Относительно первого российского закона о референдуме

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОТНОСИТЕЛЬНО ПЕРВОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНА О РЕФЕРЕНДУМЕ

И.М. Кислицын

Кандидат юридических наук, профессор

Пермский государственный университет

Рассматриваются основные положения первого в истории России закона о референдуме, подчеркивается его народно-демократический характер, способность реально обеспечить ведущую роль народа в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни.

Ключевые слова: референдум; Закон России о референдуме; народ; демократия

Закон - продукт творчества людей. Закон - продукт компромисса между большинством и меньшинством. Закон тем народнее, чем это большинство больше и ближе к идеальному большинству - всему народу либо хотя бы к его максимально возможному квалифицированному большинству. Этому более всего соответствуют две организационно-политические формы власти: справедливый действительный и по торжественно-субъективным мотивам проводимое всенародное голосование по всем жизненно важным вопросам для общества и государства и также справедливые, действительные и регулярно проводимые выборы представительных органов власти, вопросы ведения и полномочия которых определены в Основном законе и перечень которых является закрытым по принципу: государственный орган вправе и обязан делать только то, что разрешено. Субъективно-эгоистическая свобода народного представительства в истолковании своей компетенции и принцип народовластия - несовместимы.

Принцип истинного народовластия (народоправства) исключает право и возможность народного представительства определять, что народу - единственному источнику и носителю верховной власти (суверенитета) - можно, а что нельзя. Иное - присвоение порученцем верховной власти поручителя запрещено Конституцией России: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону» [5, ст. 3, ч. 4].

Этот запрет не относится к народу. Иное решение бессмысленно - народ, как единый субъект права высшей власти в России, не может присвоить свою собственную власть. Иное в отношении органов государственной власти (и других лиц), в том числе и законодательного (представительного) органа - Федерального Собрания России, - в отношении которого Конституция не делает исключения.

Народ, а не федеральное собрание обладает учредительной властью.

Учредительной властью обладает народ [5, ст. 3, ч. 1, ст. 135]. Исключение сделано только для Конституционного Собрания России, федеральный конституционный закон о котором, подлежащий принятию в первую очередь сразу после принятия Конституции, до сих пор не принят - законодательная власть РФ не выполнила волю народа, выраженную им на референдуме 12 декабря 1993 г. Этот факт - первый сигнал об отношении законодательного (представительного) органа государственной власти к правовому институту - референдуму - высшему непосредственному выражению власти народа (ст. 3 Конституции России).

Есть и иное мнение, мнение так называемой «правящей партии». Его обнародовала, в изложении Т. Шкель, в «Российской газете» за 5 апреля 2008 г. депутат «Медведей» И. Яровая. Ссылаясь на ч. 4 ст. 3 Конституции 1993 г., И. Яровая («Единая Россия») по существу считает, что народная инициатива по проведению федерального референдума по вопросам, отнесенным к ведению государственных органов власти, то есть практически по любому вопросу государственной важности, есть стремление народа … присвоить власть в Российской Федерации, которая принадлежит народу согласно частям 1-3 ст. 3 Конституции России. Очевидно, что, «защищая» Конституцию, конституционное право народа на непосредственное им решение важных вопросов государственной жизни, И. Яровая ценою грубого нарушения Конституции и права народа защищает в условиях многопартийности единовластие «правящей партии». Большей нелепости невозможно придумать.

Возникает вывод: отношения нынешней российской государственной власти к референдуму (одной из форм народовластия) по сути малым отличается от отношения к нему советской власти в ее начальной стадии.

Взяв в результате народной (пролетарской) революции публичную власть, и учредив диктатуру пролетариата в форме Советов народных депутатов от деревни, города до масштаба государственного, большевики открыто объявили, что в силу подлинно народного характера (по целям, задачам, методам работы, социальному составу и пр.) власти Советов (народ, голосующий в Советах) референдум, как форма народовластия, логически, политически, организационно излишен и отвергается. Однако уже в Конституции СССР 1936 г. [3, ст. 49] и в Конституции РСФСР 1937 г. [4, ст. 49] (а также в конституциях других союзных республик) предусматривалось проведение референдумов. Так, в ст. 33 Конституции РСФСР устанавливалось, что Президиум Верховного Совета РСФСР «производит всенародный опрос (референдум)». Есть основания признать, что в СССР были проведены два официальных всенародных опроса: в связи с принятием Конституции СССР 1936 и 1977 г.

В обсуждении проекта Конституции СССР 1936 г., по неполным данным орготдела ЦИК СССР, приняло участие более 51, 5 млн. человек, то есть более 60% взрослого населения страны. Для обсуждения проекта Конституции было проведено около 460 тыс. собраний граждан, более 59 тыс. пленумов местных Советов и их исполкомов, около 106 тыс. заседаний секций и депутатских групп. Общее количество изменений и дополнений, внесенных к статьям проекта Конституции СССР 1936 г. - это продукт законотворчества граждан СССР, хотя непосредственно народ Конституцию не вотировал прямым голосованием: ее принял «народ в парламенте» - Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов. В силу последнего момента всенародный опрос по проекту Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. нельзя считать референдумом в чистом виде. Это был квази-референдум, плебисцит, но не народный опрос, который некоторые называют консультативным референдумом. Так же следует расценивать и всенародное участие в подготовке проекта Конституции СССР 1977 г.

Практика такого рода нашла закрепление в одном из последних советских законов - в законе от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни» [1], который не отменен, но ни разу со времени принятия не был применен.

Следует отметить, что нормативный правовой акт о референдуме, предусмотренный Конституцией РСФСР (и СССР), в те годы не был принят. Выяснять причины этого теперь нет смысла. Однако надо еще раз напомнить факт, о котором многие не знают и даже не все юристы упоминают его в соответствующих случаях и местах - упомянутый выше Закон РСФСР от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни». Обсуждение вопросов и решение вопросов - явления не тождественные, и все-таки обратим на этот закон внимание. Во введении к закону указывалось, что он принят в целях и в связи с дальнейшим углублении социалистической демократии, развития самоуправления народа, создания для каждого гражданина РСФСР реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений общесоюзного, республиканского и местного значения, а также крупных вопросов общественной жизни, выносимых на обсуждение общественными организациями в соответствии с их уставными задачами. Закон был призван способствовать развитию участия граждан в выработке решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни на основе широкой гласности, сопоставления и учета различных мнений и предложений трудящихся. Этого требовали принципы социалистической демократии. Однако при сложившихся в начале 1990-х г. обстоятельствах закон не был применен.

Кстати сказать, в силу тех же обстоятельств, сложившихся в результате захвата власти в стране Б. Ельциным, для принятия новой конституции России народным голосованием не был применен еще один важный для развития демократии советский закон - Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», ст. 35 которого устанавливала следующее: «При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме». Народное голосование по президентскому проекту Конституции Российской Федерации проводилось по одноразовому акту - Положению о проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденному указом Президента от 15 октября 1993 г. № 1633, установившему, что конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более 25% граждан, имеющих право на участие в референдуме.

Первым легитимным актом о референдуме России явился упомянутый ранее Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР» [6].

Рассмотрим те положения закона, которые выражали принцип народовластия и обеспечивали осуществление принципа народовластия, закреплявшегося нормами Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г.

Прежде всего отметим относительно небольшой объем закона, в нем только 38 достаточно лаконичных статей. Закон не регламентировал многие частности подготовки и проведения всенародного голосования. Вероятно, это можно объяснить тем, что организаторы и участники референдума еще руководствовались не только требованиями законности, но и «принципами строителя коммунизма» - принципами честности, добросовестности, справедливости, принципом высокой нравственности. Поэтому многие частности, возникавшие в работе, решались с позиций морали, как само собой разумеющиеся.

Референдум РСФСР понимался как всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни России.

Устанавливалось, что решение, принятое всенародным голосованием, обладает высшей юридической силой на всей территории РСФСР.

Закреплялся закрытый перечень вопросов, которые не могли выноситься на референдум: об изменении статуса и территориальной целостности субъекта Федерации, о налогах, о бюджете, о помиловании, об амнистии, о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Соответствующие вопросы этого перечня в соответствующих правовых формах (закон, указ Президента, постановление правительства) должны были решать соответствующие органы государственной власти. Все прочие (видимые и невидимые) могли безоговорочно выноситься на всенародное решение. В референдуме были вправе участвовать граждане РСФСР, достигшие 18 лет.

Не имели права участвовать в референдуме психически больные граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничение права на участие в референдуме по любому иному основанию запрещалось.

В рассматриваемом законе среди общих принципов проведения референдума (участие граждан РСФСР в референдуме непосредственно и лично, свободно, голосование тайное, запрет контроля за волеизъявлением гражданина не допускается, участие в референдуме на равных с другими гражданами основаниях, каждый гражданин имеет один голос, голосование по месту постоянного или временного проживания) не встречается формулировка: всеобщее право участия в референдуме. Этот принцип выражен в Законе в следующих словах: в референдуме имеют право участвовать граждане РСФСР, достигшие 18-летнего возраста.

Эту особенность нужно иметь в виду, поскольку указанный принцип сформулирован в статье «Право граждан РСФСР на участие в референдуме»: в референдуме имеют право участвовать граждане РСФСР, т.е. все граждане РСФСР, достигшие 18 лет, за двумя, указанными в Законе исключениями. Другие общие принципы проведения референдума закреплялись в другой статье закона, названной «Общие принципы проведения референдума».

Закон «О референдуме РСФСР» 1990 г. имел, по сравнению с последующими законами о референдуме РФ, ряд особенностей, о которых следует сказать.

Во-первых, все решения государственных органов, касающиеся проведения всероссийского референдума, публиковались на языках народов РСФСР, а также на русском языке, объявленном только языком межнационального общения. Язык национального большинства оказался на втором месте, в разряде «а также». В свете международной практики это необычно, на грани унижения государствообразующей нации. Несомненно, это результат того, что положение русского языка в РСФСР, тем более в СССР, конституционно не было определено, а это результат принципа интернационализма, доведенного до абсурда, до самоуничижения.

Во-вторых, право назначения всероссийского референдума принадлежало не главе государства, традиционные функции которого в РСФСР исполнял Президиум Верховного Совета РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР; в период между съездами оно принадлежало Верховному Совету РСФСР. Принятие решения о референдуме такими массово-коллегиальными органами власти (даже Верховный Совет состоял из 975 депутатов, избиравшихся съездом из своего состава) гарантировало от субъективизма при осуществлении закона о референдуме.

В-третьих, очень широкий круг субъектов права инициативы проведения всероссийского референдума. 1. Решение о проведении референдума могло приниматься съездом народных депутатов РСФСР либо Верховным Советом РСФСР по их собственной инициативе. 2. Проведение всероссийского референдума имело право потребовать (и такое право требование было обязательным к исполнению: а) не менее чем один миллион граждан РСФСР, имеющих право участия в референдуме; б) не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР (365 чел.); в) инициатива проведения референдума могла исходить от государственных и общественных органов, коллективов предприятий, учреждений и организаций, а также отдельных граждан РСФСР. Только реализована в этом случае она могла быть не непосредственно, а через органы, обладавшие правом назначения референдума (Съезд депутатов либо Верховный Совет РСФСР), или лиц, обладавших правом требования референдума (миллион граждан РСФСР, народные депутаты в установленном числе).

В-четвертых, простота процедур реализации права требования референдума субъектами этого права, их демократичность.

Решение о проведении референдума по требованию народных депутатов РСФСР могло быть принято путем поименного голосования на заседании Съезда народных депутатов либо путем сбора подписей народных депутатов РСФСР.

Реализация права требования референдума гражданами РСФСР.

Право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении референдума принадлежало каждому гражданину РСФСР или группе граждан, имевшим право на участие в референдуме. В Законе особо выделялось положение: граждане РСФСР реализуют свое право на сбор подписей добровольно и самостоятельно, однако в правовых формах, установленных Законом: сбор подписей должны были организовать и осуществлять инициативные группы референдума, образуемые из граждан РСФСР, на собраниях граждан РСФСР, имеющих право участвовать в референдуме. Собрание считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее 300 правомочных граждан и если инициаторы собрания не позднее чем за 10 дней уведомили Совет народных депутатов о месте и времени проведения собрания.

В случае принятия решения о необходимости проведения референдума и утверждения текста, выносимого на референдум, собрание открытым или тайным голосованием избирает инициативную группу референдума в составе не менее 10 человек и поручает ей организацию сбора подписей, который инициативная группа вправе начать после ее регистрации президиумом или исполнительным комитетом районного или городского Совета, соответственно, и обязана закончить его не позднее трех месяцев со дня выдачи свидетельства о регистрации первой из созданных по данному референдуму инициативных групп, число которых не ограничивалось.

Решение о регистрации инициативной группы орган власти принимал на основании документов, представленных ему инициативной группой референдума в соответствии с требованиями закона.

Отказ в регистрации инициативной группы не допускался, если собрание было проведено с соблюдением требований закона (регистрация участников собрания перед его началом; избрание президиума собрания; обсуждение необходимости проведения референдума; текст проекта решения, предлагаемого на референдуме; список избранной инициативной группы; протокол Собрания; письменное обязательство членов инициативной группы соблюдать законодательство о референдуме и нести ответственность за правильность сбора подписей и др.).

Если было создано несколько инициативных групп референдума, то они могли образовать, по решению не менее трех групп, координационную группу референдума, которая также подлежала регистрации.

Согласно закону президиум либо исполнительный комитет, выдавая инициативной группе свидетельство о ее регистрации, одновременно с этим выдает соответствующие удостоверения всем членам комиссии.

Особо следует отметить установление законом о референдуме кратных гарантий реализации права граждан на инициативу проведения референдума: согласно закону решение президиума или исполнительного комитета Совета о регистрации инициативной группы референдума должно быть принято не позднее двух недель с момента получения им протокола собрания и соответствующих приложений к нему. При отсутствии такого решения по истечении двух недель с момента представления материалов об избирании инициативной группы инициативная группа считается зарегистрированной. В этом случае регистрационное свидетельство и удостоверение членам инициативной группы оформлялись и выдавались бы государственным нотариусом на основании копий документов, направленных в президиум, исполнительный комитет. Государственная пошлина за выдачу свидетельства и удостоверений взималась бы с исполнительного комитета.

Отказ в регистрации мог быть обжалован заинтересованными лицами в районный (городской) народный суд по месту нахождения местного Совета народных депутатов, отказавшего в регистрации.

Данные о зарегистрированных инициативных группах передавались в Президиум Верховного Совета РСФСР президиумами Советов или исполнительными комитетами Советов по месту образования инициативных групп.

Гражданин РСФСР или группа граждан РСФСР, решившие инициировать проведение референдума, заинтересованы в том, чтобы инициативных групп было образовано больше и по всей территории РСФСР, так как только они с момента получения свидетельства о регистрации вправе, а по сути дела - обязаны организовывать и осуществлять (беспрепятственно!) в течение трех месяцев сбор на подписных листах не менее одного миллиона подписей граждан РСФСР, поддерживающих инициативу проведения референдума по вопросу, выдвинутому инициаторами проведения референдума.

Законом устанавливалось, что если в течение указанного срока не было собрано необходимого количества подписей граждан РСФСР, дальнейший сбор подписей прекращался и с требованием о проведении референдума по тому же вопросу, возможно, было выступить не ранее чем по истечении одного года.

Форма подписного листа была определена в ст. 16 закона.

Требование о проведении референдума адресуется Верховному Совету или Съезду народных депутатов, а подготовительные материалы направляются в Президиум Верховного Совета РСФСР, который при необходимости мог поручить выборочную или полную проверку достоверности полученных документов. При этом вызов лиц, подписавших требование о проведении референдума, не допускался. Условия учета подписей в подписном листе определялись законом. Президиум Верховного Совета мог направить полученные документы не только соответствующим Советам народных депутатов для проверки, но также постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета РСФСР - для заключения. Совокупность этих и некоторых иных процедур в законе о референдуме названа «оформлением права требования референдума».

Последний акт на этом этапе всероссийского референдума состоял в принятии решения по требованию о проведении референдума. Как уже говорилось ранее, решение по требованию проведения референдума принимает Съезд народных депутатов РСФСР либо Верховный Совет РСФСР. Тот или другой орган был вправе принять одно из следующих решений:

а) о назначении референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению;

б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушений Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» инициаторами референдума;

в) о принятии закона или иного решения, предлагаемого в требованиях о проведении референдума, без последующего проведения референдума.

Принятое решение в трехдневный срок подлежало опубликованию в средствах массовой информации, а не позднее десяти дней после публикации решения опубликованию подлежал и проект выносимого решения на референдум закона или иного решения.

Референдум не мог проводиться ранее одного месяца и позднее четырех месяцев со дня принятия решения (постановления) о его проведении. Этот срок мог быть продлен назначившим референдум органом, если в течение ближайших двух месяцев предусмотрено проведение другого референдума или выборов народных депутатов РСФСР.

Итак, на этапе объявления референдума РСФСР решающая роль принадлежала дееспособным гражданам и их представителям в высшем органе государственной власти: эти субъекты правоотношения имели право требовать объявление референдума, а Съезд народных депутатов и Верховный Совет были обязаны назначить референдум по их требованию, разумеется, те и другие - во исполнение и в пределах Закона о референдуме. Кроме того, роль граждан на этом этапе представляется как активно-наступательная, а соответствующих органов государства, прежде всего районных и городских Советов, - как регистрационно-контролирующая. Примечательно, что, говоря о контроле Верховного Совета за соблюдением требований закона инициативными группами, законодатель употребил слова: Верховный Совет может. Следовательно - не обязан. О том же свидетельствует и возможность автоматического при отсутствии решения исполкома Совета признания инициативной группы зарегистрированной с привлечением нотариуса к оформлению документов о регистрации.

И еще один примечательный момент: в процедурах объявления референдума участвовал минимум государственных органов, инициативная группа референдума имела дело лишь с Президиумом либо с исполнительным комитетом районного или городского Совета народных депутатов, и на завершающей стадии этого этапа - объявления референдума с высшим органом государственной власти РСФСР. Меньше бюрократии - больше демократии, народовластия.

Следует еще сказать о некоторых общих установлениях закона о референдуме и прежде всего - об агитации по поводу референдума и гласности при подготовке и проведении референдума - ярких показателях уровня демократизма (народности) референдума.

При решении вопросов агитации по поводу референдума у законодателя явно диктовал здравый смысл, ибо о начале агитации в законе нет ни слова. Это означало, что агитировать за проведение референдума был вправе уже тот гражданин РСФСР, у которого созрела мысль о референдуме, а затем и другие, которых он смог убедить в необходимости решения какого-то важного вопроса, при этом решить всенародным голосованием. Иначе как бы люди пришли на собрание для образования инициативной группы референдума, принятия решения о формулировке вопроса, выносимого на референдум, решение других вопросов, предусмотренных законом о референдуме?

В законе устанавливалось, что в день голосования агитация запрещена, и был определен круг лиц и органов, имевших право вести агитацию по поводу референдума. Поскольку в действующем Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» агитации по поводу референдума посвящено девять обширнейших статей, а в целом информационному обеспечению референдума - целая глава (15 статей) закона, имеет смысл процитировать полностью статью об этом первого в истории России закона о референдуме. Вот она: «РСФСР гарантирует политическим партиям, профсоюзам, другим общественным организациям и массовым движениям, трудовым коллективам и гражданам РСФСР право беспрепятственной агитации за или против предложения об объявлении референдума, за или против проекта закона или решения, выносимого на референдум.

Для ведения агитации указанные лица и организации могут использовать собственные средства.

В день голосования агитация запрещается».

О роли, правах и обязанностях средств массовой информации при подготовке и проведении референдума в законе сказано в пяти небольших абзацах статьи закона о гласности при подготовке и проведении референдума.

Определенный интерес представляет решение в законе 1990 г. вопроса о материальном обеспечении референдума. Устанавливалось, что расходы, связанные с подготовкой и проведением референдума, с момента принятия решения о его назначении производятся за счет средств государственного бюджета РСФСР. Следовательно, вся предшествующая этому моменту работа проводилась бы за счет собственных средств инициаторов проведения референдума, а это могло быть сдерживающим моментом, фактом, охлаждающим энтузиазм граждан. Кажется, разумнее было бы компромиссное решение вопроса: если инициатива будет поддержана и референдум будет назначен, то все расходы, в разумных пределах, относились бы на счет государственного бюджета; а установленное законом, подчеркнутое в тексте выше правило действовало бы лишь в том случае, когда референдум не был назначен по основаниям, предусмотренным законом о референдуме. Инициаторы знали бы, что они материально рискуют, но что у них есть и шанс получить материальную поддержку государства. Эта мера содействовала бы повышению активности граждан в управлении государственными и общественными делами, но призывала бы их к осмотрительности в выборе средств реализации этого политического права.

Принятие Съездом народных депутатов РСФСР либо Верховным Советом РСФСР решения о назначении референдума РСФСР открывает этап подготовки к референдуму. Этот этап особенно важен в том смысле, что создает условия для более широкой агитации и гласности по поводу референдума, а также потому, что на этом этапе решаются все организационные вопросы подготовки и проведения всероссийского общенародного голосования по вопросам, которые народ, наиболее активные его представители и группы провозглашают наиболее важными, актуальными, требующими выяснения воли народа.

Подготовка к референдуму включала образование комиссий референдума, образование округов и участков референдума, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, определение формы и текста бюллетеней для голосования на референдуме.

Для подготовки и проведения всероссийского всенародного голосования создавались комиссии трех видов (уровней): Центральная комиссия всероссийского референдума (ЦКВР); окружные комиссии всероссийского референдума; участковые комиссии всероссийского референдума. Все комиссии всероссийского референдума были временными. Их полномочия возникали с момента их образования и прекращались по истечении одного месяца с момента опубликования результатов референдума.

Центральная комиссия референдума образуется Съездом народных депутатов РСФСР или Верховным Советом РСФСР одновременно с принятием решения о назначении референдума и с учетом предложений Президиумов Верховных Советов республик, входивших в состав РСФСР, Президиумов краевых, областных, Московского и Ленинградского городских, автономных областей, автономных округов Советов народных депутатов, республиканских органов общественных организаций, а также инициативных групп референдума.

Полномочия Центральной комиссии референдума были немногочисленны, а по характеру довольно скромны. Достаточно отметить, что, обеспечивая на всей территории РСФСР строгое соблюдение Закона о референдуме РСФСР и организуя деятельность окружных комиссий референдума, ЦКВР не имела права толковать Закон о референдуме. При необходимости она должна была обращаться с представлениями к Верховному Совету РСФСР.

К полномочиям ЦВКР Закон относил: образование округов референдума, распределение денежных средств по окружным комиссиям референдума, установление формы бюллетеней референдума, списков участников референдума: протоколов заседаний комиссий референдума, других документов референдума, образцов ящиков для голосования и печатей комиссий референдума, порядок хранения документов референдума; подведение итогов проведения референдума в целом по РСФСР и установление результатов референдума, публикация сообщений о своей работе и о результатах референдума, решение ряда других вопросов в соответствии с законом.

Окружные комиссии референдума образуются Верховными Советами республик, входивших в РСФСР, или их президиумами, краевыми, областными, Московским и Ленинградским городскими, автономных областей, автономным округов советами народных депутатов или их президиумами по представлению расположенных в округах общественных организаций, трудовых коллективов и инициативных групп референдума в течение недели со дня опубликования постановления о назначении референдума.

Полномочия окружных комиссий референдума в полном объеме определялись законом о референдуме. Окружная комиссия всероссийского референдума: организует деятельность участковых комиссий референдума; заслушивает сообщения исполнительных и распорядительных органов местных Советов народных депутатов, руководителей предприятий, учреждений и организаций по вопросам подготовки и проведения референдума (обеспечение комиссий референдума помещениями, оборудованием, необходимым для подготовки и проведении референдума, транспортом, связью и пр.). (Заметим в скобках, что в отличие от решения подобных вопросов избирательным законодательством предшествующей (социалистической) эпохи материальное обеспечение референдума помещениями и оборудованием согласно закону 1990 г. осуществлялось на началах аренды, хотя и оплачивавшейся комиссиями референдума, то есть за счет бюджета РСФСР - введенные рыночные отношения уже действуют).

Среди других полномочий окружных комиссий референдума следует отметить право комиссий содействовать (инициативным группам референдума) в организации встреч, лекций и других мероприятий, направленных на разъяснение сути проекта закона или иного решения, вынесенного на референдум; обеспечение изготовления бюллетеней и снабжение ими участковых комиссий референдума; установление результатов референдума в округе и публикация их в печати.

Участковые комиссии референдума - низовое, наиболее массовое звено комиссий референдума, а также наиболее ответственное: они составляют первичные документы референдума - протоколы, в которых фиксируют итоги подсчета голосов и определяют результаты голосования. К другим полномочиям участковых комиссий референдума закон относил: составление списков участников референдума по участку; ознакомление граждан со списками участников референдума, решение вопроса о внесении в них соответствующих изменений; оповещение населения о дне проведения референдума; обеспечение подготовки помещений для голосования в день проведения референдума; осуществление других полномочий, предусмотренных законом о референдуме.

Согласно закону о референдуме, участковые комиссии образуются районными, городскими, районными в городах советами народных депутатов или их президиумами в течение трех недель со дня опубликования постановления о назначении референдума с учетом предложений расположенных на их территории общественных организаций, трудовых коллективов, инициативных групп референдума, а также собраний граждан численностью не менее 150 человек.

Комиссия референдума действует в соответствующих округах и участках референдума. Территория каждой республики, входящей в состав РСФСР, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Ленинграда составляет отельный округ референдума, следовательно, всего на 16 октября 1990 г. - 86 округов. Территория округа делится на участки референдума, которые образуются районными, городскими (кроме городов районного подчинения), районными в городах советами народных депутатов или их президиумами по согласованию с окружными комиссиями референдума. Величина участков референдума законом о референдуме не определялась применительно к их величине для выборов советов народных депутатов: закон установил, что по аналогии территории участков референдума могут совпадать с территориями избирательных участков, сформированных для выборов народных депутатов РСФСР действующего созыва, то есть по общему правилу (большинство участков) с числом не менее 100 и не более 3000 избирателей: в больницах, санаториях и домах отдыха, в воинских частях и труднодоступных районах, а также на суднах, находящихся в день голосования в плавании, могли создаваться участки референдума, которые входят в округа референдума в соответствии с местом их расположения или же по месту приписки судна. Участки референдума РСФСР могли создаваться и за пределами РСФСР, при учреждениях РСФСР. Порядок их образования определял Президиум Верховного Совета РСФСР.

Особое внимание в законе о референдуме было обращено на выбор и оборудование помещения избирательного участка референдума, так как на его территории происходит то, ради чего референдум назначается - выявление воли голосующих граждан государства. Каждый участок для референдума должен иметь помещение, где в момент опечатывания ящиков для голосования, голосования, вскрытия ящиков для голосования и подсчета голосов должны свободно размещаться члены участковой комиссии, представители политических и иных общественных организаций и массовых движений, трудовых коллективов, собраний граждан, а также средств массовой информации.

Вход и выход из помещения голосования должен быть отдельным и расположен таким образом, чтобы каждый голосующий проходил только через кабину для тайного голосования, которые оснащаются столиками, щитами с текстом проекта решения, вынесенного на референдум, а также авторучками.

Кроме того, помещение для голосования должно быть оборудовано сейфом для хранения документации, мебелью, стендами со списками граждан, голосующих на данном участке, и другой информацией по референдуму, кабинами и ящиками для голосования, в том числе переносными - для организации голосования по заявлению граждан по месту жительства, которых (переносных ящиков для голосования) на каждом участке референдума не должно быть больше одного - голосование вне помещения участка референдума предусматривалось как исключение из общего правила.

Несколько замечаний об организации работы комиссий референдума. Организационной формой работы комиссий являлось заседание комиссии. Оно признавалось правомочным, если в нем принимало участие не менее двух третей состава комиссии. Однако решения принимались большинством голосов от общего числа членов комиссии. Члены комиссии, не согласные с ее решениями, были вправе письменно выразить особое мнение. Решения комиссии, принятые в пределах ее полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями и должностными лицами. Решения и действия окружной либо участковой комиссии референдума могли быть обжалованы в вышестоящую комиссию референдума или в народный суд по месту нахождения соответствующей комиссии. Комиссии референдума не являлись ни государственными органами, ни постоянно действующими образованиями, однако их можно признать общественно-государственными. Они создавались государственными органами, но с участием общественности; в осуществлении своих полномочий они были самостоятельны и независимы от государственных органов и общественных организаций; большинство членов комиссий референдума работало «на общественных началах», безвозмездно, хотя закон предусматривал, что отдельные члены комиссии референдума, включая председателя комиссии, заместителя председателя, секретаря, по ее решению могут освобождаться в период подготовки и проведения референдума (отметим в скобках: в период, а не на период) от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы за счет средств, выделяемых на проведение референдума. Государственные и общественные органы и организации не имели права руководить деятельностью комиссии референдума, но обязаны были содействовать комиссиям референдума в осуществлении ими своих полномочий: предоставлять необходимые для их работы помещения, оборудование, сведения и материалы по запросам соответствующей комиссии. Председатель, заместитель председателя, секретарь или член комиссии референдума мог быть освобожден от своих обязанностей в комиссии организовавшим ее органом по личному заявлению либо по представлению общественной организации, трудового коллектива, инициативной группы референдума, органа общественной самодеятельности, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. Пополнение состава комиссий референдума в указанных случаях осуществлялось в общем порядке, установленном законом о референдуме РСФСР.

Важным этапом подготовки к референдуму является составление списков граждан, имеющих право на участие в референдуме, и определение формы и текста бюллетеня для голосования. Оба эти документа являются первичными. Именно они положены в основу подсчета голосов и определения итогов голосования. Оба они являются документами строгого учета.

Списки граждан РСФСР, имеющих право участвовать в референдуме, составляются по каждому участку референдума участковой комиссией референдума и подписываются ее председателем и секретарем. Списки составляют только участковые комиссии референдума на основе данных, представляемых исполнительным комитетом соответствующего Совета народных депутатов. Списки по участку референдума, образованному в воинской части, составляяются на основе данных, представляемых командиром воинской части, а по участку, образованному за пределами РСФСР, - на основе данных, представляемых руководителем находящегося за пределами РСФСР учреждения РСФСР. В списки включаются все граждане, имеющие право участвовать в референдуме, на момент составления списков постоянно или временно проживающие на территории данного участка, при этом, военнослужащие, проживающие вне воинских частей, включаются в списки по месту жительства на общих основаниях. Никаких исключений, кроме указанных, ни для кадровых военнослужащих, ни военнослужащих по призыву (срочников) закон не устанавливал. Гражданин, имеющий право участвовать в референдуме, может быть включен не более чем в один список. Каждый гражданин вправе обжаловать невключение, неправильное включение в список или исключение из списка, а также допущенные в списках неточности в соответствующую комиссию либо районный (городской) народный суд. Сроки на обжалование и на рассмотрение жалобы устанавливаются законом. Решение суда - окончательно. Исправления в списке в соответствии с решением суда производятся участковой комиссией референдума.

Свидетельством того или иного («за», «против») волеизъявления участника референдума является заполненный им бюллетень для голосования. Форма и текст бюллетеней для голосования утверждается Центральной комиссией референдума. Обеспечение бюллетенями для голосования участковых комиссий референдума закон возложил на окружные комиссии референдума.

В бюллетене для голосования воспроизводится текст постановленного на референдуме вопроса или проекта решения и варианты волеизъявления голосующего. В случае постановки на референдум нескольких альтернативных проектов решений все они включаются в один бюллетень, последовательно нумеруются, отделяются друг от друга горизонтальными линиями и голосуются отдельно, то есть участник референдума мог голосовать за один из всех вынесенных на референдум вариантов решений, отвергая тем самым другие варианты решения того же вопроса.

Закон о референдуме предусмотрел еще два случая, близких к предыдущему, сформулировав их так: «В случае проведения референдума по проектам различных решений, а также в случае проведения референдума РСФСР в один день с местным референдумом все проекты предложенных на референдумы решений печатаются на различных по цвету бюллетенях, голосуются отдельно и независимо друг от друга».

Поскольку речь идет о референдумах РСФСР, интерес представляет выяснение смысла словосочетаний, использованных законодателем в одной и той же статье закона: постановка «на референдум нескольких альтернативных проектов решений» (абзац 2 ст. 28) и «проведение референдума по проектам различных решений» (абзац 3 ст. 28). При первом прочтении остается впечатление смысловой их тождественности. Однако такое впечатление ложно, тождества нет. В первом случае речь идет об отношении голосующего к разным вариантам проекта решения одного и того же вопроса. Во втором же - о его отношении к проектам решений совершенно разных вопросов, даже разных референдумов - федерального и местного. Примером может служить проведение 17 марта 1991 г. одновременно референдума союзного (СССР), с вопросом о сохранении Союза Советских Социалистических Республик, и референдума РСФСР - об учреждении в РСФСР должности (поста) президента РСФСР и решения и ряда остальных назревших проблем.

Закон установил: голосование на всех участках проводить с 7 до 22 часов по местному времени. О времени и месте голосования граждане оповещались, голосование могло быть закончено ранее 22 часов на участках, находящихся в больницах, на судах, когда проголосовали все внесенные в списки граждане. А если кто-то не захочет участвовать в референдуме? А если «в последнюю минуту» придет гражданин с «открепительным удостоверением»?

Закон допускал досрочное голосование, но в единственном случае: если гражданин, включенный в списки имеющих право участвовать в референдуме, узнает, что не будет иметь возможности принять участие в референдуме в связи с убытием за пределы РСФСР. Это жесткое ограничение исключало возможность злоупотребления эти правом. Другие граждане, знавшие, что не смогут голосовать на участке, в списки которого включены в качестве участников референдума (по месту жительства), имели право и возможность получить открепительное удостоверение и по предъявлению его быть включены в дополнительный список на любом участке в пределах РСФСР. Обе отмеченные формы, наряду с другими, выступали в роли гарантий всеобщего права на участие в референдуме, но представляли исключение. Общим правилом было голосование в день референдума, организуемое в помещении участка референдума. Закон устанавливал ряд требований, обязательных к выполнению:

1. В день проведения референдума председатель участковой комиссии за 30 минут до начала голосования в присутствии членов комиссии, представителей политических и иных общественных организаций и массовых движений, трудовых коллективов, собраний граждан, а также средств массовой информации проверяет, освобождены ли стационарный и переносной уменьшенного размера ящики для голосования от каких-либо вложений, а затем опечатывает их. Присутствие общественных наблюдателей при указанных действиях было обязательным, как обязательным оно было и при голосовании граждан по месту их нахождения.

2. Бюллетени для голосования, заполненные досрочно проголосовавшими гражданами и хранящиеся на участке, опускаются в ящик для голосования в день проведения референдума председателем участковой комиссии в присутствии других ее членов и общественных наблюдателей перед началом общего голосования при обязательной публичной проверке целостности конвертов, наличия на них печати комиссии и соответствия количества конвертов отметкам в списках голосования.

3. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине для тайного голосования. Членам комиссий референдума и общественным наблюдателям запрещалось оказывать гражданам помощь в заполнении бюллетеней референдума, исключения предусматривались законом.

4. Участник референдума, изъявляя свою волю по поводу вынесенного на референдум вопроса, вычеркивает один из записанных в бюллетене ответов - «за» или «против».

5. Закон допускал одновременное проведение нескольких референдумов: голосующие заполняют бюллетени по каждому из них.

В 22 часа по местному времени председатель участковой комиссии референдума объявляет голосование оконченным и начинает важный этап референдума - подсчет голосов, поданных по каждому участку, а также в пределах каждого округа референдума. А в этот момент появляется несколько граждан, внесенных в списки голосующих на референдуме и с открепительными удостоверениями. Как поступить комиссии? По формальному основанию (установленному законом время голосования истекло) отказать им в возможности проголосовать.

Обязательно первым действием участковой комиссии референдума после объявления голосования оконченным является подсчет и погашение всех неиспользованных бюллетеней, о чем составляется протокол. Следовало бы законодательно обязать участковые комиссии указывать в протоколе время его составления. Следующим действием участковой комиссии должен быть подсчет ею общего числа граждан, получивших бюллетени (на основе списков для голосования, в том числе дополнительных, с учетом поданных заявлений граждан о досрочном голосовании и заявлений о голосовании на дому). После внесения полученных данных в протокол комиссия вскрывает ящики для голосования и подсчитывает бюллетени, находящиеся в ящиках, причем подсчет бюллетеней, находящихся в переносном ящике для голосования, производится отдельно. При этом количество бюллетеней сверяется с количеством письменных заявлений с просьбой о голосовании «на дому».

По числу находящихся в ящиках для голосования бюллетеней комиссия устанавливает: число граждан, принявших участие в голосовании; число голосов, поданных против; число голосов, признанных недействительными. Недействительными признавались бюллетени, в которых не вычеркнут ни один из вариантов ответа либо вычеркнуты оба, а также бюллетени неутвержденного образца. В случае сомнения в действительности бюллетеня решение принимает участковая комиссия, фиксируя в протоколе количество таких случаев.

Результаты голосования подсчитываются на каждом участке голосования. Если на голосование выносилось одновременно несколько вопросов либо проводилось более одного референдума, подсчет голосов по каждому из них осуществляется отдельно и закрепляется в отдельном протоколе. Протоколы составляются в двух экземплярах, заполняются чернилами либо шариковыми ручками, подписываются всеми членами участковой комиссии и заверяются печатью комиссии. Первый экземпляр протокола доставляется в окружную комиссию, второй - остается на хранение в участковой комиссии.

Окружная комиссия на основании протоколов участковых комиссий суммирует полученные данные, проверяет их, и после обсуждения составляет и подписывает итоговый протокол в двух экземплярах. Первый из них, заверенный печатью, немедленно доставляется в Центральную комиссию референдума. Копии протоколов и бюллетени в запечатанном виде сдаются соответствующему Совету народных депутатов, где они хранятся в течение двух месяцев, а затем уничтожаются, если результаты референдума не были опротестованы.

Завершающий этап референдума - установление его результатов. Итоги референдума подводит Центральная комиссия референдума на основе данных протоколов всех окружных комиссий референдума. Устанавливается:

o число граждан, имеющих право участвовать в референдуме;

o число граждан, получивших бюллетени;

o число граждан, принявших участие в голосовании;

o число голосов, поданных за вынесенный на референдум проект решения;

o число голосов, поданных против;

o число бюллетеней, признанных недействительными;

o вопрос о том, следует ли признать референдум состоявшимся.

Референдум признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме. В этом случае референдум по тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через два года.

Решение по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме.

Положение закона об условиях признания решений принятыми, изложенные в двух предыдущих абзацах, вызывают серьезные замечания.

Когда судьба Основного закона может быть решена одним голосом (более половины - это половина плюс один голос) он будет легитимным, однако для другой половины минус один голос он не будет актом, уважаемым и исполняемым по душе, вызывающим гордость и восторг, желание всемерно защищать его. Пример еще более одиозный: Конституция РФ 1993 г., принятая голосами около 31% от числа граждан, внесенных в списки для участия в референдуме 12 декабря 1993 г. Может быть поэтому ее установление не исполняет даже Федеральное Собрание России: до сих пор (___.___. 200 _ г.) не приняты федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании Российской Федерации, предусмотренный ст. 135 Конституции, и Федеральный закон о Совете безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83 Конституции). А с другой стороны, федеральный законодатель принимает законы, отменяющие или умаляющий права и свободы человека и гражданина (например, пресловутый закон от 26 августа 2004 г. № 122), прямо запрещенные Конституцией (ч. 2 ст. 55)

Чтобы будущая Конституция России была авторитетной для большинства граждан, необходимо, чтобы она принималась (в случае утверждения ее всенародным голосованием) квалифицированным большинством минимум в 2/3 граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

Теперь об условиях признания решений принятыми безотносительно к тому, по каким вопросам всенародное голосование проводится.

Октябрьский закон 1990 г. установил, как уже отмечалось ранее, что решения считается принятым, если за него проголосовало более 25% граждан, принявших участие в референдуме (более половины «за» от более половины, имеющих право на участие в референдуме).

Если государство объявило себя демократическим, если в нем народовластие является реальностью, то законы в нем не могут признаваться принятыми вопреки воле большинства. Законом может стать только воля большинства. В любом ином случае либо закон ничтожен, либо в государстве нет народовластия. Чтобы это не пришлось признавать, надо отказаться от принципа «половина от половины всех дееспособных», чтобы референдум стал синонимом народовластия, а народовластие - адекватным народному суверенитету, нужно изменить условия признания решений принятыми (на референдуме, народом). Нужно установить квалифицированное большинство участия в референдуме, а также и в принятии решений, с тем чтобы в итоге получить квалифицированное большинство. Из известных Конституции РФ таких чисел (2/3, 3/4, 3/5) для указанных целей наиболее подходит сочетание, при котором в референдуме участвует не меньше 3/4 от общего числа, имеющих право участвовать в референдуме, и за предложенное в проекте решение проголосовало не менее 3/4 принявших участие в общенародном голосовании. При таком сочетании закон или иной вопрос был бы принят порядка 56% от всех, имеющих право на участие в референдуме. Это «демократичнее на 30%, в сравнении с нормой, установленной законом о референдуме 1990 г. Разумеется и это не идеал, поскольку и при таких нормативах более 40% граждан либо уклонялись бы от участия в референдуме, либо проголосовали бы, но против предложенного инициатором проекта решения. И все же при таком раскладе голосов принятое на референдуме решение более народно, принято по воле, хотя и с небольшим перевесом, но большинства. Вспоминаются слова известного ученого, теоретика и практика, слова о том, что демократия - это тоже государство, государство, признающее подчинение меньшинства большинству. В России же и законодательство о референдуме, и избирательное законодательство в ряде случаев признает «диктатуру меньшинства», а это уже ущербность народовластия.