Административные регламенты представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между их составными частями. Административный регламент - это нормативный правовой акт, который содержит нормы административного права, которые регламентируют разнообразные общественные отношения управленческого характера. При этом необходимо отметить, что соответствующие отношения могут носить как внутриведомственный, так и внешний характер. Административный регламент обладает всеми признаками подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти. Административный регламент носит государственно-властный характер, его предписания обязательны для исполнения всеми субъектами, которые попали под его регулирующие воздействие. Предписания административного регламента охраняются мерами государственного принуждения, а исполнение административного регламента должно обеспечиваться не только мерами принуждения, а также иными мерами стимулирующего характера. Для того чтобы административный регламент исполнялся достаточно важно, чтобы его предписания носили качественный характер.

В этой связи для обеспечения качества подготовленных Административных регламентов было бы вполне оправдано установление для должностных лиц, мер административной ответственности за некачественную подготовку административных регламентов в виде дисквалификации в случае признания в судебном порядке положений данного документа противоречащих закону.

Несмотря на то, что административный регламент по своим свойствам обладает всеми признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, тем не менее, административный регламент по своей структуре, а также целевой направленности обладает определенными особенностями. Исходя из этого, следует согласиться с Л.С. Козловой и Т.Д. Садовской "феномен административных актов, регламентирующих управленческие процедуры, не нов для системы источников административного права Российской Федерации. Но есть все основания утверждать, что их состав значительно пополнился за счет административных регламентов органов исполнительной власти, явившихся важным элементом современной российской административной реформы. В данном случае речь идет об административных регламентах исполнения государственных функций, административных регламентах предоставления государственных услуг, регламентах взаимодействия, регламентах внутренней организации органов исполнительной власти, а также должностных регламентах государственных служащих ^[25] .

К концу 2012 г. было утверждено 547 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. В субъектах Российской Федерации, включая муниципальное управление, было утверждено более 1000 административных регламентов. Таким образом, административные регламенты все активнее внедряются в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти различного уровня.

Развитие электронных административных регламентов, а также предоставление государственных услуг с использованием Интернет сведено к минимуму. В настоящее время интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2009 г. равнялся 44,9 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 35,2 единицы (из 100 возможных). Исходя из приведенных цифровых показателей качество государственного управления в нашей стране далеко от совершенства ^[34] .

В настоящее время административным регламентом - является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). О.В. Буряга также подчеркивает, что административный регламент является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры ^[9] .

А.И. Стахов также пишет о том, что по своей природе административный регламент - это нормативный административно-правовой акт, который определяет административные процедуры, обеспечивающие осуществления функций федерального органа исполнительной власти. эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц. реализацию прав граждан ^[63] .

Л.С. Козлова и Т.Д. Садовская отмечают, что значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной управленческих отношений - гражданами и невластными организациями ^[25] . Данный тезис подтверждается предписаниями целого ряда административных регламентов.

Как отмечает А.В. Шаров важным элементом совершенствования механизма реализации функции является закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах - нормативных правовых актах, содержащих последовательность действий (деловых процессов) органов исполнительной власти, должностных лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны, как руководителя государственного органа, так и гражданского общества. Общие требования к административным регламентам, содержание административных регламентов, их виды, включая электронные административные регламенты, порядок их принятия необходимо закрепить в федеральном законе ^[72] .

Административный регламент как комплексный нормативный документ может также устанавливать порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, а также их должностных лиц. Взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Следует отметить, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

· упорядочение административных процедур (действий);

· устранение избыточных административных процедур (действий);

· сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;

· ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

· осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

По мнению О.В. Буряги общими задачами административного регламента, являются:

· детальная регламентация деятельности государственных служащих;

· обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти;

· противодействие коррупции, снижение коррупциогенных факторов;

· оптимизация деятельности органов исполнительной власти, повышение ее эффективности ^[9] .

И.Н. Барциц в свою очередь отмечает, что регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

· полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;

· необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

· развития демократических начал в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

· эффективного взаимодействия с другими государственными органами;

· предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающими потребителями услуг;

· экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

· реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело ^[2] .

Л.К. Терещенко говорит, что применение административных регламентов позволяет:

· обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру;

· сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям;

· уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги;

· уменьшить число внутренних согласований;

· установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги;

· расширить использование современных информационных технологий;

· создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги;

· повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур ^[65] .

Т.Я. Хабриева также подчеркивает, что административные регламенты призваны разрешить целый ряд задач:

· повысить управляемость в органах власти;

· усилить контроль за их деятельностью со стороны общества. сформировать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих;

· снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений ^[70] .

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о тор, что административные регламенты в представляют собой определенную систему, включающую регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, административные регламенты взаимодействия, административные регламенты, касающиеся организации служебных отношений. Каждый из этих административных регламентов выполняет свою роль в механизме реализации тех или иных государственных функций, однако, как показывает практика, различные административные регламенты не взаимосвязаны. Поэтому представляется необходимым произвести пересмотр действующих в системе государственного управления административных регламентов, а также привести их положения в соответствие с законодательством, а также актами Правительства Российской Федерации.

Учитывая многие проблемы формирования института административного регламента в российском праве, следует согласиться с А.В. Тарасовым, который отмечает, что опыт реформирования государственного аппарата, изменение принципов его функционирования, а также практика по противодействию коррупции в системе государственного управления, показывает, что коррупция возникает в тех сферах деятельности государства, где статус участников отношений четко не определен, не сформулированы процедуры предоставления государственных услуг. В первую очередь, коррупция возникает там, где реализуются исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные и разрешительные функции государственного аппарата, что вызывает необходимость совершенствования административных процедур в деятельности органов государственного управления и должностных лиц ^[64] .

Говоря о классификации административных регламентов, то О.В. Буряга в зависимости от их содержания выделяет:

· регламент внутренней организации органа исполнительной власти (регламент органа исполнительной власти);

· регламент взаимодействия;

· административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг;

· должностной регламент ^[8] .

К.В. Давыдов классифицирует административные регламенты по таким критериям как по юридическим свойствам, по степени обобщенности, по видам закрепления административных процедур, направленности, функциям, а также формам ^[16] .

Более точно административные регламенты можно дифференцировать в зависимости от юридических свойств и срока действия, цели и формы его предписания, а также сферы реализации и предмета регулирования административного регламента.

Библиография