Сравнительный анализ правового регулирования выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сравнительный анализ правового регулирования выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти

Вайшнарович Галина Владимировна

Башкирский государственный университет

Аннотация

Предметом научного исследования являются нормы права (содержащиеся в нормативных правовых актах Российской Федерации и ряда субъектов Российской Федерации), регулировавшие проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации во второй половине 1994 года. Статья направлена на выявление отличительных признаков и общих черт правового регулирования выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в указах Президента Российской Федерации и законодательных актах республик в составе Российской Федерации (на примере республик Башкортостан, Дагестан и Татарстан) во второй половине 1994 года, сопоставление законов отдельных субъектов Российской Федерации, регулировавших соответствующие отношения в указанный период, изучение причин происхождения различий в нормах законодательства Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. При написании работы применены диалектический, логический, исторический, а также специальные правовые (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания. В статье выявлены факторы, оказавшие влияние на правовое регулирование в Российской Федерации и ее субъектах выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации во второй половине 1994 года, отличия норм законодательства рассматриваемых республик в составе Российской Федерации от положений указов Президента Российской Федерации, регулировавших в обозначенный период выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ряд дополнительных ограничений избирательных прав граждан, не установленных на федеральном уровне, в законодательстве соответствующих субъектов Российской Федерации, предпосылки их появления, изучены позиции органов конституционного контроля в отношении указанных различий.

Ключевые слова: избирательное законодательство, региональное законодательство, законодательный орган, выборы, субъект Российской Федерации, депутат, выдвижение кандидата, избирательная система, региональное избирательное объединение, группа избирателей

Abstract

The subject of the research is the legal standards contained in legal acts of the Russian Federation and a number of the Russian Federation constituents) that regulate the process of election for legislative (representative) authorities of the Russian Federation in the second half of 1994. The aim of the article is to define distinguished and general features of the legal regulation of election for legislative (representative) authorities (based on the analysis of the Bashkortostan, Dagestan and Tatarstan) in the second half of 1994, to compare laws of particular constituents of the Russian Federation that regulate associated relations in the aforesaid period and analyze the cause of differences in legal standards of the Russian Federation and the Russian Federation constituents. In the course of writing the article the author has applied dialectical, logical, historical and special law methods (formal law, comparative law). He defines factors that influence the legal regulation of the Russian Federation and Russian Federation republic elections for legislative (representative) state bodies of the Russian Federation constituents in the second half of 1994, differences between the statutory provisions of the Russian Federation republics and decrees of the President of the Russian Federation regulating elections for the Russian Federation authorities as well as limitations of the electoral rights that are not set forth at the federal level, grounds for such limitations, positions of the constitutional control authorities, etc.

Keywords: group of voters, regional electoral association, nomination of a candidate, electoral system, deputy, subject of the Russian Federation, elections, legislative body, regional legislation, electoral legislation

В условиях продолжения построения избирательной системы России на демократических принципах, провозглашенных в статье 1 Конституции Российской Федерации (далее - РФ) ^[1] и постоянного совершенствования избирательного законодательства РФ и ее субъектов неизбежно обращение к накопленному историческому опыту правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов РФ, выявление ряда проблем, возникающих при проведении региональных выборов на том или ином этапе развития российского государства.

Изучение избирательного законодательства позволяет выявлять, насколько объективно избранные законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ отражают волеизъявление избирателей и спектр политических сил в обществе.

В статье рассмотрены особенности законодательных актов ряда республик в составе РФ (на примере республик Башкортостан, Дагестан и Татарстан), впервые после прекращения деятельности советов народных депутатов регулировавших проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ нового типа, принятых во второй половине 1994 года (до вступления в силу Федерального закона от 06.12.1994№ 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ^[2]), в сравнении с действовавшими в обозначенный период федеральными нормативными правовыми актами (указами Президента РФ), регламентировавшими проведение выборов в субъектах РФ.

Изучены работы отечественных ученых-конституционалистов, затрагивающих проблемные вопросы регулирования и развития избирательных отношений в субъектах РФ, международные документы, решения органов конституционного контроля, законы отдельных республик в составе РФ, принятые во второй половине 1994 года, а также действовавшие в обозначенный период федеральные нормативные правовые акты.

Новизна проводимого исследования состоит в подробном сравнительно-правовом анализе норм указов Президента РФ, регулировавших проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ во второй половине 1994 года, устанавливавших рекомендации по правовому регулированию выборов в республиках в составе РФ, и положений законов таких республик (на примере республик Башкортостан, Дагестан и Татарстан), принятых во исполнение соответствующих рекомендаций, их теоретическом осмыслении; попытке выявления причин возникновения существенных различий между нормативными правовыми актами РФ и республик в составе РФ, ряда дополнительных ограничений избирательных прав граждан, установленных в законодательных актах соответствующих субъектов РФ, не предусмотренных на федеральном уровне; изучении правовых позиций Конституционного Суда РФ и конституционных судов республик в составе РФ в отношении подобных различий.

Многие исследователи называют отправной точкой развития избирательного законодательства субъектов РФ период 1993-1994 годов. Его именуют началом новейшего этапа развития избирательного права и избирательной системы РФ, введения принципиально новой системы органов государственной власти и местного самоуправления ^{[3, c. 179]}, началом реформирования избирательного законодательства субъектов РФ ^{[4, c. 55-56]}. При этом К.А. Агаларова отмечает, что 1993 год является этапом, характеризующимся регулированием избирательных отношений подзаконными актами, в отличие от последующего периода - этапа законодательного регулирования избирательных отношений в субъектах РФ ^{[5, c. 10]}.

Значительное влияние на развития избирательного законодательства РФ и ее субъектов в рассматриваемый период оказали международные документы, в частности:

Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29.06.1990 года) ^{[6, c. 654-655]}, закрепивший положение о свободных, периодичных и подлинных выборах, проводимых путем тайного голосования, воле народа, являющейся основой власти и законности любого правительства, в котором сформулированы основные нормы, принципы и стандарты института выборов; признанный через 13 лет в Отчете «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ» (Варшава, 30.06.2003 года) одним из основных международных документов, излагающих принципы проведения демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ и, фактически во всем мире ^{[7, c. 501-502]};

Парижская хартия для новой Европы (Итоговый документ Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося в Париже 21.11.1990 года) ^{[8, c. 349]}, предусматривающая обязательство строить, консолидировать и укреплять демократию, положения о том, что демократия, имеющая представительный и плюралистический характер, влечет за собой подотчетность избирателям;

документы Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1991 год), согласно которым государства - участники признали необходимость предпринять, индивидуально или совместно, дальнейшие мирные усилия с целью придать демократическому прогрессу необратимый характер ^{[9, c. 360]}; заявили, что обязательства, принятые ими в области человеческого измерения СБСЕ, являются вопросами, представляющими непосредственный и законный интерес для всех и не относятся к числу исключительных внутренних дел соответствующего государства ^{[4, с. 23-27; 9, c. 655]}.

Порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти РФ и ее субъектов на данном этапе исторического развития страны существенно меняется и в связи с возникшим политическим кризисом, вызванным конфликтом Президента РФ со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ на федеральном уровне ^{[10, c. 275-278; 11, с. 52-65]}.

Так, с принятия Указа Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» ^[12], которым прервана деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ и предусмотрено формирование нового федерального законодательного органа государственной власти - Федерального Собрания РФ, начинает функционировать механизм «указного» нормотворчества в нарушение действовавших Конституции, законодательства ^{[13, c. 8-46]}.

Многие Советы при поддержке глав администрации признавали действия Президента РФ противоконституционными, не подлежащими исполнению, что в итоге привело к прекращению деятельности советов субъектов РФ (одни распущены Президентом РФ (например, Указом Президента РФ от 09.11.1993 № 1874 «О прекращении деятельности Свердловского областного Совета народных депутатов» ^[14]), другие - главами администрации, третьи - принимали решения о самороспуске) ^{[15, c. 52-53]}.

В этот период указы Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» ^[16] (далее - Указ № 1617); от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» ^[17] (далее - Указ № 1723); от 27.10.1993 № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» ^[18] (далее - «Основные положения»); от 29.10.1993 № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» ^[19] дают начало процессу формирования новых региональных избирательных систем ^{[15, c. 53-57]}.

Примечательно, что Указом № 1723 устанавливалось, что Закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» ^[20] и другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей вышеназванному Указу. Данное положение не соответствовало статье 121.8 действовавшей Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России ^[21], согласно которой указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ. В случае противоречия акта Президента Конституции, закону РФ действует норма Конституции, закона РФ.

В соответствии с «Основными положениями» выборы в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа должны были осуществляться на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании, как правило, по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, которые образуются на основе единой нормы представительства в период с декабря 1993 года по март 1994 года.

В порядке эксперимента и только по согласованию с Центральной избирательной комиссией РФ допускалось использование на региональных выборах смешанной избирательной системы. В этом случае организация и проведение выборов, подведение их итогов должны были осуществляться применительно к Положению о выборах в Государственную Думу. Вместе с тем, выборы в органы местного самоуправления могли осуществляться как на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, так и на основе пропорциональном и смешанной (пропорционально-мажоритарной) системы.

Выдвигать кандидатов в депутаты имели возможность региональные избирательные объединения и группы избирателей. Закреплялся верхний предел численного состава депутатского корпуса - до пятидесяти человек. При этом нижний порог - пятнадцать человек, закрепленный ранее Указом № 1617, уже не приводился. (В настоящее время данные величины в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[22] определяются в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ). Безальтернативные выборы не допускались, что отражено в пункте 4 статьи 21 «Основных положений», в соответствии с которым «если в период между завершением регистрации кандидатов и днем выборов в избирательном округе останется менее двух кандидатов, выборы в этом избирательном округе откладываются по решению избирательной комиссии края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа на 12 недель для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий». Пункт 2 статьи 33 «Основных положений» предусматривал возможность досрочного голосования для избирателей, которые уедут в период, начиная с 15 дней до дня выборов, и в день выборов будут отсутствовать в месте своего постоянного жительства. Впоследствии аналогичный институт досрочного голосования был учрежден только в отношении муниципальных выборов, затем вообще упразднен ^[23]. В настоящее время возможность досрочного голосования закреплена только для избирателей на избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях независимо от уровня выборов ^[24].

Указом № 1723 устанавливалось количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе - не более двух пятых от общего числа депутатов.

К особенностям избирательной системы указанного периода можно отнести закрепление возможности голосования избирателями не только «за», но и «против всех кандидатов». По мнению Т.Ю. Нырковой, это позволило полнее обеспечить принцип альтернативности выборов. При этом выборы в избирательных округах могли не состояться, если большинство избирателей проголосует против всех кандидатов. Необходимо отметить, что на выборах 1989-1992 годов такой вид волеизъявления был возможен даже при отсутствии графы «против всех кандидатов», поскольку избирателям разрешалось вычеркнуть в бюллетене фамилии всех кандидатов. К примеру, в Москве на выборах народных депутатов СССР 26.03.1989 года уровень протестного голосования по некоторым избирательным округам превышал 50 % ^{[25, c. 104]}. Но подобное голосование не оказывало влияния на результаты выборов, а только отражало политические настроения избирателей.

«Основными положениями» устанавливался «порог явки» избирателей - выборы признавались не состоявшимися, если в них приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей.

Таким образом, с одной стороны, органам государственной власти субъектов РФ впервые было предоставлено право принимать нормативные правовые акты (положения) о выборах и определять основные характеристики региональных и местных избирательных систем. С другой, в случае выбора субъектом иной избирательной системы, используемой для избрания законодательного органа субъекта (краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), такое решение требовалось согласовать с Центральной избирательной комиссией РФ.

Органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось разработать и принять положения о выборах в представительные органы с учетом «Основных положений». Республики в составе РФ самостоятельно определяли, по какой системе они будут проводить выборы ^{[15, c. 53-57]}.

При этом пунктом 4 Указа № 1723 республикам в составе РФ рекомендовалось осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений вышеназванного Указа.

В то же время, стоит согласиться с А.Е. Постниковым в том, что было не вполне ясно, до какой степени положения о выборах, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, могут расходиться с вышеупомянутыми основными положениями, утвержденными указами Президента РФ» ^{[26, c. 81]}.

В частности, «Основными положениями» предусматривалось проведение выборов только по одномандатным избирательным округам. Вместе с тем в ряде субъектов РФ (включая субъекты - не республики, например, Мурманскую область ^[27]), выборы в 1993 - 1994 годах проходили по двухмандатным и трехмандатным округам.

Позже, в 1996 году, Конституционный Суд РФ выразил свою официальную позицию в отношении установления республикой в составе РФ собственного правового регулирования избирательных отношений при отсутствии принятого федерального законодательного акта по указанному вопросу (в рассматриваемый в статье период выборы в органы законодательной власти субъектов РФ регулировались на федеральном уровне исключительно подзаконными нормативными правовыми актами).

Так, Конституционный Суд РФ отмечает, что регулирование прав и свобод человека и гражданина Конституцией РФ отнесено к ведению РФ (статья 71, пункт «в»), а их защита - к совместному ведению РФ и ее субъектов (статья 72, пункт «б» части 1). Одним из способов такой защиты является законодательное закрепление гарантий реализации гражданами их конституционных прав и свобод, осуществленное, в частности, в Федеральном законе от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ^[2].

Закон «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» был принят 13.10.1994 года, когда федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан не существовало. Такой Федеральный закон был принят Государственной Думой 26.10.1994 года, одобрен Советом Федерации 16.11.1994 года и подписан Президентом РФ 16.12.1994 года.

Отсутствие федерального закона не препятствовало Республике Башкортостан урегулировать порядок выборов депутатов Государственного Собрания собственным законом, что вытекает из природы совместной компетенции РФ и ее субъектов. Однако с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» субъект РФ должен привести свою законодательную базу в соответствие с ним (статья 76, части 2 и 5 Конституции РФ) ^[28].

К иным недостаткам указов Президента РФ можно отнести отсутствие системы гарантий избирательных прав граждан и их ограничение. Так, пассивное избирательное право ограничивалось требованием постоянного проживания на территории соответствующего субъекта; возможностью быть выдвинутым только избирательным объединением и группой избирателей численностью не менее 30 и более 50 граждан; большим процентом сбора подписей (3 - 5%), необходимых для регистрации кандидата (в настоящее время согласно пункту 1 статьи 37 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, составляет 0,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа); отсутствием правового регулирования института наблюдателей.

В то же время, указы Президента РФ создали предпосылки для установления впоследствии «базового», «рамочного» регулирования выборов в субъектах РФ ^{[15, c. 53-57]}.

Несомненно, важную роль в становлении избирательного законодательства субъектов РФ сыграло и принятие всенародным голосованием Конституции РФ 12.12.1993 года ^[1] (Далее - Конституция РФ), которая, как отмечает В.И. Лысенко, в качестве принципа построения правового государства (формирования его органов) и гражданского общества (развития политических партий) закрепила такие институты как референдум и свободные выборы ^{[29, c. 79]}.

Избирательное законодательство субъектов РФ во второй половине 1994 года, а в особенности законодательство республик в составе РФ, в свою очередь, характеризовалось достаточной самостоятельностью и развивалось в соответствии с наиболее общими ориентирами, содержащимися в Конституции РФ и федеральном избирательном законодательстве.

Как отмечают некоторые исследователи, развитие нормотворчества субъектов РФ в сфере регулирования выборов и возникшая на его основе практика выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в указанный период стали отражать не только волю и намерения федеральных органов государственной власти, но и представления руководства субъектов РФ о том, как должны проходить выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления ^{[30, c. 40]}.

В качестве особенности данного этапа развития избирательного законодательства в субъектах РФ можно назвать то, что впервые порядок выборов депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ проводился в соответствии с нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно. Только положения о выборах в Московскую городскую Думу и Московскую областную Думу утверждались указами Президента РФ ^{[31, c. 10-11]}.

Поскольку нормы «Основных положений» носили для республик в составе РФ рекомендательный характер, правовое регулирование выборов в их законодательные (представительные) органы государственной власти в рассматриваемый период имело особую специфику. В частности, в них применялись законы о выборах. В остальных субъектах РФ на базе «Основных положений» принимались положения о выборах, которые в большинстве регионов утверждались главами администраций в связи с отсутствием представительных органов ^{[15, c. 64-65]} (например, постановлением главы администрации Свердловской области от 25.01.1994 № 24 утверждены Временное положение о Свердловской областной Думе, Временное положение о местном самоуправлении в Свердловской области, Временное положение о выборах органов местного самоуправления в Свердловской области и Временное положение о выборах депутатов Свердловской областной Думы) ^[32].

Отличия в конституционно-правовом статусе, в том числе избирательном законодательстве республик в составе РФ, во многом обусловлены рядом особенностей их исторического развития и национального состава.

Республики, находящиеся в составе России, и в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, принятой Верховным Советом РСФСР 12.04.1978, признавались государствами, не обладающими суверенитетом, принимали свои конституции, тогда как остальные субъекты Федерации - края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике - являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих основных законов не имели ^{[21; 33, с. 22 - 26]}.

«Парад суверенитетов» в СССР и провозглашение верховенства законов союзных республик над законодательством СССР запустили процесс строительства «национальных государств» и внутри самой РФ ^{[34, c. 3-6]}. Стали стремительно нарастать центробежные устремления республиканских элит ^{[35, c. 5-15]}. Попытки выхода республик из состава РФ не удались, но возникали сепаратистские настроения, в том числе в Татарстане, Башкирии, Чеченской Республике Ичкерия ^{[34, c. 3-6]}.

Например, в многонациональном Дагестане в указанный период достаточно широкое распространение получили идеи автономизации республик путем образования «Кумыкистана», «Лезгистана» и т.д. Сформировались национальные движения, деятельность наиболее активных из которых - кумыкского «Тенглика», аварского «Народного фронта им. Имама Шамиля», чеченского, лакского движений - не раз ставила республику на грань межэтнических противостояний ^{[36, c. 29-33]}.

Вскоре после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР ^[37], выступая в Татарстане, Президент России Б.Н. Ельцин произнес фразу, получившую самую широкую известность: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Автономии начали принимать собственные декларации о суверенитете ^{[38; 39]}. Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о возможности выхода из состава России (Татарстан, Коми) либо провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия); в некоторых случаях закреплялось верховенство законов субъектов России над федеральными законами (Татарстан). Две республики не употребили в своих декларациях слов «в составе Российской Федерации» (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, а конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией ^{[40, c. 27-31]}.

Всеми республиками в составе РФ, за исключением Татарстана и Чечено-Ингушетии, 31.03.1992 был подписан Федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» ^[41] (далее - Федеративный договор).

Федеративный договор был утверждён Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 10 апреля 1992 года «О Федеративном договоре». Законом РФ от 21.04.1992 № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» ^[42] положения Федеративного договора были включены в действовавшую Конституцию. Данные положения ввели основные принципы федерализма в России, но в то же время закрепили его асимметричность (неравноправие субъектов Федерации), смягченную впоследствии принятием новой Конституции в 1993 году.

В Федеративном договоре и указанных декларациях предусматривалось, что республики в составе РФ являются суверенными государствами. Данная норма вошла впоследствии в конституции республик ^{[43; 44; 45]}.

Статьей 66 принятой 12.12.1993 года Конституции РФ республики были управомочены самостоятельно определять способ принятия конституций, другие же субъекты могут принимать уставы только законодательным органом ^{[33, c. 22-26]}. В части 3 статьи 11 Конституции РФ была заложена возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов не только Конституцией РФ и Федеративным договором, но также «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Различаются и способы принятия основного закона субъектами РФ.

С.М. Шахрай отмечает: «Как один из авторов Конституции 1993 г. могу со всей ответственностью подтвердить, что эту статью мы специально закладывали для Татарстана и Чеченской Республики, которая также отказалась от подписания Федеративного договора».

И эта статья сыграла свою роль. Хотя в республике сохранялись сильные центробежные тенденции, руководство Татарстана, проявив политическую дальновидность и волю, после трех лет сложнейших переговоров подписало 15.02.1994 года Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий ^[46]. Договор стал своего рода «дорожной картой», двигаясь по которой республика постепенно вернулась в общефедеральное конституционное поле. В 1995 - 1996 годы в Татарстане, наконец, прошли выборы депутатов в общефедеральный парламент, в штатном режиме состоялись выборы Президента РФ. Все это де-юре и де-факто означало признание общефедеральной юрисдикции и поставило финальную точку в дискуссиях по поводу «соотношения суверенитетов» РФ и Республики Татарстан ^{[47, c. 2-5]}.

Подобный договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий» подписан 03.08.1994 года и с органами государственной власти Республики Башкортостан ^[48].

Стоит отметить, что после принятия ряда решений Конституционного Суда РФ в 2000 году ^{[49; 50]} положения о суверенитете республик из их конституций были постепенно удалены ^[51].

Вместе с тем, в Конституции РФ (часть 2 статьи 5) до настоящего времени сохранилось упоминание о республиках-государствах в составе России, что, как отмечает орган судебного конституционного контроля, является отражением особенностей их конституционно-правового статуса, связанных с факторами исторического, национального и иного характера ^[49].

Рассмотрим более подробно законодательные акты, регулировавшие проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти республик в составе РФ во второй половине 1994 года на примере республик Башкортостан, Дагестан и Татарстан, в сравнении с рекомендациями, установленными для них указами Президента РФ.

В указанных республиках действовали законы Республики Башкортостан от 13.10.94 № ВС-25/18 «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» ^[52], Республики Татарстан от 29.11.1994 № 2244-XII «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» ^[53], Республики Дагестан от 20.10.1994 «О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан» ^[54].

Государственное Собрание Республики Башкортостан состояло из 194 депутатов, Государственный Совет Республики Татарстан - из 130 народных депутатов, Народное Собрание Республики Дагестан - из 121 депутата.

Позднее, Законом Республики Башкортостан от 21.12.94 № ВС-26/34 «О внесении изменений в статьи 3, 7 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» ^[55] из законодательного акта исключено конкретное число депутатов одной из палат Государственного Собрания Республики Башкортостан - Палаты Представителей.

Таким образом, во всех рассматриваемых субъектах РФ количество депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ превышало максимальную величину, рекомендованную Указом № 1617 (напомним, что предлагалось формировать указанные органы в составе 15 - 50 депутатов, работающих на постоянной основе).

Во всех 3 регионах предусматривалось проведение выборов на основе рекомендуемой «Основными положениями» мажоритарной избирательной системы относительного большинства:

в республиках Дагестан и Татарстан по одномандатным избирательным округам;

в Государственное Собрание Республики Башкортостан: в Палату Представителей - по двухмандатным избирательным округам, в Законодательную Палату - по одномандатным избирательным округам.

В республиках Башкортостан и Татарстан, в отличие от «Основных положений», регламентировалась ситуация, когда несколько кандидатов получили равное количество голосов. В этом случае избранным считался кандидат, зарегистрированный раньше. В Республике Дагестан данный вопрос не регулировался.

В Республике Татарстан депутаты избирались на 5 лет, в Республике Башкортостан и Республике Дагестан - на 4 года. При этом «Основными положениями» рекомендовалось избирать представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта сроком на два года.

В отличие от требований «Основных положений» и законодательства Республики Башкортостан допускалось выдвижение кандидатов в депутаты не только избирательными объединениями и группами избирателей: в Республике Дагестан - также непосредственно избирателями; в Республике Татарстан - также избирательными блоками и непосредственно избирателями путем самовыдвижения.

В поддержку выдвижения кандидата в региональные депутаты в Республике Дагестан требовалось собрать подписи не менее 10 % общего числа избирателей округа, в Республике Башкортостан - 5 %, в Республике Татарстан - 2 %.

Таким образом, требуемое количество собираемых подписей избирателей в Республике Татарстан было ниже минимального, а в Республике Дагестан, наоборот, выше максимального порога, установленного Президентом РФ (3 - 5%).

«Основными положениями» предусматривалось, что численность группы избирателей, которая может быть инициатором выдвижения кандидатов, определяется избирательной комиссией края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, но не может быть менее 30 и более 50 граждан.

При этом в рассматриваемых республиках указанная численность устанавливалась на законодательном уровне в следующих размерах. В Республике Башкортостан и Республике Татарстан предусматривалось, что для выдвижения кандидатов в депутаты собрание избирателей по месту работы (учебы, службы) и месту жительства правомочно, если на нем присутствует не менее 100 избирателей.

В Республике Дагестан действовало правило, согласно которому собрания (конференции) трудовых коллективов, собрания избирателей должны насчитывать не менее 30 человек.

То есть, только в Республике Дагестан устанавливалась численность группы избирателей в пределах, рекомендуемых указом Президента РФ.

В рассматриваемых субъектах РФ устанавливались требования к максимальному числу кандидатов, выдвигаемых группой избирателей и избирательным объединением, что не регламентировалось «Основными положениями»:

в Республике Башкортостан группе избирателей и избирательному объединению разрешалось выдвигать не более двух кандидатов в одном из избирательных округов по выборам депутатов Палаты Представителей и не более одного кандидата в одном из избирательных округов по выборам депутатов Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан;

в Республике Татарстан собранию избирателей по месту работы (учебы, службы) и месту жительства - по избирательному округу не более одного кандидата в народные депутаты, избирательному объединению и избирательному блоку - по одному кандидату в каждом избирательном округе;

в Республике Дагестан собранию трудового коллектива, собранию избирателей по месту жительства - одного кандидата в депутаты; избирательному объединению - не более одного кандидата в каждом из избирательных округов.

На основании статьи 4 «Основных положений» к региональным избирательным объединениям относились:

краевые, областные, городские (в городах федерального значения), окружные отделения общефедеральных партий, политических движений, иных общественных объединений, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции РФ и предусматривает участие в выборах;

региональные партии, политические движения, иные общественные объединения, устав которых зарегистрирован в установленном порядке и предусматривает участие в выборах;

блок указанных общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов.

Наиболее близко к нормам «Основных положений» (региональные) избирательные объединения определялись в Республике Дагестан. Так, под ними понимались республиканские отделения общероссийских партий, политических движений, зарегистрированных Министерством юстиции РФ не позднее дня объявления даты выборов, общереспубликанские партии, политические движения, уставы, которых зарегистрированы Министерством юстиции Республики Дагестан не позднее дня объявления даты выборов, либо блок таких партий, и движений, создаваемый на период проведения выборов. В состав такого блока могли входить и другие общереспубликанские общественные объединения, уставы которых зарегистрированы в Министерстве юстиции Республики Дагестан, если участие в выборах в органы государственной власти предусмотрено в их уставах.

То есть, в отличие от «Основных положений» к региональным избирательным объединениям не относились иные общественные объединения; не требовалось, чтобы устав региональных избирательных объединений предусматривал участие в выборах.

В соответствии с законодательством Республики Башкортостан, в свою очередь, к избирательным объединениям относились не только региональные отделения общефедеральных партий, политических движений, иных общественных объединений, но и отделения, филиалы любых политических партий и движений, иных общественных объединений (организаций), созданных за пределами Республики Башкортостан; кроме того, требовалась регистрация таких отделений и филиалов в Министерстве юстиции Республики Башкортостан, а не регистрация уставов общефедеральных общественных объединений в Министерстве юстиции РФ.

Наибольшую специфику имело определение избирательного объединения в Республике Татарстан, в которой в данное понятие включались партии, профессиональные союзы, республиканские общественные объединения и организации (отделения, филиалы) и создаваемые ими блоки общественных объединений. Общественные объединения должны были быть зарегистрированы Министерством юстиции Республики Татарстан, и их уставы - предусматривать их участие в выборах народных депутатов.

То есть, в данном субъекте РФ отдельно выделялись профессиональные союзы, не упоминались политические движения, а также в качестве видов региональных избирательных объединений не называлась региональные общественные объединения и региональные отделения общефедеральных общественных объединений (устав которых зарегистрирован Министерством юстиции РФ).

В целях обеспечения принципа альтернативной (состязательной) основы проведения выборов законодательством Республики Дагестан воспроизводилась норма «Основных положений», согласно которой, если в период между завершением регистрации кандидатов и днем выборов в избирательном округе останется менее двух кандидатов, выборы в этом избирательном округе откладываются по решению избирательной комиссии края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа на 12 недель для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий в соответствии со сроками, указанными в «Основных положениях».

Законодательство республик Башкортостан и Татарстан, в свою очередь, предусматривало определенную специфику по указанному вопросу. Так, если в избирательном округе после завершения регистрации кандидатов в депутаты и до дня выборов не останется ни одного кандидата в депутаты (в Республике Башкортостан в одномандатном избирательном округе - менее двух, а в двухмандатном избирательном округе - менее трех кандидатов), выборы в этом избирательном округе по решению центральной избирательной комиссии субъекта РФ откладываются и проводятся в сроки, установленные региональным законом (Республика Татарстан), либо определенные избирательной комиссией субъекта РФ (Республика Башкортостан).

Во всех рассматриваемых республиках предусматривалось признание выборов по избирательному округу несостоявшимися, если число действительных бюллетеней составляло менее 35 процентов от числа зарегистрированных по округу избирателей.

При этом согласно «Основным положениям» выборы по избирательному округу признавались несостоявшимися не только, если в выборах приняло участие менее 35 процентов зарегистрированных избирателей, но и если число голосов, поданных в графе «Против всех кандидатов», превышает число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов.

Во всех 3 рассматриваемых республиках в качестве условия реализации права избирать и быть избранным депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ указывалось гражданство соответствующей республики, чего не предусматривалось указами Президента РФ.

Наиболее показателен пример Республики Дагестан, в которой вводилось дополнительной ограничение пассивных избирательных прав граждан, отсутствовавшее в «Основных положениях» и законодательных актах республик Башкортостан и Татарстан, в виде попытки объединить территориальный принцип формирования избирательных округов с национальным и половым, что не позволяло гражданам Республики в полной мере реализовать свои избирательные права.

Так, в целях обеспечения представительства народностей в парламенте в городах и районах с многонациональным составом населения по предложению представительных органов местного самоуправления и местных администраций Центральной избирательной комиссией по выборам в Народное Собрание Республики Дагестан осуществлялось квотирование мест по избирательным округам пропорционально численности населения той или иной национальности, проживающей на данной территории с целью обеспечения представительства 14 народов в парламенте республики ^{[36, c. 32-33]}.

Центральная избирательная комиссия данного субъекта РФ также была вправе в том же порядке определить до 35 округов, по которым будет обеспечено избрание депутатов для работы на профессиональной основе в Народном Собрании Республики Дагестан, в том числе и женщин.

Имелись критики нормы законодательства Республики Дагестан о квотировании мест по избирательным округам пропорционально численности населения той или иной национальности, считавшие, что формирование национально-территориальных избирательных округов нарушает пассивное избирательное право конкретного гражданина, который хочет выдвинуть свою кандидатуру в любом из избирательных округов. После выборов 1999 года эта проблема стала предметом судебных тяжб.

Позднее, стремясь избежать правовых коллизий в будущем, республиканский законодатель в соответствии c Федеральным законом от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» ^[56], позволяющим субъектам РФ предусматривать в своем законодательстве механизмы квотирования мест для представителей тех или иных коренных малочисленных народов, пересмотрел отдельные нормы избирательного законодательства.

Так, Законом Республики Дагестан от 30.11.2002 № 36 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» ^[57] регламентировался механизм обеспечения представительства народов через образование многомандатных (двух, трех, четырех и пяти) округов на территориях смешанного проживания разных народов и квотирования мандатов в этих округах. При этом как минимум один мандат в каждом из многомандатных округов распределялся свободно, то есть на него могли претендовать представители любого другого народа, для которых в данном округе квота не предусматривалась ^{[36, c. 22-23]}.

Впоследствии после принятия Федерального закона от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ^[2] и установления единого, обязательного для всех субъектов РФ независимо от их вида, порядка проведения выборов в региональные законодательные (представительные) органы государственной власти на уровне федерального законодательного акта большая часть норм законов субъектов РФ, отличных от положений федеральных нормативных правовых актов, по приведенным выше вопросам была признана Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству (согласно статье 55 Конституции РФ ограничения прав и свобод человека и гражданина могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства) и, как следствие, изменена.

Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 21.06.1996 № 15-П признаны не соответствующими Конституции РФ (ее статьям 19 (часть 2), 32 (часть 2), 55 (части 2 и 3), 76 (части 2 и 5)) положения Закона Республики Башкортостан от 13.10.94 № ВС-25/18 «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан», согласно которым:

для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5 процентов от общего числа избирателей округа;

для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты в окружную избирательную комиссию представляются протокол (выписка из протокола) общего собрания избирателей и заверенный список не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение кандидата в депутаты, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса, номера и серии паспорта или иного заменяющего его удостоверения личности.

Согласно аргументам Конституционного Суда РФ часть первая статьи 19 Федерального закона от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» определяет, что максимальное количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в депутаты, не может превышать два процента от числа избирателей соответствующего избирательного округа.

Часть первая статьи 20 названного Федерального закона предусматривает, что кандидаты в депутаты регистрируются соответствующей избирательной комиссией по представлению избирательных объединений и избирателей, выдвинувших кандидатов, при наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу; одновременно в избирательную комиссию представляется не менее установленного количества подписей избирателей в поддержку кандидата. Сбор подписей избирателей под заявлением кандидата о его выдвижении, согласно части первой статьи 19 Федерального закона, проводится по месту работы (в том числе в трудовых коллективах), службы, учебы и жительства, а инициатива сбора подписей, согласно части третьей той же статьи, может исходить от любого избирателя (избирателей), т.е. даже от одного.

Таким образом, названные положения Закона Республики Башкортостан от 13.10.94 № ВС-25/18 «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» вводят дополнительные по сравнению с федеральным законом требования, ограничивающие для граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан, предусмотренное статьей 32 (часть 2) Конституции РФ право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Завысив требование к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ при осуществлении ими избирательных прав, что не соответствует также статье 19 (часть 2) Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в том числе, и от места жительства ^[28].

Соответствующая правовая позиция подтверждена и в определении Конституционного Суда РФ от 22.10.1999 № 162-О «По жалобе граждан Зурабова Муссы Алиевича и Оздоева Бейэла Джабраиловича на нарушение их конституционных прав положениями Закона Республики Ингушетия «О выборах депутатов Народного Собрания - Парламента Республики Ингушетия» ^[58].

В 2002 году Конституционный Суд РФ, рассматривая отдельные положения Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан от 29.11.1994 № 2244-XII «О выборах народных депутатов Республики Татарстан», указал, что установление субъектом РФ условий, связанных с наличием гражданства республики, а также с постоянным или преимущественным проживанием на ее территории (или на территории конкретного избирательного округа), означает, что граждане РФ, которые этим условиям не отвечают, данного права лишаются. Однако, по смыслу статьи 32 (часть 2) во взаимосвязи со статьями 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, каждый гражданин РФ обладает на территории РФ правом быть избранным в органы государственной власти, в том числе в органы государственной власти того или иного субъекта РФ на основе принципа равного избирательного права. Отсюда следует, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами РФ должны быть едиными на всей ее территории; субъект же РФ, устанавливая своими нормативными актами расходящиеся с федеральным регулированием дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, нарушает равенство избирательных прав граждан РФ.

В этой связи соответствующие положения законодательства Республики Татарстан были признаны не соответствующими Конституции РФ (ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3)) ^[59].

Имеются и случаи признания норм законов субъектов РФ, устанавливающих вышеуказанные отличия от федеральных нормативных правовых актов, не соответствующими конституциям республик в составе РФ конституционными судами указанных республик.

В частности, постановлением Конституционного Суда Республики Дагестан от 22.01.1999 «По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 11 Закона Республики Дагестан от 30 ноября 1998 года «О выборах депутатов народного собрания Республики Дагестан в связи с запросом депутата народного собрания К.Д. Джамалутдинова и жалобой гражданина Ю.Б. Шахбанова» положения Закона Республики Дагестан от 30.11.1998 № 23 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» ^[60] (аналогичные рассмотренным в статье) о том, что Избирательной комиссией Республики Дагестан могут быть определены женские избирательные округа, признаны не соответствующим Конституции Республики Дагестан, ее статьям 19, 21 (части 1, 2), 32 (части 1, 2).