Истоки судебного управления (историко–правовой анализ)

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Истоки судебного управления (историко -правовой анализ)

Абдулин Роберт Семенович

доктор юридических наук, кандидат педагогических нау

Аннотация

Предметом исследования являются истоки Российского судебного управления.В отечественной юридической науке еще с дореволюционного периода достаточно отчетливо просматривается стремление к поиску ответа, что такое «судебное управление». На взгляд автора судебное управление берет свое начало в период Петровской административно-правовой реформы, и с этого времени представляет собой сложный социально-политический феномен, находящийся в постоянном движении и изменении. В связи с этим автор статьи проводит системный анализ генезиса и эволюции этого феномена, устанавливает его элементы, дающие понимание механизмов и принципов функционирования института судебного управления в конкретном историческом периоде. В своих исследованиях автор рассматривает становление и развитие судебного управления в Российской империи, межреволюционный период и советский период и его трансформацию в современное внутрисистемное судебное управление, осуществляемой самой судебной властью. Методологической основой исследования является весьма разнообразный арсенал способов научного познания, нацеливающих на всесторонний анализ, а также научное объяснение причин и взаимосвязей исторических событий и процессов. С учетом характера объекта и предмета исследования был использован исторический метод. Описание и исследование формирования и развития судебного управления в России, его органов, а равно его функциональных полномочий в хронологическом порядке позволило проследить эволюцию судебного управления от ее зарождения до современного состояния. Научная новизна работы состоит в том, что на основе широкого анализа историографии темы и целостного комплекса новых источников проблемы истории формирования и развития судебного управления впервые исследуются в системе, в ее становлении, приобретении определенных признаков и форм, эволюции в процессе изменения доктрины и системы, составляющих ее структур, форм и методов функционирования в определенных исторических условиях.

Ключевые слова: истоки, судебное, управление, правительство, Российская империя, советский, современный, система, юстиция, история

Abstract

The subject of this research is the origin of the Russian judicial administration. Within the Russian juridical science since the pre-revolutionary period the tendency to determine what is the “judicial administration” is quite evident. The author believes that the judicial administration takes its roots from the period of Peter the Great's Administrative and Judicial Reforms and represents a complicated socio-political phenomenon that is subjected to a constant action and change. Due to this fact, the author conducts a systemic analysis of genesis and evolution of this phenomenon, defines its elements, which give an understanding of the mechanisms and principles of functioning of the institution of court administration within the specific historical period. In his research, the author examines the establishment and development of judicial administration in the Russian Empire, as well as in the inter-revolutionary and Soviet periods, and its transformation into the modern internal judicial administration carried out by the judicial authority itself. 

Keywords:

sources, court, control, government, Russian empire, Soviet, modern, system, justice, history 

В отечественной юридической науке еще с дореволюционного периода достаточно отчетливо просматривается стремление к поиску ответа, что такое «судебное управление». В этом контексте весьма актуальным для теоретических исследований становится рассмотрение самого феномена судебного управления, его исторический генезис и определение этого сложного социального явления. Исследование такой отрасли государственного управления, находящегося в центре взаимоотношений государства и судебной системы, затрагивает значительный комплекс правовых, политических, социальных и экономических проблем. Будучи тесно взаимосвязанным с государством, судебное управление представляет собой сложный социально-политический феномен, находящийся в постоянном движении и изменении. В последние годы более всего активно проходят научные дебаты о месте и роли судебной власти в сложной мозаике механизмов государственного управления, ее сущности и содержания, связи с другими явлениями общественной жизни. В то же время анализ имеющихся публикаций показывает, что специальные работы, посвященные непосредственно судебному управлению, весьма немногочисленны и данное явление еще не стало предметом комплексного научного осмысления. Рассматривая судебное управление как составную часть государственного управления необходимо его увязывать с изучением исторических условий, факторов и предпосылок возникновения такого социального явления. Современная разработка теории судебного управления, внимание к его отечественной истории имеет огромное познавательное значение и может послужить не только определенной базой дальнейшего развития отраслевой теории, но и помогает, как указывает М.В. Немытина, правильно оценить сегодняшнюю реальность и выбрать «наиболее правильный путь развития российского общества»[1].

В этих целях требуется обращение к системному анализу генезиса и эволюции этого феномена, установления всех его элементов на том или ином уровне, дающих понимание механизмов и принципов функционирования института судебного управления в конкретном историческом периоде. На что обращал внимание еще в XIX в. А. Вицын. В «Кратком очерке управления в России от Петра Великаго до издания общаго учреждения министерств», он пишет: «достоинства и недостатки той или иной системы управления показывает лишь опыт, а опыт всегда требует времени»[2]. Поэтому, в рамках решения этой задачи несомненное значение имеет и обращение к теоретическому осмыслению прошлого опыта этого социального явления. И в представленном исследовании предпринимается попытка обобщения результатов обращения ученых к теме истоков становления теории отечественного судебного управления.

На взгляд автора начало изучению истории теоретических представлений о судебном управлении было положено А.Д. Градовским, поскольку в работах дореволюционного периода (автор не претендует на исчерпывающий анализ историографии) в основном затрагивались вопросы становления судебной системы и ее реформирования[3]. В насыщенном фактическим материалом исследовании А.Д. Градовского рассматривается, в том числе, и деятельность судебных департаментов, действующих по старому порядку. Характеризуя их, ученый поясняет, что «каждый судебный департамент ведает дела двоякого рода: 1) так называемые дела по управлению подчиненными местами, и 2) дела судебные, в собственном смысле». Дела управления, как указывает А.Д. Градовский, состояли в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений. Далее продолжая характеристику компетенции кассационных департаментов, образованных уже по судебным уставам 1864 г., А.Д. Градовский продолжает, что «дела судебного управления - это охранение установленного порядка судопроизводства и надзор за правильностью действий лиц судебного ведомства»[4]. Отсюда можно сделать вывод, что А.Д. Градовский под «делами судебного управления» все же понимает не только надлежащую организацию судебной деятельности, но и надзор за судейским корпусом и иными чиновниками судебных органов, то есть выполнение административно-судебных функций.

Между тем современный исследователь теории судебного управления и его моделей Д.О. Серов считает, что истоки этого явления находятся в гораздо глубоких слоях истории России. По его мнению, судебное управление своим возникновением обязано административно-правовым преобразованиям, имевшим место в первой четверти XVIII в., когда с реформированием судебной системы произошло структурное отделение органов правосудия от органов управления. В результате внутри судебной системы в качестве основного звена по отправлению правосудия, а также для разрешения задач как контрольно-оперативных, так и организационно-хозяйственных в отношении нижестоящих судов, была образована Юстиц-коллегия, что и предопределило зарождение в России института судебного управлении[5]. Важно отметить, что именно в Петровскую эпоху, помимо Юстиц-коллегии, был законодательно наделен полномочиями судебного управления и Сенат. В то же время некоторые функции судебного управления Юстиц-коллегии были делегированы и нижестоящим судам, например, надворным, которые выполняли эти полномочия в отношении городовых и провинциальных судов. Более всего административная деятельность Сената, Юстиц-коллегии, надворных судов проявлялась в вопросах назначения и расстановки судебных кадров, привлечения их к дисциплинарной ответственности и увольнения[6]. И следует отметить, что начиная с Петровской эпохи решение кадровых вопросов в судебной системе (здесь речь идет о назначении судей), никогда не отдавалось в руки самой судебной власти. Не является в этом исключением и современный период (назначение всех федеральных судей производится Президентом Российской Федерации). Из этого можно сделать вывод, что Петр I гораздо раньше стал понимать и применять формулу «кадры решают все», приписываемую И.В. Сталину.

И, тем не менее, несмотря на то, что судебное управление как отрасль государственного управления успешно развивалось, понятие «судебное управление» ни в одном из исследований, посвященных изучению периода до учреждения в Российской империи министерской системы, не встречается. В полномочиях Сената и Юстиц-коллегии наиболее часто встречаются следующие формулировки: «дела по управлению подчиненными местами», «охранение установленного порядка судопроизводства», «надзор за правильностью действий лиц судебного ведомства», «власть судебная во всем пространстве, «общий надзор за судами», «верховная ревизия суда по делам гражданским, уголовным и межевым принадлежит беспристрастному и нелицемерному Сената правосудия», «надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства», «дисциплинарная власть по отношению к местам судебного ведомства» и др. Отнюдь не является исключением в этом и министерский период. После образования Министерства юстиции Российской империи (1802 г.), его деятельность преимущественно была сосредоточена на осуществлении судебного надзора. Однако с принятием Манифеста от 25.07.1810 г. «О разделении государственных дел, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», министру юстиции, помимо судебного надзора, поручалось и «устройство суда гражданского и уголовного». Таким образом, появляется новое понятие «устройство суда», которое также можно понимать как судебное управление. Практически через год принимается еще один Манифест «Об общем учреждении министерств» (25.06.1811 г.)[7]. В нем определяются основные принципы деятельности министерств, их состав, структура, компетенция, устанавливается единый порядок делопроизводства. Все эти положения, несмотря на некоторые изменения, которые были обусловлены в основном Судебной реформой 1864 г., а в последующем уже ее корректировкой, сохранились в целом до Октябрьской революции 1917 г. В отношении Министерства юстиции Манифест «Об общем учреждении министерств» прямо указал: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства юстиции». С этого момента в полномочия Министерства юстиции, наряду с судебным надзором, входит и управление судебной системой (создание и упразднение судебных органов, разработка мероприятий по организации делопроизводства в местных судебных учреждениях и право назначения судей и некоторой категории судебных чиновников). Однако эти функции продолжают именоваться в законе не как судебное управление, а «устройство судебного порядка»[8].

В первой половине XIX в. Министерство юстиции более всего занято улучшением делопроизводства в Сенате, а также разработкой законопроектов, направленных на организацию и повышение эффективности работы судебной системы Российской империи. В этот же период был разработан проект реорганизации Правительствующего сената, в котором предусматривалось создание двух самостоятельных учреждений: Правительствующего Сената и Судебного Сената, который мог в корне изменить историческую судьбу Министерства юстиции, начавшую складываться как орган устройства судебного порядка. По проекту Судебный Сенат должен был стать верховным органом устройства судебного порядка и суда в Российской империи. Пройдя все инстанции обсуждения, проект был одобрен, однако практическое его осуществление так и не состоялось, поскольку так и не наступили «благоприятные обстоятельства».

К тому времени в деятельности Министерства юстиции по «устройству судебного порядка» начинают появляться все новые формы и методы влияния на судебную систему, которые прочно входят в практику деятельности не только Министерства юстиции Российской империи и аналогичного министерства Временного правительства, но и в последующем и Наркомата юстиции (Министерства) РСФСР (СССР). Одним из таких методов становится проведение ревизий в судах с целью выявления «недостатков в делопроизводстве и изыскания способов к их исправлению». Таким образом, Министерство юстиции Российской империи боролось с волокитой, произволом и злоупотреблениями в судебных учреждениях.

Судебное управление, пока все еще в виде «устройства судебного порядка», дальнейшее свое развитие получило в Судебной реформе 1864 г. Несмотря на то, что в Указе о введении в действие Судебных уставов устанавливалось, что задачей судебной реформы является «водворение суда скорого, правого, милостивого и возвышение судебной власти с предоставлением ей надлежащей самостоятельности»[9]. Тем не менее, все же это было несколько декларативное заявление, поскольку за Министерством юстиции были оставлены надзорные функции, а также решение вопросов кадрового обеспечения судов. С появлением в структуре судебных органов мировых судей, съездов мировых судей (апелляционные инстанции для участковых мировых судей) и волостных судов, получивших название местных судов, общий надзор за ними также был возложен на Министерство юстиции, которые оно выполняло с Правительствующим сенатом и его кассационными департаментами. В целом мировые судьи и председатель съезда мировых судей и непременный член избирались, но на окраинах и в колониальных районах они назначались министром юстиции. В 1870 г. министр юстиции получил право назначать в каждый окружной суд следователей по важнейшим делам.

С началом корректировки Судебных уставов по представлению министра юстиции в составе Сената было образовано Особое соединенное присутствие Первого и кассационных департаментов для надзора за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства. Особое соединение предавало суду судей всех уровней (мировых, городских, окружных, председателей и членов судебных палат, прокуроров, присяжных заседателей за нарушение обязанностей), решало вопросы о возобновлении уголовных дел, рассматривало споры о подсудности, жалобы и протесты на постановления судебных палат и др. (Отчасти такие полномочия закреплены за президиумами и квалификационными коллегиями современной судебной власти). Во всем этом обращает внимание на себя то обстоятельство, что деятельность Особого соединения называлась не иначе как «по делам судебного управления».

Несмотря на укрепление позиции Министерства юстиции в области устройства судебного порядка, Сенат по-прежнему продолжал быть не только высшим судебным органом, но и органом надзора за законностью, в том числе и в судебных учреждениях. В 1885 г. в Сенате для рассмотрения дисциплинарных проступков чинов судебного ведомства образуется Высшее дисциплинарное присутствие, сохранившееся и после Февральской революции 1917 г., но только уже в виде Временного высшего дисциплинарного суда Сената[10]. Принятие соответствующих законодательных актов возвышает статус министра юстиции и расширяет его полномочия. С этого момента он наделяется правом возбуждения дел о дисциплинарных проступках судей и чиновников судебного ведомства. Лишь по его представлению подлежали рассмотрению в Высшем дисциплинарном присутствии дела о проступках судей и упущениях по службе, не влекущих удаление от должности по суду, но свидетельствующих о несоответствии судьи занимаемому им служебному положению. Кроме того, министр юстиции мог ставить вопрос об увольнении судей, допустивших предосудительные действия как во время службы, так вне ее, несовместимых с «достоинством судейского звания»[11]. По мнению автора статьи, именно с этого момента в компетенции Министерства юстиции прочно утверждаются административно-надзорные функции за всеми судебными учреждениями и должностными лицами судебного ведомства. Таким образом, можно сделать вывод, что под понятиями «надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства», «устройством судебного порядка», при этом неважно каким органом он осуществляется - Сенатом либо Министерством юстиции, следует понимать выполнение ими функций судебного управления. Такая точка зрения автора созвучна с мнением современного исследователя Н.Н. Ефремовой. Ее монография «Министерство юстиции Российской империи. 1802-1917 (историко-правовое исследование)» в советской историографии была первой и единственной, специально посвященной одному из центральных органов государственного управления царской России - Министерству юстиции Российской империи. В ней автор прямо указывает, что Манифест от 25.06.1811 г. об общем учреждении министерств закрепил за Министерством юстиции судебное управление[12]. Тем самым, Н.Н. Ефремова не подвергает сомнению равнозначность понятий «устройство судебного порядка» и «судебное управление». Через всю ее монографию проходят исторические этапы формирования и развития Министерства юстиции и исследуются различные направления его деятельности как органа государственного управления, в том числе и в судебной сфере. Во всех случаях характеристики взаимоотношений Министерства юстиции и судебных учреждений Н.Н. Ефремова использует понятие «судебное управление», а не «устройство судебного порядка».

Характер обобщающей работы носят исследования В.В. Ивановского в области судебного управления дореволюционного периода[13]. В его исследовательских находках, посвященных становлению государственного права в России, выделяется специальный параграф «Развитие органов судебного управления». Тем самым автор официально вводит в научный оборот понятие «судебное управление», анализирует его становление и развитие через призму деятельности министерства юстиции Российской империи. При этом ученый поясняет, что в доминистерский период выполнялись лишь отдельные функции судебного управления, и только с образованием Министерства юстиции судебное управление превращается в цельную и самостоятельную ветвь государственного управления. В связи с этим В.В. Ивановский пишет: «Понятие судебного управления принадлежит к числу тех, которые развиваются чрезвычайно медленно, благодаря чему с такой же медленностью развиваются и органы судебного управления. Если отдельные акты судебного управления возникают вместе с появлением судебных учреждений, куда относится, например, самое назначение на судебные должности, удаление от должности, те или другие изменения во внешнем порядке судопроизводства и т. д., то возникновение судебного управления, как цельной и самостоятельной ветви управления, потребовало весьма длинного процесса и подготовительных условий; к числу последних должно отнести, между прочим, признание принципа отделения судебной функции от административной к постепенное проведение этого принципа в самую жизнь». Далее он продолжает: «Вот почему ни в течение московского периода, ни тем более периода до-московского, мы не встречаем ничего похожего на органы судебного управления; среди многочисленных приказов московского времени не было приказа судебного управления». По мнению ученого, лишь в начале XIX столетия «возникает министерство юстиции в качестве высшего органа судебного управления, контролирующего в то же время законность деятельности всех судебных учреждений». И здесь же он указывает, что права министра юстиции имели огромное административно-судебное значение. Исследования В.В. Ивановского в области определения истоков судебного управления имеют важное значение еще и потому, что ученый на основе сравнительного анализа подробно освещает механизм судебного управления европейских государств, который не имеет принципиальных с ними различий. Из его работы мы видим, что главной задачей, например, министерства юстиции в Норвегии и Швейцарии является контроль за деятельностью судебных установлений гражданского ведомства и функция обвинения. Во Франции на министерство юстиции возложено обнародование законов и декретов по вопросам, отнесенных к их компетенции. Министр юстиции Франции одновременно является президентом государственного совета, высшего административного суда и председателем суда по разрешению пререканий о власти между административными и обыкновенными судами. В Бельгии, помимо судебного управления, на министерство юстиции возложены полномочия по охране общественной безопасности, управления тюрьмами, общественным призрением. Особые полномочия по судебному управлению сосредоточены в министерствах юстиции Италии, Испании и Португалии. Министр юстиции Италии является одновременно и руководителем органов прокуратуры («начальником прокуратуры»), и может требовать в интересах закона отмены («уничтожения») постановленных судом приговоров и решений. В числе европейских государств В.В. Ивановский рассматривает Швецию и Германию и указывает, что в Швеции контроль за законностью деятельности судей и других должностных лиц возложен на особого уполномоченного от парламента и на юстиц-канцлера как представителя короля, а в Германии судебное управление распределяется между органом судебного управления для всего союза, осуществляющего общее руководство, и министерствами юстиции отдельных государств, которые уже непосредственно занимаются вопросами судебного управления. Следует отметить, что проводя сравнительный анализ полномочий министерств юстиции государств на европейском континенте, В.В. Ивановский пишет, что для всех этих государств характерным является принцип контроля администрации за законностью действий судебных органов. В то же время, как видно из его исследований, в Соединенных Штатах Америки (США) и Англии, развивался совершенно обратный принцип - принцип контроля судебных учреждений над административными. Например, как указывает ученый, в США судьи пользуются правом признавать незаконными даже сами законы, если они противоречат конституции.

Значение работы В.В. Ивановского для понимания истоков судебного управления чрезвычайно высоко. В работе раскрыто авторское понимание целого ряда ключевых понятий, характеризующих судебное управление, и в первую очередь уяснение того, что является «судебным управлением». В понимании В.В. Ивановского судебное управление это все то, что принадлежит к «устройству судебного порядка» и где «деятельность министерства юстиции имеет настоящее и главное свое приложение». Отсюда можно сделать вывод, что судебное управление это часть государственного механизма управления в Российской империи, аппарата власти (в лице министерства юстиции) по влиянию на судебную систему, что достигалось в Российской империи, прежде всего, через судебный надзор, подбор и расстановку судебных кадров. В последующем это было успешно использовано через номенклатурный принцип и большевиками.

Значение работы В.В. Ивановского в области исследования механизма судебного управления в России заключается еще и в том, что в них он наглядно показывает общий процесс европеизации основных принципов государственного управления. Министерство юстиции России, как и аналогичные министерства юстиции в государствах на европейском континенте, представляли собой органы государственного контроля и надзора за деятельностью судебных учреждений, законностью и правильностью судопроизводства. И это при том, что принцип отделения суда от администрации в России был признан еще в Петровскую эпоху, а в Европейских государствах и того раннее. Тем не менее, русский абсолютизм, как и западноевропейский, в первую очередь стремился создать и укрепить режим личной власти монарха, оставляя за собой значительные права влияния на суды.

Между тем на взгляд автора статьи, европейские процессы оказали серьезное влияние на формирование института отечественного судебного управления. Наделение министерства юстиции в Российской империи почти аналогичными полномочиями министерств юстиции западноевропейских государств, означало по сути включение России в интегративные процессы перестройки органов государственного управления, в том числе и Министерства юстиции, по типу европейских.

Итак, во второй половине 60-х гг. XIX в. Министерство юстиции Российской империи становится полноправной отраслью государственного управления в сфере судебной деятельности, что, в свою очередь, потребовало соответствующей специализации по направлениям его деятельности. Они определяются следующим образом: кадровое, заключающееся в подборе и расстановке судебных кадров, расследовании и возбуждении дел о дисциплинарных проступках судей и чиновников судебного ведомства; контрольное, которое реализуется через судебную отчетность, проведение ревизий в судах, контроль за сроками рассмотрения уголовных и гражданских дел, дачу указаний судам в виде частных и циркулярных предписаний, надзора за служебной и внеслужебной деятельностью как судей, так и чиновников судебного ведомства[14]; организационно-хозяйственное, которое включает в себя распределение денежных средств на содержание судей и чиновников судебных учреждений, а также финансирование непосредственно самой судебной деятельности, управление архивами, изменение состава и границ судебных округов, устройство выездных судебных заседаний, перемещение судебных чиновников из одной местности в другую и другие организационно-распорядительные функции, обеспечение судебных учреждений помещениями и необходимым инвентарем.

Характеризуя отрасли государственного управления, В.Ф. Дерюжинский пишет, что к концу XIX в. в России получили свое развитие пять отраслей государственного управления соответственно задачам государства: финансовое, управление внешними делами, военное, внутреннее, а также организация правосудия и судебное управление[15]. Важно обратить внимание, что В.Ф. Дерюжинский «судебное управление» как отрасль государственного управления тесно увязывает с «организацией правосудия» подчеркивая, тем самым, неразрывность организации правосудия и судебного управления, что в принципе должно быть ключевой задачей данной отрасли государственного управления на любом историческом этапе развития государства. Не суть важно, где осуществляется правосудие: в Российской империи, в советский период или современный. Без соответствующей организации процесс правосудия потеряет свою стройность и упорядоченность. Не случайно в работах И.В. Гессена, Н.В. Давыдова, Н.Н. Полянского, Г.А. Джаншиева, М.А. Филиппова, А.Ф. Кони и др., посвященных судебной реформе, значительное внимание уделяется и вопросам организации правосудия.

Преобразования судебной системы и, в том числе, в области организации судебной деятельности, вызванные Февральской революцией, роль в этом Министерства юстиции Временного правительства как центрального органа судебного управления, нашли свое отражение в работах таких известных юристов как М. Винавер, П. Ифланд, С. Корф, П. Люблинский, В. Меншуткин, Н. Таганцев и др.

Таким образом, исследуя судебное управление от расцвета до упадка Российской империи, можно отчетливо проследить вектор его развития от Петровской эпохи до Октябрьской революции 1917г. Смена государственного строя в феврале 1917г. предопределила пересмотр Временным правительством всех областей прежнего государственного управления, в том числе и судебного, с учетом уже новых политических реалий. Однако было понимание Временного правительства, что поспешность в ликвидации прежних органов государственной власти и управления, может неминуемо привести к параличу системы управления и правовому хаосу. Поэтому перед Временным правительством стояла сложнейшая задача - как можно с меньшими потерями провести реорганизацию всех отраслей государственного управления. Характеризуя персональный состав первого в истории страны демократического правительства, и, при этом, абстрагируясь от их партийных пристрастий, следует согласиться с Г.З. Иоффе в том, что «…Временное правительство вобрало в себя цвет российского либерализма. Это были высокообразованные люди, имевшие опыт политической деятельности. Они были лично честными людьми, искренне стремившимися к созданию правового государства в России»[16]. Таким образом, состав Временного правительства позволяет сказать, что силы и возможности для решения такой нелегкой задачи все же были. Безусловно, одной из ключевых задач возвращения к либеральным истокам российского государства становится реставрация Судебных уставов 1864 г. Такое требование было записано в программе проправительственной партии «Народная свобода»: «Все отступления от начал судебных уставов 20 ноября 1864 г., устанавливающих отделение судебной власти от административной, несменяемость, независимость и гласность суда, как внесенные новейшими новеллами, так и допущенные при самом составлении уставов, упраздняются»[17]. В связи с чем Временное правительство принимает постановление «Об образовании комиссии для восстановления положений судебных уставов и согласования их с происшедшей переменой в государственном устройстве»[18]. В состав этой комиссии вошел практически весь цвет юридической мысли того времени. Среди них можно назвать Л.И. Петражицкого, М.М. Винавера, А.А. Боголепова, В.М. Гессена, В. Ф. Дерюжинского, М.П. Чубинского, М.И. Таганцева, П.И. Люблинского, А.Ф. Кони и др.

Сосредоточив в своих руках законодательную и исполнительную власть, Временное правительство совместно с Министерством юстиции начинает предпринимать достаточно активные шаги по реорганизации царской судебной системы. В первую очередь, упраздняется наиболее реакционная часть царской юстиции (верховный уголовный суд, особые присутствия судебных палат и окружных судов с участием сословных представителей, Особое присутствие Сената для рассмотрения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах. Правда, Особое присутствие в конце марта 1917 г. было восстановлено с разницей от прежнего лишь в том, что вместо сословных представителей в его работе стали участвовать присяжные заседатели)[19].

На взгляд автора статьи Министерство юстиции в межреволюционный период достаточно активно работало в области расширения полномочий присяжных заседателей. Об этом свидетельствуют следующие его инициативы. Например, постановлением Временного правительства «Об уголовной и гражданской ответственности служащих» от 11 апреля 1917 г., восстанавливается право заседателей участвовать не только в судопроизводстве окружных судов, но и судебных палат и Уголовно-кассационного департамента Сената. К подсудности дел с участием присяжных заседателей возвращаются все категории дел, изъятые у них после судебной реформы 1864 г., в том числе, «против порядка управления, о должностных преступлениях, против общественного благоустройства и благочиния» и др. Более того, присяжные заседатели при Временном правительстве получают возможность рассматривать дела и о государственных преступлениях, которые никогда еще в истории России не были им подсудны[20].

Интересным историческим фактом является и то, что Временным правительством в России был создан военный суд присяжных, который действовал не только в воинских частях в тылу, но и на фронтах Первой мировой войны. В определенных случаях его юрисдикция распространялась и на гражданское население[21].

Изменения коснулись и Правительствующего сената. В его структуре учреждается Временный высший дисциплинарный суд, предназначенный для рассмотрения дел о дисциплинарных проступках судей[22]. Достаточно серьезным преобразованиям подвергается система местных судов. В этих целях Министерство юстиции окончательно упраздняет должности земских начальников и кандидатов на эти должности. Судебные функции земских начальников передаются временным судам, а административные - уездным комиссарам Временного правительства[23]. Таким образом, происходит разделение административных и судебных функций. Министерство юстиции всячески способствует организации деятельности и мировой юстиции. В рамках ее реформирования изменяется состав мирового суда и расширяется его подсудность, а по некоторым уголовным и гражданским делам, подведомственным мировым судьям, вводится коллегиальная форма отправления правосудия (особое мировое присутствие с добавочным мировым судьей и двумя членами). Однако в основном мировые судьи исполняют свои обязанности единолично[24].

Судебное управление при Временном правительстве сосредоточивается и на такой серьезной проблеме, как многовластие в судебной сфере, что негативно влияло на общественно-политическую обстановку в стране. Поводом для этого послужило то, что в Петрограде, Москве и других городах России под различными названиями стихийно образовывались так называемые революционные суды: межпартийный совестный суд в Москве, судебное присутствие во Владимире, судебно-следственная комиссия в Туле, международный суд в Екатеринославле и др. Заседали в них представители различных партий, Советов рабочих и солдатских депутатов, общественных организаций, целью которых было «подавления контрреволюции и защиты завоеваний народа». Не являясь легитимными судебными органами они применяли различные наказания, вплоть до ареста на небольшие сроки. Руководствуясь при этом не законом, а революционным порывом, целесообразностью, сиюминутным желанием немедленного наказания. Безусловно, все это приводило к массовым нарушения прав человека. Министерство юстиции и Временное правительство оперативно реагируют на создание таких судов и для «быстрого устранения печальных недоразумений, возникающих между солдатами, населением и рабочими»[25], повсеместно создаются временные суды, а «все судебные установления, образованные населением по своему почину», упраздняются[26]. Действовали временные суды в составе мирового судьи (председатель), выборного представителя от армии и выборного представителя от рабочих. К подсудности временных судов были отнесены дела об агитации против нового строя, о продаже спиртных напитков, о сокрытии торговцами продовольствия, о кражах, хулиганстве и т.д. Суды имели право наложения различных наказаний: от внушения до тюремного заключения сроком на полтора года. Приговоры приводились в исполнение немедленно и обжалованию не подлежали. По мнению исследователей советского периода, учреждение временных судов имело целью придать видимость проведения «революционизирования» старого царского суда[27]. Однако на этом преобразования в области судоустройства не закончились. По инициативе Министерства юстиции 4 мая 1917 г. Временное правительство принимает закон «О временном устройстве местного суда»[28]. В соответствии с ним судами первой инстанции становятся мировые судьи, избираемые земскими собраниями. Второй, апелляционной инстанцией становится мировой съезд, а кассационной инстанцией становятся кассационные департаменты Правительствующего сената. Важно отметить, что организационно-управленческая деятельность Министерства юстиции коснулась и продолжения создания в стране административной юстиции, входившей в свое время составной частью в административную реформу, предложенную А.П. Столыпиным. Однако Временное правительство продвинулось в этом вопросе гораздо дальше, чем самодержавие. В этих целях был принят специальный закон об административных судах - Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года[29]. В соответствии с ним, организация административных судов в России основывалась на двух основных принципах. Во-первых, органы административной юстиции должны были быть связаны с системой общих судов страны. Во-вторых, эти органы должны были быть привязаны к административно-территориальным единицам России: государству, губерниям и уездам. В статье 1 Положения провозглашалось: «Власть судебная по делам административным принадлежит: административным судьям, окружным судам и Правительствующему сенату»[30]. В результате в составе губернского окружного суда создавалось коллегиальное административное отделение, находящееся в несколько особом положении по сравнению с другими отделениями общего суда. На уездном уровне назначался административный судья, представлявший единоличную власть с самостоятельным делопроизводством[31]. К подведомственности судей по административным делам были отнесены споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. В последующем под их юрисдикцию были переданы дела о спорах, связанных с деятельностью земельного и продовольственного комитетов. Положение от 30 мая 1917 г. исходило из того, что нарушенное право должно быть восстановлено в полном объеме, и суду для этого были даны соответствующие полномочия. В частности, ему предоставлялось право не только отмены, но и изменения административных решений. Согласно прописанным в Положении полномочиям, административный суд имел возможность непосредственно пресекать действия, нарушающие законный порядок и права граждан. Тем самым суд не подменял администрацию, «не заменял ее волю какой-либо волей, а только вводил волю администрации в пределы закона»[32].

Существенный научный интерес представляет собой деятельность Министерства юстиции по решению о смене части судей, назначенных царским правительством. По этому поводу 5 мая 1917 года на особом совещании старших председателей и прокуроров судебных палат, обер-прокуроров Сената и председателей советов присяжных Министерством юстиции было предложено на время отказаться от принципа несменяемости судей[33]. Однако это сразу вызвало шквал острых дискуссий. При этом важно отметить, что еще в период корректировки судебной реформы 1864 г. по этому вопросу уже были обозначены два противоположных лагеря известных юристов, государственных и общественных деятелей. С одной стороны, противники института несменяемости судей - М.Н. Катков, К.П. Победоносцев и др. Например, М.Н. Катков в газете «Московские ведомости», редактором которой он являлся, назвал несменяемость судей не иначе как «самодержавием в самодержавии»[34]. И здесь же, только уже позднее, он заявил о «возмутительной нелепости доктрины о независимости судов от правительства, о несменяемости судей, об абсолютной непререкаемости окончательных судебных решений»[35].

С другой стороны - защитники принципа несменяемости судей, среди которых были такие известные юристы как И.В. Гессен[36], А.Ф. Кони[37], И.Я. Фойницкий[38], Е.В. Васильковский[39], В.К. Случевский[40]. К вопросу о несменяемости судей в ходе судебной реформы обращались Г.А. Джаншиев, М.Ф. Громницкий, Д.Н. Набоков, Я.К. Городынский, К.Д. Анциферов и другие. Все они еще задолго до февральских событий 1917г. выступали с резким осуждением любых предложений об отмене судейской несменяемости, считая этот институт гарантом независимости судей от каких-либо воздействий и давлений сверху. В результате понимания важности принципа несменяемости судей, предложение об его отмене, даже временной, было отвергнуто. В итоге по инициативе Министерства юстиции Временным правительством были приняты два постановления: первое - от 20 марта 1917 г. «Об условиях занятия должностей по судебному ведомству», в силу которого для назначения на должности по судебному ведомству необходимо было прослужить в судебном ведомстве или состоять в звании присяжного поверенного: 1) для должности члена окружного суда - четыре года; 2) для должности председателя, товарища председателя окружного суда или члена Судебной палаты - шесть лет; 3) для должности председателя Судебной палаты - восемь лет; 4) для должности сенатора кассационных департаментов Сената - десять лет. Одновременно этим же постановлением устанавливались и виды дисциплинарных наказаний, которым могли быть подвергнуты судьи в порядке дисциплинарного производства: предостережение; замечание; выговор без внесения в послужной список; вычет из жалования; арест не более как на семь дней; перемещение с высшей должности на низшую. В отдельных, конкретно определенных случаях, судья мог быть подвергнут в порядке дисциплинарного производства перемещению в другую местность на равную судейскую должность либо увольнение от должности[41].

Вслед за ним было принято второе, дополнительное постановление - от 26 апреля 1917 г. «О допущении некоторых категорий лиц к назначению на должности по судебному ведомству». Оно открывало перспективы занятия должности судьи и для тех, кто не имел стажа работы в судебном ведомстве, но имел ученую степень магистра или доктора римского, гражданского или уголовного права и занимался научной и преподавательской деятельностью в течение сроков, указанных в первом постановлении.

По поводу замещения должностей судей в соответствии с названным постановлением в историко-правовой литературе советского, да и современного периода сложилось мнение, что такие требования гарантировали сохранение судебного аппарата в руках бывших царских чиновников[42].

Однако в связи с этим будет нелишне привести слова Б.А. Кистяковского. Выступая вскоре после Февральской революции на собрании Московского юридического общества, он говорит: «Прежнее государственное устройство России прекратило свое существование, но государство продолжает существовать. Прежде всего, остался, существует и действует правопорядок, направляющий деятельность государственных учреждений и регулирующий отношения между ними и гражданами и граждан между собой... Основной принцип всякого правопорядка заключается в том, что правовая норма действует до тех пор, пока она не отменена новой нормой. Непрерывность правопорядка, которая до сих пор соблюдалась, должна охраняться и в будущем»[43]. Думается, что Б.А. Кистяковский под правопорядком вполне возможно понимал и отправление правосудия, которое никак не могло быть доверено самочинно создаваемым судам и судьям, не имеющим соответствующего юридического образования и подготовки. Уместно отметить, что и лидер Временного правительства А.Ф. Керенский также выступал с идеей создания «нового строя, основанного на праве и справедливости»[44].

Значительным шагом Временного правительства и Министерства юстиции в области возвращения принципов судебной реформы 1864 г. стала отмена (13 марта 1917 г.) военно-полевых судов, созданных при самодержавии. Однако буквально через четыре месяца (10 июля 1917 г.) им же учреждаются военно-революционные суды солдат и офицеров[45], а 29 июля этого же года - военно-революционные морские суды. Вследствие этого в историко-правовой литературе утвердилось мнение, что «фактически никакой отмены военно-полевых судов не было; остались те же военно-полевые суды, действовавшие только под другим названием»[46]. На взгляд автора с таким утверждением трудно согласиться по следующим причинам. Военно-полевые суды, созданные при самодержавии, - это ответ государства на активизацию терроризма в России в конце XIX века. В тот период к подсудности военно-полевых судов были отнесены все дела о политических убийствах и иных насильственных действиях в отношении должностных лиц, государственных и общественных деятелей. Другое дело - военно-революционные суды солдат и офицеров, а также военно-революционные морские суды, созданные при Временном правительстве. Например, к подсудности военно-революционных морских судов (такая же подсудность была и у военно-революционных судов солдат и офицеров[47]), как видно из журнала заседания Временного правительства № 144 от 29.07.1917 г., относились дела о государственной измене; побеге к неприятелю, самовольное оставление своего места во время боя и уклонение от участия в бою; подговоре, подстрекательстве и возбуждении к сдаче, бегству или уклонению от сопротивления противнику; сдаче в плен без сопротивления; самовольной отлучке с караула или вахты в виду неприятеля и другиевоинские преступления. К подсудности этих судов относились и дела по неприятельским шпионам.

Сказанное свидетельствует о том, что созданные Временным правительством военно-революционные суды - как общевойсковые, так и морские, не имели никакого отношения к делам, связанным с терроризмом, политическими убийствами и иными насильственными действиями в отношении должностных лиц, государственных и общественных деятелей.

Важное значение имеет научно-теоретическое осмысление концептуальных проблем построения реально действующей судебной системы после февральских событий 1917 г. Не вызывает никаких сомнений тезис о том, что Временное правительство оказалось перед сложным выбором: либо создавать радикально новую судебную систему, либо преобразовать доставшееся от самодержавия наследие в соответствии с принципами судебной реформы 1864 г. В том и другом случае судебная система самодержавия подлежала достаточно серьезному реформированию. Поэтому принятие Временным правительством постановления от 25 марта 1917 г., указавшего на перерождение царских правовых институтов, требующих немедленной реорганизации[48], стало по существу программным заявлением. Однако всё осложнилось тем, что Временное правительство, очутившись в сгустке назревших юридических, экономических и политических проблем, в условиях нарастания социальной напряженности, продолжающейся Первой мировой войны, оказалось не готовым к проведению кардинальных изменений в сфере судоустройства и судопроизводства. В связи с этим оно было вынуждено пойти по пути «изготовления проектов по отдельным первоочередным вопросам» и немедленного их введения в действие [49]. Таким образом социально-экономические условия и политическая ситуация стали одной из причин того, что Временное правительство и Министерство юстиции не могли пойти по пути радикального изменения судебной системы самодержавия. Вторая причина, сдерживавшая от радикальных шагов, была в опасности потери квалифицированных судебных кадров. Третья причина заключалась в том, что любые кардинальные действия могли оттолкнуть от Временного правительства огромный научный потенциал, имевший к тому времени неоспоримые достижения. Не случайно законодательная деятельность Временного правительства в области возвращения к истокам судебной реформы 1864г. была достаточно интенсивной, а все юридические акты выполнены на высоком юридическом уровне. И, наконец, четвертая причина перманентных преобразований заключается в сохранении достигнутого уровня упорядоченности в судоустройстве и судебном управлении. Стремление реализовать желанные цели без учёта объективных обстоятельств и возможных последствий могло затруднить или отбросить далеко назад процесс постепенной перестройки судебной системы самодержавия. Безусловно, все многообразие подходов к реформированию в области судоустройства обусловлено многогранностью и сложностью этого уникального исторического периода, которое очень трудно на современном этапе развития оценивать однозначно. Остается только предполагать, что Министерству юстиции Временного правительства было совсем непросто правильно расставить акценты на тех или иных аспектах деятельности судебной системы и организовать судейский корпус и судебных чиновников самодержавия для продолжения эффективного выполнения своих обязанностей в межреволюционный период. Однако можно с полным основанием можно утверждать, что после Февральской революции 1917 г. принципы организации судебного управления, его формы и методы, в основном были сохранены. На взгляд автора в этом просматривается определенная преемственность в формировании самой идеологии государственно-правовых преобразований в области судоустройства, которая формировалась за счет нахождения во Временном правительстве и сохранения в Министерстве юстиции наиболее влиятельных представителей юридического сообщества и представителей политической бюрократии самодержавия. В первую очередь, именно по этим причинам Министерство юстиции продолжало оставаться ключевым органом судебного управления. По-прежнему оно управляло личным составом судов, назначало и увольняло следователей по важнейшим делам в окружных судах, а также городских судей и членов уездных окружных судов. О надзорно-властном и контрольном характере полномочий министра юстиции свидетельствует и то, что в этот период он мог отменить любой приговор временного суда и поставить вопрос о дисциплинарной ответственности любого судьи[50].

В советский период долгое время игнорировалось подлинное содержание, опыт и значение Февральской революции 1917г., институциональным выражением которого в первую очередь стало Временное правительство и система его учреждений, в том числе министерство юстиции, продолжавшее оставаться центральным органом судебного управления. Характеризуя истоки судебного управления, будет логично обратить внимание не только на конструктивные и деструктивные моменты такого управления при самодержавии, которые стали своеобразной предысторией аналогичного судебного управления при Временном правительстве. Здесь важно отметить и то, что в свою очередь и судебное управление советского государства демонстрирует явную преемственность форм и методов судебного управления периода как Временного правительства, так и Российской империи. Тем самым доказывается непрерывность истоков судебного управления.

Безусловно, в настоящее время можно интерпретировать те исторические события под углом зрения разных теоретических концепций, поскольку, как указывает Л.Е. Лаптева, «причины гибели российской свободы в тот роковой для России исторический период еще не нашли своего кропотливого исследователя»[51]. Однако несомненно одно, что в этот короткий исторический период, по словам Л.С. Мамута, возникли «зачатки демократически-республиканской государственности... которые определенно, заметно проявились в обретавшей свободу России»[52].