Правовой статус органов исполнительной власти

Размещено на Аllbest.ru

Cодержание

исполнительная власть

Введение

1. Общая характеристика органов исполнительной власти Российской Федерации

1.1 Природа и сущность исполнительной власти

1.2 Особенности организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

1.3 Место исполнительной власти субъекта РФ в системе государственного управления

2. Организация исполнительной власти субъекта РФ (на примере Оренбургской области)

2.1 Общие вопросы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъекта РФ

2.2 Структура и полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность исследуемой темы заключается в том, что на современном этапе государственного строительства в Российской Федерации особое значение приобретает конституционно-правовое регулирование формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влияющих на выработку стратегических направлений государственной политики.

Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие принципы организации органов государственной власти (ст. 77), в том числе и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - единство системы исполнительной власти и самостоятельность формирования субъектами органов государственной власти.

Актуальность данного исследования подчеркивается так же тем, что на современном этапе объективно возрастает роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе единой исполнительной власти Российской Федерации, которые осуществляют непосредственное управление в субъектах Федерации, реализуя положение Конституции Российской Федерации и существующего Федерального законодательства.

Несмотря на то, что научные достижения в изучении проблем организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации несомненны, за пределами исследований остались многие важные стороны этого вопроса.

Практика законодательного регулирования исполнительной власти в субъектах Российской Федерации показывает, что данный институт подвергается постоянным преобразованиям. В связи с этим возникает необходимость более детального исследования нормативно-правовых основ организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поиска наиболее рациональной формы построения системы исполнительной власти.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе организации и функционирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования является система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области).

Основной целью данного исследования является проведение комплексного нормативно-правового анализа организации системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области), определение возможных путей его совершенствования.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

- определить сущность и сформулировать понятие «исполнительная власть субъекта Российской Федерации»;

- исследовать особенности организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- проанализировать взаимодействие системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

- исследовать общие вопросы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области) ;

- выявить особенности правового регулирования организации и функционирования органов исполнительной власти, образуемых Правительством Оренбургской области;

- разработать систему критериев эффективности исполнительной власти субъекта Российской Федерации и предложить основные направления совершенствования организации и функционирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Для решения поставленных в исследовании задач были использованы следующие методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, нормативно-правовой анализ, а также другие методы, позволяющие всесторонне исследовать институт исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Теоретической базой настоящего исследования послужили разнообразные источники: работы отечественных исследователей, комментарии к нормативно-правовым актам, материалы научных конференций, статьи из периодических изданий «Журнал российского права», «Государство и право», «Современное право», «Сравнительное конституционное обозрение», «Административное право и процесс», «Юридический мир» и другие.

1. Общая характеристика органов исполнительной власти Российской Федерации

1.1 Природа и сущность исполнительной власти

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации закрепила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы всех ветвей власти были наделены самостоятельностью (ст. 10).

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействуя с ее законодательной и судебной властями.

Ученые рассматривают исполнительную власть в двух значениях (узком и широком). Так, профессор К. С. Бельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества.

В узком смысле - «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник под контролем и ответственностью этого должностного лица».

Позднее, К. С. Бельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»[33, 57].

Ю. Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции» [40, 157].

И. А. Полянский определяет исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни. [34, 65]

Главные цели исполнительной власти:

- обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

- создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства;

- создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.

Для более полного раскрытия понятия исполнительной власти необходимо рассмотреть более подробно ее признаки и направления деятельности исполнительной власти, т. е. имеющиеся у нее функции.

Как правило, к основным признакам исполнительной власти относится:

- вторичный, производный характер исполнительной власти;

- подзаконный характер исполнительной власти;

- универсальный характер исполнительной власти;

- предметный характер исполнительной власти;

- структурированность исполнительной власти.

Профессор К. С. Бельский выделяет следующие признаки исполнительной власти:

- это система органов государственного и муниципального управления (внешний, организационный фактор) ;

- наличие государственной службы (внутренний, служебный фактор) ;

- использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти) ;

- возможность использования мер административного принуждения;

- опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.) ;

- универсальность исполнительной власти, т. е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства.

Профессор Ю. А. Тихомиров отмечает, что, будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание облегчает ее совершенствование и реформирование.

Речь идет об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов.

Обстоятельный анализ признаков исполнительной власти представлен в работе Д. Н. Бахраха. В ней выделены общие признаки исполнительной власти, присущие в целом государственной власти:

- она является средством социального управления;

- она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив) ;

- это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;

- она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.). [23, 57].

Профессор Ю. Н. Старилов выделяет следующие отличительные признаки исполнительной власти:

- исполнительная власть - обязательный признак современного правового государства, непрерывно и постоянно обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т. д. ;

- исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления), органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление;

- исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная;

- важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия;

- исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. [41, 37].

Так, Ю. М. Козлов рассматривает исполнительную власть в качестве специфического проявления государственной власти, с которым связываются, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни. В качестве характерных черт исполнительной власти Ю. М. Козлов называет следующие:

- во-первых, исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательными и судебными ветвями; является самостоятельной в функциональном и компетенционном смысле: ее функцией является практическая реализация законов;

- во-вторых, исполнительная власть реализуется в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организованного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера;

- в-третьих, исполнительная власть олицетворяется в деятельности органов исполнительной власти;

- в-четвертых, практической формой ее реализации является исполнительная деятельность;

- в-пятых, в процессе своей реализации исполнительная власть наполнена организационным содержанием;

- в-шестых, реализуется во внесудебном порядке. [24, 57].

С учетом мнения ведущих ученых по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков можно предложить следующее определение исполнительной власти. Исполнительная власть осуществляется в соответствии с функциями, которыми она должна быть наделена в современном государстве. С точки зрения предметной классификации к главным функциям исполнительной власти могут быть отнесены:

-определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальных факторов, внутренних и внешних;

-обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;

-защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;

-организационно-экономическая деятельность, определение целей социально-экономического развития страны, регулирование правовых и организационных основ хозяйственной деятельности, проведение необходимой инвестиционной, промышленной и научно-технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики;

-осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой или регулируемой сферы;

-социальная деятельность, направленная на обеспечение нормального воспроизводства населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда, достижение определенных качественных характеристик «человеческого потенциала», соответствующих требованиям экономики ХХI в. ;

-обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространства.

Ю. Н. Старилов выделяет следующие основные функции современной исполнительной власти:

- исполнительную (правоприменительную) функцию, т. е. функцию исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;

- «правозащитную» функцию, т. е. функцию соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- социально-экономическую (обеспечительную) функцию, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;

- функцию обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

- регулирующую функцию, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д. ;

- нормотворческую функцию, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;

- охранительную (юрисдикционную) функцию, означающую, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. [37, 57].

В основе следующего перечня функций исполнительной власти лежат несколько критериев классификации функций: в зависимости от формы реализации, по отраслевому принципу и организации управленческого процесса.

Профессор Д. Н. Бахрах предлагает две классификации функций государственной администрации, одна из которых с позиций предметного подхода (по отраслевому принципу).

Это функция:

- обеспечения безопасности личности, общества, государства, включающая обеспечение обороны, общественного порядка, осуществление разведки и контрразведки, обеспечение охраны государственной границы и др. ;

- обеспечения развития экономики, осуществления административно-хозяйственной деятельности, включающая руководство промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию предпринимательства, антимонопольную деятельность и др. ;

- обеспечения реализации социальной политики государства, включающая организацию образования, здравоохранения, научных исследований, социальной защиты и др. ;

- осуществления связей с другими государствами.

Вышесказанное позволяет прийти к выводу о том, что исполнительная власть - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.

По-разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительную власть.

Одни считают, что орган исполнительной власти - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера».

Другие авторы считают, что органы исполнительной власти - «это звенья государственного аппарата, которые в соответствии со своими функциями осуществляют на основании и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность».

Определяя понятие органа исполнительной власти, выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

Более обстоятельно рассматривает признаки органов исполнительной власти профессор Ю. Н. Старилов, который выделяет следующие:

- государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

- органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти;

- деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность РФ;

2) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

7) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

- главная задача органа исполнительной власти - правоисполнительная деятельность. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса;

- деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер;

- наличие организационной структуры органа, т. е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.) ;

- обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах;

- постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ;

- нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов) ;

- нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти;

- наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования;

- ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ;

- орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения;

- финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Исходя из признаков органов исполнительной власти, можно трактовать понятие органа исполнительной власти.

В работе А. А. Демина в число элементов понятия государственного органа включается признак обеспечения указаний государственного органа государственным принуждением[36, 47].

Обобщая эти характеристики, можно дать следующее определение. Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

Вопрос о системе органов исполнительной власти, так же как и о критериях классификации данных органов, хорошо разработан в юридической литературе (см. приложение А).

1. По основаниям образования:

а) образованные на основе конституции и конституционных актов;

б) образованные на основе текущего законодательства.

2. По характеру компетенции:

а) органы общей компетенции - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации;

б) органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными отраслями.

в) органы межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) - органы, оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции;

г) органы внутриотраслевой компетенции.

3. По порядку решения вопросов:

а) коллегиальные органы. Они обсуждают и разрешают подведомственные вопросы, имеющие важное значение - коллегиально. Обычно это комитеты. В них решение принимается большинством, в сочетании с персональной ответственностью председателя комитета за исполнением решения. Коллегиальность помогает решать наиболее трудные и сложные вопросы с привлечением специалистов, получением необходимых консультаций;

б) единоначальные органы. Правительство, министерства и государственные комитеты. В этих органах решение принимается лично. Это способствует оперативности руководства, использованию индивидуальных способностей, повышению персональной ответственности за результаты работы органов. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции. В единоначальных органах иногда могут присутствовать начала коллегиальности. Так в состав коллегий входит руководитель, заместители, консультанты.

4. В зависимости от организационно-правового положения:

а) координационные;

б) консультативные - статус таких органов регулируется указом президента. При Президенте есть консультативный орган, при Правительстве же консультативные органы выступают в форме советов.

5. По организационно правовым формам:

а) Правительство РФ; правительство в субъектах, городах федерального значения; советы министров, имеющие статус правительств; министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции, службы, главные управления, агентства, департаменты и т. д. ;

б) Федеральные министерства;

в) Государственные комитеты;

г) Федеральные комиссии;

д) Федеральные службы.

6. По порядку образования:

а) избираемые;

б) образуемые указом Президента РФ.

7. По территориальному масштабу деятельности.

Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением.

Подразделяются на:

а) федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю РФ. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т. д. ;

б) органы исполнительной власти субъектов федерации, которые осуществляют свою деятельность в пределах субъекта.

В автономных образованьях, городах федерального значения исполнительная деятельность осуществляется соответствующей администрацией.

Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, окружные, отраслевые и специальные органы.

Также существуют межтерриториальные органы исполнительной власти, их деятельность может охватывать территории нескольких субъектов.

в) местные органы исполнительной власти.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать выводы о том, что рассматривая исполнительную власть, как конституционно-правовую категорию в двух назначениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность государственных органов. Говоря о двух уровнях исполнительной власти - федеральной и региональной, следует понимать исполнительную власть как систему государственных органов.

1.2 Особенности организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Кроме федеральных органов исполнительной власти РФ входит и органы исполнительной власти субъектов РФ, что обычно констатируется в законах субъектов РФ.

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная федеральная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Исполнительную власть субъекта Российской Федерации можно определить как совокупность органов государственной власти, образуемых субъектами РФ и осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством.

Система органов исполнительной власти устанавливается самими субъектами РФ, но только в соответствии с основами и принципами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов».

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшими органами государственной власти субъекта РФ. При этом также в законе субъекта зачастую выделяется должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти состоит из высшего должностного лица субъекта РФ (Мэра, Губернатора, Президента, главы Администрации), Правительства, территориальных органов исполнительной власти.

Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ - Правительство - и действует на основании Конституции РФ, высшего закона субъекта РФ, а также целого ряда законов России. Высший орган исполнительной власти субъекта РФ (обычно это - Правительство субъекта) действует на основе принимаемого самим субъектом РФ специального закона, где закрепляются основные вопросы, касающиеся данного органа.

Правительство субъекта РФ осуществляет руководство различными сферами жизнедеятельности общества, такими как экономическая, социально-культурная, охрана общественного порядка на территории субъекта РФ; определяет задачи, функции, порядок организации и деятельности и подведомственных организаций; разрабатывает и обеспечивает осуществление мероприятий по совершенствованию системы отраслевого и межотраслевого управления и других областях и сферах жизнедеятельности общества.

Структурными элементами системы органов исполнительной власти субъектов РФ выступают также отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов РФ (министерства, комитеты и иные органы исполнительной власти).

Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ подконтрольны в своей деятельности высшему должностному лицу субъекта РФ и возглавляемому им Правительству субъекта РФ, которые их формируют и устанавливают их компетенцию посредством утверждения индивидуальных положений об этих органах.

Отраслевые органы исполнительной власти осуществляют руководство одной из отраслей общественной жизнедеятельности. Межотраслевые органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации осуществляют координационно-регулирующие, контрольно-разрешительные и функции в отношении отраслевых органов исполнительной власти подведомственным им организаций либо руководят несколькими отраслями общественной жизни.

Во исполнение своей компетенции главы этих органов исполнительной власти субъектов РФ издают законодательные приказы, распоряжения и организуют контроль за их исполнением.

В необходимых случаях такие акты могут быть отменены Главой Администрации субъекта Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъекта РФ вправе также издавать по предметам их ведения и акты рекомендательного характера для исполнительных органов местного самоуправления.

В состав системы органов исполнительной власти субъектов РФ входят так же территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В разных субъектах назначаются разные территориальные органы.

В своей деятельности они подконтрольные высшему должностному лицу субъекта РФ Правительству субъекта РФ.

Они осуществляют на определенной территории контрольную, координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность, а также иные специальные функции межотраслевого руководства.

Для исполнения своих полномочий территориальные органы издают распоряжения и приказы, которые, однако, могут быть отменены Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что наличие единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации.

Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов Российской Федерации и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения властей.

1.3 Место исполнительной власти субъекта Российской Федерации в системе государственного управления

Рассматривая отношения между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, необходимо отметить, что согласно Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов эти органы образуют единую систему исполнительной власти. В соответствии со ст. 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Основная цель органов исполнительной власти любого уровня, как на федеральном, так и на региональном - исполнение законов и нормативных актов. На Правительство РФ возложена обязанность организовывать исполнение Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации, а также осуществлять контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в целях обеспечения сочетания интересов России и ее субъектов по предметам совместного ведения. [33, 57]

В Правительство РФ органы исполнительной власти могут вносить предложения по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Правительство обязано рассматривать такие предложения в срок не более одного месяца и сообщить о результатах рассмотрения вынесенных предложений. Правительство Российской Федерации направляет в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти. В пределах своих полномочий Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Довольно важным представляется вопрос о взаимодействии исполнительной власти и законодательной власти. На уровне России представительную и законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Федеральное Собрание является двухпалатным законодательным органом и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы.

Что касается связи Совета Федерации и исполнительной власти субъекта РФ проявляется это прежде всего, в особенностях формирования верхней палаты парламента РФ. В соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.

Федеральное законодательство предусматривает участие органов исполнительной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Следует отметить, что при взаимодействии федеральных органов государственной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, в случаях определенных федеральным законом федеральные органы государственной власти могут временно осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ.

Формы взаимодействия исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов РФ установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также конституцией (уставом) и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Само взаимодействие исполнительной и представительной власти субъекта Российской Федерации строится через участие представительного органа в формировании исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Одной из форм взаимодействия представительных и исполнительных органов власти является механизм принятия высшим должностным лицом и исполнительными органами власти субъекта РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти направляются в представительный орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные законодательством субъекта РФ. Также представительный орган вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации или в органы исполнительной власти с предложением о внесении изменений и дополнений в акты, либо же об их отмене. Представительный орган вправе обжаловать акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации указанных нормативных правовых актов.

Следует отметить, что одной из эффективных форм взаимодействия исполнительных и представительных органов власти является возможность участия руководителей и специалистов одного органа в работе другого органа. Руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или уполномоченные лица вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях представительного органа государственной власти этого субъекта.

Не менее важным представляется механизм взаимодействия исполнительной и судебной власти. Особое место в системе судебной власти занимает Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его правовой статус регулируется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 года.

Органы исполнительной власти субъектов РФ при рассмотрении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними могут выступать в процессе в качестве сторон. В соответствии со ст. 53 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» сторонами в конституционном судопроизводстве являются:

- заявители - органы или лица, направившие обращение в Конституционный Суд РФ;

- органы или должностные лица, издавшие акт, конституционность которого подлежит проверке;

- государственные органы, компетенция которых подлежит оспариванию.

Также следует отметить, что органы исполнительной власти субъектов РФ обладают правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации. В данном случает органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступают уже в качестве заявителя.

Не менее важной формой взаимоотношения исполнительной и судебной власти субъекта Российской Федерации является участие исполнительной власти в формировании органов правосудия, обеспечение их кадрами, финансовыми и материальными ресурсами, служебными заданиями.

Таким образом, можно отметить, что исполнительная власть субъекта РФ, является независимой ветвью власти, вступает в различные взаимоотношения с судебной властью. Насколько согласованно будет осуществляться их взаимодействие, настолько эффективно будет выполняться их общая поставленная цель - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Подводя вывод анализу взаимоотношений исполнительной власти субъекта Российской Федерации с другими ветвями власти, как на федеральном так и на региональном уровне, можно говорить о том, что разделение государственной власти на три ветви власти, законодательную, исполнительную и судебную, означает деление ее совокупности, как единой государственной политики

Все органы государства в своей совокупности образуют единую государственную власть, отсюда возникает необходимость оптимизировать взаимодействие исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственного управления, уделить большее внимание совместному разрешению существующих разногласий, так как это в свою очередь будет способствовать улучшению рациональной организации управления делами как в отдельно взятом регионе, так и всего государства.

2. Организация исполнительной власти в субъекте РФ (на примере Оренбургской области)

2.1 Общие вопросы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъекта РФ

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ» конституцией (Уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Проведенный анализ основных законов субъектов Российской Федерации позволяет говорить о том, что за последнее время институт высшего должностного лица сформировался в большинстве регионов.

Надо отметить, что при этом учитывается самостоятельность субъектов РФ в определении структуры исполнительной власти, названий и форм государственных органов, в различных регионах высшее должностное лицо формируется по-разному. В республиках РФ высшим должностным лицом является Президент (республика Татарстан), Глава республики (республика Коми), Председатель Правительства республики (Хакасия).

В городе федерального значения Москве - мэр г. Москвы. В краях и областях высшее должностное лицо - Губернатор или Глава администрации края, области. Что касается Оренбургской области, высшим должностным лицом является Губернатор области.

Правовую основу статуса высшего должностного лица субъекта РФ составляют Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ», конституция (устав) субъекта РФ, законы субъекта РФ. Более подробно правовой статус высшего должностного лица регулируется региональными законами о высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ.

Так в Оренбургской области законом Оренбургской области «О Правительстве Оренбургской области» устанавливается правовой статус, порядок избрания и прекращения полномочий высшего должностного лица Оренбургской области - Губернатора Оренбургской области.

Высшее должностное лицо, являясь руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, возглавляет систему исполнительной власти Оренбургской области, на сегодняшний день им является Юрий Александрович Берг.

Под должностным лицом понимается лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

До принятия в декабре 2004 года поправок к Федеральному закону «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось гражданами Российской Федерации, проживающими на территории этого субъекта и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного прямого и избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда до момента вступления в силу данного закона конституцией (уставом) субъекта РФ было предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица путем избрания его специально созываемым собранием представителей.

С принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ был изменен на порядок назначения.

Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ Законодательным Собранием области в порядке, предусмотренном федеральным законом и Уставом Оренбургской области (ст. 45).

Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ сроком на пять лет. Руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Высшее должностное лицо Оренбургской области не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности Оренбургской области, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы Оренбургской области, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Исходя из содержания полномочий высшего должностного лица Оренбургской области, находящихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Законе «О Правительстве Оренбургской области» и в Уставе Оренбургской области, предлагается выделить несколько групп полномочий Губернатора Оренбургской области, проведя классификацию по их содержательной характеристике.

Первая группа полномочий - полномочия, связанные с реализацией функций представительства Оренбургской области в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей. К данной группе полномочий следует отнести ведение переговоров, подписание договоров РФ и соглашений от имени области, затрагивающие вопросы, относящие к ведению Оренбургской области.

Вторая группа полномочий - это полномочия, связанные с формированием и осуществлением руководства деятельностью Правительства Оренбургской области. К данной группе можно отнести представительство Правительства Оренбургской области во взаимоотношениях с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на территории области, органами местного самоуправления, а также полномочие Губернатора назначать председателя в Совет Федерации от Правительства области, с сентября 2010 года им является Алексей Андреевич Чернышев.

Следующая группа полномочий - полномочия в сфере осуществления взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъекта РФ. Губернатор Оренбургской области вправе участвовать в работе Законодательного Собрания области с правом совещательного голоса, вправе вносить законопроекты в Законодательное Собрание.

Губернатор ежегодно представляет на утверждение Законодательному Собранию области бюджет и отчет об его исполнении, а также один раз в полугодие представляет Законодательному Собранию сообщение о социально-экономическом положении области основные направления деятельности Правительства области.

Губернатор Оренбургской области также вправе требовать созыва внеочередного заседания Законодательного Собрания области, а также созывать вновь избранного Законодательного Собрания на первое заседание ранее установленного для этого срока.

Четвертая группа полномочий - полномочия, связанные с осуществлением управленческих функций Губернатора. Сюда можно отнести разработку областной политики в области экономического, социального, культурного развития области, и в соответствии с ней, областных различных программ.

Пятая группа полномочий - это полномочия, связанные с осуществлением нормотворчества. Губернатор Оренбургской области вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проекты указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, издание которых находится в их компетенции. Губернатор области в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения.

Постановления и распоряжения Губернатора области по его поручению или в случае указания об этом в тексте подлежат опубликованию в печати. Официальным опубликованием считается первая публикация постановлений и распоряжений в областной газете «Оренбуржье» (ст. 27 Закона «О Правительстве Оренбургской области»).

Полномочия высшего должностного лица прекращаются в двух случаях: в связи с истечением срока его полномочий; досрочно.

В п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае:

- его смерти;

- отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- его отставки по собственному желанию;

- отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

- признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

- утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Правовое регулирование статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституцией (уставом) субъекта РФ, региональным законом о высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ.

Основу правового статуса Правительства Оренбургской области составляют правовые положения, которые в сжатом виде можно представить следующим образом: характеристика Правительства области как органа, осуществляющего исполнительную власть области; определение состава Правительства области и регламентирование порядка его образования; установление порядка отставки Правительства Оренбургской области; регулирование полномочий Правительства.

Согласно Уставу Оренбургской области и Закону «О Правительстве Оренбургской области», Правительство области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области. Правительство области является коллегиальным органом и обладает статусом юридического лица.

...