Нормативные правовые акты по вопросам проведения государственной итоговой аттестации обучающихся

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государственная итоговая аттестация (далее по тексту - ГИА) является обязательной при завершении освоения основных образовательных программ основного общего и среднего общего образования, имеющих государственную аккредитацию, и проводится в целях определения соответствия результатов освоения основных образовательных программ требованиям федерального государственного образовательного стандарта (далее по тексту - ФГОС).

Требования к результатам обучения по завершению уровня образования являются базовым элементом ФГОС.

На территории Российской Федерации обучающиеся всех образовательных организаций, реализующих имеющие государственную аккредитацию основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, по окончании освоения таких программ проходят ГИА.

Процедура ГИА является независимой и объективной формой оценки и контроля освоения образовательных программ.

Кроме того, результаты ГИА учитываются как индивидуальные образовательные достижения учащихся и являются одним из существенных элементов в Общероссийской системе оценки качества образования (далее по тексту - ОСОКО).

Основной государственный экзамен (далее по тексту - ОГЭ) и единый государственный экзамен (далее по тексту - ЕГЭ) как формы проведения ГИА по образовательным программам основного общего и среднего общего образования соответственно относятся к процедурам оценки учебных достижений, результаты которых имеют особую значимость для принятия и реализации жизненно важных решений по продолжению образования.

Так, лицам, успешно прошедшим ГИА, выдаются документы об образовании, подтверждающие получение общего образования соответствующего уровня и предоставляющие право дальнейшего обучения.

Кроме того, результаты ОГЭ могут использоваться государственными образовательными организациями при приеме на обучение по программам среднего общего образования с углубленным изучением отдельных предметов или профильного обучения, а наличие результатов ЕГЭ является обязательным условием при приеме на обучение по образовательным программам высшего образования.

Цель исследования состоит в получении обоснованного представления об актуальных проблемах применения нормативных правовых актов по вопросам проведения ГИА и формировании (при необходимости) предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы проведения ГИА.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие при организации, подготовке и проведении ГИА, предметом исследования - нормы действующего законодательства, предусматривающие регламентацию вопросов ГИА, а также практика их применения.

Гипотеза исследования: существующая система нормативного регулирования проведения ГИА должна предусматривать регулирование всех этапов проведения ГИА на территории Российской Федерации с учетом территориальных, социокультурных и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели и проверки рабочей гипотезы сформулированы следующие задачи исследования:

1. Изучить опыт проведения ГИА на территории Российской Федерации;

2. Провести анализ существующей в Российской Федерации системы и сложившейся практики применения нормативных правовых актов по вопросам ГИА;

3. Определить проблемы применения нормативных правовых актов по вопросам ГИА;

4. Провести анализ сложившейся судебной практики по административным и гражданским делам при проведении ГИА;

5. Разработать рекомендации и предложения по совершенствованию нормативных правовых актов по вопросам ГИА.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, иные общенаучные методы (синтез, анализ, моделирование, сравнение) и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ документов).

Эмпирической базой исследования являются результаты анализа:

- положений нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы подготовки, организации и проведения ГИА;

- судебной практики (материалов гражданских дел, административных производств, решений, постановлений и определений судебных инстанций Российской Федерации) по вопросам подготовки, организации и проведения ГИА;

- информационно-аналитических материалов Прокуратуры Российской Федерации, судебных органов Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования, Департамента образования города Москвы по вопросам подготовки, организации и проведения ГИА;

- официальных сведений и материалов по вопросам подготовки, организации и проведения ГИА, размещенных на официальных сайтах в сети Интернет;

- опыт практической деятельности при подготовке, организации и проведении ГИА на территории города Москвы.

Теоретическую основу исследования составляют труды в области образования и смежных областей научного знания.

Проблеме оценки качества образования посвящены работы многих исследователей (В.А. Болотов, В.И. Звонников, Д.А. Иванов, В.В. Лаптев, Н.Н. Найденова и др.), которые рассматривали различные подходы к пониманию оценки качества образования, ее параметрам, функциям, механизмам и др.

К числу работ, которые представляют наибольший интерес по теме исследования, следует отнести труды И.А. Алтуховой, Р.В. Амелина, С.В. Барабановой, И.Л. Гоника, Ю.С. Егоровой, Л.В. Караваевой, М.Ю. Кириной, Е.М. Колегаевой, Н.И. Кольцовой, Т.Г. Михалевой, Е.П. Никифоровой, Ю. Неретина, М.М. Поташника, М.В. Радомской, О.А. Решетниковой, И.А. Тугого.

Также следует отметить ряд работ, связанных с проведением социологических исследований по вопросам проведения ГИА. К таким работам относятся работы О.Б. Асриян, Л. Босуляк, Д.С. Корниловой, А.И. Пишняка, Е.А. Романовой, Н.В. Халиной, И.И. Черимискиной.

Вопросы, косвенно связанные с нормативным регулированием проведения ГИА, рассматривались в трудах Ю.С. Егоровой, Н.И. Ибрагимовой, Л.А. Морозовой, С.А. Морозовой, М.В. Радомской.

В работах указанных выше авторов главное внимание фокусируется на изучении организационных вопросов проведения ГИА, стратегиях подготовки обучающихся к контролю знаний, влиянии дополнительных занятий на результат экзаменов, а также психологической подготовки обучающихся к прохождению ГИА, при этом вопросы нормативного регулирования процедуры проведения ГИА остались неосвещенными.

При работе над исследованием в рамках обозначенной темы выпускной квалификационной работы были рассмотрены отдельные аспекты правоприменительной практики. Так, при изучении судебной практики выявлены факты неоднозначного рассмотрения аналогичных административных и гражданских дел с принятием спорных решений, впоследствии обжалованных в вышестоящих инстанциях.

Основные положения, выносимые на защиту выпускной квалификационной работы:

1. Региональными органами власти, осуществляющими управление в сфере образования, применяются различные подходы к толкованию норм права, установленных федеральными нормативными правовыми документами.

Так, Министерством общего и профессионального образования Ростовской области при принятии региональных нормативных правовых актов в нарушение п.11 Порядка проведения ГИА сокращены сроки подачи заявлений на участие в ГИА на 1 календарный день, тем самым превысив предоставленные полномочия в части регулирования вопросов ГИА. Кроме того, при определении мест приема заявлений на участие в ГИА данным региональным органом власти ограничены права выпускников прошлых лет, выразившиеся в установлении региональной нормы об организации приема заявлений с учетом места регистрации гражданина. Нами представляется категорически недопустимым ущемление прав граждан, предусмотренных действующим федеральным законодательством в области образования.

2. Принимаемые судебными органами решения по гражданским и административным делам при рассмотрении споров по вопросам ГИА отличаются неоднозначностью, в том числе при рассмотрении споров в аналогичных ситуациях.

При просмотре видеозаписей хода проведения экзаменов в судебных заседаниях факты наличия у участников экзаменов средств связи или справочных материалов были подтверждены. Несмотря на прямой запрет порядка проведения ГИА, на наличие и использование указанных предметов, в ряде случаев требования административных исковых заявлений о признании незаконными актов об удалении участников ГИА из пунктов проведения экзаменов были удовлетворены, так как запрещенный предмет не использовался участником экзамена. Такие решения судебных органов должны быть признаны ошибочными. При рассмотрении административных дел о привлечении организаторов пунктов проведения экзаменов в связи с наличием средств связи к административной ответственности, предусмотренной ч.4 ст. 19.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, мировыми судьями в отдельных случаях принимались решения о малозначительности административных правонарушений и освобождении допустивших правонарушения лиц от административной ответственности и вынесении устного замечания.

В результате проведенного исследования и анализа сложившейся судебной практики нами представляется сделать выводы о невозможности признания малозначительными административных правонарушений со стороны организаторов пунктов проведения экзаменов и участников ГИА за наличие средств связи, так как их наличие в пункте проведения экзаменов является доказательством умысла и предполагает использование такого средства связи с целью фальсификации результатов экзаменов.

Нами при рассмотрении административных исковых дел предполагается целесообразным придерживаться позиции Президиума Верховного суда Российской Федерации, изложенной в обращении судебной практики за 2016 год.

3. Правовая неопределенность понятия «уважительная причина» позволяет региональным государственным экзаменационным комиссиям свободно рассматривать обращения граждан и заявления участников ГИА по вопросам допуска и повторного допуска к сдаче экзаменов.

В результате проведенного исследования нами сделан вывод: уважительными причинами могут быть признаны причины, которые вызваны существенными и объективными обстоятельствами и не зависят от воли лица.

Теоретическая значимость исследования состоит в научном обосновании понятия «уважительная причина» в контексте значимости при проведении ГИА и формировании примерных перечней уважительных причин и подтверждающих их документов, а также в формулировании научно обоснованных предложений по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы подготовки, организации и проведении ГИА.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования содержащихся в работе выводов и предложений:

- в целях совершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения ГИА;

- в практической деятельности органов и организаций, участвующих в подготовке, организации и проведении ГИА;

- при разработке методических рекомендаций для организации согласованной работы региональных государственных экзаменационных комиссий при рассмотрении обращений граждан и участников ГИА по вопросам допуска и повторного допуска к прохождению ГИА.

Структура и объем выпускной квалификационной работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы (172 наименования), приложений. Общий объем работы составляет 81 страницу. Текст иллюстрирован двумя схемами, четырьмя таблицами, двумя диаграммами.



ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИТОГОВАЯ АТТЕСТАЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1.1 Организационно-правовые основы государственной итоговой аттестации в Российской Федерации

Государственная итоговая аттестация представляет собой форму объективной оценки знаний обучающихся, завершивших освоение образовательных программ основного общего и среднего общего образования, имеющих государственную аккредитацию.

Целью проведения ГИА является определение соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ требованиям ФГОС.

ГИА проводится по 14 общеобразовательным предметам: русский язык, математика, литература, физика, химия, биология, география, история, обществознание, иностранные языки (английский, немецкий, французский, испанский), информатика и информационно-коммуникационные технологии, в следующих основных формах:

1. для выпускников 9-х классов при завершении освоения основных образовательных программ основного общего образования - ОГЭ и государственный выпускной экзамен (далее по тексту - ГВЭ);

2. для выпускников 11-х классов при завершении освоения основных образовательных программ среднего общего образования - ЕГЭ и ГВЭ.

В целях подготовки, организации и проведения ГИА создана и успешно функционирует многоуровневая распределенная система организационно- педагогических структур для сбора и обработки информации при соблюдении соподчиненности по вертикали, которая регламентируются нормативными правовыми документами различного уровня.

Процедуры проведения ОГЭ и ЕГЭ аналогичны и, в отличие от традиционных форм выпускных экзаменов, организуются по единым общероссийским экзаменационным работам. Объективность процедур также обеспечивается соблюдением единых условий проведения экзаменов и единых процедур проверки выполнения экзаменационных работ.

ОГЭ и ЕГЭ проводятся с использованием контрольных измерительных материалов (далее по тексту - КИМ) - комплексов заданий стандартизированной формы, ГВЭ проводится с использованием текстов, тем, заданий и билетов.

С 2009 года на территории Российской Федерации ЕГЭ является обязательным для всех выпускников 11-х классов. Для получения документа об образовании - аттестата о среднем общем образовании - обязательными являются экзамены только по двум учебным предметам - русскому языку и математике. Причем, с 2015 года экзамен по математике можно сдать на базовом (для получения документа об образовании) или профильном (для продолжения обучения в образовательной организации высшего образования) уровнях.

Прием на обучение по образовательным программам высшего образования также осуществляется на основании результатов ЕГЭ. В этом случае перечень предметов, по которым необходимо иметь результаты экзаменов, определяется выбранным направлением дальнейшего обучения. Перечень вступительных испытаний при приеме на обучение по образовательным программам высшего образования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Первые прообразы ЕГЭ стали появляться в России с 1995 года. В отдельных образовательных организациях стали проводить эксперименты по добровольному тестированию выпускников в рамках централизованного тестирования.

При подготовке к проведению эксперимента по введению ЕГЭ и выборе модели проведения учитывался опыт по организации совмещенных экзаменов и проведении централизованного тестирования в Российской Федерации, опыт зарубежных стран (США, Великобритания, Нидерланды, Китай, Франция и др.) и стран Содружества Независимых Государств (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская республика, Украина и т.д.), которые используют систему национальных единых экзаменов.

Существующие системы национальных экзаменов можно объединить в несколько моделей, в основе каждой будут лежать различные варианты использования оценочных процедур, этапность проведения, обязательность участия и др. В настоящее время можно выделить два основных подхода к организации систем национальных экзаменов:

1. внешняя оценка подготовленности выпускников общеобразовательных организаций с выдачей документа об образовании;

2. независимая оценка, результаты которой учитываются при поступлении в высшие учебные заведения.

Общим для всех систем национальных экзаменов является создание условий проведения, которые бы удовлетворяли и школу (выпускные экзамены), и высшие учебные заведения (вступительные экзамены). Характерным для большинства вариантов национальных экзаменов являются общие правила проведения, предоставление равных возможностей для всех участников, использование тестовых заданий, автоматизация процессов обработки и проверки экзаменационных работ.

Впервые в нормативных правовых актах термин «ЕГЭ» встречается в распоряжении Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р, в котором ЕГЭ упоминается в связи с реформированием системы образования. Одной из причин перехода на независимые процедуры экзаменов стала сложившаяся непрозрачная система вступительных испытаний в вузы.

С 2001 года в России в рамках реализации Плана действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы и Федеральной целевой программы развития образования с 2001 года проводился эксперимент по введению ЕГЭ.

В первоначальной реализации эксперимента участвовали около 30 тыс. обучающихся из 5 субъектов Российской Федерации, ЕГЭ проводился по восьми учебным предметам. В последующие годы конкретный перечень учебных предметов, по которым проводился ЕГЭ, определялся каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно.

В 2002 году эксперимент по введению проводился на территории 16 субъектов для 300 тыс. участников по тринадцати учебным предметам. К 2008 году эксперимент охватил все регионы России, и число участников составило более 1 млн. чел.

По состоянию на 2017 год ЕГЭ не является обязательным только для выпускников общеобразовательных организаций Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Выпускники образовательных организаций города Москвы принимают участие в ЕГЭ с 2002 года.

ОГЭ введен в штатный режим на территории Российской Федерации с 2014 года, эксперимент по его внедрению проводился с 2004 года. Выпускники 9-х классов московских школ масштабное участие в ОГЭ приняли в 2013 году, когда был разработан и утвержден Порядок проведения ГИА в новой форме на территории города Москвы.

Для выпускников 9-х классов необходимо пройти ОГЭ по четырем учебным предметам: обязательными предметами являются русский язык и математика, еще два предмета выбираются выпускником самостоятельно36.

Таким образом, в настоящее время проведение ГИА на территории Российской Федерации является устоявшейся процедурой, которая регламентируется нормативными правовыми документами как федерального, так и регионального уровня.



§ 1.2 Государственная регламентация государственной итоговой аттестации в Российской Федерации

государственный итоговый аттестация правовой

Правовые нормы, регулирующие вопросы проведения ГИА, представляют собой совокупность правовых норм, являющихся частью образовательного права.

Каждая из правовых норм (схема А1) согласована друг с другом и имеет в основе единые принципы (законность, гуманизм, равенство прав, целостность образования, общедоступность образования, приоритет и охрана прав и свобод личности).

Большинство норм основаны на детальном анализе ежегодного проведения ГИА, в ходе которого выявлялись наиболее уязвимые или вольно трактуемые вопросы процедуры: например, сроки приема заявлений на сдачу экзаменов, наличие и использование средств связи участниками экзаменов, определение понятий «Пункт проведения экзамена», «Официальный день объявления результатов».

Основу нормативного регулирования ГИА по образовательным программам основного общего и среднего общего образования составляет отдельная статья «Итоговая аттестация» (ст.59) Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 273-ФЗ), закрепившая обязательность проведения ГИА, а также определившая, что ГИА для обучающихся, завершивших освоение образовательных программ среднего общего образования, проводится в форме ЕГЭ.

Кроме того, Федеральным законом № 273-ФЗ определено: формы и порядок проведения ГИА определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования - Министерством образования и науки Российской Федерации, а обеспечение проведение ГИА осуществляется на территории Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования. Для проведения ГИА создаются государственные экзаменационные комиссии (далее по тексту - ГЭК), а педагогическим работникам, участвующим по решению органов исполнительной власти в проведении ЕГЭ, за работу по его подготовке и проведению выплачивается компенсация, размер и порядок выплаты которой устанавливается субъектом Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований, выделяемых на проведение ЕГЭ.

Нормативные правовые документы четко разделяют полномочия по подготовке, организации и проведении ГИА. Исполнение значительной части организационных функций, отнесенных к федеральному уровню, осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования. На органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования, возложены функции по обеспечению проведения ГИА в границах территории субъекта России.

Нормы, регламентирующие отдельные вопросы проведения ГИА, конкретизируются в подзаконных нормативных актах (приказах, распоряжениях) и методических документах (письмах, инструкциях, методических указаниях) федеральных (Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования) и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования. Кроме того, в каждой образовательной организации также формируется пакет локальных нормативных актов по вопросам ГИА.

При этом письма, инструкции, методические указания, согласно общепринятой юридической практике, являются актами индивидуального информационного характера и не могут в полной мере регламентировать отдельные вопросы проведения ГИА.

Министерством образования и науки Российской Федерации в рамках своих полномочий разработаны и утверждены два основополагающих документа: Порядок проведения ГИА по образовательным программам основного общего образования и аналогичный документ, регламентирующий проведение ГИА по образовательным программам среднего общего образования. Данные нормативные акты детально регламентируют такие вопросы проведения ГИА, как формы проведения экзаменов, сроки подачи заявлений на участие, сроки и продолжительность экзаменов, проведение экзаменов, проверку экзаменационных работ и их оценивание, оценку результатов и их утверждение, изменение и аннулирование, прием и рассмотрение апелляций, а также распределение уровневых полномочий по организации и проведении ГИА.

Так, к полномочиям региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере образования, при обеспечении проведении ГИА относятся: создание и организация деятельности специализированных комиссий; подготовка и отбор привлекаемых к проведению ГИА специалистов; определение мест регистрации на сдачу ЕГЭ, мест расположения пунктов проведения экзаменов; обеспечение мер информационной безопасности при хранении, использовании и передаче экзаменационных материалов; формирование и ведение региональных информационных систем обеспечения проведения ГИА; информирование обучающихся, их родителей (законных представителей) по вопросам проведения ГИА; ознакомление участников ГИА с полученными результатами; обработка и проверка экзаменационных работ.

Регламентация деятельности специализированных комиссий, создаваемых для проведения ГИА, не отнесена к полномочиям региональных органов власти нормативными правовыми актами федерального уровня. Однако, с целью организации деятельности государственных экзаменационных, предметных, конфликтных комиссий и комиссии тифлопереводчиков методическими рекомендациями Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки предполагается издание на региональном уровне положений о соответствующих региональных комиссиях.

При разработке региональных нормативных правовых актов в рамках действующего федерального законодательства с учетом регионального опыта (в том числе в сфере нормативного регулирования) учитываются территориальные, национальные, социокультурные и иные особенности конкретного субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, установлены факты нарушений требований действующего законодательства со стороны региональных органов власти при подготовке нормативных правовых документов, регламентирующих вопросы проведения ГИА.

Так, в 2014 году Министерством общего и профессионального образования Ростовской области приказом установлен срок подачи заявлений на участие в ГИА по образовательным программам среднего общего образования для выпускников текущего года - до 28 (29) февраля. При этом согласно федеральному нормативному документу (в редакции на дату принятия регионального акта) этот срок составляет - 1 марта текущего календарного года.

В связи с выявленным нарушением требований законодательства, Прокуратурой Ростовской области приказ Министерства общего и профессионального образования Ростовской области (и его последующая редакция) признан недействительным. Нарушения сроков приема заявлений устранены при издании приказа от 13 апреля 2015 г. № 225 «Об утверждении мест приёма и регистрации заявлений на участие в ГИА по образовательным программам среднего общего образования». Кроме того, последний указанный приказ Министерства общего и профессионального образования Ростовской области также противоречит требованиям действующего законодательства в сфере образования в части регистрации на участие в ЕГЭ выпускников прошлых лет и обучающихся иностранных образовательных организаций только по месту регистрации (временной регистрации). В результате вмешательства прокуратуры Ростовской области этот нормативный акт регионального органа исполнительной власти признан утратившим силу.

В 2017 году с целью исключения разночтений при толковании нормы в Порядок проведения ГИА по образовательным программам среднего общего образования внесены изменения в части конкретизации срока приема заявлений - в абзацах втором и пятом пункта 11 фраза «до 1 февраля» дополнена словом «включительно».

В июне 2017 года при проведении Прокуратурой Республики Татарстан проверки правового регулирования отдельных правоотношений в сфере социальной поддержки педагогических работников установлено, что Кабинетом Министров Республики Татарстан законодательно не установлен размер и порядок выплаты компенсации педагогическим работникам, участвующим в проведении ЕГЭ. В этом случае отсутствие нормативного правового акта нарушает права педагогических работников на получение гарантированной федеральным законодательством компенсации за работу по подготовке и проведению ЕГЭ. Согласно решению Вахитовского районного суда города Казани, административный иск Прокурора Республики Татарстан к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии регионального нормативного акта, удовлетворен.

Таким образом, при анализе действующих нормативных правовых актов по вопросам проведения ГИА установлено:

1. Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает и конкретизирует форму проведения ГИА только для обучающихся, освоивших образовательные программы среднего общего образования, при этом не содержит упоминания о таких формах проведения ГИА, как ОГЭ и ГВЭ.

2. Федеральным законом № 273-ФЗ определено, что компенсационные выплаты гарантированы педагогическим работникам, привлекаемым к работам по подготовке и проведению ГИА только в форме ЕГЭ.

3. Региональные органы власти наделены правом регулирования отдельных аспектов проведения ГИА в рамках предоставленных полномочий.

4. Региональными органами власти допускается свободное трактование правовых норм, установленных нормативными правовыми документами федерального уровня.

§ 1.3 Юридическая ответственность за нарушения при проведении государственной итоговой аттестации

В период проведения ГИА систематически фиксируются нарушения требований действующего законодательства как со стороны участников ГИА, так и со стороны лиц, привлекаемых к ее проведению.

Так, в 2015 году, согласно обобщению Генеральной прокуратуры Российской Федерации практики прокурорского надзора за проведением ЕГЭ, выявлено более 800 нарушений требований Федерального закона № 273-ФЗ, порядка проведения ГИА, а также нарушения социальных и иных прав обучающихся.

Участники экзаменов и лица, привлекаемые к организации и проведению ГИА (организаторы и руководители пунктов проведения экзаменов, члены государственных экзаменационных, предметных, конфликтных комиссий, комиссии тифлопереводчиков, сотрудники органов исполнительной власти и подведомственных им организаций), в связи с допущенными нарушениями требований действующего законодательства в сфере образования могут быть привлечены к юридической ответственности.

Порядком проведения ГИА определены права и обязанности участников ГИА, в том числе во время нахождения в пункте проведения экзаменов и непосредственного участия в экзаменах, установлены запреты на общение друг с другом, на свободное перемещение по аудитории, на наличие при себе и / или использование средства связи, электронной и вычислительной техники, фото-, аудио- и видеоаппаратуры, иных средств хранения и передачи информации, справочных материалов, письменных заметок. При нарушении требований порядка в отношении лиц, допустивших его нарушение, предусмотрено удаление с экзамена. Результат экзамена удаленного участника подлежит аннулированию без права пересдачи экзаменов в текущем году.

Согласно предоставленным Управлением государственного надзора и контроля в сфере образования Департамента образования города Москвы данным, за допущенные нарушения порядка проведения ГИА на территории города Москвы при проведении ЕГЭ удалены с экзаменов с составлением соответствующих актов в 2015 году 31 чел., в 2016 году 71 чел., в 2017 году 91 чел. Также, в 2015 году с экзаменов удалены 27 участников ОГЭ.

Частями 4 и 6 ст. 19.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за совершение правонарушений против порядка управления, а именно за нарушения требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса по следующим основаниям с применением соответствующих форм административного наказания:

1. умышленное искажение результатов ГИА, а также нарушение порядка её проведения предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей;

2. повторное совершение административного правонарушения должностным лицом влечет дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Так, согласно открытым источникам информации, к административной ответственности на территории города Москвы за нарушения при проведении ГИА привлечено в 2015 году 26 чел., в 2016 году - 34 чел., в 2017 г. - 24 чел., в том числе 4 участника экзаменов.

В 2014 году Верховным судом Российской Федерации в обзоре судебной практики рассмотрен вопрос малозначительности административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ при нарушениях требований установленного порядка проведения ГИА.

Основанием признания малозначительности такого правонарушения является ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которой уполномоченные на рассмотрение дела об административном правонарушении лица могут освободить допустившее правонарушение лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Так, в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного суда Российской Федерации, малозначительным административным правонарушением признается действие или бездействие, формально содержащие признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения, роли правонарушителя, размера вреда и тяжести последствий не представляющие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Согласно ч. 4 ст. 19.30 КоАП административным правонарушением, в частности, признается умышленное искажение результатов ГИА и нарушение установленного Порядка проведения ГИА. Следовательно, объективной стороной таких правонарушений является нарушение установленного порядка проведения ГИА, субъективной стороной - наличие вины в форме умысла.

Таким образом, при рассмотрении административного правонарушения необходимо исследовать все обстоятельства конкретного правонарушения с целью установления наличия умысла и оценки последствий нарушения для охраняемых общественных отношений в сфере образования. В случае установления наличия формальных признаков административного правонарушения и отсутствия существенного нарушения охраняемых общественных отношений, судьей или иным уполномоченным на рассмотрение дела лицом может быть принято решение о признании конкретного правонарушения малозначительным. В таком случае в постановлении о прекращении производства по делу должны отражаться мотивы малозначительности с приведением исследованных доказательств, позволивших прийти к выводу о малозначительности, освобождении виновного лица от административной ответственности и вынесении устного замечания. При этом личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица не могут являться обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 21 Красноглинского судебного района города Самары в 2016 году ответственный организатор ГИА признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 19.30 КоАП, с назначением административного взыскания в виде штрафа, а именно: при проведении экзамена на дому выявлен ряд нарушений требований порядка проведения ГИА, в том числе раннее начало экзамена и наличие у участника экзамена нескольких контрольных измерительных материалов. По факту установления правонарушений был составлен протокол об административном правонарушении. При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном нарушении установлено, в действиях ответственного организатора умысел отсутствовал, и совершенное деяние не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. На данном основании постановление мирового судьи судебного участка № 21 отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено, объявлено устное замечание.

Уголовная ответственность с применением различных видов наказания (штрафа, обязательные, исправительные, принудительные работы, арест, лишение свободы) предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации (ст. 159, 160, 201, 285, 286, 290, 292, 293, 372).

Согласно ст. 14 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, обвинительный приговор не может быть основан на предположениях, и в случае совершения деяния, имеющего признаки преступления, предусмотренного уголовным законом, сбор доказательств вины лежит на стороне обвинения. Прекращается уголовная ответственность в момент снятия правовых ограничений, например, при освобождении от уголовной ответственности и от наказания, в силу амнистии или помилования, погашения или снятия судимости.

В рамках проведения ГИА отмечены следующие случаи привлечения к уголовной ответственности:

- сотрудников региональных органов исполнительной власти (мошенничество с использованием служебного положения, присвоение или растрата бюджетных средств);

- студентов, пытавшихся сдать ЕГЭ за школьников (использование заведомо подложного документа);

- педагогических работников, привлекаемых к проведению ГИА (получение взятки, служебный подлог, халатность, мошенничество).

Привлечение граждан и должностных лиц за нарушения установленного законодательства в сфере образования и проведения ГИА к указанным видам ответственности осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством.

Таким образом, действующим законодательством в сфере образования предусмотрена юридическая (административная, уголовная) ответственность участников ГИА и лиц, привлекаемых к ее проведению, при нарушении требований законодательства к проведению ГИА.

Вместе с тем, при отсутствии умысла со стороны виновного лица, административное правонарушение может быть признано малозначительным с последующим прекращением административного дела и объявлением виновному лицу замечания. Для объективного рассмотрения административного правонарушения необходимо исследовать все обстоятельства конкретного правонарушения с целью установления наличия умысла и оценки последствий нарушения для охраняемых общественных отношений в сфере образования.

При совершении деяния, имеющего признаки уголовного преступления, сбор доказательств вины лежит на стороне обвинения, и обвинительный приговор не может быть основан на предположениях.

§ 1.4 Проблемы судебной практики по вопросам государственной итоговой аттестации

На территории Российской Федерации действует классическая система права, которая предусматривает главенство закона, и все спорные ситуации разрешаются с учетом нормативных положений различных законодательных актов.

Судебная практика является наиболее показательным инструментом применения норм права в различных ситуациях. Вынесенные судебные решения не являются обязательными для применения в дальнейшем (прецедентное право), но позволяют систематизировать процессы правосудия.

В современной отечественной юридической литературе установлены следующие подходы к пониманию понятия «судебная практика»:

1. к судебной практике относят только решения высших судебных инстанций по толкованию отдельных норм права;

2. судебной практикой признается обобщение высшей судебной инстанцией решений судов по различным вопросам;

3. к судебной практике относят весь массив судебных решений по всем рассматриваемым органами делам.

В 2016 году судебными органами Российской Федерации проведено обобщение судебной практики по административным делам при проведении в 2016 году ГИА в форме ЕГЭ. Обзор затронул рассмотрение судами 55 административных дел об оспаривании решений государственных экзаменационных и конфликтных комиссий субъектов Российский Федерации.

При этом 87 % вынесенных судами первой инстанции решений не обжаловались в вышестоящей инстанции.

Большая часть дел связана с оспариванием актов об удалении участников ГИА из пунктов проведения экзаменов и решений Государственных экзаменационных комиссий об аннулировании результатов ГИА. Наиболее распространённым нарушением со стороны участников экзаменов является наличие и / или использование электронно-вычислительных устройств, средств связи и справочных материалов, что запрещено действующим порядком проведения ГИА.

Доказательной базой в данных делах являлись материалы служебных расследований в пунктах проведения экзаменов, а также видеозаписи хода проведения экзаменов.

При удовлетворении исковых заявлений с целью предоставления права прохождения ГИА в текущем году суд обращал судебные решения к немедленному исполнению.

Проведенный анализ судебной практики свидетельствует о правильном применении положений действующих федеральных нормативных правовых документов.

Вместе с тем, в обзоре отмечено, что в ряде случаев исковые требования участников ГИА или их родителей (законных представителей) ошибочно удовлетворялись судами первой инстанции.

Например, при рассмотрении искового заявления о признании незаконным решения региональной ГЭК об аннулировании результата ЕГЭ, суд первой инстанции пришел к выводу, что видеозапись хода экзамена, на которой зафиксированы факты наличия и использования посторонних материалов участником экзамена, не является доказательством, достоверно свидетельствующим об использовании справочного материала участником экзамена. Верховный суд Республики Дагестан, пересматривая в апелляционном порядке решение городского суда, отказал в удовлетворении исковых требований в интересах участника экзамена.

Кроме того, отмечены случаи ошибочного оценивания наличия посторонних предметов во время проведения экзаменов как отсутствие нарушений требований порядка проведения ГИА.

Так, в ходе экзамена на столе у его участника были обнаружены два листа со штампами для черновиков и собственноручными записями заданий экзаменационной работы без решений. Данные записи были оценены как справочный материал, участник был удален с последующим аннулированием результата экзамена региональной ГЭК без права повторной пересдачи экзамена в текущем году. Судом первой инстанции при рассмотрении дела было установлено, что один из листов черновиков был принесен участником экзамена с собой после предыдущего экзамена, второй лист был выдан в пункте проведения экзамена в день его проведения. По итогам рассмотрения дела, решение ГЭК было аннулировано судом, а участник экзамена повторно допущен к прохождению ГИА в дополнительные сроки.

Вместе с тем, в ряде случаев судами при вынесении положительных решений об оспаривании решений ГЭК об удалении участников с экзамена учитывались такие обстоятельства административного дела, как отсутствие доказательства факта нарушения экзамена со стороны участника.

В одном из пунктов проведения экзаменов на территории Республики Дагестан участником ГИА во время посещения туалетной комнаты был обнаружен мобильный телефон, который, по предположению члена ГЭК, принадлежал данному участнику. При рассмотрении административного дела об отмене решения ГЭК об аннулировании результата экзамена и повторном допуске участника к экзаменам, суд указал, что найденный мобильный телефон не находился у участника экзамена в момент обнаружения, а, следовательно, факт нарушения порядка проведения ГИА не может быть доказан.

Президиумом Верховного суда Республики Дагестан удовлетворена кассационная жалоба законного представителя участника ЕГЭ на решение суда апелляционной инстанции. В 2016 году участник принимал участие в ЕГЭ по двум учебным предметам, после сдачи экзаменов утвержденные результаты были аннулированы решением региональной ГЭК в связи с наличием мобильного телефона. Факты наличия мобильного телефона на экзаменах не подтверждаются, в том числе и представленными на рассмотрение суда видеоматериалами, акты об удалении участника с экзаменов не составлялись. Судом первой инстанции решения ГЭК об аннулировании результатов экзаменов признаны незаконными как несоответствующие законодательству об образовании. Судебной коллегией по административным делам апелляционным определением решение суда первой инстанции отменено.

Согласно проведенному обобщению, в случае предоставления ответчиками видеозаписей хода проведения экзаменов, такие видеозаписи тщательно исследовались, так как ими подтверждались факты наличия у участников экзаменов средств связи или справочных материалов. Вместе с тем, в ряде случаев требования административных исковых заявлений о признании незаконными актов об удалении участников ГИА из пунктов проведения экзаменов были удовлетворены, так как запрещенный предмет не использовался участником экзамена. Такие решения судебных органов должны быть признаны ошибочными.

Вместе с тем, при анализе имеющихся в свободном доступе материалов гражданских дел, связанных с проведением ГИА, также отмечается отсутствие достаточных доказательств совершенного правонарушения.

Например, участники экзаменов в 2017 году получили в пункте проведения экзамена бланки черновиков для выполнения экзаменационной работы, в процессе экзамена на бланках черновиков наносили предварительные записи, которые общественным наблюдателем и членом ГЭК были расценены как справочные материалы. При просмотре видеозаписи в рамках судебного рассмотрения дела факты наличия запрещённых (справочных) материалов, а также выноса экзаменационных материалов из аудитории не подтверждены. Решениями судов акты об удалении участников экзамена признаны недействительными, решения региональной ГЭК об аннулировании результата экзамена отменены.

Кроме того, судебная практика отражает необъективность рассмотрения заявлений участников ГИА со стороны региональных Государственных экзаменационных комиссий, например, при рассмотрении обращений участников экзаменов по вопросу внесения изменений в ранее заявленный перечень экзаменов. Так, при рассмотрении заявления ГЭК Департамента Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи участнику ЕГЭ в 2016 году было отказано во внесении изменений в ранее заявленный перечень экзаменов - добавления предмета Математика (профильный уровень), без указания обоснования отказа. В поданном заявлении участник экзамена сообщил, что введен в заблуждение размещенной на сайте образовательной организации высшего образования неполной информацией относительно перечня вступительных испытаний.

Решением Ленинского районного суда г. Смоленска решение ГЭК признано незаконным, апелляционной инстанцией решение суда поддержано.

Таким образом, при рассмотрении судебной практики установлено:

1. подавляющее большинство судебных споров связано с фактами нарушения участниками действующего порядка проведения ГИА;

2. практика по рассмотрению административных правонарушений свидетельствует о допускаемых нарушениях требований нормативных правовых актов со стороны лиц, привлекаемых к проведению ГИА;

3. судебными инстанциями при рассмотрении административных дел с аналогичными обстоятельствами правонарушений принимались неоднозначные решения;

4. одной из основных проблем имеющейся судебной практики является установление факта виновности.

Нами при рассмотрении административных исковых дел предполагается целесообразным придерживаться позиции Президиума Верховного суда Российской Федерации, изложенной в обращении судебной практики за 2016 год, а именно:

- бремя доказывания факта нарушения порядка проведения ГИА возлагается на членов региональной государственной экзаменационной комиссии;

- факт наличия на территории пункта проведения экзамена у участника экзамена или лица, привлекаемого к его проведению, средства связи, письменных заметок, справочных материалов является нарушением порядка проведения ГИА и влечёт удаление из пункта проведения экзамена допустившего нарушения лица с последующим аннулированием результатов экзаменов участников;

- для удаления участника экзамена из пункта проведения экзамена и аннулирования результатов экзаменов достаточным доказательством является установление факта наличия запрещённого к использованию предмета независимо от факта его использования;

- доказательной базой являются материалы служебных расследований в пунктах проведения экзаменов, а также видеозаписи хода проведения экзаменов;

- необходимо тщательное исследование видеозаписей хода проведения экзаменов с целью подтверждения фактов наличия у участников экзаменов средств связи или справочных материалов.



Выводы по Главе 1

В настоящее время проведение ГИА на территории Российской Федерации является устоявшейся процедурой, которая регламентируется нормативными правовыми документами как федерального, так и регионального уровня.

Анализ государственной регламентации государственной итоговой аттестации позволил установить:

1. Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает и конкретизирует форму проведения ГИА только для обучающихся, освоивших образовательные программы среднего общего образования, при этом не содержит упоминания о таких формах проведения ГИА, как ОГЭ и ГВЭ;

2. Федеральным законом № 273-ФЗ определено, что компенсационные выплаты гарантированы педагогическим работникам, привлекаемым к работам по подготовке и проведению ГИА только в форме ЕГЭ;

3. региональные органы власти наделены правом регулирования отдельных аспектов проведения ГИА в рамках имеющихся полномочий, при этом допускается свободное трактование правовых норм, установленных нормативными правовыми документами федерального уровня.

При рассмотрении вопроса о юридической ответственности за нарушения требований законодательства в сфере регулирования вопросов ГИА предусмотрена административная и уголовная ответственность. При этом, при установлении отсутствия умысла в действиях лиц, привлекаемых к проведению ГИА, дела об административных правонарушениях могут квалифицироваться как малозначительные с последующим освобождением виновных от административной ответственности, предусмотренной ч. 4, 6 ст.19.30 КоАП.

При анализе судебной практики выявлены следующие аспекты:

1. подавляющее большинство судебных споров связано с фактами нарушения участниками действующего порядка проведения ГИА;

2. судебными инстанциями при рассмотрении административных дел с аналогичными обстоятельствами правонарушений принимаются неоднозначные решения.



ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПО ВОПРОСАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИТОГОВОЙ АТТЕСТАЦИИ

§ 2.1 Государственная итоговая аттестация в городе Москве

Ежегодно на территории города Москвы в процедурах государственной итоговой аттестации принимают участие более 150 тыс. выпускников IX и XI классов образовательных организаций.

С учётом особенностей города Москвы как крупнейшего мегаполиса страны и города с наибольшим количеством участников ГИА созданы необходимые условия для проведения ГИА с учетом требований действующего законодательства и неукоснительного соблюдения прав участников ГИА. Организационную схему проведения ГИА в городе Москве (схема Б2) можно представить следующим образом.

Полномочия по проведению ГИА в городе Москве отнесены к компетенции Департамента образования города Москвы. Непосредственная координация деятельности организационных структур, участвующих в проведении ГИА, и вопросы нормативного правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации отнесены к полномочиям Отдела государственной итоговой аттестации Управления государственного надзора и контроля в сфере образования Департамента образования города Москвы.

Для проведения ГИА создаются ГЭК города Москвы, кандидатуры председателя и заместителя председателя ГЭК для ГИА в формах ЕГЭ и ГВЭ утверждаются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки.

Полномочия ГЭК закреплены на федеральном уровне и содержатся в порядках проведения ГИА, а персональный состав и порядок работы - региональными Положениями о Государственной экзаменационной комиссии. К полномочиям ГЭК относятся обеспечение соблюдения установленного порядка проведения ГИА, принятие решений об утверждении, изменении и аннулировании результатов экзаменов, принятие решений о допуске (повторном допуске) участников к сдаче ГИА в соответствии с требованиями порядка.

...