Размещено на http://www.allbest.ru/

Административный процесс и его реализации в деятельности полиции

Куракин А.В., доктор юридических наук профессор

Костенников М.В., доктор юридических наук, профессор

Аннотация

В статье на основании общения научного опыта рассматривается конструкция административного процесса. В статье отмечается, что в настоящее время административный процесс это не просто совокупность административных производств, в содержание административного процесса должны включаться административные процедуры и регламенты. Административный процесс является составной частью юридического процесса и соотноситься с ним как часть с целым. Административно-процессуальные нормы могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Современный административный процесс включает административно-юрисдикционный процесс, и позитивный административный процесс, который включает в различные позитивные производства (процедуры) и регламенты. Административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность. Отмечается, что административный регламент как комплексный нормативный документ может устанавливать порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, а также их должностных лиц. Приводится классификация административных регламентов.

Ключевые слова: процесс, производство, процедура, регламент, стадия, участник, статус, юрисдикция, деятельность, администрация

In this article based upon the scientific experience the author views the construction of administrative process. It is noted in the article that currently the administrative process is more than just a combination of administrative procedures, its contents should include administrative procedures and regulations. Administrative process is an integral part of legal process and they relate to each other as a part and a whole. Administrative procedural norms may be established both at the federal and the regional levels. The modern administrative process includes administrative jurisdiction process, positive administrative process, including various positiv procedures (proceedings) and regulations. Administrative procedures are actively introduced both into the economic and law-enforcement activities It is noted that administrative regulation as a complex normative document may establish the procedure for interaction among the structural divisions of federal executive bodies and state non-budgetary foundations or their officials. The authors also provide a classification of administrative regulations.

Keywords:

process, proceedings, procedure, regulation, stage, participant, status, jurisdiction, activity, administration

Основное содержание работы

К вопросу о теории административного процесса

Статья выполнена при информационной поддержке копании "Консультант Плюс".

В юридической науке в целом и науке административного права в частности, несмотря на предпринимаемые усилия, до настоящего времени не сформировано единое общепризнанное определение административного процесса. Это обстоятельство в значительной степени объясняется имеющимися среди исследователей разногласиями по вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса. Исследование проблем административного процесса в деятельности органов внутренних дел показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п.

Как отмечает И.А. Галаган, разработка понятий "административного процесса" и "административного производства" началась с их резкого разграничения и противопоставления ^[13] .

Некоторые авторы понимают административный процесс в узком смысле, лишь как юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения, а производство рассматривают как более широкое понятие, как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительно-распорядительных органов ^{[54, 62]} .

Другие авторы, не соглашаясь с такой концепцией, понятие административного процесса считают более широким, чем просто производство по делам об административных правонарушениях. Так, Д.Н. Бахрах утверждает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера ^[5] .

В.Д. Сорокин определяет административный процесс как "урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими компетентными органами. Это такой порядок деятельности, в ходе осуществления которого складываются общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права" ^[60] .

Близкие к этой позиции суждения об административном процессе в свое время высказали Ю.М. Козлов, Г.И. Петров, В.М. Горшенев и некоторые другие ученые-административисты ^[24] .

Одна группа ученых рассматривала административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров ^{[52, 37]} . Оппонируя данной концепции, Д.Н. Бахрах отмечает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера ^[5] .

Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают А.С. Васильев и М.Ф. Орзих, "юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача - процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения" ^[11] .

Другая группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления ^{[61, 29, 32]} . В частности, В.Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И.В. Панова, А.П. Коренев, П.И. Кононов также рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса ^{[45, 27]} .

Третья группа ученых, весьма немногочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть административный процесс отождествляется с административной юстицией ^[17] . Л.А. Николаева, А.К. Соловьева рассматривают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса ^[42] .

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти ^[1] .

И.И. Евтихиев в 40-х годах XX в. отмечал, что перед административно-правовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса ^[19] .И. И. Евтихиев указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения.

Г.И. Петров также отмечал, что "административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции" ^[46] .

П.И. Кононов говорит о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П.И. Кононов выделяет административно-распорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс ^[28] .

Говоря о начальном этапе разработке проблем административного процесса, следует сказать, что начало исследования проблем административного процесса было ознаменовано определенными методологическими трудностями.

Административные производства, которые в своей совокупности составляют административный процесс, могут носить позитивный характер. Данные производства в настоящее время называются административными процедурами. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), называют юрисдикционными производствами или коллизионными административными процедурами ^[68] .

Как отмечает А.Ю. Якимов, процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. Кроме того, А.Ю. Якимов подметил, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма ^[77] .

Говоря об административном процессе, необходимо отметить, что административный процесс является составной частью юридического процесса и соотноситься с ним как часть с целым. Согласно Конституции России, в ведении Российской Федерации находится уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство (п. "о" ст.71), в ст.72 п. "к" отмечается, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальные нормы, в отличие от уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных норм, могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Иными словами, правовое регулирование ряда административных производств и процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, носит децентрализованный характер.

Существуют и иные специфические черты административного процесса, которые позволяют идентифицировать его из других видов юридического процесса.

В частности, А.П. Коренев отмечает, что "специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленской деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленской деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений" ^[30] .

Н.Г. Салищева, обобщив различные точки зрения относительно административного процесса, находит, что различные концепции объединяет то, что административный процесс это: особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов (административное судопроизводство - специфическая деятельность судов); совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами. Кроме того, Н.Г. Салищева говорит о том, что административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях ^[51] .

Административное производство

Среди отечественных авторов, так и среди ученых зарубежных государств преобладает понимание административного процесса как совокупности отдельных административных производств ^[10] . Производство считается структурным элементом административного процесса и, как мы уже отмечали, соотносится с ним как частное с общим.

Так, И.А. Галаган отмечал, что производство - самостоятельное процессуальное явление в рамках системы административно-процессуального права, обладающее специфическими для него чертами, признаками, которыми оно отличается от всех иных административных производств ^[14] .В.Д. Сорокин отмечает, что производство - составная часть административного процесса, под которым понимается основанная на административно-процессуальных нормах деятельность по рассмотрению конкретных индивидуальных дел в сфере государственного управления ^[59] .Д.Н. Бахрах высказывается о производстве как об институте административного права, включающем в себя нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных взысканий за административные правонарушения ^[3] .А.Ю. Якимов определяет производство по делам об административных правонарушениях как правовую форму деятельности по применению мер административного принуждения в случаях совершения административных правонарушений ^[78] .

М.Я. Масленников определяет производство как правовой институт и как вид административно-процессуальной деятельности ^[38] . В первом случае - это совокупность административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий участников административно-юрисдикционного процесса по поводу разрешения конкретных дел, возникающих в связи с совершением административных правонарушений; во втором - урегулированный административно-процессуальными нормами порядок действий участников административно-процессуальных правоотношений в связи с реализацией задач производства по делам об административных правонарушениях.

О.Н. Дядькин говорит о том, что производство по делам об административных правонарушениях должно рассматриваться более широко, так как уполномоченные органы и должностные лица помимо административных взысканий применяют и другие меры административного принуждения, а в производстве, кроме них и лиц, к которым применяются соответствующие меры, имеются другие участники ^[18] .

Изучение юридической литературы раскрывает перед нами различные мнения по проблеме классификации административных производств, с различными взглядами ученых на объем и содержание административного процесса. Анализ высказанных точек зрения дает основание отметить, что одним из видов производств, признаваемых большинством ученых, является производство по делам об административных правонарушениях.

А.П. Шергин справедливо подчеркивает, что производство по делам об административных правонарушениях по широте затрагиваемых им интересов и по количеству осуществляющих его субъектов, является одним из наиболее значительных производств советского административного права. Обоснованность такого мнения подтверждается и тем, что данный вид производства наиболее урегулирован законодателем ^{[74, 49]} . Основные положения производства зафиксированы в разделе IV "Производство по делам об административных правонарушениях" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Помимо этого А.П. Шергин выделяет по данному признаку четыре вида производств по делу об административном правонарушении:

1) производство в органе административной юрисдикции первой инстанции;

2) ускоренное производство;

3) специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности;

4) производство в органе административной юрисдикции второй инстанции ^[73] .

А.П. Михайленко предлагает следующую классификацию производств по делу об административном правонарушении: обычное (полное) производство; ускоренное (упрощенное) производство; сложное (расширительное) производство; производство, связанное со случаями отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела, но при наличие признаков административного правонарушения; производство, связанное с возмещением материального ущерба; производство в органе второй инстанции ^[40] .

Ряд авторов дают и иные классификации производств по делам об административных правонарушениях, но, по мнению авторов данного пособия, они являются производными от вышеизложенных классификаций ^[41] .

Для определения же точного круга участников производства необходимо установить точные рамки самого производства (то есть его начало и конец), в которых и функционируют его участники. Успешное решение органами (должностными лицами) административной юрисдикции возложенных на них задач по предупреждению и пресечению правонарушений и укреплению законности в различных сферах государственного управления, а также обеспечению гарантий прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях, во многом зависит от своевременного и правильного возбуждения производства по делу об административном правонарушении.

Стадия возбуждения служит не только выполнению общих задач производства, но и имеет самостоятельную задачу: разрешение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Ее сущность заключается в том, что орган (должностное лицо), установив в событии (о котором он узнал независимо от источника поступления информации) признаки правонарушения, принимает решение возбудить производство по административному делу.

Проанализируем стадии данного вида административного производства, выявив их характерные черты и признаки. Как отмечает П.П. Сергун: "В науке административного права исследования, как правило, сводились к упоминанию стадий и кругу вопросов, рассматриваемых в них. Такие проблемные вопросы, как более точное определение понятия стадии, ее сущности и назначения, оставались открытыми. Понятие стадии непосредственно обусловлено понятием производства" ^[55] .

В этой связи можно выделить несколько определений стадий производства. Ряд ученых рассматривают стадию как самостоятельную часть производства, которая наряду с общими его задачами имеет свойственные только ей цели и особенности ^[6] . Стадия также определяется как совокупность логически сменяющих друг друга отдельных операций ^[33] . Существует и как бы обобщенное мнение о стадии как об органической части производства, в рамках которой совершаются однородные процессуальные действия, представляющие собой определенный, связанный едиными целями и задачами процессуальный комплекс ^[23] .

Исходя из вышеизложенного, наиболее удачными признаками, в полной мере раскрывающими сущность стадий производства, нам видятся следующие: наличие собственных целей и задач; особый круг участников и специфичность их правового статуса; специфичность характера совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий; особый круг побудительных обстоятельств (юридических фактов); особенности получаемых материально-правовых результатов и их процессуального закрепления ^[75] .

Важное значение имеют и точные формулировки названий стадий производства по делам об административных правонарушениях. Так, А.П. Коренев, анализируя административно-процессуальные нормы, выделил стадию возбуждения административного дела (постановка вопроса), стадию предварительного выяснения фактических обстоятельств, стадию рассмотрения и вынесения решения по делу, стадию исполнения акта применения нормы административного права ^[31] . В то же время А.П. Шергин считает, что такой вид деятельности осуществляется в рамках следующих административно-процессуальных стадий:

1) первичные процессуальные действия;

2) рассмотрение дела по существу;

3) обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции;

4) исполнение постановлений этих органов ^[74] .

В юридической литературе предлагаются и другие названия стадий, которые, по сути, не отличаются друг от друга. Авторов объединяет то, что они предлагают включать в производство по делам об административных правонарушениях четыре аналогичные стадии ^[4] . Например, И.В. Панова определяет стадии производства, исходя из процессуального оформления окончания стадии. "Возбуждение дела об административном правонарушении возможно только на основе протокола; рассмотрение дела завершается вынесением постановления о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством; обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении оканчивается принятием уполномоченным органом, должностным лицом решения; завершающей стадией является исполнительное производство" ^[44] .

На наш взгляд, наиболее полной, отвечающей целям и задачам производства по делам об административных правонарушениях, является формулировка стадий, разработанная А.Ю. Якимовым, который включает в их число следующие стадии: административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение решения; пересмотр дела и вынесение решения; исполнение решения по делу ^[76] .

Также заслуживает внимания концепция, разработанная И.М. Серебряковой, которая в производстве по делам об административных правонарушениях выделяет три стадии: возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр постановлений по делу ^[57] . Как верно отмечает И.М. Серебрякова, каждая стадия имеет свою автономию, определяемую специфическими особенностями и свойствами: задачами, стадийностью (этапами), ограниченным кругом осуществляющих ее субъектов, временными, нормативными, гносеологическими и фактическими границами, специфическим проявлением принципов производства, особыми процессуально оформленными актами и др. К аналогичному выводу пришел в своем исследовании А.П. Михайленко, который, развивая предложенную И.М. Серебряковой концепцию, в число стадий производства по делам об административных правонарушениях включает также, как А.Ю. Якимов, исполнение принятого по делу решения ^[39] .

Таким образом, рассматривая производство по делам об административных правонарушениях через форму и содержание, можно выделить те общие признаки, которые определяют самостоятельность и отличие одной стадии от другой, а также найти то общее, что их объединяет.

Во-первых, каждая стадия имеет свои индивидуальные, только ей присущие задачи, вытекающие из общих задач производства по делам об административных правонарушениях (ст.24.1 КоАП России "Задачи производства по делам об административных правонарушениях").

Во-вторых, каждая стадия имеет свой порядок осуществления процессуальных действий, которые регламентируются законодательством.

В-третьих, каждая стадия имеет свой круг участников, наделенных определенными правами и обязанностями.

В-четвертых, каждая стадия, как правило, протекает во временных границах, установленных законом.

В-пятых, ей присуще специфическое проявление принципов производства по делам об административных правонарушениях.

В-шестых, стадия завершается принятием процессуального документа, который как бы подводит итог процессуальной деятельности в стадии и создает определенный режим для работы последующей стадии.

административный процесс полиция регламент

В-седьмых, на каждой последующей стадии осуществляется проверка правильности действий на всех предшествующих стадиях. Среди общих черт, объединяющих все стадии, следует выделить то обстоятельство, что стадийный характер производства на той или иной стадии подчинен общим задачам производства ^[56] .

Следует сказать, что все стадии равнозначны, важны, поэтому их нельзя противопоставлять. Кроме того, есть группа административно-процессуальных норм, которые используются во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях: ст.4.1 "Общие правила назначения административного наказания", ст.4.2 "Обстоятельства, смягчающие административную ответственность", ст.4.3 "Обстоятельства, отягчающие административную ответственность", ст.24.5 "Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении", ст.26.2 "Доказательства" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Исходя из вышесказанного, необходимо сказать, что стадия производства по делу об административном правонарушении - это отдельная часть производства по делам об административных правонарушениях, имеющая индивидуальные, присущие только ей задачи, включающая в себя совокупность определенных процессуальных действий, выполняемых в установленные законом сроки на основе принципов административного производства, имеющая самостоятельный круг субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями, и завершающаяся принятием соответствующего процессуального документа.

Анализ Кодекса РФ об административных правонарушениях показывает, что в нем главы, содержащие в себе нормы, регламентирующие ту или иную стадию, называются наименованием соответствующей стадии (Глава 28 - "Возбуждение дела об административном правонарушении", Глава 29 - "Рассмотрение дела об административном правонарушении", Глава 30 - "Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях", Глава 32 - "Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний").

Административные процедуры

Административные процедуры активно изучались учеными и специалистами-практиками. К настоящему времени по данной проблематике проведен ряд научных исследований. Тем не менее говорить о том, что все вопросы административно-процедурного характера получили свою теоретическую оценку, пока рано. В нашей стране на протяжении ряд лет осуществляется административная реформа, цель которой - обеспечить правопорядок в исполнительно-распорядительной деятельности государства, повысить престиж государственной службы, упорядочить взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, а также сформировать административно-правовой механизм предоставления государственных услуг их потребителям. В этой связи проблема создания системной концепции административных процедур становится все более актуальной.

Обращаясь к этимологическим словарям и научной литературе для раскрытия содержания термина административная процедура, мы можем видеть следующее. Процедура - это официально установленный порядок действий ^[43] . Как отмечает О.В. Яковенко, "правовая процедура - это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями" ^[79] . Б.М. Лазарев "под процедурой понимал порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации" ^[48] .

В.Н. Протасов, проведя фундаментальное исследование, касающееся теории юридических процедур, отмечает, что процедура как общесоциальное явление представляет собой систему контроля, которая:

а) ориентирована на достижение конкретного социального результата;

б) состоит из последовательных сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована общественными отношениями;

в) урегулирована социальными нормами как нормативная модель или определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения;

г) иерархически построена;

д) постоянно находится в динамике, развитии;

е) имеет служебный характер, выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения.

Правовая процедуры обладает всеми названными признаками, а ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде ^[50] .

Административная процедура - это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей ^[12] . Такого же определения придерживаются Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина ^[67] .Н.Г. Салищева отмечает, что административные процедуры - это установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций ^[53] .

О.С. Беркутова, И.М. Лазарев определяют административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения ^{[7, 36]} . То есть эти авторы рассматривают только позитивные отношения, в которых реализуются административные процедуры, однако, на наш взгляд, данная позиция представляется неполной для целей нашего исследования.

Р.С. Тихий определяет административную процедуру как нормативно урегулированную деятельность органов исполнительной власти, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел ^[66] .

Обобщение вышеизложенных определений позволяет сделать вывод о том, что наиболее приемлемым определением административной процедуры может следующее определение.

Административная процедура - это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющий основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий.

Исходя из этого под законодательным регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих процессуальных правил, на которых строятся взаимоотношения между органами публичного управления с одной стороны и физическими и юридическими лицами с другой, направленные на получение соответствующего административного результата.

К элементам административной процедуры, как правило, относятся:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

б) типичный "набор" юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;

в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность) ^[67] .

Таким образом, административные процедуры выступают одной из составных частей административного процесса. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права.

Многообразие административной деятельности органов публичного управления требует введения и использования различных административных процедур. Прежде всего, выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Кроме позитивных административных процедур существуют коллизионные административные процедуры - это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрением жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления. Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в рамках компетенции уполномоченных органов публичного управления.

Можно выделить следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности:

а) организационные процедуры (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение должностных обязанностей и др.);

б) нормотворческие процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);

в) информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.);

г) административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.);

д) административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;

е) административные процедуры, связные с осуществлением юридически значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);

ж) контрольно-надзорные процедуры;

з) административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры;

и) административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах;

к) административные процедуры координации и взаимодействия;

л) административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др.

Необходимо сказать, что административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, поскольку в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. Недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, в том числе порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает в вопросах работы с обращениями граждан, а также предоставления физическим и юридическим лицам государственных услуг и др. Эти и ряд других вопросов должны быть урегулированы предписания закона. В этой связи можно согласиться с мнением о том, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил ^[68] .

Из всего вышесказанного следует, что административные процедуры могут быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставления гражданам и юридическим лицам, в соответствии со своей компетенцией, государственных услуг.

Говоря о классификации административных процедур, необходимо отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административные процедуры по различным критериям ^{[22, 80, 81]} .

В частности, И.М. Лазарев выделяет следующие виды административных процедур, которые осуществляются органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями:

1) правопредоставительные;

2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;

3) лицензионно-разрешительные;

4) регистрационные;

5) контрольно-надзорные;

6) государственно-поощрительные ^[35] .

П.И. Кононов выделяет следующие виды процедур, которые реализуются в рамках позитивного административного процесса. Так, П.И. Кононов в рамках административно-распорядительного процесса выделяет:

1) регистрационное производство;

2) лицензионно-разрешительное производство;

3) правопредоставительное производство;

4) экзаменационно-конкурсное производство;

5) экспертно-удостоверительное производство;

6) поощрительное производство;

7) служебно-призывное производство.

В рамках административно-принудительного процесса П.И. Кононов выделяет:

1) административно-надзорное производство;

2) административно-следственное производство;

3) производство по привлечению лиц к административной ответственности;

4) административно-исполнительное производство.

В рамках административно-защитного процесса П.И. Кононов выделяет:

1) производство по разрешению административных жалоб;

2) административно-арбитражное производство ^[26] .

С.Д. Хазанов подразделяет административные процедуры, функционирующие в сфере публичного управления, на три группы. Первая группа - это процедуры внутренней организации, которые определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности. Вторая группа административных процедур - это процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации. Третья группа процедур - это процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами ^[71] .

Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина выделяют следующие виды административных процедур:

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

д) делегирование полномочий;

е) совершение юридических действий (лицензирование и др.);

ж) проведение координации;

з) осуществление контроля;

и) деятельность в рамках целевых программ;

к) рассмотрение обращений граждан;

л) рассмотрение предложений общественных объединений;

м) разрешение разногласий;

н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

о) порядок реорганизации и управления организацией;

п) международные и смешенные процедуры.

При этом Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина говорят о том, что процедуры желательно применять комплексно - в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание ^[68] .

М.О. Ефремов к административным процедурам (правоприменительным и правотворческим) относит: процедуры реализации правового статуса частных лиц (юрисдикционные процедуры или административные производства, а также управленческие процедуры); процедуры принятия нормативных правовых актов управления, а также их исполнения; процедуры координации работы подразделений как внутри органа власти, так и на межведомственном уровне; процедуры, связанные с распределением обязанностей между должностными лицами внутри органа власти; процедуры осуществления делопроизводства; процедуры получения и предоставления информации заинтересованным органам власти; контрольно-надзорные процедуры ^[20] .

Рассматривая систему процедур доступа граждан к публичной информации, А.Е. Помазуев выделяет:

1. Общие процедуры доступа к публичной информации.

2. Специальные процедуры доступа к публичной информации, которые в свою очередь подразделяются на:

а) процедура устного запроса;

б) процедура запроса информации из учетных систем;

в) исключительная процедура.

3. Процедуры доступа к информации с ограниченным доступом:

а) процедура доступа к информации с ограниченным доступом;

б) процедура доступа к персональным данным ^[47] .

В монографии коллектива ученых "Управленческие процедуры" управленческие процедуры классифицированы по формам управления на процедуры издания актов управления; процедуры заключения административных соглашений; процедуры совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, удостоверяющих те или иные факты, снятие и заверение копий и т.д.); процедуры совершения организационных действий (изучение положения дел на тех или иных участках хозяйственного и социально-культурного строительства, проведение проверок, совещаний и др.); процедуры выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий (работа с информацией и др.). Кроме того, управленческие процедуры классифицируются в зависимости от функций управления. Это - процедуры прогнозирования, планирования, организации, регулирования, общего руководства и оперативного управления, стимулирования, контроля и учета ^[69] .

Административные регламенты

Одним из важнейших направлений повышения эффективности административной деятельности органов государственной власти и управления - это внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов. Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры должны существенно улучшать качество деятельности органов государственной власти и управления, эти акты создадут оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов власти и управления и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо публичной услуги в соответствующий исполнительный орган государственной власти. Административные регламенты способствуют также совершенствованию исполнения государственных функций, организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти с иными заинтересованными субъектами, в частности при осуществлении государственно-частного партнерства. Кроме того, административные регламенты могут и должны способствовать противодействию коррупции и иным должностным злоупотреблениям со стороны должностных лиц различных органов власти и управления.

Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления в свое время была предметом исследования и имеет достаточно давние традиции научного анализа. В научной литературе подробно исследовались административные формы и методы работы органов государственного управления, однако говорить о том, что в настоящее время решены все теоретические проблемы административной деятельности в сфере государственного управления, пока не приходится.

Административные преобразования, которые произошли за последние годы, привели к неоднозначным результатам. Организационная неразбериха, коррупция и бюрократизм стали следствием многих административных преобразований. Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006-2010 годах, была направлена на достижение следующих целей: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ^[58] , явившегося правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы.

В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений: внедрение управления по результатам и проектного управления; регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций); предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме; организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; оптимизация функций органов исполнительной власти; размещение государственного и муниципального заказа; противодействие коррупции.

В ходе структурных преобразований появились нормативные правовые акты под названием "административный регламент". Появление нового термина сразу обратило на себя внимание ученых, которые начали исследовать новый феномен, который появился в административно-правовой среде. В этой связи не случаен вывод К.В. Давыдова о том, что "институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности" ^[15] .

Регламент термин, который имеет различные аспекты своего проявления, в частности регламент раскрывается как документ, регламентирующий внутриорганизационные отношения, как порядок проведения собрания, время выступления и т.д. ^[15] Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что административный регламент - это нормативный документ который регламентирует общественные отношения в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Иными словами административный регламент носит государственно-правовую природу, имеет обязательный для исполнения характер. Как уже отмечалось, в нашей стране на протяжении ряд лет осуществляется административная реформа, цель которой - обеспечить правопорядок в исполнительно-распорядительной деятельности государства, повысить престиж государственной службы, упорядочить взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, а также сформировать административно-правовой механизм предоставления государственных услуг их потребителям. В этой связи проблема создания системной концепции административных регламентов становится все более актуальной.

Административные регламенты служат основой для оптимизации публичных функций и перевода их в электронный вид. Административные регламенты как информационно емкие нормативные документы должны содержать достаточно важную информацию для сторон соответствующих правоотношений. Так, по мнению А.Н. Заклязминской и Н.Н. Федосеевой административные регламенты должны содержать информацию необходимую и достаточную как для получателя государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственных функций или предоставляемой государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения соответствующей услуги, информации и др., повысить открытость и прозрачность деятельности государственных служащих и органов ^[21] .

...