Актуальные проблемы лицензионного контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Сфера образования на сегодняшний день развивается стремительно, спектр предоставляемых образовательных услуг широк и многообразен. Формы предоставления образовательных услуг также различны. Но далеко не каждая образовательная организация действительно дает качественное образование, и не всегда деятельность многочисленных образовательных центров законна.

Вопрос о законности образовательной деятельности организации возникает порой слишком поздно: если речь идет о дополнительном образовании, то лишь после того, как выясняется невозможность вернуть часть денежных средств, потраченных на обучение, в случае общего или профессионального образования - после государственной итоговой аттестации, в момент выдачи документов государственного образца. Потребитель образовательной услуги узнает, что

«образовательная организация», в которой он сам или его дети обучаются либо уже отучились, не имеет права, по определенным причинам, осуществлять образовательную деятельность, так как отсутствует лицензия на ее осуществление.

В данной работе мною будут рассмотрены актуальные проблемы лицензионного контроля в сфере образования, а именно:

1) Различный подход к толкованию терминов, используемых в нормативных правовых актах, регламентирующих лицензионный контроль, а также отдельных положений данных нормативных правовых актов;

2) Проблемы оценки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при лицензировании образовательной деятельности, в том числе при рассмотрении споров в судах;

3) Споры в отношении квалификации выявленного в рамках лицензионного контроля административного правонарушения;

4) Правовая неопределенность при разграничении полномочий лицензирующих органов.

Лицензирование считается начальным этапом в единой системе деятельности образовательных организаций, выступает первичной, предваряющей образовательную деятельность правовой гарантией качественного образования.

Актуальность исследования института лицензионного контроля в сфере образования обосновывается следующим:

1) уровнем современного общества и тенденциями в социальной политике;

2) недостаточной научно-теоретической разработанностью проблем лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности, необходимостью научно-теоретического осмысления института лицензионного контроля в связи с совершенствованием законодательства;

3) несовершенством правового регулирования данной сферы;

4) необходимостью совершенствования административной деятельности субъектов лицензирования.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности, а предметом - нормы законодательства, предусматривающие соответствующие процедуры, а также практика их применения.

Цель исследования состоит в получении научно обоснованного представления об институте лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности в условиях модернизации системы образования, выявлении проблемных зон данного института.

Для достижения данной цели поставлены и решены следующие задачи:

- системный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих лицензионный контроль в сфере образовательной деятельности;

- изучение развития института лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности;

- правовая характеристика отдельных элементов лицензионного контроля;

- анализ практики правоприменения и спорных ситуаций;

- выработка предложений по совершенствованию системы лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, иные общенаучные методы (анализ, сравнение, моделирование) и частно-научные методы (сравнительно-правовой, анализ документов, экспертный опрос).

Эмпирической базой исследования являются результаты анализа:

- положений нормативных правовых актов;

- экспертного опроса (более 100 руководителей и членов управленческих команд образовательных организаций города Москвы, экспертов в области лицензирования образовательной деятельности и практикующих юристов);

- судебной практики;

- официальных сведений и материалов, размещаемых на сайтах в сети Интернет.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области административного права, образования, контроля и надзора, а также смежных областей научного знания. В частности, были использованы существующие в науке исследования (отдельные аспекты) института лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности.

К числу работ, которые представляют значительный научный интерес и явились основой для написания данной работы, следует отнести научные труды О.В. Гречкиной, Н.А. Гусевой, Жабина Н.А., И.В. Каракчиевой, Н.М. Ладнушкиной, В.Ю. Матвеева, Л.Г. Михайлюк, Д.А. Пашенцева, Е.В. Песеговой, И.М. Реморенко, А.И. Рожкова, Н.А. Рубановой, Т.А. Тибишева, О.Н. Тихонова, Н.В. Толстик, М.К. Топорковой, С.И. Фёклина, Б.М. Фролова, В.В. Чеха, Шилюк Т.О., Т.А. Южаковой и других.

Отдельные вопросы, связанные с лицензионно-разрешительной системой, рассматривались в трудах ученых-юристов: А.Б. Агапова, А.П. Алехин, Е. Глушко, А.В. Гущина, Л.А. Калининой, Г.Ю. Касьяновой, А.Н. Кормалицкого, К.И. Костылевой, Е.А. Лебедевой, Д.В. Осинцева, Е.И. Спектор, М.С. Студеникиной и других исследователей. Однако указанные исследователи главное внимание уделили анализу разрешительной системы в целом, оставив проблемы лицензионного контроля, в том числе в сфере образовательной деятельности, неосвещенными.

Лицензионный контроль в сфере образовательной деятельности является динамично развивающимся институтом, в связи с чем научные материалы по данной теме быстро теряют свою актуальность. Большинство указанных выше работ в значительной мере устарело и не отражает современную действительность.

Лицензионный контроль в сфере образования как относительно новое и активно прогрессирующее социально-правовое явление представляется достаточно интересным для изучения, особенно в настоящее время.

Положения, выносимые на защиту:

1. В действующем законодательстве отсутствует нормативное определение терминов, используемых в нормативных правовых актах, регулирующих лицензионный контроль, в том числе отсутствует определение самого лицензионного контроля, в связи с чем предлагается внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты. В тексте работы дано толкование термина «лицензионный контроль» исходя из практики правоприменения.

2. В тексте работы обосновано, что отсутствие объективных критериев, необходимых для оценки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий, в том числе при рассмотрении споров в судах, требует внесения соответствующих дополнений в нормативные правовые акты.

3. По мнению магистранта, правила квалификации административного правонарушения в части несоблюдения лицензионных требований в сфере образования должны быть разъяснены на уровне Пленума Верховного суда, в связи со слабым разграничением правонарушений и отсутствием четкого перечня критериев для правильной квалификации правонарушений. Данное положение также обосновано в работе.

4. Предложение по разграничению полномочий лицензирующих органов, исключающее возникновение коллизий, имеющихся в настоящее время, включено в перечень предложений по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей лицензионный контроль.

5. Анализ действующего законодательства, судебной и административной практики позволил сформулировать предложения по изменению нормативных правовых актов, при внесении которых существенно снизится, а возможно и исчезнет окончательно правовая неопределенность, а соответственно и нагрузка на лицензирующие и судебные органы.

Теоретическая значимость исследования состоит в системном изучении института лицензионного контроля, научном обосновании и формулировании правил проведения процедур.

Положения и выводы могут использоваться при подготовке предложений по совершенствованию законодательства в сфере лицензионного контроля; для проведения научных исследований по данной и смежным темам.

Практическое значение работы состоит в возможности использования содержащихся выводов и предложений в практической деятельности работников и экспертов лицензирующих органов и организаций, осуществляющих образовательную деятельность и планирующих ее осуществлять; при разработке методических рекомендаций по вопросам лицензионного контроля; при подготовке учебников, лекций, учебных пособий для участников образовательных отношений; в учебном процессе при преподавании курсов «Образовательное право».

Структура и объем работы определяются ее целью и задачами. Магистерская работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографии.



Глава 1. Нормативно-правовые и теоретические основы лицензионного контроля в Российской Федерации

§ 1.1 Нормативно-правовые акты, регламентирующие лицензионный контроль в Российской Федерации

Лицензирование образовательной деятельности относится к полномочиям Российской Федерации, которые могут быть, и переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Лицензирование образовательной деятельности регламентируется нормативными правовыми актами различного уровня: федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации и др.

В 2016 году при осуществлении лицензирования образовательной деятельности органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданное полномочие Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности (далее также - лицензирующие органы субъектов Российской Федерации), руководствовались следующими нормативными правовыми актами федерального законодательства:

1) федеральными законами и кодексами:

Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) (Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ);

Гражданским кодексом Российской Федерации (часть вторая) (Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);

Налоговым кодексом Российской Федерации (часть вторая) (Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ);

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) (далее - КоАП);

Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;

Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне»;

Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»;

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения»;

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»;

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон о предоставлении услуг);

Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Федеральный закон о лицензировании);

Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об образовании);

2) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации:

постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»; постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г.

№ 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2012 г. № 722 «Об утверждении Правил предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» (далее - Положение о Рособрнадзоре);

постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» (далее - Положение о лицензировании образовательной деятельности);

постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2014 г. № 559 «Об утверждении Правил включения юридических лиц в реестр экспертных организаций»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю»;

3) ведомственными нормативными правовыми актами:

приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (зарегистрирован Минюстом России 13 мая 2009 г., регистрационный № 13915);

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 464 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования»;

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам»;

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 декабря 2013 г. № 1320 «Об утверждении формы лицензии на осуществление образовательной деятельности, формы приложения к лицензии на осуществление образовательной деятельности и технических требований к указанным документам» (зарегистрирован Минюстом России 16 января 2014 г., регистрационный № 31031);

приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 18 апреля 2014 г. № 536 «Об утверждении формы заявления о предоставлении временной лицензии на осуществление образовательной деятельности, а также перечня документов, прилагаемых к нему» (зарегистрирован Минюстом России 20 мая 2014 г., регистрационный № 32339);

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 5 июня 2014 г. № 632 «Об установлении соответствия профессий и специальностей среднего профессионального образования, перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.10.2013 № 1199, профессиям начального профессионального образования, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28.09.2009 № 354, и специальностям среднего профессионального образования, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28.09.2009 № 355»;

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 ноября 2014 г. № 1517 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности» (зарегистрирован Минюстом России 11 марта 2015 г., регистрационный № 36401); приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 12 марта 2015 г. № 279 «Об утверждении форм документов, используемых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в процессе лицензирования образовательной деятельности» (зарегистрирован Минюстом России 30 апреля 2015 г., регистрационный № 37077);

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 марта 2015 г. № 244 «Об утверждении Административного регламента предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности» (зарегистрирован Минюстом России 14 июля 2015 г., регистрационный № 38014).

Помимо федерального законодательства деятельность лицензирующих органов субъектов Российской Федерации была регламентирована 63 законами субъектов Российской Федерации, 200 нормативными правовыми актами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (в том числе административными регламентами) и 512 нормативными правовыми актами лицензирующих органов.

§ 1.2 Лицензионный контроль. Понятие и признаки

Одной из основ конституционного строя в Российской Федерации является свобода экономической деятельности, об этом гласит статья 8 Конституции Российской Федерации. Сходные положения содержит и статья 34, провозглашающая свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Однако это не означает безграничной свободы и бесконтрольной реализации предоставленных прав. Законом определен перечень видов деятельности, которыми юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

При этом выдачу таких разрешений отдельным юридическим лицам можно рассматривать как правомерное ограничение прав и свобод юридических лиц, так как лицензирование определенных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Данное положение соотносится со статьей 55 Конституции.

Согласно статье 3 Федерального закона о лицензировании, в которой дается легальное определение, лицензирование - это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензирование следует рассматривать как составную часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления). Оно представляет собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования. Являясь составной частью разрешительной системы, лицензирование в общих чертах повторяет ее целевое предназначение, связанное с непосредственным обеспечением государственно-правового порядка, прежде всего в сфере экономики.

Одни авторы рассматривают институт лицензирования в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят его к административной деятельности. Д.В. Осинцев, например, под лицензионно-разрешительной системой рассматривает самостоятельное направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом порядке сочетания способов правового регулирования и средств административно-правового воздействия, определяющих порядок правоприобретения, правореализации и прекращения правообладания специальным административно-правовым статусом.

Сущность этого государственного управленческого института состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься отдельными видами деятельности, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями.

Другие авторы рассматривают лицензирование в качестве элемента содержания правоспособности юридического лица.

Согласно пункта 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а созданным оно считается с момента его государственной регистрации (пункт 2 статьи 50 ГК РФ).

Одним из элементов содержания правоспособности юридического лица является право на осуществление определенных видов деятельности. Реализация права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, возможна только с момента получения лицензии или в указанные в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (абзац 2 пункта 3 статьи 49 ГК РФ).

Лицензирование, как деятельность по выдаче специального разрешения на ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами действительно может содержать элементы административно-правовых отношений.

Однако определение видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, относится к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.

По мнению Е.В. Песеговой, институт лицензирования выступает в качестве многофункционального института (является точкой отсчета возникновения у субъекта реального права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, и формой государственного контроля за осуществлением деятельности, представляющей потенциальную опасность для окружающих). Данная многофункциональность позволяет сделать вывод о междисциплинарном характере института лицензирования.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что лицензирование является важным инструментом для осуществления государством контроля за деятельностью, которая является потенциально опасной для общества.

Важность вопросов, касающихся лицензирования и актуальность их рассмотрения для современного правового государства не вызывает сомнения.

Важным является вопрос определения границ такого рода контроля со стороны власти.

В статье 4 Федерального закона о лицензировании указаны основные принципы осуществления лицензирования. Данные принципы характеризуют систему лицензирования в Российской Федерации и указывают на пределы вмешательства государства.

Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами - так гласит часть 3 статьи 49 ГК РФ.

Режим лицензирования, представляя собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который наиболее юридически полно проработан в отличие от иных средств разрешительных режимов, является ограничителем свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан и общества в целом, а также публичных интересов государства. Такое мнение высказывает в своей книге "Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование" Е.И. Спектор, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, специалист в области административного права.

При этом в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «лицензионный контроль». Федеральный закон о лицензировании в статье 3 среди основных понятий, используемых в законе, не дает определения лицензионному контролю, что является первой из проблем лицензионного контроля, которая будет рассмотрена в настоящей научно- исследовательской работе.

Федеральным законом о лицензировании не приводится четкой формулировки лицензионного контроля, лишь установлено, что лицензионный контроль на ряду с другими процедурами входит в понятие «лицензирование», и что к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Рубанова Н.В. предлагает рассматривать «лицензионный контроль» как одну из разновидностей управленческого контроля в виде деятельности лицензирующих органов, направленного на выявление допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий.

В других научных статьях указанным автором лицензионный контроль рассматривается в качестве административно-правовой процедуры, направленной на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящей из следующих стадий: получение контролирующим субъектом необходимой информации, правовой квалификации и принятие решения о применении принудительных мер к лицензиату.

Багандовым А.Б. лицензионный контроль рассматривается как основанная на законе деятельность лицензирующих органов, направленная на выявление допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 174 в свое время содержало признаки лицензионного контроля в сфере образования, отчасти восполняя законодательный пробел понимания термина «лицензионный контроль». Мероприятия по лицензионному контролю проводились с целью анализа и экспертизы документов и материалов, характеризующих деятельность организации, средств обеспечения образовательного процесса, а также анализа использования в образовательном процессе объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности (зданий, строений, сооружений, помещений и территорий), учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов и средств обеспечения образовательного процесса.

Из данной формулировки можно было сделать вывод о том, что целями (признаками) лицензионного контроля являются:

- установление факта выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий;

- соблюдение лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности.

Н. А. Рубанова отмечает, что законодательный пробел до настоящего времени не восполнен ни в Федеральном законе о лицензировании, ни в Федеральном законе об образовании, ни в иных нормативных правовых актах.

Предпринятая Правительством России попытка сформулировать термин «лицензионный контроль» в постановлении от 16 марта 2011 г. № 174 не является успешной, так как не отражает суть контроля, его содержание, методы контроля, а снова ограничивается перечислением целей лицензионного контроля.

Анализ научных источников и нормативных правовых актов, в том числе и на региональном уровне, показал, что понятие «лицензионный контроль» в настоящее время не сформулировано.

Скудность формулировок «лицензионного контроля» в ведомственном нормотворчестве способствует формированию негативной административной и судебной практики, необоснованно сужает правомочия лицензиата и расширяет компетенцию органов лицензионного контроля.

Н.В. Рубанова предлагает следующее определение лицензионного контроля в сфере образования: разновидность управленческого контроля в сфере образования, которая проводится уполномоченным органом исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации за контролем в сфере образования в отношении лицензиата и заключается в проверке соответствия достигнутых результатов в области лицензирования заданным параметрам осуществления образовательной деятельности в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и выявления допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий».

Под лицензионным контролем указанным выше автором понимается контроль выполнения лицензионных требований и (или) условий, осуществляемый уполномоченными лицензирующими органами.

Поскольку лицензионный контроль является один из видов контроля, документом, регулирующим общий порядок организации и осуществления контроля, в том числе и лицензионного контроля, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако в ст. 1 данного Закона предусмотрено, что особенности лицензирования образовательной деятельности в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами.

Лицензионные требования и условия установлены Положением о лицензировании образовательной деятельности.

Следует отметить, что в статье 5 Федерального закона о лицензировании к полномочиям лицензирующих органов относится осуществление контроля за соискателями лицензий и лицензиатами. Вместе с тем, в статье 19 Федерального закона о лицензировании, где установлен порядок организации и осуществления лицензионного контроля, предусмотрена обязанность лицензирующих органов проводить проверки. Также в статье 7 Федерального закона о лицензировании определено, что к правам должностных лиц лицензирующих органов относится право проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов.

Несмотря на пробелы теоретического характера в части лицензионного контроля, лицензирующие органы субъектов Российской Федерации осуществляют лицензионный контроль в виде плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок.

К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля в виде проверок, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Федеральным законом о лицензировании.

Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, при переоформлении лицензии.

Предметом лицензионного контроля в отношении лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Предметом лицензионного контроля в отношении соискателя лицензии являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям частей 1 и 3 статьи 13 и части 3 статьи 18 Федерального закона о лицензировании и сведениям о соискателе лицензии или лицензиате, содержащимся в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах, а также состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

Как показывает практика термин «лицензионный контроль» чаще всего воспринимается как контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности. А установление соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям при намерении осуществлять образовательную деятельность или лицензиата при намерении осуществлять образовательную деятельность по новому адресу или филиалу либо по реализации новых образовательных услуг, не указанных в лицензии - это своего рода предварительный лицензионный контроль.

Таким образом, можно сформулировать следующее определение термина «лицензионный контроль»: одна из функций лицензирования, включающая в себя процедуры установления соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям при намерении осуществлять образовательную деятельность или лицензиата при намерении осуществлять образовательную деятельность по новому адресу или филиалу либо по реализации новых образовательных услуг, не указанных в лицензии и контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности.

На мой взгляд, такая трактовка наиболее полно отражает сущность лицензионного контроля.

При этом в целях исключения практики применения различных формулировок считаю целесообразным дополнение статьи 3 Федерального закона о лицензировании соответствующим понятием.

§ 1.3 Лицензионные требования и условия

Согласно пункту 7 статьи 3 Федерального закона о лицензировании лицензионные требования - это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

В сфере образования лицензионные требования установлены Положением о лицензировании образовательной деятельности.

Перечень лицензионных требований, предъявляемых к соискателям лицензии и к лицензиатам имеет отличия. Также набор требований изменяется в зависимости от типа организации и ее деятельности.

Ниже приведена сравнительная таблица лицензионных требований, учитывающая особенности, установленные Положением о лицензировании образовательной деятельности.

Сравнительная таблица лицензионных требований, учитывающая особенности, установленные Положением о лицензировании образовательной деятельности

Таблица 1

№ п/п

требование, установленное Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности»

Лицензионные требования предъявляется к соискателю лицензии на осуществление образовательной деятельности

Лицензионные требования предъявляется к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности

не зависимо от типа организации и (или) заявленных намерений

образовательной организации

профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения

при намерении реализовывать образовательные программы с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий

при намерении реализовывать профессиональные образовательные программы, основные программы профессионального обучения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну

при намерении реализовывать профессиональные образовательные программы медицинского образования и фармацевтического образования

при намерении реализовывать программы профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительные профессиональные программы руководителей частных охранных организаций

при намерении реализовывать образовательные программы подготовки водителей автомототранспортных средств

не зависимо от типа организации и (или) заявленных намерений

образовательной организации

профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения

при реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий

при реализации профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения, содержащих сведения, составляющие государственную тайну

при реализации профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования

при реализации программ профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительных профессиональных программ руководителей частных охранных организаций

при реализации образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств

организации, осуществляющей образовательную деятельность по реализации образовательных программ высшего образования и дополнительных профессиональных программ

при реализации образовательных программ с использованием сетевой формы реализации образовательных программ

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

1

наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

2

наличие материально- технического обеспечения образовательной деятельности,

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами

3

наличие разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со статьей 12 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

4

наличие в соответствии с пунктом 2 статьи 40 Федерального закона "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" санитарно- эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений,

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности, учитывающего в том числе требования статьи 17 Федерального закона "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения", а также статьи 41 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"

5

наличие у образовательной организации безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, с учетом соответствующих требований, установленных в федеральных государственных образовательных

+

+

стандартах, федеральных государственных требованиях и (или) образовательных стандартах, в соответствии с частью 6 статьи 28 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"

6

наличие у профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в соответствии со статьей 79 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации

+

+

+

+

9

наличие условий для практической подготовки обучающихся, обеспечивающейся путем их участия в осуществлении медицинской деятельности или фармацевтической деятельности, в соответствии с частью 4 статьи 82 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" - для образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования

+

+

10

соответствие требованиям статьи 15.2 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" - для организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительным профессиональным программам руководителей частных

+

+

охранных организаций

11

наличие согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, а также ее заключения о соответствии учебно- материальной базы установленным требованиям - для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств в соответствии с частью 1 статьи 16, частью 1 статьи 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» и Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»

+

+

12

наличие в штате лицензиата или привлечение им на ином законном основании педагогических работников, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией, имеющих стаж работы, необходимый для осуществления образовательной деятельности по реализуемым образовательным программам, и соответствующих требованиям статьи 46 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", а также требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, федеральным государственным требованиям и (или) образовательным стандартам

+

+

+

+

+

+

+

+

+

13

наличие печатных и (или) электронных образовательных и информационных ресурсов по реализуемым в соответствии с лицензией образовательным

+

+

+

+

+

+

+

+

+

программам, соответствующих требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, федеральным государственным требованиям и (или) образовательным стандартам, в соответствии со статьей 18 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"

14

наличие в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ высшего образования и дополнительных профессиональных программ, научных работников в соответствии со статьей 50 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"

+

15

наличие договора, заключенного между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, о сетевой форме реализации образовательных

+

Размещено на http://www.allbest.ru/

Из данных таблицы 1 видно, как различается перечень лицензионных требований в зависимости от типа организации, ее намерений и от наличия у нее лицензии. Можно выделить перечень лицензионных требований, предъявляемый ко всем типам организаций, не зависимо от их намерений (далее - минимальные лицензионные требования). Но даже минимальные лицензионные требования для организаций, которые еще не имеют лицензии, отличаются от минимальных лицензионных требований для организаций, которые уже осуществляют образовательную деятельность на основании лицензии.

Также к минимальным лицензионным требованиям добавляются дополнительные (специальные) лицензионные требования в зависимости от типа организации (образовательная/профессиональная/осуществляющая обучение, и д.р.) и от того, какие образовательные услуги намерена или уже осуществляет организация (медицинские и фармацевтические программы / программы подготовки водителей / программы профессионального обучения, и др.).

Установление соответствия лицензиата лицензионным требованиям, предусмотренным пунктами 4 - 7 Положения, является предметом документарной и внеплановой выездной проверок, предусмотренных процедурой предоставления и переоформления лицензии, установленной статьями 13 и 18 Федерального закона о лицензировании, а соблюдения лицензиатами данных требований - предметом лицензионного контроля.

При осуществлении образовательной деятельности каждый лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия. Так, усложняя или упрощая лицензионные требования, государство может воздействовать на лицензиатов, на их численность или порядок осуществляемой ими деятельности.

Второй проблемой, которая будет рассмотрена в данной работе является отсутствие объективных критериев, необходимых для оценки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий, в том числе при рассмотрении споров в судах.

Так согласно подпункту «и» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, одним из лицензионных требований, предъявляемым к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности, является наличие у профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в соответствии со с т а т ь ё й 7 9 Федерального за- кона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Исключений и особенностей применения данного лицензионного требования в отношении профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования, организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, реализующих образовательные программы, которые предусматривают отсутствие у студентов медицинских противопоказаний для обучения по данным программам, вышеуказанными нормативными правовыми актами не предусмотрено.



Глава 2. Проблемы правоприменения при осуществлении лицензионного контроля.

§ 2.1 Разграничение полномочий лицензирующих органов

В соответствии со статьей 7 Федерального закона об образовании одним из полномочий Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации является лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона), в том числе осуществление лицензионного контроля.

Указанная норма позволяет сделать вывод, что к полномочиям лицензирующего органа субъекта РФ отнесено лицензирование образовательной деятельности и осуществление лицензионного контроля соискателей лицензии, заявляющих осуществление образовательной деятельности на территории соответствующего субъекта, а лицензирование образовательной деятельности соискателей лицензии, не заявляющих осуществление образовательной деятельности на территории соответствующего субъекта к полномочиям лицензирующего органа субъекта РФ не отнесено. Данная позиция поддержана судебными органами.

При этом Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор) придерживается иной позиции. В письмах от 1 апреля 2016 г. № Ли-2967/05-2257, от 25 апреля 2016 г. № Га-4265/05-2951 и от 4 мая 2016 г. № 01-51-1190/05-3223 указано, что к полномочиям лицензирующего органа субъекта Российской Федерации отнесено лицензирование образовательной деятельности соискателей лицензии, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта. Указанное мнение Рособрнадзора является ярким примером «правовой традиции», формировавшейся на протяжении 20 лет в Законе РФ № 3266-1 «Об образовании», на смену которому 29 декабря 2012 г. пришел Федеральный закон об образовании, изменивший ключевой критерий определения полномочий по лицензированию образовательной деятельности с места регистрации соискателя лицензии на место осуществления образовательной деятельности.

Ссылаясь на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 10 января 2012 г. № 03-02-07/1-8, Рособрнадзор делает следующее заключение: осуществление образовательным учреждением образовательной деятельности на территории иного субъекта Российской Федерации (отличного от места государственной регистрации) возможно только посредством создания на данной территории филиала; государственная услуга по лицензированию образовательной деятельности предоставляется лицензирующим органом того субъекта Российской Федерации, на территории которого организация зарегистрирована и осуществляет образовательную деятельность.

Аналогичная позиция изложена также в письмах Рособрнадзора от 29 февраля 2016 г. № 01-51-4/11-109 и от 11 апреля 2016 г. № 06-58-556/06-947 и др.

Анализ официальных документов Рособрнадзора позволяет сделать вывод о том, что участие в гражданском обороте с целью осуществления образовательной деятельности по адресу, не совпадающему с адресом государственной регистрации, возможно исключительно посредством осуществления лицензируемого вида деятельности в филиале, и для получения лицензии на осуществление образовательной деятельности соискатель лицензии должен заявить о намерении осуществлять образовательную деятельность в том субъекте Российской Федерации, на территории которого он зарегистрирован и совместно с этим вправе дополнительно заявить о намерении осуществлять образовательную деятельность в филиале.

...