Земельный контроль и надзор как функция управления со стороны государства

Важное значение в настоящее время имеет обеспечение экологизации строительной отрасли России, которая непосредственно оказывает влияние на природные ресурсы, в том числе и на земельные. С этой целью должны проводиться экспертизы всех компонентов строительных материалов, снижая тем самым негативное воздействие на земельные участки.

К примеру, органы муниципального образования при осуществлении проверок использования охраны земель выявляют огромное количество нарушений земельного законодательства. Здесь они выполняют контрольные функции, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды. В законодательстве должен быть определен четкий порядок взаимодействия органов земельного надзора и органов контроля.

С этой целью в земельном законодательстве необходимо определить конкретные функции органов надзора и органов контроля. Зачастую на практике они пытаются выполнять обе функции, что приводит к нарушению функций управления министерствами и ведомствами и дублирования.

Таким образом, государственные органы надзора в сфере использования и охраны земель могли бы осуществлять неплановые проверки юридических и физических лиц на основе полученного материала в результате контролирующих органов. В целях повышения роли инспекторов в сфере использования и охраны земель необходимо совершенствовать земельно- правовые нормы, имеющиеся в КоАП РФ, и уточнять их составы, а также определить правовой статус инспекторов, осуществляющих надзор. Все это позволит более эффективно и рационально использовать земельные ресурсы, ограждая их от разбазаривания и хищения



2.2 Организация и осуществление государственного земельного контроля

В 2014 году имело место существенное изменение правовой регламентации государственного земельного надзора.

Анализ изменений позволил заключить, что в большинстве своем содержание государственного земельного надзора (п. 1 ст. 71 ЗК РФ) остается прежним, за исключением некоторых изменений. По мнению Н.Л. Лисиной, «такая «новая» формулировка представляется слишком широкой и не отражает специфики государственного земельного надзора».

Однако укажем, что в п. 3 ст. 71 ЗК РФ установлена конкретизация данного положения, согласно которому предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Кроме того, новая редакция Земельного кодекса РФ уравнивает права всех собственников земельных участков. Так, в п. 6 Положения о государственном земельном надзоре сказано, что в рамках государственного земельного надзора проводятся плановые и внеплановые проверки по отношению к органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам. В то время как в ранее действующем Постановлении Правительства РФ от 15.11.2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре» речь шла лишь о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях (п. 12).

Расширение случаев проведения внеплановых проверок в отношении вышеперечисленных субъектов, на наш взгляд, положительно сказалось на эффективности института государственного земельного надзора. Например, как отмечает заместитель министра экономического развития Российской Федерации П.Э. Королёв, самым характерным случаем является самовольное занятие земельного участка, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ. Так, при самовольном занятии земельного участка «вреда или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде не возникает. То есть на первый взгляд (до изменений) оснований для внеплановой проверки и, соответственно, привлечения виновных к ответственности нет»46. Раньше проверку можно было осуществить только планово через год. Сейчас же должностные лица государственного земельного надзора могут провести внеплановую проверку по собственной инициативе без оповещения правообладателя земельного участка. Во многом решению вопросов расширения полномочий проверяющих органов служит и введенная законодателем возможность осуществлять административное обследование, о котором было сказано выше.

Также хотелось бы затронуть вопрос о возможном злоупотреблении прав со стороны недобросовестных инспекторов, осуществляющих проверку земельных участков. По мнению П.Э. Королёва, злоупотребление правом здесь исключено, так как выявление нарушения земельного законодательства при проведении административного обследования является лишь основанием для проведения внеплановой проверки, а окончательные выводы о наличии факта нарушения и привлечении виновных лиц к ответственности будут сделаны только по ее итогам47. Также для того чтобы начать проверку индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, нужно получить разрешение прокуратуры.

В качестве примера приведем Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2015 г. № 18АП-12959/2015 по делу № А47-6933/201548, в котором сторонами спора являются заместитель прокурора Оренбургской области (далее - заявитель, прокурор) и Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области (далее - Управление Росреестра по Оренбургской области, Росреестр). Судом было рассмотрено дело о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания по ст. 7.34 КоАП, предусматривающей ответственность за использование земельного участка юридическим лицом, не переоформившем право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или право собственности.

Поводом для возбуждения дела об административном правонарушении явилось непосредственное обнаружение должностным лицом Росреестра достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, в связи с чем не последовало проведения проверки соблюдения земельного законодательства.

Росреестр посчитал, что вопрос о необходимости проведения внеплановой проверки в отношении учреждения является неверным, «поскольку проведение проверки соблюдения земельного законодательства в данном случае является нецелесообразным и создающим излишнюю бюрократическую волокиту». В данном случае проведения внеплановой проверки не требовалось в связи с достаточностью данных для возбуждения дела об административном правонарушении.

Однако суд посчитал иначе и вынес решение, в котором обратил внимание Росреестра на то, что при проведении проверки индивидуальных предпринимателей или юридических лиц должно быть получено разрешение прокуратуры, что в данном случае не было сделано.

Еще одним примером проведения проверки органами Росреестра является следующее судебное дело.

По результатам плановой выездной проверки соблюдения обществом земельного законодательства Управлением Росреестра выдано предписание от 03.10.2014 N 613-14 об устранении нарушения положений статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), выразившегося в использовании обществом части земельного участка с кадастровым номером 55:20:120701:390, расположенного возле входа на Юго- Восточное кладбище, 3300 м восточнее здания с почтовым адресом: Омская область, Омский район, с. Морозовка, ул. 25-го Партсъезда, 12 в отсутствие надлежаще оформленных документов.

Предписанием от 03.10.2014 N 613-14 на общество возложена обязанность оформить правоустанавливающие документы на используемую часть земельного участка либо прекратить его использование.

В ходе проведения внеплановой выездной проверки Управлением Росреестра установлен факт неисполнения обществом предписания от 03.10.2014 N 613-14, в связи с чем выдано предписание от 14.05.2015 N 613-14 об устранении нарушений земельного законодательства.

Не согласившись с указанным предписанием, общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, руководствуясь положениями Земельного кодекса, Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 N 318 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", постановления Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре", исходя из наличия нарушения процедуры проведения внеплановой проверки, пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания, с чем согласился суд округа.

Суды приняли во внимание, что общество в соответствии с частью 16 статьи 1 Закона N 294-ФЗ не было уведомлено о дате проведения внеплановой проверки, назначенной распоряжением от 31.03.2015 N 881, что влечет недействительность результатов проверки в силу пункта 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, а также отсутствие доказательств, подтверждающих факт нарушения обществом земельного законодательства49.

Введенная процедура административного обследования является формой, которая альтернативна проверкам, а также «менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности»50 (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей, что актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения могут стать поступающие обращения органов государственной власти.

В сфере осуществления земельного надзора существует проблема разграничения полномочий между органами земельного надзора Росреестром, Росприроднадзором, Россельхознадзором.

В литературе высказано заслуживающее внимание мнение о необходимости подразделения на общий и специальный. Общий надзор осуществляется органами общей компетенции, специальный, в свою очередь, осуществляется органами, специально уполномоченными на осуществление земельного надзора, в качестве которого сейчас являются органы Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии».

Полагаем, что есть основания согласиться с мнением М.В. Ишутенко, что наибольшим количеством полномочий по осуществлению земельного надзора наделены органы Росреестра.

Отметим также, что законодатель стремится к введению новых правовых форм осуществления земельного надзора, стремясь его усовершенствовать и повысить эффективность контрольных и надзорных мероприятий. Так, введение административного обследования объектов земельных отношений, направлено на повышение эффективности государственного земельного надзора. Теперь административное обследование становится частью государственного земельного надзора, следовательно, его результаты будут учитываться при проведении ежегодных плановых проверок, а выявленные в ходе обследования признаки нарушения требований земельного законодательства станут основанием для проведения внеплановых проверок с последующим привлечением к ответственности в случае подтверждения правонарушений.

Обратимся к проблемным аспектам организации и осуществления государственного земельного контроля.

Большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.

То есть складывается ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может "заставлять" правонарушителя устранить правонарушения, т.к. по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку и такое правонарушение выявившего.

На наш взгляд, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка.

Также нельзя не заметить, что государственные инспекторы являются по статусу государственными гражданскими служащими, хотя и осуществляют правоохранительную и правовосстановительную функцию. Стоит констатировать, что у сотрудников собственно правоохранительной службы более высокий уровень материального довольствия, хотя на основании ст. 6 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»52 государственная гражданская служба должна соотноситься с иными видами служб Российской Федерации в рамках основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий и др.

На данный момент такое положения является декларацией и не действует, поскольку не секрет, что заработная плата сотрудника правоохранительных органов в разы выше, чем государственных служащих гражданской службы. «Из-за низкой зарплаты сотрудники Росреестра увольняются, постоянная "текучка" не способствует качеству оказываемых услуг и не избавляет от злоупотреблений»53.

Поэтому, возможно, есть необходимость задуматься о придании инспекторам статуса сотрудников государственной правоохранительной службы, поскольку природа их деятельности абсолютно соответствует миссии, осуществляемой правоохранителями.

Анализ вопросов второй главы настоящего исследования позволило сделать следующие выводы.

В земельном законодательстве необходимо определить конкретные функции органов надзора и органов контроля. Зачастую на практике они пытаются выполнять обе функции, что приводит к нарушению функций управления министерствами и ведомствами и дублирования.

Таким образом, государственные органы надзора в сфере использования и охраны земель могли бы осуществлять неплановые проверки юридических и физических лиц на основе полученного материала в результате контролирующих органов. В целях повышения роли инспекторов в сфере использования и охраны земель необходимо совершенствовать земельно- правовые нормы, имеющиеся в КоАП РФ, и уточнять их составы, а также определить правовой статус инспекторов, осуществляющих надзор. Все это позволит более эффективно и рационально использовать земельные ресурсы, ограждая их от разбазаривания и хищения

В качестве проблемных аспектов организации проведения государственного земельного надзора и контроля выделены следующие проблемы.

В сфере осуществления земельного надзора существует проблема разграничения полномочий между органами земельного надзора Росреестром, Росприроднадзором, Россельхознадзором.

Существует необходимость задуматься о придании инспекторам статуса сотрудников государственной правоохранительной службы, поскольку природа их деятельности абсолютно соответствует миссии, осуществляемой правоохранителями.



3. Особенности и правовые проблемы видов земельного контроля

3.1 Проведение муниципального земельного контроля

Муниципальный земельный контроль относится к полномочиям органов местного самоуправления. При этом в границах поселений он относится к вопросам местного значения сельских поселений, а межселенной на территории муниципального района он включен в вопросы ведении муниципальных районов54. В связи с таким разграничением осуществления муниципального земельного контроля отметим, что в поселениях муниципальный земельный контроль и его осуществление является декларацией, на него просто нет финансовых средств. В связи с чем целесообразно осуществление мероприятий по муниципальному земельном контролю передать в ведение городских округов и муниципальных районов.

Статья 11 ЗК РФ устанавливает перечень полномочий органов местного самоуправления в земельных правоотношениях. Однако, муниципальный земельный контроль как полномочие органов местного самоуправления не указывается.

Схематично осуществление мероприятий по муниципальному земельному контролю осуществляется следующим образом:

- выявление нарушения требования земельного законодательства;

- составление акта проверки по факту выявленного нарушения с включением в него информации и признаков выявленного нарушения;

- направление копии указанного акта в орган государственного земельного надзора, который рассматривает направленный акт и по результатам рассмотрения принимает решение в порядке, предусмотренном положениями КоАП РФ.

Однако, прохождение указанных этапов не лишает возможности обращения в суд со стороны органов местного самоуправления об устранении нарушений, выявленных в ходе осуществления муниципального контроля. В настоящее время данная форма контроля за соблюдением земельного законодательства получила широкое распространение в судебной практике.

Так, в рамках одного из судебных дел было установлено, что в рамках муниципального контроля соблюдения земельного законодательства администрацией МО "Наримановский район" Астраханской области проведена проверка, в результате которой установлено, что земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, площадью 469,7 кв. м, используется С. без правоустанавливающих документов, под эксплуатацию навесов, хозяйственных построек для содержания животных, под огород, по периметру участок огорожен деревянным забором.

Обстоятельства, изложенные в акте проверки, стороной ответчика не оспаривались, правоподтверждающие и правоустанавливающие документы на спорный земельный участок у С. отсутствуют.

Органом местного самоуправления С. выдано предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства в установленный срок, а именно снести незаконные строения на вышеуказанном земельном участке, освободить его и вернуть собственнику в пригодном для использовании состоянии.

В срок, установленный предписанием, органом местного самоуправления проведена проверка по факту исполнения С. предписания, в результате которой установлено, что спорный земельный участок по-прежнему находится в пользовании ответчика и не освобожден.

Разрешая спорные правоотношения и возлагая на С. обязанность по освобождению земельного участка путем сноса незаконных строений и передачи его собственнику в пригодном для использования состоянии, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что со стороны ответчика имеет место использование земельного участка без законных к тому оснований и нарушенное право органа местного самоуправления на земельный участок подлежит восстановлению.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на материалах дела и согласуются с положениями действующего земельного и гражданского законодательства.

Доводы апеллянта о том, что спорный земельный участок ранее находился у С. в аренде на основании договора, заключенного с администрацией МО "Рассветский сельсовет", не могут являться основанием к отмене судебного решения, поскольку срок аренды истек, на протяжении длительного периода времени более 9 лет, ответчик использует земельный участок в отсутствие правоустанавливающих документов и не возвратил его собственнику.

Ссылка в жалобе апеллянта на представление в настоящее время в орган местного самоуправления схемы расположения земельного участка в целях приобретения права пользования участком правового значения при разрешении настоящего спора не имеет, поскольку указанные действий не свидетельствует о наличии права С. на спорный участок.

Продолжая анализ муниципального земельного контроля, отметим, что на федеральном уровне в процедуре проведения муниципального земельного контроля нет точности и ясности, потому что не принято положение, в котором четко бы определялись полномочия органов местного самоуправления.

Федеральный закон № 294-ФЗ (ст. 6) включает в полномочия органов местного самоуправления разработку административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и организацией и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Конкретизируются функции муниципального земельного контроля в ст. 17.1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: органы местного самоуправления в области осуществления земельного контроля организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения.

Следовательно, муниципальные правовые акты являются основными документами по данным вопросам, которые должны соответствовать положениями ЗК РФ (ст.11 «Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений», ст. 72 «Муниципальный земельный контроль»), Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 17.1 «Муниципальный контроль») и т.д.

Анализируя муниципальные правовые акты, возникают вопросы, относительно их подобности и однотипности. К примеру, вопрос о неоднозначности определения объектов муниципального земельного контроля

Исследуя муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления муниципального земельного контроля, прослеживается, что к данным нормативным актам в приложении указываются примерные формы актов проверки соблюдения земельного законодательства, но есть они далеко не во всех случаях56.

Правила взаимодействия органов земельного надзора и контроля определяют сроки, порядок передачи и рассмотрения акта проверки муниципального земельного контроля органами государственного земельного надзора. Таким образом, одна из основных функций - правовосстановительная не реализуется в полном объеме.

При таком значительном количестве проводимых органами местного самоуправления проверок соблюдения требований земельного законодательства представляется обоснованным наделить должностных лиц органов местного самоуправления правом составления протоколов об административных правонарушениях. Это могло бы способствовать повышению заинтересованности местных органов в проведении такого контроля.

Как правильно отметил А.Я. Рыженков, если в КоАП РФ и кодексах об административных правонарушениях субъектов РФ нет составов правонарушений, по которым муниципальные земельные инспекторы могут привлечь виновных к административной ответственности, то нет и стимулов проводить серьезные контрольные мероприятии57.

Сказанное позволяет прийти к выводу, что два вида земельного контроля

– государственный надзор и муниципальный контроль - это отличаются объемом полномочий должностных лиц, осуществляющих проверочные мероприятия. Так, в число полномочий органов местного самоуправления не включено полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности.

Основным пробелом в правовом регулировании, является отсутствие, утвержденного на федеральном уровне, типового положения о муниципальном земельном контроле, необходимого для правильного понимания на местном уровне его принципов и порядка осуществления.

Целесообразно также включить в региональные акты статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушение земельного законодательства, для более эффективного осуществления муниципального земельного контроля.

Отметим еще ряд проблем правоприменительного характера в сфере осуществления

Органы местного самоуправления наделены весьма широкими полномочиями в области земельных отношений: они управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и большей частью земельных участков, собственность на которые не разграничена, осуществляют резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, устанавливают правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) территорий муниципальных образований, разрабатывают и реализуют местные программы использования и охраны земель, а также осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Особенностью современной организации местного самоуправления является его двухуровневость: городские и сельские поселения входят в состав муниципальных районов, при этом полномочия соответствующих органов местного самоуправления различны. Причем различаются полномочия не только органов разных уровней (муниципальный район - поселение), но и одного уровня. Так, в области земельных отношений вопросы утверждения ПЗЗ, документации по планировке территории, выдачи разрешений на строительство, резервирования земель и изъятия земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществления муниципального земельного контроля в границах поселения, участия в выполнении комплексных кадастровых работ и ряд других отнесены к вопросам местного значения только городского (но не сельского) поселения. В сельских же поселениях указанные вопросы решают органы местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Компетенция органов местного самоуправления в области использования и охраны земель в настоящее время определена двумя Федеральными законами - ЗК РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». При этом на протяжении весьма длительного времени нормы указанных законов изобилуют коллизиями, при разрешении которых затруднительно руководствоваться универсальными правилами о большей юридической силе одного из них или времени принятия, так как оба Федеральных закона обладают равной силой, а их положения в этой части несколько раз менялись.

Вплоть до 2014 года ЗК РФ не затрагивал разграничение полномочий органов местного самоуправления различного уровня. Однако теперь Кодекс такое разграничение предусматривает: органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего округа; городских и сельских поселений - в границах этих поселений; а органы местного самоуправления муниципального района - на межселенной территории соответствующего муниципального района.

Между тем, согласно Закону о местном самоуправлении, осуществление муниципального земельного контроля в границах сельского поселения отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципального района. Причем до лета 2014 года органы местного самоуправления сельского поселения были наделены соответствующими полномочиями, и их передача на районный уровень состоялась как раз тогда, когда в ЗК РФ это было закреплено за органами местного самоуправления сельского поселения.

Таким образом, очевидна непоследовательность действий законодателя и нескоординированность работы над законопроектами, регулирующими сравнительно однородные правоотношения.

Таким образом, несмотря на то, что процедура муниципального земельного контроля реализуется органами местного самоуправления, отнесение ее правовой регламентации муниципальным образованиям приводит к отсутствию идентичности в законотворчестве, что в свою очередь по-разному отражается на правоприменительной практике. Следовательно, правовая основа муниципального земельного контроля, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

3.2 Осуществление общественного земельного контроля

В Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»59 (далее - Закон об общественном контроле) он осуществляется в целях наблюдения, общественной проверки, анализа и общественной оценки деятельности органов власти, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Полагаем, что законодатель, формулируя данное понятие, в качестве целей указывает формы общественного контроля (проверка, анализ, оценка), а формы сами по себе целью быть не могут.

Таким образом, общественный контроль не преследует в качестве основной цели выявление нарушений законодательства со стороны органов власти. При этом, если учитывать цели, конкретизированные законодателем в ч. 1 ст. 5 Закона об общественном контроле, то смысл и назначение данной деятельности сводятся к принятию участия общественности, гражданских институтов в выработке и оценке решений органов власти различных уровней и нормативных актов, а также анализе этой деятельности. Это существенным образом снижает значимость общественного контроля, создает неопределенность границ и пределов деятельности как общественных инспекторов и общественных экспертов, так и субъектов общественного контроля (общественных палат и общественных советов).

Указанные выше цели определили намерение законодателя привлекать граждан к участию в таких формах общественного контроля, как общественный мониторинг, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания. В данном случае по итогам таких мероприятий учитывается консолидированное мнение населения, конкретный гражданин выступает только в качестве респондента опросов или участника дискуссии. Результаты таких мероприятий могут учитываться при выработке решений и оценке деятельности органов власти, и смысл и назначение такой деятельности граждан - это сотрудничество с органами власти, соучастие в публичном управлении.

Анализируя правовой механизм участия граждан в общественном контроле, следует учитывать отраслевое законодательство в этой сфере. В Законе об общественном контроле в ст. 2 прямо указано, что правовую основу общественного контроля, помимо норм данного Закона, составляют другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты. Кроме того, данный Закон допускает согласно положениям ч. 2 ст. 4 использование форм общественного контроля, закрепленных в иных федеральных законах. Из приведенных норм однозначно не следует, что граждане могут участвовать в общественном контроле, не являясь субъектами общественного контроля согласно Закону об общественном контроле и являясь таковыми исходя из норм отраслевого законодательства. Вместе с тем в отраслевом законодательстве достаточно примеров, когда граждане отнесены к субъектам общественного контроля.

Согласно статье 72.1 действующего ЗК РФ под общественным земельным контролем следует понимать правомерную деятельность граждан, которая нацелена на защиту прав и интересов как физических, так и юридических лиц в сфере земельного законодательства. В частности, исполнения государством норм Земельного кодекса РФ, правомерности издаваемых актов и решений, которые принимаются.

Общественный земельный контроль выполняет очень важные функции:

· предупредительную;

· информационную;

· карательную.

Так, под предупредительными мерами стоит понимать действия, направленные на то, чтобы предотвратить еще не свершившееся противоправное деяние в рамках Земельного кодекса России.

Например, муниципалитет, изъявляющий желание изъять земельный участок у собственника, собирается принять меры, которые не вписываются в действующее законодательство. Члены общественного земельного контроля могут оказать воздействие, как на муниципалитет, указав на противоправность действий, так и на собственника, который в дальнейшем сможет доказать свою правоту в суде.

Информационные меры подразумевают сбор информации о тех объектах недвижимости (земли), которая находятся на контроле у ведомств. К примеру, чаще всего именно земельный общественный контроль собирает информацию обо всех объектах конкретного субъекта федерации, которые в дальнейшем могут быть использованы для государственных или муниципальных нужд.

Не говоря уже о том, что информационные меры позволяют отследить, с какой целью используются земельные участки собственниками и представителями государственных органов. Карательные меры подразумевают привлечение всех виновных лиц к ответственности за их правонарушения.

Согласно действующей статье 72.1 Земельного кодекса РФ осуществлять земельный общественный контроль вправе несколько субъектов:

· граждане;

· общественные объединения (негосударственные);

· любые другие некоммерческие организации.

Примечательно то, что сейчас субъекты экологического (общественного) контроля тоже представляют собой точно такой же перечень. Часто в практике встречаются добровольные объединения граждан, которые контролируют действия муниципальных органов в отношении земель, находящихся в их ведомстве. При обнаружении нарушений чаще всего объединения докладывают об этом в соответствующие компетентные органы для дальнейшего исполнения правосудия, а затем отслеживают его исполнение.

Общественный земельный контроль, согласно статье 72.1 ЗК РФ, осуществляется исключительно в рамках действующего законодательства.

Чаще всего общественный контроль начинает свое действие уже на моменте планирования распределения земельного участка, его зонирования, согласования и определения принадлежности будущих объектов, определения того, кому будет отдана на реализацию земля: физическим лицам или юридическим, реализована в государственных и муниципальных нуждах60.

Кроме того, нередко общественные объединения наделяются расширенными полномочиями, после чего могут осуществлять и более расширенные функции. К примеру, способствовать проведению независимой экспертизы экологического характера.

Для реализации этого права представителям общественного контроля необходимо написать соответствующее ходатайство в муниципалитет, получить согласие на проведение этой экспертизы. По результатам, если обнаруживаются нарушения, представители общественного контроля в земельной сфере имеют право требовать устранения нарушений, отслеживать исполнение, жаловаться в компетентные органы при обнаружении новых нарушений и несоответствий.

Но, согласно действующему законодательству, полномочия общественного контроля по земельному праву существенно ограниченнее, чем у государственных структур.

Так, представители земельного общественного контроля не имеют права запрашивать документы по реализации земельных участков, выписывать предписания, осуществлять лицензионную деятельность.

Кроме того общественным объединениям нельзя нарушать, оглашать и использовать еще каким-то образом сведения, составляющие государственную тайну, если она стала им известна, нарушать коммерческую тайну. Не говоря уже о том, что категорически запрещается проникать на частную собственность без соответствующего документа, который выписывается только муниципальным работникам и государственным служащим.

Однако раз законодательством четко не дается определения, как именно должен осуществляться земельный общественный контроль, представители этого контроля могут проявлять инициативу. Так, при обнаружении несоответствий земельному праву представители имеют право обращаться к муниципалитету или государственным органам с требованием устранения этих самых несоответствий.

Примечательно, что существуют даже международные общественные объединения, который осуществляют контроль не только за исполнением норм земельного, но и экологического законодательства, природопользования, охотничьей и рыболовной деятельности.

Например, международное объединение «Гринпис». В его полномочия входят все вышеописанные права: они отслеживают исполнение требований по исполнению норм закона и соответствие законодательству, выдвигают инициативы по улучшению экологической обстановки, по охране животных и природы. И существует таких организаций не так уж и мало.

Также общественные объединения в земельном законодательстве, объединенные в профессиональные союзы (например, фермеров), имеют расширенный спектр полномочий. Они не только осуществляют контроль за состоянием и использованием земельных участков, но и представляют интересы работников, которые осуществляют деятельность на этой земле.

Например, земледельцы, выращивающие культуры на продажу в больших масштабах, могут ратовать за то, чтобы получить еще один земельный надел для окультуривания, находящийся в муниципальной собственности, по упрощенной форме. Общественные объединения подбирают аргументы и доказательства для реализации этого права, а муниципалитет, если нет противоречий, предоставляет землю профсоюзу.

Муниципальный и общественный земельный контроль осуществляют наблюдение за исполнением норм земельного законодательства и соответствие определенных действий земельному законодательству. И результатом их деятельности является исправление нарушений, противоречащих нормам действующего Земельного кодекса РФ.

Так, после обращения общественного объединения в соответствующий компетентный орган, тот обязан провести проверку, выписать предписание, проследить за его исполнением. А земельный общественный контроль, в свою очередь, параллельно отслеживает, чтобы все было проведено в рамках закона. К сожалению, есть и существенные ограничения, преодолеть которые общественные объединения пока не могут, поскольку на законодательном уровне это не прописано. К примеру, общественному земельному контролю нельзя пересекать и нарушать границы частной собственности до тех пор, пока собственник не даст на это согласия.

Поэтому самым действенным способом осуществления общественного земельного контроля являются жалобы, заявления и иски о призвании к ответственности нарушителей законодательства в земельной сфере.

В настоящее время определены и ключевые проблемы современной системы общественного контроля в России. Среди них - фрагментарное и поверхностное правовое регулирование общественного контроля в России. Законодатель часто ограничивается исключительно констатацией общественного контроля, а имеющиеся в отдельных законах и нормативных правовых актах более развернутые формулировки никак не объясняют сути и, главное, порядка осуществления общественного контроля.

Затрагивая вопросы проблематики общественного земельного контроля, отметим, что в земельной сфере общественный контроль имеет два целевых направления, одно из которых связано с проверкой порядка принятия органами публичной власти решений, а другое - с выявлением имеющих место нарушений. При этом в первом случае правомочия определены в п. 3 ст. 31 ЗК РФ и могут реализовываться заинтересованными лицами, в том числе посредством проведения сходов и референдумов, а вот что касается вопросов выявления общественными контролерами нарушений требований использования и охраны земель, то здесь законодатель традиционно оставил вопрос недосказанным.

Исследование вопросов, которым посвящена третья глава настоящего исследования, привело к следующим выводам.

Два вида земельного контроля - государственный надзор и муниципальный контроль - отличаются объемом полномочий должностных лиц, осуществляющих проверочные мероприятия. Так, в число полномочий органов местного самоуправления не включено полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности. Полагаем, что это пробел, который необходимо устранить. Необходимо наделить муниципальных инспекторов данным правом и предоставить им право на составление вышеназванных документов

Основным пробелом в правовом регулировании, является отсутствие, утвержденного на федеральном уровне, типового положения о муниципальном земельном контроле, необходимого для правильного понимания на местном уровне его принципов и порядка осуществления.

Целесообразно также включить в региональные акты статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушение земельного законодательства, для более эффективного осуществления муниципального земельного контроля.

Таким образом, очевидна непоследовательность действий законодателя и нескоординированность работы над законопроектами, регулирующими сравнительно однородные правоотношения.

земельного контроля реализуется органами местного самоуправления, отнесение ее правовой регламентации муниципальным образованиям приводит к отсутствию идентичности в законотворчестве, что в свою очередь по-разному отражается на правоприменительной практике. Следовательно, правовая основа муниципального земельного контроля, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Затрагивая вопрос перспектив общественного экологического контроля, полагаем, что без конкретизации рассмотренного законодательства в указанной нами части едва ли возможно говорить о серьезном усилении его прежде всего проверочного потенциала, поскольку без наличия четких прав любая деятельность общественных контролеров может быть квалифицирована как самоуправство, какими бы благими намерениями ни руководствовались соответствующие представители гражданского общества.

Заключение

Проведенное исследование привело к следующим выводам.

Обратившись к легальному определению государственного земельного контроля, отметим, что оно включает в себя три направления:

? деятельность уполномоченных органов государственной власти, имеющая своей целью выявление, пресечение нарушений, а также привлечение к ответственности виновных за нарушение требований земельного законодательства, включая меры по предупреждению правонарушений в сфере земельных отношений;

? проверочная деятельность по соблюдению земельного законодательства Российской Федерации и принятие мер по устранению последствий выявленных нарушений;

? постоянное наблюдение (систематический мониторинг) за исполнением требований земельного законодательства, анализ состояния исполнения действующего законодательства в земельной сфере и прогнозирование направлений совершенствования правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов.

Другими словами можно сказать, что земельный контроль и надзор представляют собой комплекс мероприятий по устранению правонарушений в сфере землепользования.

Проведя анализ земельного и административного законодательства можно увидеть, что земельный надзор осуществляют федеральные органы исполнительной власти, тогда как земельный контроль относиться к компетенции органов местного самоуправления, граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций.

В 2014 году законодательно урегулирована большая часть правовых проблем в сфере государственного земельного надзора. Но для окончательного урегулирования требуется принятие подзаконных актов, которые детализируют решения законодателя. Также следует определиться в отношении фактов непереоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и в отношении кадастровой деятельности.

Административное обследование объектов земельных отношений, введено как форма, менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей, в первую очередь это актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций.

Основной задачей государственного контроля и надзора в сфере земельных правоотношений является гарантированность исполнения земельного законодательства. Цель - поддержание состояния земель, обеспечение их сохранности, для использования ее в качестве основы жизни и деятельности граждан.

В настоящее время назрела необходимость в принятии рамочного нормативного акта о контроле и надзоре, осуществляемом органами государственной власти и местного самоуправления, где четко были бы отражены все стороны данных управленческих полномочий.

В земельном законодательстве необходимо определить конкретные функции органов надзора и органов контроля. Зачастую на практике они пытаются выполнять обе функции, что приводит к нарушению функций управления министерствами и ведомствами и дублирования.

Таким образом, государственные органы надзора в сфере использования и охраны земель могли бы осуществлять неплановые проверки юридических и физических лиц на основе полученного материала в результате контролирующих органов. В целях повышения роли инспекторов в сфере использования и охраны земель необходимо совершенствовать земельно-правовые нормы, имеющиеся в КоАП РФ, и уточнять их составы, а также определить правовой статус инспекторов, осуществляющих надзор. Все это позволит более эффективно и рационально использовать земельные ресурсы, ограждая их от разбазаривания и хищения.

В качестве проблемных аспектов организации проведения государственного земельного надзора и контроля выделены следующие проблемы.

В сфере осуществления земельного надзора существует проблема разграничения полномочий между органами земельного надзора Росреестром, Росприроднадзором, Россельхознадзором.

Существует необходимость задуматься о придании инспекторам статуса сотрудников государственной правоохранительной службы, поскольку природа их деятельности абсолютно соответствует миссии, осуществляемой правоохранителями.

Два вида земельного контроля - государственный надзор и муниципальный контроль - отличаются объемом полномочий должностных лиц, осуществляющих проверочные мероприятия. Так, в число полномочий органов местного самоуправления не включено полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности. Полагаем, что это пробел, который необходимо устранить. Необходимо наделить муниципальных инспекторов данным правом и предоставить им право на составление вышеназванных документов.

Основным пробелом в правовом регулировании, является отсутствие, утвержденного на федеральном уровне, типового положения о муниципальном земельном контроле, необходимого для правильного понимания на местном уровне его принципов и порядка осуществления.

Целесообразно также включить в региональные акты статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушение муниципального земельного контроля.

Таким образом, очевидна непоследовательность действий законодателя и нескоординированность работы над законопроектами, регулирующими сравнительно однородные правоотношения.

Таким образом, несмотря на то, что процедура муниципального земельного контроля реализуется органами местного самоуправления, отнесение ее правовой регламентации муниципальным образованиям приводит к отсутствию идентичности в законотворчестве, что в свою очередь по-разному отражается на правоприменительной практике. Следовательно, правовая основа муниципального земельного контроля, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Затрагивая вопрос перспектив общественного экологического контроля, полагаем, что без конкретизации рассмотренного законодательства в указанной нами части едва ли возможно говорить о серьезном усилении его прежде всего проверочного потенциала, поскольку без наличия четких прав любая деятельность общественных контролеров может быть квалифицирована как самоуправство, какими бы благими намерениями ни руководствовались соответствующие представители гражданского общества.



Список использованных источников

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301..

5. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 31.10.2016) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

6. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

7. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4590.

8. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

9. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

10. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

11. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.

12. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004 № 11. Ст. 945.

13. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) // СПС «Консультант Плюс».

14. Постановление Правительства РФ от 10 октября 2013 № 903 (в ред. от 25.05.2016) «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 42. Ст. 5364.

15. Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 15.12.2016) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 2. 2015. Ст. 514.

16. Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 (ред. от 15.02.2017) «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с «Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии») // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.

...