. В результате постепенное ограничение компетенции судебных органов в рамках их судебной деятельности и одновременно расширение пределов судейской зависимости от администрации, оказали огромное влияние на эффективность проводимой реформы.

Без всяких сомнений Судебная реформа 1864 г. символизирует радикальный шаг Российского государства к созданию цивилизованной внесословной судебной системы, однако она оказалась неудачной и незавершенной. В целом говоря о понимании политико-юридической природы судебного управления второй половины XIX в. в контексте рассматриваемой парадигмы, следует сказать, что отсутствие политической воли верховной власти, прямой саботаж представителей дореформенной царской бюрократии в реализации положений Судебных уставов 1864 г. сыграли свою роль. В результате судебная система оказалась под полным контролем судебной системы исполнительной власти и, в первую очередь, Министерства юстиции, принимавшего самое активное участие в корректировке положений Судебной реформы 1864 г. На это прямо указывает даже то, что именно на Министерство юстиции была возложена обязанность реализации положений Судебной реформы. Однако не без его участия их введение было растянуто более чем на три десятилетия. При этом из многих положений были урезаны или вообще изъяты демократические нормы и институты. И наконец, период корректировки Судебных уставов Министерство юстиции активно использовало для усиления и контроля над судами, подавления их самостоятельности и независимости судей, что достигалось, прежде всего, надзором и контролем за судебными органами и увольнением неугодных исполнительной власти судей и чиновников.

Таким образом, политико-юридическую природу судебного управления Российской империи можно охарактеризовать как властно-управленческую деятельность, осуществляемую специально уполномоченными державной властью на то органами по контролю и надзору за судами и судьями (Сенат, Министерство юстиции), направленную на определение стратегии и тактики развития судебной системы, совершенствование форм и методов судебного управления и развитие механизмов организационного, кадрового, материально - технического обеспечения судебной деятельности.

Государственная политика в сфере судебного управления советской республики развивалась под воздействием ряда факторов, связанных с характером развития советской государственности, основанной и базирующейся на сложившейся с первых дней советской власти модели государственного правления. Одним из таких важных факторов формирования и реализации юридической политики советского государства в области судебного управления является влияние коммунистической доктрины, нацеленной на уверенность в неизбежности победы коммунистической формации и исключительности роли коммунистической идеологии, основанной на жесткой императивности и на создании новых установок и догм^[33]. Последнее было характерно в тех случаях, когда теоретические представления не давали готовых рецептов, тогда принимались решения в соответствии с ситуацией, то есть приводились в действие механизмы импровизаций, диктуемых задачами удержания власти. Наглядной иллюстрацией тому является Декрет о суде №1, принятый почти через месяц после провозглашения советской республики. Наконец, самое важное состоит в том, что советская доктрина государственного управления, также как и Российская империя, полностью отказалась от теории разделения властей и с первых дней советской власти пришла к модели «соединения законодательной и исполнительной государственной работы, слияния управления с законодательством»^[34]. И это совершенно очевидно из Конституций РСФСР 1918 и 1925 гг., где в разделах «Организация центральной власти» закрепляется законодательная и исполнительная власть, но в них нет ни единого упоминания о суде. Тем самым, советскому суду изначально отводилась роль одного из органов правоохранительной системы единой государственной власти, основной задачей которого являлась, по словам В.И. Ленина, «борьба против эксплуататоров, пытающихся восстановить свое господство, или отстаивать свои привилегии, или тайком протащить, обманом заполучить ту или иную частичку этих привилегий». Кроме того, как указывал В.И. Ленин, «на суды, если они организованы действительно на принципе советских учреждений, ложится другая еще более важная задача. Это - задача обеспечить строжайшее проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся»^[35]. Такие задачи, стоящие перед судом, были сформулированы В.И. Лениным еще в первый год советской власти. Об игнорировании советским государством теории разделения властей, неоднократно в своих статьях заявлялось и П.И. Стучкой, который после И.З. Штейнберга возглавлял Наркомат юстиции РСФСР, а затем Верховный Суд РСФСР (1923 г.). В одной из своих статей, давая определение советской власти, он пишет: «Советская власть с 25 октября 1917 г.…. является одновременно властью законодательной и исполнительной, а равно и судебной»^[36]. Позднее, уже вполне возможно под влиянием усиления партийной диктатуры, В.П. Антонов-Саратовский, член Верховного Суда СССР^[37], автор мемуаров «Под стягом пролетарской борьбы», дает следующее определение места и роли Верховного Суда: «Верхсуд Союза вовсе не представляет из себя какой-то формы разделения властей, а есть орган ЦИКа Союза, выполняющий функции Союза. У нас нет разделения властей. У нас наши верховные органы выполняют одновременно все функции: и судебные, и законодательные, и административные…»^[38].

Важно отметить, что многие юристы довольно часто переводились из судебных органов в органы юстиции и наоборот. Безусловно, все это делалось в первую очередь для укрепления партийных позиций в судебных органах и органах судебного управления (номенклатурный принцип), а, во-вторых, тем самым в советском государстве постоянно подчеркивалось об отсутствии различий между исполнительными органами (органы юстиции) и судами. Коммунистическая партия сама решала, кому из ее номенклатуры сегодня руководить Верховным Судом РСФСР (СССР), а кому - Наркоматом юстиции РСФСР (СССР). Показательна в этом отношении биография П.И. Стучки: 26 ноября 1917 г. после первого Наркома юстиции РСФСР Г.И. Оппокова практически на один месяц он занимает эту должность. В декабре на этом посту его заменяет левый эсер И.З. Штейнберг, который в должности Наркома юстиции был до марта 1918 г. Затем на эту должность до августа 1918 г. вновь призывается П.И. Стучка. После чего П.И. Стучка направляется в Латвийскую ССР, где был учрежден Совет Народных Комиссаров этой республики, председателем которой он и становится. С 1 января 1923 г. П.И. Стучка первый председатель Верховного Суда РСФСР^[39]. Не менее интересна в этом отношении судьба Н.В. Крыленко, которого также «перебрасывали» на различные должности, в том числе, и по руководству судебными органами: член коллегии наркомата юстиции РСФСР, председатель Революционного (Верховного) трибунала, заместитель наркома юстиции РСФСР и старший помощник прокурора РСФСР, прокурор РСФСР, народный комиссар юстиции РСФСР, народный комиссар юстиции СССР^[40].

Примерно такие же вехи служебной карьеры обозначены и у председателя Верховного Суда РСФСР А.Т. Рубичева (первый заместитель Народного комиссара юстиции СССР, заместитель министра юстиции СССР, председатель Московского городского суда, министр юстиции РСФСР, председатель Верховного Суда РСФСР). Такие передвижения были характерны не только для 1920-30-х гг., но и для всего советского периода. Например, В.И. Теребилов последовательно занимал должности заместителя Председателя Верховного Суда СССР, Министра юстиции СССР, Председателя Верховного Суда СССР^[41]. Нередко должности руководителей наркоматов юстиции РСФСР (СССР) и председателей Верховного Суда РСФСР (СССР) занимали лица, не имеющие юридического образования, но верные коммунистической партии, в том числе, А.Н. Винокуров, Н.М. Янсон, И.Л. Булат, Я.П. Дмитриев и др.

Особое место в разработке доктринального положения государственной власти в советской России и ее классового суверенитета, безусловно, отводилось партии большевиков. По поводу этого В.И. Ленин писал: «Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии». Безусловно, эти слова в полной мере относились и к советским судам. Одновременно В.И. Ленин указывал и на роль партии в решении кадровых вопросов: «Пока управлять будет правящая партия, пока эта партия должна решать все вопросы о разных назначениях, вы не допустите, чтобы важнейшие государственные назначения делала не руководящая партия»^[42]. Таким образом, после Октябрьской революции коммунистическая партия «постепенно и незаметно превращается в машину, предназначенную для того, чтобы направлять жизнь большого государства»^[43]. И как само собой разумеющееся, судьи просто были обречены стать на весь советский период не только частью «машины-коммунистической партии», но и частью системы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Практически не было разницы между судьями, прокурорами, следователями и другими представителями правоохранительных, или еще их называли административных, органов, поскольку все они в рамках своей деятельности были обязаны проявлять активность и инициативу в установлении виновных в судебном заседании, самостоятельной переквалификации их действий на более тяжкие, возбуждать уголовные дела, проводить проверки, участвовать во всех партийно-советских мероприятиях по профилактике преступлений и правонарушений. Безусловно, возложение на судебные органы указанных задач ставило под сомнение возможность осуществления независимого и беспристрастного правосудия. Поэтому становятся довольно актуальными и для советского правосудия слова И.В. Михайловского, сказанные им еще в начале прошлого столетия: «Можно сказать, что в тот день, когда судьи принуждены были бы «оказывать содействие» власти в преследовании преступников, собирая ex officio доказательства виновности и привлекая к ответственности по собственной инициативе, одним административным органом было бы больше, но суд как охранитель законности, как защитник прав всех и каждого, как главный устой правопорядка перестал бы существовать»^[44].

Между тем распад Российской империи показал невозможность функционирования пришедшего ему смену советского государства без обращения к легитимации прежнего государственного управления, в том числе и в судебной сфере. Несмотря на принципиальное различие дореволюционных и постреволюционных политико-правовых установок и на стремление новой власти к тотальному разрушению государственного управления Российской империи, все равно можно обнаружить определенную преемственность политико-правовых установок монархической и постреволюционной государственной власти. Наглядным примером тому является создание в первые дни советской власти, наряду с другими наркоматами, и Наркомата юстиции РСФСР, который практически полностью вобрал в себя полномочия Министерства юстиции Российской империи.

В компетенции вновь созданного государственного органа просматривается значительная степень преемственности между учреждением старого порядка?Министерством юстиции Российской империи (Временного правительства) и вновь образованным Наркоматом юстиции РСФСР. Особенно наглядно это видно при проведении сравнительного анализа функций этих двух учреждений. Как известно, к началу XIX в., что практически не изменилось и к Октябрьской революции 1917 г., произошло значительное расширение границ компетенции Министерства юстиции Российской империи по контролю и надзору за судами (они были сохранены и в аналогичном министерстве Временного правительства) и, как следствие, усложнение его структуры. Достаточно широкими становятся контрольно-надзорные полномочия Министерства юстиции Российской империи в области и судебного управления: контроль за функционированием судебных органов, их должностными лицами и чиновниками прокуратуры и судов; принятие мер к устранению недостатков в работе судов, включая применение мер дисциплинарного характера к судьям и судебным чиновникам; подготовка отзывов по содержанию просьб и ходатайств, направляемых императору; представление на усмотрение императора ходатайств о помиловании и смягчении участи осужденных; составление циркулярных разъяснений подведомственным судебным учреждениям; подготовка вопросов судебной практики для обсуждения в Сенате; рассмотрение жалоб частных лиц, представлений чиновников прокуратуры о нарушениях, допущенных в судебных решениях губернских присутствий; рассмотрение просьб и жалоб в отношении судебных дел; переписка с иностранными судами по поводу исполнения их просьб (поручений); изменение состава и границ судебных округов и участков, мест пребывания присутственных камер; организация выездов судов для разбирательства дел в другие местности; назначение городских судей, уездных членов окружных судов (1870 г.); назначение представителей уездных съездов мировых судей (1912 г.), мировых судей и председателей съездов мировых судей в прибалтийских губерниях, на Северном Кавказе и в некоторых других местностях^[45].

Министерству юстиции было также предоставлено «право наблюдения за безостановочным течением дела, соблюдением правил внутреннего устройства судебных органов и соблюдением в них правил делопроизводства, и наблюдение за личными действиями чиновников судебного ведомства»^[46].

Несмотря на иную установленную в государстве форму правления, не менее широкими в области судебного управления стали и полномочия Народного комиссариата юстиции РСФСР. В круг его функций входят решение практически всех вопросов, которые были в сфере деятельности Министерства юстиции Российской империи и аналогичного Министерства в период Временного правительства. К числу основных задач, стоящих перед Наркоматом юстиции РСФСР, относятся: организация и инструктирование судов, органов следствия, защиты (адвокатуры) и обвинения (прокуратуры), а равно наблюдение за деятельностью комиссии по делам о несовершеннолетних; рассмотрение, в порядке высшего судебного надзора, судебных решений и приговоров, вступивших в законную силу, что входило до принятия Декрета о суде №1 в полномочия Правительствующего Сената; составление циркулярных разъяснений и писем подведомственным судебным учреждениям, дача им руководящих разъяснений и указаний; наблюдение за законностью деятельности судебных учреждений; подготовка и предварительное рассмотрение законопроектов, опубликование и толкование законов, что в дореволюционный период входило в обязанностиГосударственного совета Российской империи; разработка общих мер наказаний; организация отбывания наказания для лиц, лишенных свободы как по приговорам суда, так и в порядке предварительного следствия, а равно руководство местами лишения свободы. И наконец, чисто советская задача Наркомата юстиции РСФСР - руководство и наблюдение за проведением в жизнь отделения церкви от государства.

Таким образом, по меткому выражению А. де Токвиля, интендант эпохи «старого порядка» и чиновник середины XIX века «как будто протягивают друг другу руки над разделяющей их бездной революции»^[47]. Тем самым, автор книги «Старый режим и революция», хотя и говорит об истории французской революции, однако подчеркивает обязательность преемственности революции с традициями централизованного государства с его бюрократией и рассматривает ее как неотъемлемую часть истории, вполне возможно, любого цивилизованного государства.

Осмысление традиций и преемственности в судебном управлении видится еще и как задача, имеющая вполне практический смысл, поскольку за ней стоит множество проблем, связанных с восприятием, толкованием и последующим конструированием советского судебного управления. Например, Наркомат юстиции РСФСР не только сосредоточил в себе обширные полномочия Министерства юстиции и Сената дореволюционной России в управлении судами, но и одновременно был осуществлен переход к созданию ведомства, в рамках которых была организована линейная и достаточно отчетливо выделенная система центрального министерского и местного отраслевого судебного управления. Таким образом, советское государство, повторив централизованную модель судебного управления Российской империи, развило и усилило ее.

Важное значение в формировании государственной политики и развитии механизмов судебного управления имела советская судебная реформа 1922 г., ставшая конкретным воплощением политических установок по дальнейшему развитию судебной системы и юридического инструментария судебного управления. В Положении о судоустройстве РСФСР 1922 г. не указывается о подчинении судебных органов Наркомату юстиции, функции которого ограничены лишь некоторыми вопросами кадрового обеспечения, определением участков для выборов судей и решением других малозначительных проблем. По данному Положению руководство судебными органами сводится к компетенции Верховного Суда РСФСР и губернских судов. По словам Н.В. Крыленко, «задача поставить народный суд должна быть признана сейчас основной политической задачей момента. Губсуд как первый и основной рычаг всей судебной системы, непосредственно надзирающий и управляющий народными судами, должен взять на себя, на свои плечи, целиком эту работу»^[48]. Однако уже через два года принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 29 октября 1924 г. положение судов резко изменяется. Все изменения сформулированы в двух статьях Основ. С одной стороны, в ст. 8 закрепляется, что губернские (или соответствующие им) суды являются по отношению к народным судам органами судебного управления; с другой, в этой же статье указывается, что в качестве таковых названные суды подчинены народному комиссариату юстиции данной республики. Таким образом, буквально эту статью можно понимать как подчинение губернских (или соответствующих им) судов наркомату юстиции республики только тогда, когда они осуществляют судебное управление в отношении нижестоящих судов. Однако ст. 12 Основ опровергает положения ст. 8 и закрепляет широкие компетенционные возможности наркомата юстиции союзных и автономных республик, во-первых, в области надзора за судебной деятельностью. В частности, наркомат юстиции республики (автономной республики) «осуществляет надзор за всей судебной практикой всех судебных органов данной республики, опротестовывая и направляя через прокурорский надзор к пересмотру любой приговор и решение, вынесенные судами данной республики, в том числе и верховным судом республики». Во-вторых, органы юстиции наделяются чрезвычайно широкими полномочиями и в области судебного управления как «общее руководство, организация, ревизия и инструктирование всех судебных учреждений данной республики, прокуратуры, органов следствия, нотариатов, судебных исполнителей, защиты и проч.»^[49].

Таким образом, в постоянно усложняющихся социально-политических условиях на первый план в советском государстве стали выходить репрессивные техники власти, идет постоянная выработка механизмов подконтрольности всех органов государственной власти, в том числе и судебной системы. В этих целях расширяется компетенция Наркомата юстиции по контролю, надзору и общему руководству судебной системой, что позволяет органам юстиции заниматься не только вопросами организации судебной деятельности, но и вмешиваться в судопроизводство и ставить вопросо пересмотрев ревизионном порядке уголовных и гражданских дел. В качестве необходимого компонента в формировании и реализации политико-юридической природы судебного управления выступает коммунистическая идеология, ставшая к началу 1920-х гг. государственной. Она представляла выработку своеобразного корпуса идей по выработке государственной политики и формирования концептуальных подходов к месту и роли судейского корпуса в советском государстве. Поэтому в первые годы советской власти особое внимание уделяется идеологическому обоснованию упразднения «доныне существующих судебных установлений» (Декрет о суде №1), так и государственной политики в области юстиции. Возрастание роли коммунистической идеологии проявилось и в разработке идеологических и организационных принципов судоустройства и судопроизводства как средства легитимации государственной политики. В них присутствуют мотивы целесообразности совершения Октябрьской революции и стремление поднять на новый уровень внедрение в общественное сознание безусловной необходимости новой судебной системы, носящей классовый характер, с широким участием в отправлении правосудия рабочих и крестьян. Одновременно также показывалась неразрывная связь обновленного судейского корпуса и государственной политики. По этому поводу Н.В. Крыленко в 1923 г. писал: «Мы проповедуем зависимость судей от государственной политики, как ее носителей, но мы хотим одновременно поставить их в такое положение, чтобы, проводя эту политику, а не какую-нибудь иную, они могли быть спокойны, что им будет дано ее проводить в пределах закона и вне зависимости от внесудебных факторов»^[50]. И если учесть, что эти слова принадлежат одному из ведущих деятелей юстиции, принимавшего самое активное участие в формировании юридической политики советского государства, читая между этих нескольких строк, нетрудно заметить, что советский судья остается судьей до тех пока он подчиняется партийной дисциплине и пока его поддерживает коммунистическая партия. Тем самым судьи? «носители государственной политики», становились послушным «инструментом воздействия на общественное сознание, посредством которого задавалась и обосновывалась в обществе направленность деятельности государственной власти и государства»^[51]. Таким образом, к 1924 году происходит политико-правовая модернизация судебной системы и Наркомата юстиции. Проводимые в этой области преобразования закрепляются на уровне общеобязательных предписаний и, тем самым, обеспечивается легитимация Наркомата юстиции РСФСР как органа судебного управления, трансформирующего в судебную систему государственную политику в сфере юстиции. Таким образом, Наркомат юстиции РСФСР постепенно становится одним из главных ведомств, непосредственно связанных с реализацией юридической политики советского государства.