Земельный контроль и надзор как функция управления со стороны государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Правовые основы земельного контроля

1.1 Понятие земельного контроля

1.2 Формы, виды и методы земельного контроля

1.3 Нормативно-правовые акты в сфере земельного контроля

2. Порядок проведения государственного контроля за использованием и охраной земель

2.1 Система органов государственного земельного контроля и их полномочия

2.2 Организация и осуществление государственного земельного контроля

3. Особенности и правовые проблемы видов земельного контроля

3.1 Проведение муниципального земельного контроля

3.2 Осуществление общественного земельного контроля

Заключение

Список использованных источников



Введение

земельный контроль государственный полномочие

В свете реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года1, усилилась дискуссия в науке экологического и земельного права по проблемам управления и реализации функций природными ресурсами, координации ее системы земельного контроля и надзора. Следует отметить, что в ходе дискуссии и полемики по указанным проблемам цели не были достигнуты. Так, в период перестройки управления природными ресурсами и их охраны не определились полностью компетентные органы, не был создан единый центр комплексного управления земельными ресурсами, сами ведомственные структуры, отвечающие за свою деятельность.

Одна из указанных проблем - это реализация функций земельного контроля и надзора, осуществляющая деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также должностных лиц. Именно должностные лица обязаны выполнять требования законодательных норм за своевременным и единообразным соблюдением исполнением и применением их в сфере использования и охраны земель.

Рациональное использование земель, их охрана во многом зависят от эффективности надзорно-контрольной деятельности, являющейся важным элементом механизма обеспечения законности и правопорядка в данной сфере, соблюдения земельных прав, нарушение которых нередко допускается на практике Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность темы настоящего исследования.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения по осуществлению государственного земельного контроля и надзора.

Предмет исследования - земельный контроль и надзор как функция управления со стороны государства.

Целью настоящего исследования является выработка практических рекомендаций по организации и осуществлению земельного надзора и контроля на основе анализа состояния и тенденций развития правового регулирования указанных отношений.

Задачами настоящего исследования, решение которых позволит достичь поставленную цель, являются следующие направления исследования:

- проанализировать понятие земельного контроля;

- рассмотреть формы, виды и методы земельного контроля, и установить их особенности;

- определить направления правового регулирования земельного контроля;

- охарактеризовать систему органов государственного земельного контроля и установить объем их полномочий в сфере земельного надзора;

- проанализировать организацию и осуществление государственного земельного контроля;

- установить особенности проведения муниципального земельного контроля;

- установить особенности и определить дальнейшие перспективы осуществления общественного земельного контроля.

Нормативной основой настоящего исследования выступают федеральные законы, регламентирующие правоотношения в сфере использования земли и контроля и надзора за законностью такого использования.

положения, содержащиеся в работах таких авторов, как Н.Н. Аверьянова, А.В. Богданова, С.А.Боголюбов, А.Ю. Винокуров, Г.В. Выпханова, Н.М. Заславская, М.В. Ишутенко, С.Ю. Королев, С.А. Липски, Н.Л. Лисина, Н.А. Лунина, М.С. Пашова, А.О. Сафронова, П.Н. Сбирунов, Е.А. Сухова, И.В. Тепляшин, Ф.М. Тюльпанов, В.М. Чебунина и ряда других.

Эмпирической основой для написания настоящей работы стали акты судебных органов, в которых давалась оценка законности действий контрольных и надзорных органов в сфере земельного контроля.

Методологическую основу исследования составили универсальные научные методы: диалектический, эмпирический, логический; общенаучные методы познания: анализ, синтез, обобщения, сравнение, а также специализированные юридические методы: понятийно-правовой, формально- юридический и др.

Структура работы обусловлена целью и поставленными для ее достижения задачами исследования.

Работа включает в себя настоящее введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.



1. Правовые основы земельного контроля

1.1 Понятие земельного контроля

В научной литературе многие авторы различают понятия «контроля» и «надзора», тем не менее, в законодательстве долгое время эти понятия отождествлялись. На сегодняшний день в законодательстве наметилась тенденция по их разграничению, но не всегда удачная. Применительно к земельному надзору и земельному контролю это отличие просматривается по органам, их осуществляющим, и по содержанию деятельности2.

В первоначальной редакции Земельного кодекса Российской Федерации3 (далее - ЗК РФ) понятия государственного надзора не было, предусматривался только государственный земельный контроль.

В соответствии с действующим законодательством законодатель разграничил понятия «контроля» и «надзора», заменив государственный земельный контроль государственным земельным надзором4.

Такой подход законодателя, и в принципе разграничение контроля и надзора, включая и земельные правоотношения, вызвал неоднозначные оценки в научной среде.

Так, по мнению Н.Н. Аверьяновой, функции земельного контроля и надзора четко разграничены. Однако нигде на законодательном уровне так и не определено понятие функций «по контролю» и «надзору», не очерчен круг полномочий «контролирующих» и «надзорных» органов. Поэтому вопрос о соотношении данных понятий остается актуальным6.

Также Н.Н. Аверьянова делает вывод о том, что понятие «земельный надзор» шире, чем «земельный контроль», и последний является частью земельного надзора.

Е.А. Сухова отмечает, что в настоящее время на уровне нормативного правового акта контроль признан составной частью надзора, что разрешило так долго существовавшую понятийную неопределенность между терминами «надзор» и «контроль».

Обратившись к легальному определению государственного земельного контроля, отметим, что оно включает в себя три направления:

? деятельность уполномоченных органов государственной власти, имеющая своей целью выявление, пресечение нарушений, а также привлечение к ответственности виновных за нарушение требований земельного законодательства, включая меры по предупреждению правонарушений в сфере земельных отношений;

? проверочная деятельность по соблюдению земельного законодательства Российской Федерации и принятие мер по устранению последствий выявленных нарушений;

? постоянное наблюдение (систематический мониторинг) за исполнением требований земельного законодательства, анализ состояния исполнения действующего законодательства в земельной сфере и прогнозирование направлений совершенствования правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов.

Другими словами можно сказать, что земельный контроль и надзор представляют собой комплекс мероприятий по устранению правонарушений в сфере землепользования.

Рассматривая проблему соотношений юридических категорий «контроль» и «надзор» применительно к сфере земельных отношений, справедливо замечают, что контроль и надзор - это все-таки не совпадающие функции государственного регулирования земельных отношений. По данному вопросу в юридической науке и законодательстве тем не менее нет единого мнения.

Законодателем понятия «контроль» и «надзор» зачастую упоминаются как равнозначные. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»9 отсутствует разграничение понятий «контроль» и «надзор». Также в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», понятия «контроля» и «надзора» не разграничиваются, а рассматриваются как единая функция органов власти, направленная на достижение одинаковых целей.

Однако в настоящее время контрольно-надзорная функции государства, в том числе в области земельного регулирования, постепенно преобразуется и получает новое правовое значение, понятия «контроль» и «надзор» начинают разграничиваться, что особенно видно на примере регулирования земельных отношений. Это связано с изменением самого государства, политического курса и проводимыми реформами (административной и системы государственного управления).

Согласно Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы» (Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р11) Правительством нашей страны задан курс на совершенствование контрольной и надзорной функций государства.

Совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля является одним из основных направлений государственной политики. Применительно к земельным отношениям можно сказать, что законодателем предпринимаются попытки выполнения задач, определенных «Основами государственной политики использования земельного фонда в РФ на 2012-2020 г.» в части совершенствования контроля и надзора. В Земельном кодексе РФ отдельно раскрываются понятия «государственный земельный надзор» и «муниципальный земельный контроль». Разделение данных понятий осуществлено по органам, осуществляющим государственную функцию, а также по целям и содержанию (объему полномочий, предоставленных уполномоченным органам).

Проведя анализ земельного и административного законодательства можно увидеть, что земельный надзор осуществляют федеральные органы исполнительной власти, тогда как земельный контроль относиться к компетенции органов местного самоуправления, граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций.

Несмотря на разграничение контроля и надзора по органам, их осуществляющим, функции для них общие, а именно предупредительная, информационная и штрафная.

В свою очередь предупредительная функция направлена на предупреждение и предотвращение еще не начавшегося правонарушения, информационная функция направлена на сбор сведений о подконтрольных объектах, а штрафная - на привлечение правонарушителей юридической ответственности.

Основной задачей государственного контроля и надзора в сфере земельных правоотношений является гарантированность исполнения земельного законодательства. Цель - поддержание состояния земель, обеспечение их сохранности, для использования ее в качестве основы жизни и деятельности граждан.

С учетом приведенного выше понятия земельного контроля можно выделить методы осуществления контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов в сфере земельного контроля и надзора. Во-первых, это наблюдение (мониторинг), позволяющее выявлять факты неисполнения земельного законодательства. Во-вторых, анализ и на его основе прогнозирование и оценка ситуации в земельной сфере в части исполнения законодательства при осуществлении хозяйственной и иной деятельности юридическими и физическими лицами.

Нормативно установлены принципы осуществления государственного земельного надзора, среди которых такие общеправовые принципы законности, презумпции невиновности, а также невмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов и неотвратимости наказания за нарушение земельного законодательства:

Можно предположить, что принципы осуществления государственного земельного надзора относятся также и к земельному контролю, так как не имеют особой специфики, присущей только земельному надзору.

Законодатель, в ЗК РФ, функции земельного контроля и надзора разграничил, по органам их осуществляющим. Но стоит заметить, что цели, функции, задачи и принципы осуществления земельного контроля и надзора совпадают, а иногда и идентичны. Данная противоречивость, обуславливает то, что на законодательном уровне, часто контроль и надзор используются как синонимы. Поэтому вопрос об их соотношении остаётся актуальным.

Отсутствие четкого легального разграничения понятий земельного контроля и земельного надзора приводит к тому, что круг полномочий «контролирующих» и «надзорных» органов также не определен.

В Постановлении Правительства РФ о государственном земельном надзоре, помимо того что изменилось название указанного государственного полномочия, несколько изменилось и его содержание. Так, задачей государственного земельного контроля было обеспечение соблюдения требований земельного законодательства гражданами и юридическими лицами. Задачи государственного земельного надзора шире: это, во-первых, проверка соблюдения законодательства не только гражданами и юридическими лицами, но и органами государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, в полномочия добавлена функция, назовем ее аналитической, сущность которой состоит в наблюдении, анализе и прогнозировании состояния исполнения требований земельного законодательства, что не было характерно для государственного земельного контроля.

В связи со сказанным, есть основания согласиться с мнением, высказанным в научной литературе о том, что на сегодняшний день земельный надзор не выполняет главного своего предназначения, а именно не способствует наиболее рациональному и эффективному землепользованию в России.

В целом же, учитывая, что такая ситуация сложилась не только в области государственного земельного контроля и надзора, но и в иных сферах - в области экологического, технологического, да и всех остальных видов, считаем, что наиболее разумным стало бы формирование на научной основе продуманной, четкой концепции развития государственной и муниципальной деятельности в сфере контроля и надзора.

Результатом такой работы видится принятие рамочного нормативного акта о контроле и надзоре, осуществляемом органами государственной власти и местного самоуправления, где четко были бы отражены все стороны данных управленческих полномочий: сформирован понятийный аппарат, полномочия, реализуемые при осуществлении всех функций, вытекающих отдельно из контроля, надзора и их элементов, закреплены права государственных инспекторов разного уровня, в т.ч. социальные, обязанности, ответственность, а также четко прописаны формы административного реагирования в случае выявления правонарушений.

На основе данного акта, обеспечивающего разумное единообразие, принимались бы отраслевые акты о контроле и надзоре. Только в таком случае возможно сформировать стройную, понятную и прозрачную систему законодательства о реализации административной контрольно-надзорной функции органов власти.

1.2 Формы, виды и методы земельного контроля

В главе 12 ЗК РФ законодатель предусматривает следующие виды земельного надзора:

- государственный земельный надзор,

- муниципальный и общественный земельный контроль.

Так же ранее в ЗК РФ предусматривался производственный земельный контроль, который упразднился с 1 января 2015 года, так как данный вид земельного контроля не имеет особого предмета, объекта и порядка осуществления15. Причина упразднения производственного земельного контроля объясняется тем, что это приведет к снижению административных барьеров.

Статья 71 ЗК РФ посвящена установлению положений, регламентирующих осуществление государственного земельного надзора. Так, в соответствии с частью 3 статьи 71 ЗК РФ определяется предмет проверок земельного надзора, в качестве которого закон называет соблюдение земельного законодательства всеми лицами и организациями, включая органы государственной власти и местного самоуправления. Нарушения земельного законодательства влекут наступление ответственности различного вида в зависимости от характера и тяжести нарушения. Цель осуществления надзора, а также привлечения к ответственности - предупреждение, выявление и пресечение правонарушений.

ЗК РФ предусматривает, что контрольно-надзорные полномочия в сфере землепользования могут осуществлять не только государственные органы (государственный земельный надзор), но и муниципальные органы и общественные организации.

Ключевую роль с точки зрения обеспечения требований земельного законодательства играет государственный земельный надзор, организованность и традиции которого обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительностью государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства17. Проверки, их организация и проведение являются традиционной формой осуществления такого надзора. Кроме того, государственный земельный надзор осуществляется с помощью мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений. Данные меры предусматриваются действующим законодательством Российской Федерации. Важна также роль систематического наблюдения за исполнением земельного законодательства, позволяющая оперативно реагировать на пресечение нарушений и их предупреждение, а также предупреждение ущерба от их совершения.

Более 10 лет функции государственного земельного надзора рассредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти. При этом сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования - недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранности межевых знаков границ земельных участков и т.п.

Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования - выполнение обязанностей по рекультивации земель требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов, контроль за использованием земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.п.

К компетенции Россельхознадзора относится соблюдение требований законодательства в отношении использования земель сельскохозяйственного назначения, включая в том числе и земельные участки сельскохозяйственного использования, входящих в категорию земель населенных пунктов. Это такие требования законодательства, как требования, направленные на защиту плодородного слоя почвы (запрет самовольного снятия, перемещения и уничтожения), предотвращение порчи земель в связи с осуществлением сельскохозяйственной деятельности (например, порчи от нарушения правил обращения с агрохимикатами, иными опасными для человека и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления), несоблюдение требований по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Следует отметить, что в предшествующий период к осуществлению контрольно-надзорных функций в данной сфере также были привлечены санитарно-эпидемиологические и архитектурно-строительные органы.

Сложившаяся с советских времен практика земельного контроля оказалась вполне применима к нынешним рыночным земельным отношениям. Но ряд положений все-таки потребовал несколько иных подходов. В качестве основных неурегулированных вопросов земельного надзора в последние годы отмечались:

1) необходимость уточнения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольно- надзорных функций в данной сфере;

2) возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования;

3) усиление ответственности за такие нарушения земельного законодательства как неиспользование либо ненадлежащее использование земельных участков, и привязка размера административного штрафа за указанные нарушения к площади и кадастровой стоимости земельного участка, в отношении которого имело место допущенное правонарушение21.

В 2014 году законодатель решил указанные вопросы. Так, административный штраф за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения теперь зависит от кадастровой стоимости этого участка.

С 1 января 2015 г. вступил в силу законодательные изменения, которые урегулировали большую часть остальных проблемных вопросов в данной сфере:

- права лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, теперь определены не подзаконным актом, а непосредственно Земельным кодексом Российской Федерации (новая ред. ст. 71 ЗК РФ);

- упорядочены вопросы организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства (новая ст. 71.1 ЗК РФ);

- предусмотрена качественно новая форма наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административное обследование объекта земельных отношений (новая ст. 71.2 ЗК РФ);

- решены вопросы взаимодействия при осуществлении государственного земельного надзора (Росреестр и другие федеральные органы) и муниципального земельного контроля. Так, в случае выявления при муниципальном земельном контроле нарушения земельного законодательства копия акта об этом направляется в орган государственного земельного надзора, который в 5-дневный срок принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таком возбуждении (новая ред. ст. 72 ЗК РФ) и др.

Вместе с тем урегулирование этих вопросов в законе требует их дальнейшей конкретизации в подзаконных актах.

Так, в отношении предусмотренного ст. 71.1 ЗК РФ плана проверок возникает вопрос, должен ли такой план быть единым или дифференцированным по группам землепользователей (граждане; юридические лица и индивидуальные предприниматели; органы местного самоуправления). С одной стороны, правильнее было бы составлять отдельный план в отношении каждой из указанных групп (с учетом того, что даже требования законодательства по отношению к этим группам различны, например, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ). С другой стороны, законодатель в п. 1 ст. 71.1 ЗК РФ предусмотрел именно план, а не планы, а также оговорил, что такой план согласовывается с органами прокуратуры.

Как уже было сказано, в рамках государственного земельного надзора выделяют сравнительно новую форму наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административное обследование объектов земельных отношений (ст. 71.2 ЗК РФ).

В соответствии с Правилами проведения административного обследования объектов земельных отношений, которые утверждены Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2015 г. № 25122, при административном обследовании объектов земельных отношений проводится исследование состояния и способов использования объектов земельных отношений. В своей основе такое обследование содержит информацию, содержащуюся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, а также полученную в ходе государственного мониторинга земель. Кроме того, принимаются во внимание документы, которые были подготовлены в результате проведения работ по межеванию, установлению границ земельного участка, информация, полученная дистанционными методами (данные дистанционного зондирования, результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований), сведения, полученные в ходе визуального осмотра и другими методами.

При проведении данного метода земельного надзора анализ полученной и собранной информации осуществляется уполномоченными должностными лицами самостоятельно и без участия и иного взаимодействия с правообладателями земельных участков и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты.

Полагаем, что такое обследование введено как форма, альтернативная проверкам, менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей).

Не останавливаясь на порядке осуществления обследования, поскольку этому посвящен отдельный раздел настоящего исследования, отметим проблемные и спорные моменты.

Одним из оснований для проведения обследования вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций. Если на основании таких обращений проводить внеплановую проверку (до 2015 года это был единственный способ реагирования на указанные обращения), то это потребует согласования с органом прокуратуры (п. 7 ст. 71.1 ЗК РФ), что организационно дольше.

В соответствии с п. 10 Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений, если при проведении административного обследования объекта земельных отношений не выявлено признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, то он не может быть включен в ежегодный план проведения плановых проверок в течение трех лет со дня проведения административного обследования. Следующее административное обследование такого объекта допускается не ранее чем через два года.

Введение ЗК РФ новой формы наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административного обследования - требует определения соотношения таких обследований с традиционно осуществляемыми проверками, а также установления четких критериев (юридических фактов), когда будут проводиться административные обследования земельных участков.

Полагаем, что такое обследование введено как форма, альтернативная проверкам, менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей, в первую очередь это актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций. Если на основании таких обращений проводить внеплановую проверку (до 2015 года это был единственный способ реагирования на указанные обращения), то это потребует согласования с органом прокуратуры (п. 7 ст. 71.1 ЗК РФ), что организационно дольше.

Кроме того, возникает вопрос о том, как информировать правообладателей земельных участков о проводимых административных обследованиях их участков, а также о результатах обследований. Полагаем целесообразным осуществлять их оповещение о факте проведения административного обследования только путем размещения информации на официальных сайтах территориальных органов Росреестра в сети Интернет, а в случае выявления по итогам обследования признаков нарушений земельного законодательства, за которые предусмотрена административная и иная ответственность, - направлять таким правообладателям уже письменное уведомление посредством почтовой связи.

Также до настоящего времени не урегулированы еще как минимум два организационно-правовых вопроса в сфере государственного земельного надзора.

Проблемой правоприменительной практики в земельно-имущественной сфере стал затянувшийся процесс переоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или собственности. Срок такого переоформления, изначально установленный как 1 января 2004 г., неоднократно переносился (в силу объективных обстоятельств, затруднявших такое переоформление), но после 1 июля 2012 г. продление прекратилось. С 2013 года для тех юридических лиц, которые нарушают порядок и условия переоформления, введена административная ответственность в виде штрафа (ст. 7.34 Кодекса об административных правонарушениях24 (далее - КоАП РФ). При этом возник вопрос об однократности наложения административного наказания либо такое правонарушение следует рассматривать как длящееся (КоАП РФ не содержит понятия длящегося правонарушения).

С одной стороны, неисполнение юридическим лицом обязанности переоформить право постоянного (бессрочного) пользования до указанной даты образует событие административного правонарушения и в дальнейшем такие юридические лица находятся в положении правонарушителя. С другой стороны, невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся правонарушением.

В случае рассмотрения указанного правонарушения (непереоформления права) как однократного, постановление по делу о таком административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (т.е. после 2 сентября 2012 г. привлечение лиц, не исполнивших обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования, к административной ответственности невозможно; это же подтверждает и судебная практика).

В этой связи правильнее было бы применять меры административной ответственности за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (ст. 19.4 КоАП РФ), и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (ст. 19.5 КоАП РФ). Для этого органы и должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, должны выносить соответствующие представления тем юридическим лицам, которые не соблюдают требование законодательства26 в части переоформления права на землю. При этом также целесообразно предусмотреть больший размер административных штрафов по указанным статьям КоАП РФ.

Кроме того, следует учитывать ситуацию с юридическими лицами, обладающими на праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и подобные сооружения (линейные объекты).

Еще одним актуальным вопросом является распространение государственного земельного надзора на кадастровую деятельность, в том числе на соблюдение кадастровыми инженерами достоверности сведений, вносимых в межевой план. Это целесообразно в силу того, что внесение лицом, осуществляющим кадастровую деятельность, заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования является административным правонарушением (ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ - если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния). Кроме того, данный вид правонарушения прямо затрагивает права и законные интересы граждан и юридических лиц (правообладателей смежных земельных участков), тогда как действенных механизмов контроля достоверности сведений, вносимых в межевой план, в настоящее время не выработано27. Поэтому привлечение к этому органов государственного земельного надзора стало бы назревшим решением.

Также целесообразно более детально урегулировать вопросы деятельности граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемой в целях наблюдения за органами государственной власти и местного самоуправления при принятии ими решений, затрагивающих земельные права граждан, юридических лиц, т.е. общественного земельного контроля. Причем это следовало бы гармонизировать с иными видами общественного экологического контроля28. Наконец, еще одной задачей, которую предстоит решить в ближайшее время, - это та специфика осуществления земельного надзора и контроля, которая будет обусловлена широко обсуждаемым в последнее время законодательным отказом от института категорий земель29.

Одним из важнейших моментов в совершенствовании земельного надзора является принятие федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы)»30, в которой заложено финансирование на создание электронной системы выявления правонарушений с использованием дистанционного зондирования Земли31. Таким образом, в отношении совершенствования государственного земельного надзора на сегодняшний день предпринимаются определенные шаги, направленные на повышение его эффективности.

Таким образом, в 2014 году законодательно урегулирована большая часть правовых проблем в сфере государственного земельного надзора. Но для окончательного урегулирования требуется принятие подзаконных актов, которые детализируют решения законодателя. Также следует определиться в отношении фактов непереоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и в отношении кадастровой деятельности.

1.3 Нормативно-правовые акты в сфере земельного контроля

Земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению федерального центра и субъектов РФ.

В высшем нормативном правовом акте Российской Федерации содержатся нормы, непосредственно регулирующие земельные отношения, в том числе и о распоряжении землей. Так, конституционными являются положения о том, что земля - это основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, что земельные участки могут принадлежать лицам на различном праве собственности (частной, государственной и иной), собственники и иные правообладатели земельных участков используют и распоряжаются ими свободно до тех пор, пока это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Кроме того, Конституцией устанавливается ряд обязанностей, имеющих непосредственное отношение к земле, а именно обязанность каждого охранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). В соответствии с Конституцией РФ гарантируется право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. В случае причинения вреда экологическим правонарушением гарантировано право на его возмещение.

Реализация норм Конституции РФ в земельном законодательстве исследовалась Е. Ю.Чмыхало32, которая отметила, что анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволил сделать вывод о том, что недостаточно полно сформирован правовой механизм, обеспечивающий исполнение обязанностей по охране земель и их рациональному использованию, что, безусловно, снижает эффективность реализации конституционных норм. В связи с этим названный автор согласился с мнением, согласно которому земельное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании, требуются конкретизация отдельных правовых институтов и дальнейшая гармонизация правовых норм.

Соглашаясь с мнением указанных авторов, полагаем, что Основной закон России в достаточной мере регламентирует вопросы распоряжения землей, в частности устанавливает формы собственности на землю (ст. 9, 35, 36), определяет ее правовой статус (ст. 9), а также порядок нормативно- правовой регламентации правоотношений по распоряжению землей (ст. 72), вместе с тем нормативно-правовые акты, регламентирующие правоотношения по распоряжению землей, должны постоянно совершенствоваться в целях исключения пробелов и недостатков правового регулирования обсуждаемых правоотношений.

Основным кодифицированным нормативным правовым актом, регламентирующим земельные правоотношения, является Земельный кодекс РФ, ст. 2 которого устанавливает систему земельного законодательства, которая включает в себя сам кодекс, а также законы федерального уровня и уровня субъектов РФ, регламентирующие земельные отношения, при этом устанавливается приоритет положений ЗК РФ в случае возникновения коллизий.

Отметим, что многие элементы правовой охраны земель, подлежащие проверке в ходе земельного контроля и надзора, находятся в большом количестве норм Земельного кодекса Российской Федерации (в частности, в ст. 78,79 закрепляется охрана сельскохозяйственных земель), часть из них установлена федеральными законами.

В юридической литературе давно ведутся споры о соотношении понятий «охрана земли» и «рациональное использование», которые являются ключевыми в сфере земельного надзора.

В целом можно заметить, что большинство авторов, давая определение «охраны земель» неразрывно связывают его с рациональным использованием.

Охрана земель - это сложный комплекс мероприятий (правовых, организационных, экономических и т.п.), а защита прав осуществляется в тех случаях, когда существует нарушение прав или их оспаривание, таким образом, по нашему мнению, охрана земель и защита прав земель - это разные понятия (у них разный объект). В действующем земельном законодательстве вопросы правовой охраны земель нашли свое закрепление в главе II («Охрана земель»).

Земельным кодексом Российской Федерации урегулирован широкий круг вопросов в рассматриваемой сфере, в том числе понятие отношений, регулируемых земельным законодательством, определен круг участников земельных отношений, а также исчерпывающий перечень объектов земельных отношений:

– земля как природный объект и природный ресурс;

– земельные участки;

– части земельных участков.

К федеральным законам, регламентирующим отношения по распоряжению землей, относятся: Гражданский кодекс Российской Федерации35 (определяющий вопросы собственности на земельные участки), Водный кодекс Российской Федерации36, Лесной кодекс Российской Федерации37; федеральные законы, содержащие положения, относящиеся к регламентации общественных отношений в сфере землепользования.

Нормы права, регулирующие правоотношения по распоряжению землей, содержатся также в нормативных правовых актах иных отраслей права.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ издаваемые субъектами РФ правовые акты, регулирующие отношения в сфере распоряжения землей, не должны противоречить соответствующему федеральному законодательству, данные требования не препятствует им в случае отсутствия на федеральном уровне определенного законодательного акта регулировать общественные отношения самостоятельно. Законами субъектов РФ регулируется весьма широкий круг правоотношений в сфере распоряжения земельными участками. Самым низовым уровнем в иерархии правовых норм, регулирующих общественные отношения по распоряжению землей, является местное нормотворчество. Так, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (ч. 4 ст. 2 ЗК РФ).

Уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований определяются полномочия по распоряжению земельными участками конкретными органами власти местного самоуправления, структура которых в каждом муниципальном образовании разная и др.

С 1 марта 2015 г. вступили в силу изменения в ЗК РФ, о которых уже говорилось ранее и которые касаются осуществления государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля и общественного земельного контроля. В плане правового обеспечения государственного надзора и контроля в сфере земельных отношений обращает на себя внимание следующее:

- во-первых, указанная деятельность более четко детализируется;

- во-вторых, просматривается тенденция регулирования данной функции управления федеральным законом, что теоретически, свидетельствует о повышении ее роли и значимости в регулировании земельных отношений.

В отличие от прежней редакции ст. 71, 72 ЗК РФ, которые определяли лишь общие понятия и содержали отсылочные нормы, внесенные изменения предусматривают: определение предмета проверок при осуществлении государственного земельного надзора; перечень прав должностных лиц органов государственного земельного надзора; особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства.

Кроме того, вводится новое вышеупомянутое понятие «административное обследование объектов земельных отношений».

Указанные изменения законодательства, в совокупности с тем, что с 2011 г. земельный надзор стал рассматриваться как составная часть экологического надзора38, так же как и государственный мониторинг земель стал частью государственного мониторинга окружающей среды, безусловно, являются большим шагом вперед по реализации Основ государственной политики использования земельного фонда РФ. Необходимо отметить, что в настоящее время произошло совершенствование указанных функций, а именно имели место конкретизация и разграничение полномочий органов земельного контроля и надзора, включая органы местного самоуправления, повышение уровня ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в т.ч. в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.

Однако, несмотря на это, необходимо сказать, что уточнение полномочий и некоторая детализация деятельности мало что изменят в непосредственной работе органов государственного земельного надзора. Необходим принципиально иной подход к организации данного вида деятельности. В юридической науке уже давно высказываются мнения о необходимости структурных изменений в органах управления, осуществляющих функцию земельного надзора и контроля.

В ходе проведения административной реформы контрольно-надзорная деятельность в области охраны и использования земель оказалась рассредоточенной как по вертикали, так и по горизонтали40, что сказалось на ее эффективности. Теперь необходимо собрать все это в единый механизм, который позволит решать задачи, стоящие в настоящее время перед государством. В основу контрольно-надзорной деятельности должны быть положены принципы, обеспечивающие сохранение качественных и количественных характеристик земельных ресурсов: принцип приоритета публичного (экологического) интереса и принцип разумного сочетания экологических и экономических интересов в области использования земельных ресурсов.

В настоящее время в нормативных правовых актах, непосредственно регулирующих деятельность органов государственного земельного надзора, указание на такие основополагающие начала отсутствует. Это, на наш взгляд, является одной из причин сложившейся диспропорции между экологической и экономической составляющей. Представляется, что указанные принципы будут положены в основу совершенствования системы государственного экологического надзора и государственного земельного надзора как составной его части.

Исследование, проведенное в первой главе настоящего исследования, позволило сделать следующие выводы.

Обратившись к легальному определению государственного земельного контроля, отметим, что оно включает в себя три направления:

? деятельность уполномоченных органов государственной власти, имеющая своей целью выявление, пресечение нарушений, а также привлечение к ответственности виновных за нарушение требований земельного законодательства, включая меры по предупреждению правонарушений в сфере земельных отношений;

? проверочная деятельность по соблюдению земельного законодательства Российской Федерации и принятие мер по устранению последствий выявленных нарушений;

? постоянное наблюдение (систематический мониторинг) за исполнением требований земельного законодательства, анализ состояния исполнения действующего законодательства в земельной сфере и прогнозирование направлений совершенствования правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов.

Другими словами можно сказать, что земельный контроль и надзор представляют собой комплекс мероприятий по устранению правонарушений в сфере землепользования.

Проведя анализ земельного и административного законодательства можно увидеть, что земельный надзор осуществляют федеральные органы исполнительной власти, тогда как земельный контроль относиться к компетенции органов местного самоуправления, граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций.

В 2014 году законодательно урегулирована большая часть правовых проблем в сфере государственного земельного надзора. Но для окончательного урегулирования требуется принятие подзаконных актов, которые детализируют решения законодателя. Также следует определиться в отношении фактов непереоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и в отношении кадастровой деятельности.

Административное обследование объектов земельных отношений, введено как форма, менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей, в первую очередь это актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций.

Основной задачей государственного контроля и надзора в сфере земельных правоотношений является гарантированность исполнения земельного законодательства. Цель - поддержание состояния земель, обеспечение их сохранности, для использования ее в качестве основы жизни и деятельности граждан.

В настоящее время назрела необходимость в принятии рамочного нормативного акта о контроле и надзоре, осуществляемом органами государственной власти и местного самоуправления, где четко были бы отражены все стороны данных управленческих полномочий.



2. Порядок проведения государственного контроля за использованием и охраной земель

2.1 Система органов государственного земельного контроля и их полномочия

Как уже было сказано выше, государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного земельного надзора), которые определены в Положении, а именно:

? Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее Росреестр);

? Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее Россельхознадзор);

? Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы (далее Росприроднадзор).

Постановлением Правительства РФ от 02 января 2015 № 13 утверждается Положение о государственном земельном надзоре (далее Положение), которое устанавливает порядок осуществления государственного земельного надзора.

Данное Положение разграничивает по компетенции по различным видам государственного земельного надзора между этими тремя службами.

Так, в частности, свои полномочия Росприроднадзор осуществляет в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, контроль за которым отнесен к компетенции Россельхознадзора.

Анализ направлений государственного земельного надзора и их соотношение со ст. 6 ЗК РФ «Объекты земельных отношений», а также проведенный выше анализ компетенции указанных органов в сфере земельного надзора позволяет сделать вывод о том, что Росреестр и его территориальные органы осуществляют надзор за земельными участками как за объектом недвижимости, а Росприроднадзор и Россельхознадзор и их территориальные органы осуществляют надзор за землей как природным объектом и природным ресурсом41.

Государственный земельный надзор осуществляется посредством организации и проведении плановых и внеплановых проверок поднадзорных лиц, принятии мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений42.

В отношении плановых и внеплановых проверок порядок их организации и проведения регламентирован Федеральным законом № 294-ФЗ, данная регламентация является достаточной и учитывающей все организационные аспекты.

Необходимо отметить, что современные органы исполнительной власти часто подвергаются реорганизации: создаются новые структуры, совершенствуются старые, наделенные правами земельного контроля и надзора.

В последние годы в научной и учебной литературе довольно достаточно было опубликовано работ, посвященных анализу проблемам управления в сфере экологических и земельных отношений, в которых показана роль специально уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляющие функции контроля и надзора в сфере использования и охраны земель.

Вместе с тем само понятие юридической природы и содержание контроля и надзора как в экологическом, так и в земельном праве изучены недостаточно полно. Исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления и реализуется определенными функциями. Основными из них являются: контроль, учет, планирование и зонирование.

Контроль как форма реализации земельной функции государства выступает в качестве исполнительно-распорядительной деятельности как вид контрольной деятельности. Что касается надзора за использованием и охраной земель, то в соответствии со ст. 23.21 КоАП РФ он осуществляется органами государственного земельного надзора. Поэтому контроль как функцию управления по своему содержанию следует рассматривать в категории административного права.

Различные точки зрения и позиции ученых по изучаемой проблеме сводятся к государственному управлению, которые проявляются во всех отраслях производства и сферах хозяйствования. К примеру, министерство может осуществлять контроль за деятельностью структурных подразделений, но не может осуществлять надзор. Нельзя выполнять в одном лице две функции - контроля и надзора. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий.

Обычно они докладывают о результатах проверок иным органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям земельно-правовых норм. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут. К примеру, Счетная палата - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемая Государственной Думой РФ, - не может применять санкции за земельные правонарушения. Что касается функции надзора, то это одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности.

Земельный контроль характеризуется следующими признаками: во- первых, как институт земельного права, совокупность норм земельного права, регулирующих общественные отношения, осуществляющих земельный контроль. В данном случае он выражается в принципе независимости контроля в сфере использования охраны земель.

Во-вторых, контроль используется как профилактическая мера, направленная прежде всего на предотвращение и пресечение земельных правонарушений; в-третьих, как экономическая категория, которая работает как инструмент, помогающий извлекать полезные свойства земельного участка для землепользователя и в целом для государства.

...