Актуальные проблемы лицензионного контроля

При этом Департамент образования города Москвы и Комитет по образованию Санкт-Петербурга придерживаются позиции, что в соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона об образовании к полномочию лицензирующего органа субъекта Российской Федерации относится лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории данного субъекта Российской Федерации.

Другие субъекты Российской Федерации придерживаются позиции Рособрнадзора, согласно которой к полномочию лицензирующего органа субъекта Российской Федерации относится лицензирование образовательной деятельности организаций, зарегистрированных на территории данного субъекта Российской Федерации.

Данное несовершенство нормативной базы по настоящее время является предметом споров между лицензирующими органами различного уровня и требует внесения соответствующих изменений на уровне законодательства.

Устранить данную коллизию возможно путем изложения пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона об образовании в следующей редакции:

"2) лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона);".

§ 2.2 Практика осуществления лицензионного контроля

Согласно Докладу о лицензировании образовательной деятельности в 2016 году, размещенному Рособрнадзором на своем официальном сайте, в 2016 году лицензирующими органами субъектов Российской Федерации чаще всего составлялись протоколы об административных нарушениях:

по части 2 статьи 19.20 КоАП (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна));

по части 3 статьи 19.20 КоАП (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна)).

Наиболее распространенными нарушениями, вызвавшими назначение административных наказаний, приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии, являются:

нарушение подпункта «а» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, в части наличия на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам;

нарушение подпункта «б» пункта 6 Положением о лицензировании образовательной деятельности в части наличия материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, федеральными государственными требованиями и (или) образовательными стандартами;

нарушение подпункта «в» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия условий для охраны здоровья обучающихся в соответствии со статьями 37 и 41 Федерального закона об образовании;

нарушение подпункта «г» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со статьей 12 Федерального закона об образовании;

нарушение подпункта «д» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия педагогических работников, заключивших с лицензиатом трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией, имеющих стаж работы, необходимый для осуществления образовательной деятельности по реализуемым образовательным программам, и соответствующих требованиям статьи 46 Федерального закона об образовании, а также требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, федеральным государственным требованиям и (или) образовательным стандартам;

нарушение подпункта «ж» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности, в соответствии с пунктом 2 статьи 40 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

нарушение подпункта «е» пункта 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, а также ее заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям - для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств в соответствии с частью 1 статьи 16, частью 1 статьи 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» и Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»;

нарушения подпункта «и» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части отсутствия у профессиональной образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в соответствии со статьей 79 Федерального закона об образовании;

ведение лицензиатом образовательной деятельности по новым фактическим адресам, отсутствующим в приложении к лицензии согласно части 3 статьи 19.20 КоАП;

невыполнение в установленный срок предписания об устранении нарушений законодательства (статья 19.5 КоАП).

В практике возникают вопросы о том, являются ли некоторые документы подтверждением выполнения лицензионных требований. Так например, является неоднозначной ситуация с предоставлением в лицензирующий орган договоров возмездного пользования объектом, абонентских договоров на оказание услуг в качестве подтверждающих нахождение зданий (сооружений, помещений) на законном основании.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются:

акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;

договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки;

акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;

иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения;

иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.

Договор безвозмездного пользования недвижимым имуществом или абонентские договоры на оказание услуг, в том числе заключенные на неопределенный срок или на срок более одного года, не подлежит обязательной государственной регистрации. Исключение составляет договор безвозмездного пользования (ссуды) объектом культурного наследия, который подлежит государственной регистрации (п. 2 ст. 609, п. 3 ст. 689 ГК РФ, пункты 1 и 4 ст. 26 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Договор безвозмездного пользования недвижимым имуществом, оформленный в соответствии с требованиями гражданского законодательства, подтверждает законность нахождения зданий (сооружений, помещений), в том числе у соискателя лицензии и (или) лицензиата.

Также встречаются случаи неверного толкования норм закона самими образовательными организациями, которые относят смену адресов мест осуществления образовательной деятельности к формальному переоформлению лицензии и не признают ведение образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии, подпадающим под состава правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 19.20 КоАП. Некоторые образовательные организации не согласны с тем, что контролирующие органы относят к грубым нарушениям лицензионных требований заключение ими договоров, в которых не указано помещение, передаваемое в пользование, то есть предоставление им свободных на дату проведения занятий кабинетов.

Кроме того, часто возникают споры, связанные с квалификацией нарушений при осуществлении образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии. Одни суды относят данное нарушение к части 1 статьи 19.20 КоАП, а другие к части 2 той же статьи.

73 лицензирующими органами субъектов Российской Федерации (85,9% от общего числа субъектов Российской Федерации) в 2016 году были выявлены нарушения, приведшие к назначению административных наказаний, приостановлению действия лицензии и аннулированию лицензии.

Есть проблемы в понимании законодательства и его применения на практике. Организация, имеющая лицензию на осуществление образовательной деятельности, должна самостоятельно обеспечивать соблюдение принципов законности при осуществлении указанной в лицензии деятельности.

Как отмечает Рособрнадзор, Административный регламент предоставления государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности, принятый на уровне Российской Федерации в 2015 году, упорядочил действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении данной государственной услуги в целом, и исключил возможность широкого толкования требований Федерального закона о лицензировании в части лицензионного контроля.

Рособрнадзор отмечает уменьшение количества грубых нарушений лицензионных требований, выявленных по результатам проверок лицензиатов. Зафиксировано снижение количества случаев приостановления действия лицензий за нарушение лицензионных требований: в 2016 году - 83, в 2015 году - 115, в 2014 году - 140. Это свидетельствует о повышении качества разъяснительной работы по предотвращению нарушений лицензионных требований с одновременной тенденцией понимания лицензиатами неотвратимости наказания в случае выявления грубых нарушений и неисполнения предписаний после истечения срока, установленного в них.

В субъектах Российской Федерации совершенствуется деятельность по применению административного права при определении мер ограничительного и предупредительного характера, направленных на профилактику и (или) устранение причин и последствий выявленных нарушений и недостатков в ходе проведения мероприятий по лицензионному контролю.

Вместе с тем, лицензирующие органы субъектов Российской Федерации в своих докладах отмечают, что в связи с недостаточностью нормативно-правовой основы для проведения лицензирования образовательной деятельности, такой как отсутствие методических рекомендаций законодателя; противоречие или несогласованность положений законодательств смежных сфер; и т.д. требуется внесение изменений в действующие нормативные правовые акты или разработка и утверждение подзаконных нормативных правовых актов.

На практике лицензирующие органы сталкиваются с проблемой правильной квалификации выявленного административного правонарушения в связи с наличием двух схожих деяний:

- осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна) (часть 1 статьи 19.20 КоАП);

- осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (часть 2 статьи 14.1 КоАП).

Необходимо отметить, что ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) не предусмотрена статьей 14.1 КоАП РФ. Данное правонарушение рассматривается в соответствии с положениями статьи 19.20 КоАП РФ.

Объективная сторона изучаемых административных правонарушений, предусмотренных частью1 статьи 19.20 и частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, предусматривает совершение активных действий, направленных на извлечение прибыли или не связанных с извлечением прибыли. Разграничение административных правонарушений осуществляется по признакам объективной стороны.

Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями (пункт 1 статьи 2 ГК РФ).

При решении вопроса о наличии в действиях лица признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, необходимо исходить из того, что в соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 49 ГК РФ право осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение специального разрешения (лицензии), возникает с момента получения разрешения (лицензии) или в указанный в нем срок и прекращается по истечении срока его действия (если не предусмотрено иное), а также в случаях приостановления или аннулирования разрешения (лицензии).

В тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

При наличии признаков предпринимательской деятельности коммерческие юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность при отсутствии лицензии, привлекаются к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

При отсутствии признаков предпринимательской деятельности коммерческие юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность при отсутствии лицензии, привлекаются к административной ответственности по части 1 статьи 19.20 КоАП РФ.

Так в 2015 году Арбитражным судом Западно-Сибирского округа было установлено, что ведение организацией образовательной деятельности с нарушением лицензионных требований неверно квалифицированы арбитражным судом и апелляционным арбитражным судом по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, в нарушение требований или условий лицензии установлена части 2 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Также встречаются случаи неверного толкования норм закона самими образовательными организациями, которые относят смену адресов мест осуществления образовательной деятельности к формальному переоформлению лицензии и не признают ведение образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии, подпадающим подсостава правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Некоторые образовательные организации не согласны с тем, что контролирующие органы относят к грубым нарушениям лицензионных требований заключение ими договоров, в которых не указано помещение, передаваемое в пользование, то есть предоставление им свободных на дату проведения занятий кабинетов.

Кроме того, часто возникают споры, связанные с квалификацией нарушений при осуществлении образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии. Одни суды относят данное нарушение к части 1 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а другие к части 2 той же статьи.

В соответствии с п. 3 ч. 12 ст. 91 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» при наличии у лицензиата неисполненного предписания, лицензирующий орган принимает решение о возврате заявления.

При этом встречаются случаи, когда в предписании лицензиату указано на необходимость осуществить определенные лицензионные мероприятия (дополнить приложение к лицензии сведениями о новых образовательных программах или о новом адресе места осуществления образовательной деятельности).

В этом случае, единственным возможным способом исполнения предписания является прекращение деятельности, нарушающей лицензионные требования и только осле этого возможно обращение в лицензирующий орган для внесения соответствующих изменений и переоформления лицензии.

лицензионный контроль образовательный требование

§ 2.3 Проблемы оценки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при лицензировании образовательной деятельности

Помимо правовой коллизии с определением полномочий лицензирующих органов и несовершенством нормативного правового регулирования лицензирования образовательной деятельности, среди исследователей отрасли образовательного права проявляется недопонимание содержания и правовой сущности проверок, проводимых в рамках широко используемого понятия «лицензионный контроль в сфере образования». Можно выделить два различных вида проверок:

контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности (лицензионный контроль в классическом понимании);

установление соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям при намерении осуществлять образовательную деятельность или лицензиата при намерении осуществлять образовательную деятельность по новому адресу или филиалу либо по реализации новых образовательных услуг, не указанных в лицензии (так называемый предварительный лицензионный контроль).

Данные проверки имеют разные правовые основания для проведения и юридические последствия.

Данную проблему описывает Т.Б. Куликова, младший научный сотрудник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Она раскрывает проблематику двойственности правовой сущности лицензионного контроля в сфере образования, включающего в себя две самостоятельные административные процедуры предварительного лицензионного контроля и контроля соблюдения лицензионных требований в текущей деятельности образовательных организаций. Указанные процедуры имеют различную правовую природу, собственное нормативное регулирование и влекут различные правовые последствия, в связи с чем, автором делается вывод о необходимости их разграничения и выстраивания вокруг этих понятий четкой системы законодательства и адекватной правоприменительной практики.

По мнению Т.Б. Куликовой, основные положения относимых нормативных правовых актов, увязанные с реальными современными процессами, позволяют сделать вывод, что в понятие лицензионного контроля входят две самостоятельные административные процедуры предлицензионный контроль соответствия лицензиата лицензионным требованиям проводящийся с целью принять решение о выдаче/отказе в выдаче лицензии на ведение образовательной деятельности, а также контроль соблюдения лицензионных требований в текущей образовательной деятельности организации. Указанные административные процедуры имеют различную правовую природу, собственное нормативное регулирование и влекут различные правовые последствия. В обозначенном контексте актуальными становятся вопросы о целесообразности их объединения единым понятием «лицензионный контроль» и необходимости отграничения от понятия федерального государственного надзора за соблюдением законодательства в сфере образования. Разрешение этой непростой проблематики будет иметь значение для оптимизации деятельности соответствующей федеральной службы действующей в сфере образования.

Феклин С.И. также рассматривал понятия «контроль» и «надзор» как отличные понятия, в том числе в контексте государственной регламентации образовательной деятельности.

Функции по лицензированию образовательной деятельности, в том числе контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, закреплены за Рособрнадзором (пп. 5.9. Положения о Рособрнадзоре). Формой оценки соответствия предъявляемым требованиям является проверка как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю.

Проверка в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, (предлицензионный контроль) проводится по правилам, предусмотренным Федеральным законом о лицензировании и конкретизированным в соответствующем административном регламенте. Предметом проверки является соблюдение требований, предусмотренных Положением о лицензировании образовательной деятельности.

Проверки организуются в соответствии с положениями Закона о контроле (надзоре).

К проведению проверок могут быть привлечены эксперты, отвечающие специальным квалификационным требованиям. Правовым последствием осуществления процедур предлицензионного контроля является принятие решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии на осуществление образовательной деятельности.

Так согласно Докладу Рособрнадзора о лицензировании образовательной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования в 2016 году количество отказов в предоставлении лицензии составило - 141 из 5688 рассмотренных заявлений или 2,5%, количество отказов в переоформлении лицензии - 391 из 42696 рассмотренных заявлений или 0,9%.

В предварительном лицензионном контроле как административной процедуре отсутствует проверка целесообразности принятых решений и осуществленных действий (бездействия), нет вмешательства в оперативно- хозяйственную деятельность проверяемых объектов и возможности привлечения к дисциплинарной ответственности по результатам контрольных мероприятий.

Правовые последствия такого лицензионного контроля не носят карательного характера, присущего юридической ответственности. На этапе предварительного лицензионного контроля обязанность соблюдения требовании еще не наступила, основа для их выполнения должна быть признана добровольной. Следовательно, административная ответственность при нарушении лицензионных требований в рамках такой контрольной деятельности не наступает. Нельзя также утверждать, что объекты предлицензионного контроля -- организации, осуществляющие образовательную деятельность находятся в ведомственной подчиненности лицензирующего органа в то время как перечисленные признаки являются неотъемлемыми атрибутами контрольной деятельности.

Употребление термина «лицензионный контроль» в отношении предлицензионного контроля не в полной мере соответствует сложившейся теории административного права.

Административная процедура контроля соблюдения лицензионных требований при осуществлении образовательной деятельности имеет отличную от предлицензионного контроля природу и регламентацию. Основания его проведения, согласно Положению о лицензировании, закреплены в Законе о контроле (надзоре), применяемом с учетом особенностей, установленных Федеральным законом о лицензировании и статьей 93 Федерального закона об образовании (п. 21). Согласно распределению функционала внутри Рособрнадзора лицензионный контроль осуществления образовательной деятельности закреплен за Управлением надзора и контроля за организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Эксперты, привлекаемые к такого рода проверкам, должны отвечать квалификационным требованиям, установленным на уровне приказа Рособрнадзора и отличным от требований, предусмотренных Приказом Минобрнауки России от 05.02.2013 № 65.

Процедурные аспекты текущего лицензионного контроля не имеют «четкой» правовой регламентации. Перечень административных процедур в рамках лицензирования образовательной деятельности, закрепленных в административном регламенте, не включает в себя процедур лицензионного контроля. Существующие в указанной сфере Методические рекомендации по организации и проведению контроля за соблюдением лицензиатом требовании и условий при осуществлении образовательной деятельности не имеют правовой природы (утверждены Письмом Рособрнадзора от 23 декабря 2011 г. № 05-4806) и противоречат действующему законодательству. Анализ нормативной базы позволяет сделать вывод о том, что правовыми последствиями текущего лицензионного контроля, в случае выявления нарушений лицензионных требований являются такие значительные для существования образовательных организаций меры, как выдача предписания об устранении нарушений (п, 3 ч. 1 ст, 7 Закона о лицензировании), а также процедура возможного приостановления действия и аннулирования лицензии на осуществление образовательной деятельности (ст. 20 указанного Закона). Перечисленные признаки -- проверка исключительно законности‚ действий объекта, возможность привлечения к административной ответственности виновных лиц, пресечение правонарушений посредством выдачи соответствующих предписаний -- в теории административного права относят к признакам административного надзора.

Таким образом, некорректное использование терминологического аппарата, смешение в компетенции федеральных служб как органов, призванных осуществлять исключительно контрольно-надзорные полномочия, также функционала оказания государственных услуг‚ к которым по праву может быть отнесено лицензирование образовательной деятельности, приводит к тому, что лицензионный контроль в широком его понимании основан на системе разрозненных нормативных актов, нередко искажающих его функциональное содержание.

§ 2.4 Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности

Лицензирующие органы субъектов Российской Федерации в ходе своей деятельности встречаются с рядом проблем, в случае решения которых повысится эффективность лицензионного контроля.

В соответствии с частью 4 статьи 91 Федерального закона об образовании в приложении к лицензии не указываются места осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения.

Отсутствие этой информации при проведении проверки позволяет юридическому лицу скрыть места фактического осуществления деятельности по указанным программам. Учитывая факт отсутствия контроля, деятельность недобросовестных организаций может повлечь угрозу причинения вреда жизни и здоровью обучающихся и работников организации, сказаться на качестве подготовки обучающихся.

В целях исключения нарушений со стороны образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы и основные программы профессионального обучения, необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты для устранения данного пробела в законодательстве.

Помимо этого, является неурегулированным порядок действий лицензирующего органа при установлении факта отсутствия юридического лица в местах осуществления образовательной деятельности и отсутствия сведений о прекращении им административно-хозяйственной деятельности.

Для устранения неопределенности представляется целесообразным наделить лицензирующий орган полномочиями по прекращению действия лицензии в случае установления при проверке факта отсутствия лицензиата по указанным в лицензии адресам.

Вызывают вопросы ряд пунктов Положения о лицензировании образовательной деятельности:

Наличие безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, с учетом соответствующих требований, установленных в федеральных государственных образовательных стандартах, федеральных государственных требованиях и (или) образовательных стандартах, является обязательным условием в соответствии с частью 6 статьи 28 Федерального закона об образовании.

При этом нормативные правовые акты, которыми должны быть установлены соответствующие нормы, не приняты.

Вопросы возникают в отношении соблюдения требований к материально- техническому обеспечению образовательного процесса при реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий.

Проведение проверки соблюдения требования о предоставлении образовательными организациями специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья также не до конца урегулировано. Список ограничений здоровья нормативно не определен, в связи с чем возникает неопределенность как в определении перечня необходимых условий, так и в подтверждении их предоставления.

В целях совершенствования действующей в сфере лицензирования образовательной деятельности нормативной правовой базы целесообразным представляется внесение изменений в Положение о лицензировании образовательной деятельности для устранения пробелов в вышеуказанных случаях.

Действующая редакция подпункта «б» пункта 2 Положения о лицензировании образовательной деятельности	Предлагаемая редакция подпункта «б» пункта 2 Положения о лицензировании образовательной деятельности
б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, - в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, за исключением организаций, осуществляющих образовательную деятельность, указанных в подпункте "а" настоящего пункта.	б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, - в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением организаций, осуществляющих образовательную деятельность, указанных в подпункте "а" настоящего пункта.

В целях решения проблемы двойственной правовой сущности лицензионного контроля в сфере образования предлагаю рассмотреть возможность «вывода» предлицензионного контроля из под действия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так как в предварительном лицензионном контроле как административной процедуре отсутствует проверка целесообразности принятых решений и осуществленных действий (бездействия) нет вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых объектов и возможности привлечения к дисциплинарной ответственности по результатам контрольных мероприятий. Правовые последствия такого лицензионного контроля не носят карательного характера, присущего юридической ответственности. На этапе предварительного лицензионного контроля обязанность соблюдения требовании как таковая еще не наступила основа для их выполнения должна быть признана добровольной. Следовательно, правонарушений в рамках такой контрольной деятельности также не может быть выявлено, нельзя также утверждать, что объекты предлицензионного контроля -- организации, осуществляющие образовательную деятельность находятся в ведомственной подчиненности Рособрнадзора в то время как перечисленные признаки являются неотъемлемыми атрибутами контрольной деятельности.

На основании изложенного, процедуры предварительного лицензионного контроля не следует рассматривать в контексте государственной контрольной деятельности.

Кроме того целесообразным представляется введение в КоАП статьи «Временное приостановление действия лицензии», перечень видов административных наказаний следует дополнить таким видом, как аннулирование лицензии, и отнести применение данного наказания к исключительной компетенции судьи, а также внести соответствующие дополнения в статью 19.20 КоАП устанавливающие административную ответственность в виде аннулирования лицензии за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 указанной статьи, юридическим лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение.

В соответствии с частью 5 статьи 18 Закона 99-ФЗ заявление о переоформлении лицензии и прилагаемые к нему документы в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования представляются организацией в лицензирующий орган не позднее чем через пятнадцать рабочих дней со дня внесения соответствующих изменений в единый государственный реестр юридических лиц. При этом отсутствует порядок действий лицензирующего органа в случае, если указанное заявление представлено с нарушением сроков.

Также требуется конкретизация критериев исполнения (неисполнения) предписания об устранении выявленного нарушения.

Полезными в работе лицензирующих органов оказались бы, на мой взгляд, разъяснения по следующим вопросам:

- о деятельности схожей с образовательной, но не подлежащей лицензированию, такой как проведение мастер-классов, разовых тренингов, семинаров, лекций;

- о необходимости наличия лицензии на ведение образовательной деятельности у организаций, реализующих образовательные программы в сетевой форме;

- о переоформлении лицензий, выданных другими лицензирующими органами;

- об использовании индивидуальными предпринимателями жилых помещений (ст. 17 Жилищного кодекса Российской Федерации) в части, касающейся документа подтверждающего, что использование жилого помещения для осуществления образовательной деятельности не нарушает права и законные интересы других граждан;

- о мерах, предпринимаемых лицензирующими органами в соответствии с законодательством в случаях непредставления в порядке, установленном Федеральным законом о предоставлении услуг, запрашиваемой информации в рамках межведомственного взаимодействия;

- о лицензировании филиалов, расположенных на территории других субъектов Российской Федерации.

При этом считаю необходимым учитывать специфику организаций, реализующих программы профессионального обучения, дополнительного образования, организаций, осуществляющих лечение, оздоровление и (или) отдых, организаций, осуществляющих социальное обслуживание, при использовании электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.



Заключение

Лицензирование является специальным методом государственного управления.

Материалы настоящей работы подтверждают, что важнейшей задачей лицензирования и лицензионного контроля в частности является охрана правопорядка и обеспечение безопасности в конкретной сфере жизни общества.

Для реализации целей лицензионного контроля государством разработана целая система правовых норм, регулирующих отношения, связанные с лицензионным контролем в сфере образовательной деятельности.

В настоящее время лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом об образовании, Положением о лицензировании образовательной деятельности и иными подзаконным нормативными правовыми актами.

Реализация положений законодательства о лицензионном контроле в сфере образования в целом оценивается положительно. Тем не менее, со стороны общества, организаций и государственных органов существует запрос на преобразования в сфере лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности, направленное на достижение соответствия обязательных требований, предъявляемых к соискателям лицензии и лицензиатам, современному уровню достижений науки и техники, отсутствию противоречивых и избыточных требований, не связанных непосредственно с обеспечением безопасности и качества образования.

Лицензированный контроль в сфере образовательной деятельности, как и в целом весь институт лицензирования, является на сегодняшний день интересной для исследования областью науки и несомненно требует совместной работы ученых и юристов-практиков по разработке качественной нормативной правовой базы, отвечающей требованиям современности и закладывающей фундамент для дальнейшего развития этой важной сферы.

Подводя итог данной работы, необходимо отметить следующее: основная цель данной работы - получение научно обоснованного представления об институте лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности в условиях модернизации системы образования и выявление проблемных зон данного института. Указанная цель была достигнута с помощью выполнения поставленных в работе задач, в том числе проведен системный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих лицензионный контроль в сфере образовательной деятельности, изучено развитие института лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности, дана правовая характеристика отдельных элементов лицензионного контроля, проведен анализ практики правоприменения и спорных ситуаций, выработаны предложения по совершенствованию системы лицензионного контроля в сфере образовательной деятельности.

Предложенное в тексте работы толкование термина «лицензионный контроль» сформулировано с учетом практики правоприменения и анализа научных работ, что позволяет считать его достаточно обоснованным как для использования в ежедневной работе лицензирующих органов, так и при подготовке проектов изменений в действующее законодательство.

Затронутая в тексте проблема отсутствия объективных критериев, необходимых для оценки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий, подкреплена данными судебной практики.

Особенности квалификации административного правонарушения в части несоблюдения лицензионных требований в сфере образования на первый взгляд являются сугубо практической проблемой, однако исходя из материалов данного научного исследования, можно сделать вывод о небезосновательности возникновения этих вопросов в практике применения административной ответственности, как лицензирующими органами, так и судебными инстанциями.

Правовая коллизия в части разграничения полномочий лицензирующих органов требует совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей лицензионный контроль. Предложение по устранению пробела в законодательстве сформулировано в параграфе 2.4.

Кроме того, анализ действующего законодательства, судебной и административной практики позволил сформулировать предложения по изменению и разъяснению нормативных правовых актов, что позволит существенно снизить, а возможно и устранить проблемы, связанные с лицензионным контролем.

Учитывая положительный опыт применения института лицензионного контроля для защиты, как интересов граждан, так и государства, считаю данное направление весьма перспективным и требующим особого внимания со стороны, как законодательной власти, так и со стороны правоприменителей.



Библиографический список

1) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993) // собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ // собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

4) Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 №117-ФЗ // собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

5) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.

6) Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

7) Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" // собрание законодательства РФ. 1997. № 41, стр. 8220-8235.

8) Федеральный закон от 10 декабря 1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" // собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

9) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

10) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" // собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

11) Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

12) Федеральный закон от 27 июля 2010 г № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

13) Федеральный закон от 8 ноября 2010 г. № 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования"// собрание законодательства РФ. 2010. № 46. Ст. 5918.

14) Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // собрание законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

15) Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

16) Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // собрание законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3706.

17) Постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" // собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6931.

18) Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2012 г. № 722 "Об утверждении Правил предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов" // собрание законодательства РФ. 2012. № 30. Ст. 4285.

19) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. № 1311 "О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю" // собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7485.

20) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" // собрание законодательства РФ. 2013. № 29. Ст. 3971.

21) Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 "О лицензировании образовательной деятельности"// собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5764.

22) Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 2014 г. № 559 "Об утверждении Правил включения юридических лиц в реестр экспертных организаций" // собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (часть II). Ст. 3562.

23) Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 636 "Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю"// собрание законодательства РФ. 2014. № 29. Ст. 4142.

24) Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2009. № 85.

25) Приказ Минобрнауки России от 10 декабря 2013 г. № 1320 "Об утверждении формы лицензии на осуществление образовательной деятельности, формы приложения к лицензии на осуществление образовательной деятельности и технических требований к указанным документам"// Российская газета. 2014. № 18.

26) Приказ Минобрнауки России от 25 ноября 2014 г. № 1517 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности" // официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 12.03.2017.

27) Приказ Минобрнауки России от 17 марта 2015 г. № 244 "Об утверждении Административного регламента предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности" // официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 17.07.2017.

28) Приказ Департамента образования г. Москвы от 17 августа 2014 г. № 714 «Об утверждении перечня должностных лиц Управления государственного надзора и контроля в сфере образования Департамента образования города Москвы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» // https://www.mos.ru/dogm/documents/ (дата обращения - 1 ноября 2017 года);

29) Приказ Департамента образования г. Москвы от 8 октября 2013 г. № 625 «Об утверждении формы предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий» // https://www.mos.ru/dogm/documents/ (дата обращения - 1 ноября 2017 года).

30) Приказ Департамента образования города Москвы от 15 февраля 2016 г. № 51 "Об утверждении форм документов, используемых при лицензировании образовательной деятельности Департаментом образования города Москвы" // https://www.mos.ru/dogm/documents/ (дата обращения - 1 ноября 2017 года).

31) Приказ Департамента образования города Москвы от 28 ноября 2016 г. № 1155 "О внесении изменений в приказ Департамента образования города Москвы от 15 февраля 2016 г. № 51" // https://www.mos.ru/dogm/documents/ (дата обращения - 1 ноября 2017 года).

Судебная практика

1) Решение Верховного суда Республики Карелия от 1 апреля 2014 г. по делу № 12-47/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

2) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2016 г. по делу № 305-КГ16-12763, А40-203393/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

3) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2017 г. № 305-КГ16-12763 по делу № А40-203393/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

4) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2017 г. № 104-ПЭК17 по делу № А40-203393/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

5) Решение Московского городского суда от 20 марта 2014 г. по делу № 7-1317/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

6) Постановление Московского городского суда от 19 мая 2016 г. № 4а-456/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

7) Решение Московского городского суда от 24 марта 2017 г. по делу № 7-3953/2017// СПС "КонсультантПлюс".

8) Решение Московского городского суда от 2 июня 2017 г. по делу № 7-5285/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

9) Решение Московского городского суда от 28 июля 2017 г. по делу № 7-10532/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

10) решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 8 декабря 2015 г. по делу № А56-58272/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

11) Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 июля 2015 г. № Ф04-19338/2015 по делу № А67-5899/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

12) Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12 апреля 2016 г. по делу № А56-58272/2015// СПС "КонсультантПлюс".

13) Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июля 2016 г. № Ф07-5608/2016 по делу № А56-58272/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

14) Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 мая 2017 г. № 09АП-14818/2017 по делу № А40-234865/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

15) Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2017 г. № 09АП-17071/2017 по делу № А40-241808/16 // СПС "КонсультантПлюс".

16) Апелляционное определение Воронежского областного суда от 26 апреля 2016 г. по делу № 33-2880/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

17) Апелляционное определение Воронежского областного суда от 26 апреля 2016 г. по делу № 33-2880/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

Литература

1) Авдеев В.В. Лицензирование образовательной деятельности: процедура и учет расходов / В.В. Авдеев // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. № 22. - с. 17.

2) Агапов А.Б. Комментарий к Федеральному закону Федерального закона от 25 сентября 1998 года № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (постатейный) / А.Б. Агапов. - М.: Статут, 2000. - 247 с.

3) Аксенова Д.А., Рожков А.И., Чеха В.В. Государственная регламентация образовательной деятельности по Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации»: научно-практический комментарий / Д.А. Аксенова, А.И. Рожков, В.В. Чеха. - под. ред. А.И. Рожкова. - М.: УСРО, 2014. - 176 с.

4) Алехин А.П. Административное право России. Часть 1. учеб. Пособие / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. - М.: Зерцало, 2009. - 320 с.

5) Андриченко Л.В., Баранков В.Л., Булаевский Б.А. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л.В. Андриченко, В.Л. Баранков, Б.А. Булаевский и др.; под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ИД Юриспруденция, 2015. - 480 с.

6) Багандов А.Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации: автореф. ... дис. докт. юр. наук: 12.00.14 / А.Б. Багандов. - М., 2008. - 48 с.

7) Багандов А.Б. Особенности осуществления лицензирующими органами правореализующей деятельности и лицензионный контроль / А.А. Багандов // Законодательство и экономика. - 2006. № 1. - с. 38.

8) Баранков В.Л. Правовые аспекты использования сетевой, электронной и дистанционной форм реализации образовательных программ / В.Л. Баранков // Журнал российского права. - 2017. № 3 (243). - с. 129.

...